Élection du président de la République

1 À l’issue du second tour de l’élection présidentielle des 23 avril et 7 mai 2017, M. Emmanuel Macron a été élu Président de la République. Les résultats ont été proclamés par le Conseil constitutionnel dans la décision n° 2017-171 PDR du 10 mai 2017 et M. Emmanuel Macron a été investi le 14 mai 2017.

Composition du Gouvernement

2Conformément à la tradition républicaine, le gouvernement sortant dirigé par M. Bernard Cazeneuve a présenté sa démission au Président de la République le 10 mai 2017. À l’issue de son investiture, M. Emmanuel Macron a nommé M. Édouard Philippe Premier ministre le 15 mai 2017 et l’a chargé de constituer le gouvernement. Celui-ci a été nommé le 17 mai 2017 et comprennait 16 ministres chargés d’un portefeuille, deux ministres rattachés à un ministre, et quatre secrétaires d’État. Trois ministres ont rang de ministre d’État : M. Gérard Collomb, ministre de l’intérieur ; M. Nicolas Hulot, ministre de la transition écologique et solidaire ; M. François Bayrou, garde des sceaux, ministre de la justice.

3 Le gouvernement a été remanié à la suite des élections législatives des 11 et 18 juin 2017. M. Édouard Philippe a été confirmé dans sa fonction de Premier ministre par décret du 19 juin 2017, mais le nouveau gouvernement (décret du 21 juin 2017) est étoffé par la nomination d’un ministre rattaché à un ministre supplémentaire, et par la nomination de six secrétaires d’État supplémentaires. À noter le départ du Gouvernement de M. François Bayrou précédemment garde des sceaux, ministre de la justice, de Mme Sylvie Goulard, précédemment ministre des armées, de M. Richard Ferrand, précédemment ministre de la cohésion des territoires et de Mme Marielle de Sarnez, précédemment ministre des affaires européennes. Ils ont été respectivement remplacés par Mme Nicole Belloubet, par Mme Florence Parly, par M. Jacques Mézard et par Mme Nathalie Loiseau, auparavant directrice de l’École nationale d’administration (ENA).

Décrets d’attribution des ministres

4 Vingt-trois décrets détaillent les attributions des ministres, auxquels s’ajoutent huit décrets concernant les ministres ou secrétaires d’État « auprès de ministres ». Parmi les éléments les plus notables, le ministère de la cohésion des territoires joint les portefeuilles de l’urbanisme et du logement à ceux du développement des territoires et de la lutte contre les inégalités. Le ministre de la cohésion des territoires « élabore et met en œuvre la politique du Gouvernement en matière de développement et d’aménagement équilibrés de l’ensemble du territoire national et de solidarité entre les territoires […]. Il est responsable de la politique de lutte contre les inégalités en faveur des quartiers défavorisés des zones urbaines et des territoires ruraux ». Il a autorité, conjointement avec le ministre de la transition écologique et solidaire, sur le secrétariat général commun aux deux ministères et sur la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature ; conjointement avec le ministre de l’intérieur, sur la direction générale des collectivités locales ; conjointement avec le ministre de l’économie, sur le service à compétence nationale Agence du numérique.

5 Les questions de jeunesse, d’éducation populaire et de développement de la vie associative incombent désormais au ministère de l’éducation nationale, et non plus au ministère de la jeunesse et des sports, comme il était généralement de coutume (hormis entre 2002 et 2004). Ainsi, le ministre, « élabore et met en œuvre la politique en faveur de la jeunesse et du développement de la vie associative » et, à ce titre, veille notamment au développement de l’engagement civique et, pour le compte de l’État, à l’efficacité de l’action conduite par l’agence du service civique. Le ministre a donc, « conjointement avec le ministre des sports, autorité sur l’inspection générale de la jeunesse et des sports [ainsi que] sur la direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative ».

6 Pour la première fois, la lutte contre la haine envers les personnes lesbiennes, gays, bi et trans (LGBT) fait partie d’une attribution ministérielle et revient à la secrétaire d’État chargée de l’égalité entre les femmes et les hommes.

7 Le secrétariat d’État en charge de l’aide aux victimes, créé après les attentats de 2015 [1], est supprimé et le ministre de la justice est désormais chargé de coordonner la politique en la matière et donc de « l’adaptation des dispositions permettant d’assurer le respect des droits des personnes victimes, notamment, d’infractions pénales et en particulier d’actes de terrorisme, d’accidents collectifs, de sinistres sanitaires, industriels, alimentaires ou de santé publique, d’accidents écologiques, industriels, de catastrophes naturelles ou encore de discriminations et d’atteintes aux droits fondamentaux ». Le nouveau secrétariat général à l’aide aux victimes, créé le 8 février 2017 par la secrétaire d’État de l’époque, en vue d’assurer une administration pérenne pour traiter de ces dossiers, est maintenu [2].

8 Le ministre de la transition écologique et solidaire, dispose dans ses attributions de la politique de la mer, tandis que le ministre de l’agriculture, est en charge de la politique de la pêche et aura ainsi à définir et mettre en œuvre « la politique en matière de pêches maritimes, de produits de la mer et d’aquaculture, notamment en ce qui concerne la réglementation et le contrôle de ces activités et le financement des entreprises de la pêche et de l’aquaculture », tandis qu’il revient au ministre de la transition écologique et solidaire de veiller « au développement durable en mer et sur le littoral ».

9 Le ministre des affaires étrangères reste en charge du commerce extérieur en liaison avec le ministre de l’économie, et reconduit ainsi dans son périmètre le ministère élargi élaboré en 2014 [3]. Pour autant, il n’a autorité ni sur la direction générale du Trésor ni sur la direction générale des entreprises, qui restent toutes deux placées sous l’autorité du ministre de l’économie.

Interrogations sur le rattachement du portefeuille ministériel de la réforme de l’État

10Si la compétence en matière de réforme de l’État est bien confiée au ministre de l’action et des comptes publics, le rattachement de ce portefeuille suscite néanmoins quelques interrogations, en particulier en raison du positionnement du secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP), qui reste rattaché à Matignon comme par le passé. Ce d’autant plus que le décret d’attribution relatif au secrétaire d’État chargé du numérique – rattaché au Premier ministre contrairement à ses prédécesseurs qui étaient à Bercy – prévoit en effet que celui-ci « a autorité sur le SGMAP pour les questions relevant de la direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État (DINSIC) », qui n’est autre que l’une des deux directions composant le SGMAP, avec la direction interministérielle pour l’accompagnement des transformations publiques, la DIAT. Le secrétaire d’État chargé du numérique a également autorité sur le service à compétence nationale Réseau interministériel de l’État (RIE) et sur l’administrateur général des données.

11 Pour sa part, le ministre de l’action et des comptes publics, chargé de la réforme de l’État, ne fait que « disposer » du SGMAP pour l’exercice de ses attributions relatives à la modernisation de l’action publique. Ainsi, le ministre « prépare et met en œuvre la politique du gouvernement en matière de comptes publics, de modernisation de l’action publique et de fonction publique ». Mais c’est « conjointement » avec le secrétaire d’État chargé du numérique qu’il « promeut des actions propres à accélérer la transformation numérique de l’État ». Il apporte par ailleurs « son appui » aux autres ministères dans « la conception, la mise en œuvre et l’évaluation des mesures visant à améliorer la qualité et l’efficacité des services publics et à en moderniser la gestion ». Le ministre de l’action et des comptes publics est « associé à la réforme de l’administration territoriale de l’État » et « coordonne la préparation et le suivi des mesures visant à simplifier les normes et les procédures et à alléger les contraintes administratives ».

12 Enfin, il est en charge de la fonction publique, portefeuille qui retrouve donc le rattachement à Bercy tout en perdant le caractère de ministère de plein exercice qu’il avait régulièrement été jusqu’alors, deux évolutions suscitant un certain nombre de réactions négatives, de la part notamment des organisations représentatives de la fonction publique.

Méthode de travail du Gouvernement

13Poursuivant la tradition de fixation de la méthode de travail du Gouvernement par le Premier ministre nouvellement nommé [4], la circulaire du Premier ministre du 24 mai 2017 (JORF du 25 mai 2017) affirme « une méthode de travail gouvernemental exemplaire, collégiale et efficace ». À la différence de la plupart des précédentes, cette circulaire n’adopte pas une structure en fonction des grandes étapes du travail gouvernemental, mais en fonction de trois objectifs : exemplarité ; collégialité ; efficacité.

14 Sur le fond, la circulaire du 24 mai 2017 est moins technique et plus politique que celle du 12 septembre 2014 qui la précédait. Elle rappelle dans un premier temps le cadre déontologique applicable à la fonction ministérielle, en mentionnant les obligations tirées de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Elle mentionne ensuite les principes d’exemplarité attendues des membres du Gouvernement, pour affirmer que « cette exemplarité à un sens : si l’État doit être ferme et fort, ses serviteurs doivent être sobres et dignes ».

15 La deuxième partie est plus classique et porte sur la « collégialité » du travail gouvernemental. Elle rappelle les règles applicables aux arbitrages interministériels et insiste fortement sur la nécessité d’assurer la solidarité gouvernementale. Elle évoque également le devoir de loyauté des administrations, en précisant que « comme l’a indiqué le Président de la République, vous serez à même de décider si vous devez opérer des changements parmi [les directeurs d’administration centrale] placés sous votre autorité ». Cette référence à un spoil system des directeurs d’administration centrale est également présente de manière plus explicite dans la troisième partie de la circulaire : « Vous devez organiser des modalités de travail efficaces avec vos directeurs d’administration centrale, qui seront tous nommés ou confirmés dans les six mois, pour prendre en charge sous votre autorité ces politiques publiques ».

16 Le contenu de la troisième partie de la circulaire du 24 mai 2017 évoque des thématiques récurrentes dans les textes relatifs à la méthode de travail gouvernemental, mais en introduisant plusieurs évolutions. La première concerne le rôle et la composition des cabinets ministériels, qui doit être recentrée sur des fonctions politiques et de communication, revalorisant ainsi les directions d’administration et les secrétariats généraux comme lieux de conception et de mise en œuvre des politiques publiques. La deuxième concerne la réduction de la taille des cabinets ministériels, respectivement limitée à dix conseillers pour les ministres, huit pour les ministres délégués et cinq pour les secrétaires d’État. La troisième évolution concerne les modalités de travail, avec la promotion de « circuits courts de décision et une bonne circulation d’information ». En est l’illustration, l’engagement de nommer des conseillers communs aux cabinets du Président de la République et du Premier ministre. La quatrième évolution, qui n’est pas sans rappeler les lettres de mission du Président de la République aux ministres en 2007-2008, concerne l’élaboration de feuilles de route des ministres, que chacun d’entre eux doit remettre au Premier ministre pour le 15 juin 2017.

Composition des cabinets ministériels

17Anticipant la publication de la circulaire du 24 mai 2017 relative à la méthode de travail du gouvernement, le décret n° 2017-1063 du 18 mai 2017 relatif aux cabinets ministériels a procédé à l’encadrement du nombre de conseillers. Celui-ci est plafonné à dix pour les ministres, huit pour les ministres délégués et cinq pour les secrétaires d’État. De manière assez curieuse, ce décret ne modifie pas le décret n°48-1233 du 28 juillet 1948 régissant la composition et les emplois des cabinets ministériels.

18 Rappelons que l’une des premières circulaires relatives à la méthode de travail gouvernemental plafonnant la composition des cabinets ministériels est celle 18 mai 2007 du gouvernement de M. François Fillon, complétée par la lettre du Président de la République au Premier ministre du 28 juin 2010. Elles avaient plafonné le nombre de collaborateurs de cabinet à 20 pour les ministres et à 4 pour les secrétaires d’État. La circulaire du 12 septembre 2014 du gouvernement de M. Manuel Valls avait fixé le nombre à 15 pour les ministres et à 10 pour les secrétaires d’État. L’analyse des « jaunes » relatifs aux cabinets ministériels annexés aux projets de lois de finances, ainsi que l’existence de conseillers officieux mis à disposition par leur administration, ont montré que ces objectifs de réduction de la taille des cabinets ministériels n’ont pas été tenus.

19 Par ailleurs, le décret n° 2017-1098 du 14 juin 2017 relatif aux collaborateurs du Président de la République et des membres du Gouvernement fixe la liste des membres de la famille du Président de la République et des membres du Gouvernement que ces derniers ne peuvent compter parmi les membres de leur cabinet. Il précise les conséquences sur les nominations et les contrats qui seraient passés en méconnaissance de cette interdiction.

20 Enfin, l’arrêté du 15 mai 2017 (publié plus d’un mois après, le 18 juin 2017, au JORF) procède à la nomination des membres du cabinet du Président de la République. Une partie des conseillers est, comme le Président de la République s’y était engagé et comme cela est également annoncé dans la circulaire du 24 mai 2017, commune au cabinet du Premier ministre. Cependant, cette communauté est finalement assez réduite et se limite à des conseillers ou conseillers techniques essentiellement dans deux domaines : économie, finances, industrie d’une part ; écologie, transports, énergie, logement et agriculture d’autre part.

Déclaration du Président de la République devant le Congrès le 3 juillet 2017

21 Modifié par l’article 8 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, l’article 18 de la Constitution autorise désormais le Président de la République à prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès. Par un décret du 28 juin 2017, le Président de la République nouvellement élu a décidé de réunir le Congrès le 3 juillet 2017 pour une déclaration d’inauguration de son mandat. Il s’agit de la troisième intervention d’un Président de la République devant le Congrès réuni à Versailles, après celles du 22 juin 2009 et du 16 novembre 2015.

Maîtrise de l’inflation normative

22Dans sa troisième étude consacrée à la complexité du droit publiée en juillet 2016 [5], le Conseil d’État dresse un bilan critique des différentes mesures destinées à enrayer la complexification du droit et l’inflation normative, notamment des plus de dix circulaires publiées à ce sujet depuis dix ans [6], des rapports [7], des mesures de simplification applicables aux entreprises et aux collectivités territoriales [8], de la création du conseil national d’évaluation des normes [9]. Le Conseil d’État estime que les causes de la faible réussite de ces mesures sont « nombreuses et profondes, notamment sociologiques, politiques et juridiques, mais aussi nourri de contradictions intrinsèques ».

23 La circulaire du Premier ministre du 26 juillet 2017 relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact (JORF du 28 juillet 2017) entend probablement prendre en compte les recommandations formulées par le Conseil d’État, même si elle est moins ambitieuse.

24 Cette circulaire durcit le principe « une norme créée, une norme supprimée ou allégée » (« gage ») affirmé par la circulaire du Premier ministre du circulaire du 17 juillet 2013 relative à la mise en œuvre du gel de la règlementation. En effet, la circulaire du 26 juillet 2017 accroît l’intensité du gage en précisant que « toute nouvelle norme réglementaire doit être compensée par la suppression ou, en cas d’impossibilité avérée, la simplification d’au moins deux normes existantes » relevant du même champ ministériel et de qualitativement de niveau équivalent. À cette fin, la circulaire incite les administrations à mieux connaître le stock des normes relevant de chacun des ministères.

25 La circulaire du 26 juillet 2017 rappelle également plusieurs objectifs déjà présents dans les circulaires précédentes du Premier ministre sur la qualité du droit : l’évaluation préalable des normes affectant les entreprises, les collectivités territoriales, les services déconcentrés de l’État et les particuliers ; les transpositions de directives européennes, afin d’éviter les sur-transpositions ; la prohibition des dispositions non normatives.

Réforme de l’archéologie préventive

26Le décret n° 2017-925 du 9 mai 2017 relatif aux procédures administratives en matière d’archéologie préventive et aux régimes de propriété des biens archéologiques tire les conséquences des modifications apportées par la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine. Dans son rapport annuel de février 2016, la Cour des comptes avait pointé les difficultés de l’archéologie préventive. De réforme en réforme, l’État n’avait pas trouvé la bonne formule pour ce secteur, où les collectivités sont aménageurs publics, et parfois, opérateurs de fouilles. Situation d’autant plus paradoxale que l’archéologie française jouit d’un grand prestige à l’étranger.

27 L’article 70 de la loi du 7 juillet 2016 consacrait de longs développements à la réforme de l’archéologie préventive, dans un sens très favorable à l’Institut national des recherches archéologiques préventives, et revenait pour partie - mais sans l’afficher - sur la libéralisation introduite avec l’ouverture aux services d’archéologie préventive des collectivités et aux opérateurs privés.

28 Le décret du 9 mai entérine cette évolution et modifie les titres II et IV du livre V de la partie réglementaire du code du patrimoine. Il renforce le contrôle de l’État sur les opérations et les opérateurs d’archéologie préventive par le biais de la procédure d’habilitation des services des collectivités territoriales ou la procédure d’agrément d’opérateurs ainsi que les modalités de prescription d’opération archéologique sous le contrôle scientifique et technique des services de l’État chargés de l’archéologie. Le décret précise également le nouveau régime de propriété des biens archéologiques mobiliers et immobiliers institué par loi. À cet effet, il définit la notion d’ensemble archéologique mobilier et de données scientifiques et crée un régime de déclaration d’aliénation d’un bien archéologique mobilier.

29 Le décret apporte également quelques modifications aux procédures à suivre par les aménageurs, et rallonge certains délais. Par exemple, le préfet dispose désormais d’un mois, au lieu de trois semaines, à compter de la réception d’un dossier complet, pour prescrire la réalisation d’un diagnostic ou faire connaître son intention d’édicter une prescription de fouilles ou demander la modification de la consistance du projet. De même, les collectivités ou EPCI disposant d’un service habilité auront dorénavant quatorze jours, au lieu d’une semaine, à compter de la réception de la notification de prescription de diagnostic par le préfet, pour faire connaître leur décision.

Création de deux délégués interministériels au sein du Commissariat général à l’égalité des territoires

30 Le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), créé par le décret n° 2014-394 du 31 mars 2014 [10], s’est vu rattacher deux délégués interministériels en charge de projets de développement territorial. La création de ces deux délégués interministériels n’est pas sans rappeler les modalités de fonctionnement de la DATAR dans les années 1960-1970. Le décret n° 2017-575 du 21 avril 2017 institue un délégué interministériel au développement de l’axe portuaire et logistique Méditerranée-Rhône-Saône, dont la création s’inspire des conclusions du rapport de M. François-Michel Lambert, député des Bouches-du-Rhône, et de Mme Élisabeth Lamure, sénateur du Rhône, sur l’Attractivité et compétitivité du Range France Med et de l’Axe Rhône remis au Premier ministre en juillet 2016 [11]. Un délégué interministériel pour le renouveau du bassin minier du Nord et du Pas-de-Calais a été institué par le décret n° 2017-1185 du 21 juillet 2017. Cette création s’inscrit dans le cadre des engagements pris par le Premier ministre le 7 mars à Oignies dans le Pas-de-Calais pour le renouveau du bassin minier du Nord et du Pas-de-Calais [12].

Création du coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme

31Créé en 2008 auprès du Président de la République, le coordonnateur national du renseignement avait pour objectif de mieux articuler l’action de l’ensemble des services relevant de la communauté du renseignement. Néanmoins, cette coordination est apparue insuffisante, en particulier en matière de lutte contre le terrorisme, et le Président de la République a souhaité accroître les capacités de coordination au niveau de la présidence de la République. Le décret n° 2017-1095 du 14 juin 2017 relatif au coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme, à la coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme et au centre national de contre-terrorisme, traduit ces orientations et renforce le coordonnateur national comme point d’entrée de l’ensemble des services de renseignement à la présidence de la République. Par décret du 22 juin 2017, le préfet Pierre de Bousquet de Florian est nommé coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme.

Fermeture de trésoreries auprès d’ambassades de France

32Dans son rapport public annuel de 2015, la Cour des comptes avait relevé que les trésoreries auprès des ambassades de France étaient « une survivance injustifiée », particulièrement coûteuse eu égard au nombre important d’agents expatriés et à la générosité des indemnités d’expatriation [13]. Elle appelait ainsi à la fermeture de l’ensemble de ces trésoreries à brève échéance, en transférant leur activité aux régies diplomatiques des ambassades et à la trésorerie générale pour l’étranger. Sur les seize trésoreries existant alors, quatre ont été supprimées en 2015 (Côte d’Ivoire, Grande-Bretagne, Madagascar et Chine) par arrêtés du 13 mai 2015 et du 20 mai 2015. L’arrêté du 2 mai 2017 portant fermeture des trésoreries auprès des ambassades de France en Allemagne, au Burkina Faso, en Espagne, en Italie et au Tchad (JORF du 10 mai 2017) poursuit cette évolution, ramenant le nombre de trésoreries auprès des ambassades de France à sept (États-Unis, Algérie, Maroc, Tunisie, Sénégal, Gabon, Djibouti).

Représentation des collectivités territoriales dans les missions diplomatiques françaises

33Alors que la représentation à l’étranger des collectivités territoriales demeurait jusqu’à présent peu coordonnée et sans lien organique avec les ambassades de France, la loi n° 2016-1657 du 5 décembre 2016 relative à l’action extérieure des collectivités territoriales a notamment ouvert la voie à une intégration des collectivités territoriales d’outre-mer (Guadeloupe, La Réunion, Guyane, Martinique et Mayotte) dans les représentations diplomatiques françaises. Le décret n° 2017-1060 du 10 mai 2017 relatif aux agents publics chargés de la représentation de certaines collectivités territoriales d’outre-mer au sein des missions diplomatiques de la France vient préciser les modalités d’accueil et de participation des représentants de ces collectivités au sein des ambassades. L’article 26 de la loi du 5 décembre 2016 précise que les représentants des collectivités en ambassades peuvent jouir des privilèges et immunités reconnus par la convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961.

Extension nationale de la compétence du service douanier de la fiscalité routière

34La mise en œuvre de l’écotaxe poids lourds entre 2011 et 2014 avait justifié la création de 309 emplois à la direction générale des douanes chargés des contrôles et du recouvrement, dont 130 étaient affectés au service taxe poids lourds à Metz [14]. L’abandon de l’écotaxe poids lourds, en octobre 2014 [15], a imposé la reconversion de ces agents, qui a pris la forme de la création du service douanier de la fiscalité routière, chargé de la centralisation d’une partie des missions fiscales de la douane en matière routière (la taxe spéciale sur certains véhicules routiers – taxe à l’essieu – et le remboursement partiel de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques en faveur des transporteurs de marchandises et de voyageurs). Le décret n° 2017-1118 du 28 juin 2017 parachève cette centralisation en étendant la compétence territoriale du service douanier de la fiscalité routière à l’ensemble du territoire métropolitain. Cette évolution devrait permettre de moderniser les modalités de gestion et de réduire les taux d’intervention sur les deux taxes concernées, dont la Cour des comptes avait relevé l’insuffisante performance dans son rapport public annuel de 2014.

Adaptations du ressort des juridictions pour tenir compte de la création de communes nouvelles

35La création des communes nouvelles a été encouragée par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, puis par la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes [16]. Ces créations ont pu faire apparaître plusieurs incohérences dans la carte judiciaire, certaines des anciennes communes composant les communes nouvelles relevant du ressort de juridictions différentes. Le décret n° 2017-1097 du 13 juin 2017 modifiant le ressort de certaines juridictions à la suite de la création de communes nouvelles et portant diverses dispositions d’organisation judiciaire prend en compte ces incohérences et adapte la carte judiciaire de plusieurs ressorts de juridictions. Ce décret met également à jour le code de l’organisation judiciaire et le code de commerce de plusieurs évolutions réglementaires.

Rémunération des dirigeants d’établissements publics

36La rémunération des dirigeants d’entreprises publiques et d’établissements publics de l’État à caractère industriel et commercial avait fait l’objet d’un texte spécifique (décret n° 2012-915 du 26 juillet 2012 relatif au contrôle de l’État sur les rémunérations des dirigeants d’entreprises publiques) les plafonnant à 450 000 euros bruts, soit, selon le Gouvernement, 20 fois la moyenne des plus bas salaires des principales entreprises publiques. Pour ces dirigeants, la rémunération est fixée par le ministre chargé de l’économie et par le ministre chargé du budget et est désormais publique [17].

37 Le décret n° 2017-870 du 9 mai 2017 relatif à la rémunération de certains dirigeants d’établissements publics de l’État vient compléter le cadre de fixation de la rémunération des dirigeants publics, auparavant largement informel. La fixation de la rémunération de ces dirigeants demeure de la seule compétence du ministre chargé du budget. Ce décret s’applique à l’ensemble des établissements publics de l’État soumis au décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP), ainsi qu’au directeur général de Pôle emploi, et concerne le responsable de la fonction exécutive au sein de ces établissements publics.

38 Le décret du 9 mai 2017 formalise la structure de la rémunération, composée d’une part fonctionnelle, d’une part variable (sur la base d’objectifs annuels auxquels sont associés des indicateurs quantitatifs et qualitatifs), éventuellement assorties d’un complément personnel, et précise la procédure d’instruction et de fixation de la rémunération du dirigeant. À la différence des dispositions relatives aux dirigeants des entreprises et établissements publics industriels et commerciaux, ce décret ne mentionne néanmoins aucun plafond de rémunération. La mise en œuvre du décret du 9 mai 2017 est complétée par une circulaire du ministre de l’action et des comptes publics du 7 août 2017 qui précise notamment les éléments de procédure et annexe des modèles de dossiers de rémunération et de contrats [18].

Décentralisation de l’établissement public de La Défense

39Créé en 1958, l’établissement public d’aménagement de La Défense (EPAD) a été le premier établissement public instauré dans le cadre de la stratégie d’aménagement de la région parisienne définie par l’État au début de la V^e République. Cet établissement a connu deux évolutions majeures depuis sa création. La première a été la création, en 2007, de l’établissement public de gestion de La Défense (EPGD, devenu De Facto) constitué des collectivités présentes sur le territoire de La Défense (Puteaux, Courbevoie et le Conseil général des Hauts-de-Seine), chargé d’assurer l’exploitation du site en remplacement de l’EPAD. La seconde évolution a été le regroupement de l’EPAD avec l’établissement public d’aménagement Seine Arche (EPASA) en 2010, pour former l’établissement public d’aménagement de la Défense Seine Arche (EPADESA).

40 Lors du troisième comité interministériel sur le Grand Paris du 15 octobre 2015, le Premier ministre avait annoncé que « les deux établissements publics œuvrant sur le quartier de La Défense (l’EPADESA pour l’aménagement, et De Facto, pour la gestion du quartier) devront fusionner dans le cadre d’une gouvernance renouvelée », se traduisant par la décentralisation de l’EPADESA [19]. À l’issue d’une concertation menée par préfet de la région d’Île-de-France et le préfet du département des Hauts-de-Seine, puis d’une mission de préfiguration sur la création d’un établissement unique d’aménagement et de gestion de La Défense confiée au Conseil général de de l’environnement et du développement durable et à l’Inspection générale des finances, la loi n° 2017-257 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain a habilité le Gouvernement à procéder à la décentralisation de l’établissement.

41 L’ordonnance 2017-717 du 3 mai 2017 portant création de l’établissement public Paris La Défense prévoit ainsi la création au 1^er janvier 2018 d’un établissement public local réunissant les compétences d’aménagement et de gestion aujourd’hui exercées respectivement par l’EPADESA et De Facto, la dissolution de ces deux établissements, ainsi que la nouvelle délimitation du périmètre d’intervention du nouvel établissement.

42 L’État est désormais exclu de la gouvernance du nouvel établissement (il ne dispose d’aucune voix au conseil d’administration), même si le préfet de région assiste au conseil et peut demander une seconde délibération sur certaines décisions. Le décret n° 2017-1040 du 10 mai 2017 relatif à l’établissement public Paris La Défense précise les règles statutaires du nouvel établissement.

43Le transfert de la politique d’aménagement de La Défense aux collectivités territoriales, notamment au conseil départemental des Hauts-de-Seine, interroge sur l’ambition de l’État en matière d’aménagement de l’Île-de-France, en particulier s’agissant d’une zone aussi stratégique que La Défense.

Poursuite de la simplification de la carte des établissements publics d’aménagement en Île-de-France

44Le décret n° 2017-777 du 5 mai 2017 relatif à l’établissement public Grand Paris Aménagement parachève le mouvement de simplification de la carte des établissements publics d’aménagement (EPA) en Île-de-France décidé lors du comité interministériel relatif au Grand Paris du 15 octobre 2015. À cette occasion, le Premier ministre avait annoncé le regroupement au sein de l’établissement public Grand Paris Aménagement des établissements publics d’aménagement de la Plaine de France et d’Orly-Rungis-Seine amont (EPA-ORSA). Après le décret n° 2016-1915 du 27 décembre 2016 [20], le décret du 5 mai 2017 organise le rapprochement avec l’EPA-ORSA et aménage les règles de gouvernance de Grand Paris Aménagement.

Rapprochement de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et de l’Agence France Trésor (AFT)

45Faisant suite à la décision du ministre de l’économie et des finances, prise en novembre 2016, de rapprocher la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) de l’Agence France Trésor (AFT), le décret n° 2017-869 du 9 mai 2017 met en œuvre le transfert vers l’État de la responsabilité opérationnelle des activités de financement de la CADES, sans pour autant mettre fin au principe du cantonnement de la dette sociale et à l’existence de la CADES en tant qu’établissement public. La centralisation de la gestion de la dette de l’État et de la sécurité sociale au sein de l’AFT, bien que permise dès 2006 par un amendement modifiant l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, n’avait jusque-là jamais été mise en œuvre. Cette centralisation vise, selon le communiqué commun de l’AFT et de la CADES du 6 juillet 2017, à « réunir les compétences opérationnelles des équipes de la CADES et de l’AFT et ainsi de bâtir pour ces deux entités un pôle d’expertise unifié dans l’émission de la dette publique » [21]. En effet, au-delà du rapprochement des conditions d’émission des titres de dette et de l’objectif de réduction des coûts de financement de la CADES, cette réforme permet d’étoffer les capacités opérationnelles de l’AFT notamment en matière d’émissions obligataires non libellées en euros. Le décret du 9 mai 2017 ne remet pas en cause les modalités d’amortissement de la dette sociale, ses ressources (CRDS et fraction de CSG, complétées par un versement en provenance du fonds de réserve des retraites) et son terme (2024), mais précise que la CADES donne une convention de mandat à l’État et met à disposition ses personnels. Les prérogatives du conseil d’administration de la CADES ne sont néanmoins pas modifiées, notamment en matière de détermination et de suivi de la stratégie financière d’amortissement de la dette sociale transférée à la CADES.

Révision des règles de la comptabilité budgétaire de l’État

46Un arrêté du 30 juin 2017 (JORF du 12 juillet 2017) approuve les modifications aux règles de la comptabilité budgétaire de l’État prises en application de l’article 54 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 modifié relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (décret GBCP). Il s’agit de la quatrième version de ces règles élaborées par la direction du budget au ministère de l’économie et des finances, la première ayant été publiée en 2014. Elles consolident et se substituent plusieurs textes épars et de natures diverses (arrêtés, circulaires budgétaires, documents techniques) et constituent un cadre de référence utile pour les gestionnaires publiques. Cette version approuvée par l’arrêté du 30 juin 2017 inclut une septième partie sur la clôture de la gestion budgétaire et les opérations de fin d’exercice.

Mise à disposition des données de référence

47En application de l’article 14 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une république numérique décret n° 2017-331 du 14 mars 2017 relatif au service public de mise à disposition des données de référence a déterminé le périmètre et les modalités de ce service [22].

48Un arrêté du 14 juin 2017, publié au JORF le 16 juin 2017, précise les règles de mise à disposition des données de référence, notamment s’agissant de la fréquence de leur mise à jour (de quotidienne – pour le répertoire SIRENE – à annuelle en fonction de la base de données), du taux de disponibilité et des modalités techniques de mise à disposition.

49 Antoine FOUILLERON
Jean‑François MONTEILS

Démocratie « coopérative »

50Les sénateurs Henri Cabanel et Philippe Bonnecarrère ont présenté, le 23 mai 2017, un rapport d’information intitulé « Décider en 2017 : le temps d’une démocratie «coopérative» » [23]. Constatant que la France de 2017 est un pays en partie bloqué et que s’accroît la défiance des citoyens envers les élus, les auteurs du rapport formulent dix propositions, qui s’articulent autour de grands trois axes. Le premier est intitulé « Renforcer l’association des citoyens à la prise de décision publique ». Afin de faire collaborer davantage les citoyens à la vie locale, les élus sont invités à changer de méthode dans leurs procédures décisionnelles, en utilisant plus souvent les outils participatifs ; le rapport recommande également d’assouplir le régime des référendums locaux, en autorisant notamment plusieurs questions en même temps. Au niveau central, les pouvoirs publics sont encouragés à recourir plus régulièrement aux consultations en ligne pour la préparation des réformes et l’élaboration des lois ainsi qu’aux panels de citoyens sur les sujets sociaux et sociétaux. En outre, selon les sénateurs Cabanel et Bonnecarrère, le droit de pétition auprès des assemblées parlementaires devrait être modernisé. Le deuxième axe porte sur « Concevoir et réaliser des projets d’infrastructure concertés ». Le rapport propose de renforcer les maîtrises d’ouvrage, de repenser l’accompagnement de l’État et de prévoir des législations spécifiques pour les projets les plus stratégiques ; les informations délivrées au public devraient être aussi simplifiées et accessibles en données libres. Le rapport préconise qu’à plus long terme, soit créée une procédure continue de consultation du public, couvrant toutes les phases d’un projet d’infrastructure et contrôlée par un garant nommé par la Commission nationale du débat public. Enfin le troisième a pour titre « Mieux articuler démocraties représentative et paritaire en vue de réformer le code du travail ». Le rapport invite le gouvernement à présenter une feuille de route sociale couvrant le quinquennat. Cette feuille de route permettrait aux partenaires sociaux d’avoir une vision globale des réformes envisagées : elle pourrait comprendre un calendrier indicatif et préciser les réformes relevant de l’article L.1 du code du travail, lequel prévoit, depuis 2007, l’obligation d’un dialogue social avant tout projet de réforme sur des sujets structurants du code du travail. Les auteurs du rapport proposent enfin d’inciter les partenaires sociaux représentatifs à conclure un accord de méthode « à froid » pour fixer les conditions du dialogue social au niveau national et interprofessionnel.

Statut des élus locaux

51 Le 14 juin 2017, le ministre d’État, garde des sceaux, ministre de la justice, François Bayrou, a présenté un projet de loi organique rétablissant la confiance dans l’action publique ainsi qu’un projet de loi rétablissant la confiance dans l’action publique. La réforme présentée en Conseil des ministres complète les dispositions existantes sur plusieurs points concernant les collectivités locales. Les conditions d’embauche et de nomination des collaborateurs des titulaires de fonctions exécutives locales sera plus encadré : il sera désormais interdit pour ces derniers d’employer des membres de leur famille proche. Une peine complémentaire d’inéligibilité sera obligatoirement prononcée, sauf décision spécialement motivée, pour les crimes et pour une série d’infractions relatives à la probité, dans la mesure où ces infractions portent atteinte à la confiance publique.

52 Lors de la Conférence nationale des Territoires du 17 juillet 2017, le Président de la République a dit vouloir des élus « mieux protégés, mieux rémunérés, et plus libres ». La ministre auprès du ministre de l’intérieur, Jacqueline Gourault, a dit à sa suite vouloir avancer dans la ligne de la proposition de loi qu’elle avait présentée au Sénat avec Jean-Pierre Sueur, pour permettre aux conseillers municipaux issus du secteur privé de se rapprocher de ceux venant du secteur public, pour leur garantir certaines formations, des jours de congés, des autorisations d’absence, et pour faciliter également la réinsertion professionnelle des élus venant du secteur privé ayant été contraints de quitter leur métier sans avoir de certitude de pouvoir le retrouver au bout de six ans, et donc en protégeant et facilitant ce retour.

Principes et règles de la décentralisation

53Le 17 juillet 2017, s’est réunie au Sénat la première Conférence nationale des territoires, en présence du Président de la République et du Premier ministre. Cette instance, présidée par le Premier ministre, est composée de membres du gouvernement, de représentants des collectivités territoriales, du Parlement et des organismes de concertation territoriale existants. L’objectif est de bâtir un « pacte de confiance » entre les pouvoirs locaux et l’État, sur la base d’une organisation « souple et intelligente », selon les termes du communiqué de presse du gouvernement. La création de cette Conférence nationale des territoires était un engagement de campagne d’Emmanuel Macron, avec comme objectif affiché de rompre avec la verticalité jacobine et de faire en sorte que les collectivités territoriales soient associées en amont à toute décision qui les concerne. Cette Conférence se réunira tous les six mois sous la présidence du Premier ministre. S’agissant des structures territoriales, le Président de la République et à sa suite le Premier ministre ont d’abord insisté sur la volonté du gouvernement moins de changer les règles que la méthode, en donnant aux collectivités plus de liberté pour adapter le cadre existant à la diversité de leurs situations. La rupture annoncée vient ainsi d’abord de l’annonce d’une stabilité du cadre institutionnel. La Conférence n’a ainsi pas pour but de remettre une fois de plus sur le métier « l’architecture globale des collectivités territoriales » et la répartition des compétences entre les différents échelons, a déclaré le Premier ministre lors de son discours, mais bien de mettre en place un nouveau mode de fonctionnement et de répartition des rôles entre l’État et les collectivités. En somme, pas de « nouveau big bang » territorial imposé d’en haut : la stabilité prévaudra, mais la liberté sera laissée aux collectivités, qui le souhaitent, d’adapter leur organisation aux réalités locales, que ce soit par des fusions de communes, de départements, ou l’approfondissement du fait métropolitain. Quelques annonces de modifications institutionnelles cependant ont été faites pour traduire ce changement de méthode ou des promesses de campagne d’Emmanuel Macron. Le droit à l’expérimentation sera ainsi simplifié : l’obligation d’une généralisation de ces expérimentations sur tout le territoire au bout de deux ans sera levée. Le nombre d’élus locaux devrait également être réduit, comme cela a été proposé pour les parlementaires. Une conférence territoriale du Grand Paris sera prévue dans le même esprit que la Conférence des territoires. Par ailleurs, le gouvernement a déclaré faire de l’égalité des territoires et de la lutte contre les fractures territoriales une de ses priorités. L’État devrait ainsi investir davantage dans les transports du quotidien afin de permettre aux Français enclavés de retrouver la mobilité physique. Une agence nationale de la cohésion des territoires va être créée: elle bénéficiera « de tous les leviers, du soutien à l’ingénierie, au financement des projets en passant par le soutien au très haut débit et à l’innovation », d’après Emmanuel Macron. Le calendrier va être accéléré pour que la couverture intégrale du territoire en haut et très haut débit, initialement prévue pour 2022, soit effective dès 2020. Enfin, le nombre des maisons de santé devrait être doublé dans les territoires ruraux pour garantir l’accès aux soins.

54 Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre du ministre de l’Intérieur, est revenue par la suite sur certaines annonces du Président de la République et du Premier Ministre pour les préciser ou rassurer les élus locaux. S’agissant de la réduction du nombre des élus locaux, la ministre a indiqué que le Président de la République excluait de recourir à une mesure législative pour réduire le nombre d’élus, mais que cela devrait résulter du mouvement de libre réorganisation des niveaux de collectivités engagé par la réforme des collectivités territoriales, notamment par le développement des communes nouvelles, la fusion des départements ou des intercommunalités. De même, si le Premier ministre avait annoncé son souhait de la suppression d’un niveau de collectivités, pour ne conserver que deux niveaux infrarégionaux, la ministre a indiqué qu’il n’était pas question pour le gouvernement de supprimer l’un de ces niveaux, et que la liberté d’organisation des collectivités territoriales devrait aboutir à un tel résultat, notamment par des fusions. Le Président de la République s’est dit également ouvert à l’idée de revenir sur l’obligation de transfert de la compétence « eau » des communes aux intercommunalité ainsi que sur celle du transfert des transports scolaires aux régions. La ministre auprès du ministre de l’intérieur a indiqué, s’agissant du transfert des transports scolaires, que, la loi permettant la subdélégation de la région aux départements, le sujet ne semblait pas prioritaire ; elle a, en revanche, annoncé que le gouvernement entendait engager une réflexion sur le transfert obligatoire aux intercommunalité de l’eau potable, des eaux pluviales et de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (GEMAPI).

Collectivités de droit commun

55Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre de l’intérieur, a indiqué, à la suite de la Conférence nationale des territoires que le gouvernement entendait favoriser le développement des communes nouvelles, mais que les incitations financières des dernières années fondées sur la possibilité d’éviter la contribution imposée sur la DGF devenaient inopérantes, dès lors qu’il n’y aurait plus de diminution de la DGF. La ministre a annoncé vouloir travailler sur de nouvelles incitations, tout en soulignant que le mouvement se développait de lui-même [24].

Structures intercommunales et autres groupements

56La ministre auprès du ministre de l’intérieur a déclaré que le gouvernement n’entendait pas revenir sur le seuil de 15 000 habitants pour les communautés de communes, compte tenu des dérogations possibles dans les départements de faible densité, mais qu’elle entendait reprendre la proposition du sénateur Mathieu Darnaud préconisant que certaines compétences puissent être territorialisées pour les très grandes intercommunalités afin d’apporter de la souplesse.

57 Le service statistique de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) a mis en ligne, début juillet dans son numéro 116, sa dernière étude, qui porte sur l’évolution du nombre de syndicats (intercommunaux, mixtes, etc.). Selon cette étude, on dénombre 11 400 syndicats au 1^er janvier 2017, dont près de 8 500 syndicats intercommunaux. Ceux-ci emploient plus de 70 000 personnes, et ont un budget de plus de 18 milliards d’euros en 2015. Leurs principales compétences relèvent du domaine de l’environnement et du cadre de vie (eau, assainissement), et du développement et de l’aménagement social et culturel (cantines scolaires, activités sportives, etc.). Entre 2007 et 2017, le nombre de syndicats a baissé de 29 %, soit trois syndicats sur dix en moins. La diminution est particulièrement marquée entre 2016 et 2017, période de mise en œuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) suite à la loi 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite « loi NOTRe »). À moyen terme, cette diminution devrait se poursuivre, en lien avec le transfert obligatoire de compétences aux EPCI, prévu par la loi NOTRe. La répartition sur le territoire est très inégale d’un département à l’autre : le nombre moyen de syndicats par commune est plus élevé en Île-de-France, en région Centre-Val de Loire et dans les départements du pourtour méditerranéen ; il est plus faible pour les départements ruraux et ceux du nord de la France.

Collectivités spécifiques

58Un décret du 5 mai 2017  [25] modifie les missions, l’organisation et la composition du conseil économique, social, environnemental et culturel de Corse, afin d’intégrer la protection de l’environnement dans ses missions, à l’instar des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux continentaux, et de tenir compte de la création, opérée par la loi NOTRe, de la collectivité de Corse à compter du 1^er janvier 2018, en lieu et place de la collectivité territoriale de Corse et des départements de la Corse-du-Sud et de la Haute-Corse. 

Gestion et finances des collectivités territoriales

59Selon une étude du service statistique de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) sur la fiscalité directe locale en 2016, le produit de la fiscalité directe des collectivités locales s’est élevé à 88,1 Md€ en 2016, soit une hausse de 2,6 % après +4,2 % en 2015. Cette progression est liée principalement à la croissance du foncier bâti (+5,0 %, après +3,8 % en 2015). En revanche, les impôts économiques ralentissent (+1,8 %, après 4,1 % en 2015) et la taxe d’habitation est presque stable (+0,4 %) après la forte hausse de 2015 (+5,6 %). Dans le secteur communal, le produit par habitant de la fiscalité directe augmente avec la taille de la commune. Pour le foncier bâti, la taxe d’habitation et la contribution foncière des entreprises, cela s’explique à la fois par des bases et des taux d’imposition globalement croissants avec la taille de la commune. Au sein du secteur communal, les communes qui ont connu les baisses de DGF par habitant les plus marquées ont augmenté un peu plus nettement leurs taux d’imposition du foncier bâti et de la taxe d’habitation, mais les montants liés à cet écart de croissance restent limités.

60 Lors de la Conférence nationale des territoires, réunie lundi 17 juillet 2017 au Sénat, le Président de la République a annoncé que les collectivités devront prendre leur part de l’effort collectif pour réduire le déficit et contenir la dépense publique à hauteur de 13 milliards d’euros sur l’ensemble du quinquennat, soit un montant qui correspond à la part des collectivités territoriales dans l’ensemble de la dépense publique, selon le chef de l’État. Cette contribution à l’effort ne consistera pas en une baisse brutale des dotations, mais les collectivités auront à faire des économies. Un groupe de travail devra se mettre en place dans le cadre de la Conférence nationale des territoires sur les domaines dans lesquels les économies sont possibles et susceptibles de dégager des marges pour réinvestir. Selon Jacqueline Gourault, la ministre auprès du ministre de l’Intérieur, les économies pourraient passer par la mutualisation, la réalité d’un travail de 35 h, ­là où ce n’est pas le cas, ou encore à certains endroits par la suppression d’un niveau de collectivité, notamment sur le périmètre de certaines métropoles, par la suppression du département, mais en respectant la liberté d’organisation des territoires. En contrepartie, 10 milliards d’euros du grand plan d’investissement qui sera lancé à l’automne seront consacrés au financement des projets des collectivités portant sur les priorités stratégiques (transition écologique, numérique, etc.). Une évaluation partagée des besoins en matière d’école et de santé sera effectuée d’ici la fin de l’année 2017, pour construire un plan d’action conjoint entre les territoires et l’État. D’ici là, il n’y aura plus de fermeture de classes dans les écoles primaires. Le financement des allocations de solidarité, et en particulier celui du RSA, qui pèse lourdement et inégalement sur le budget des départements, sera réformé d’ici 2019 : la Conférence nationale des territoires aura à débattre des modalités de cette réforme, qui pourrait prendre la forme d’une recentralisation ou d’une refonte des dispositifs de compensation et de péréquation. Le Président de la République a également confirmé, devant la Conférence nationale des territoires, que la réforme de la taxe d’habitation serait engagée dès 2018, et conduite progressivement sur trois ans. Le manque à gagner pour les collectivités locales serait compensé à l’euro près par l’État. La suppression de la taxe prendrait la forme d’un dégrèvement, qui verrait l’État se substituer au contribuable, dans la limite des taux en vigueur avant la réforme. Au-delà de cette réforme, le gouvernement souhaite engager une réflexion globale sur la refonte de la fiscalité locale. Le gouvernement n’exclut pas de supprimer entièrement la taxe d’habitation dans sa forme actuelle, mais entend ne rien décider sans les collectivités, avec lesquelles la discussion devrait s’ouvrir en septembre.

Modernisation de la gestion publique locale – Administration numérique

61Par un arrêté du 23 mai 2017, publié le 7 juin 2017, le ministère de l’Intérieur a modifié le régime juridique applicable aux dispositifs de transmission électronique. Cette modification intervient après de nombreuses consultations menées auprès des exploitants de dispositif de transmission entre 2015 et 2017. L’arrêté du 23 mai 2017 modifie l’arrêté du 26 octobre 2005 et conduit à l’adoption d’un nouveau cahier des charges des dispositifs de télétransmission des actes soumis au contrôle de légalité : celui-ci adopte la structure prévue par les dispositions de l’article R. 2131-2 du code général des collectivités territoriales. Le dispositif de transmission utilisé par la collectivité doit être conforme aux caractéristiques définies dans le cahier des charges de la transmission électronique et faire l’objet d’une procédure d’homologation déterminée par l’arrêté du 26 octobre 2005 modifié.

62 Un décret du 10 mai 2017 portant diverses mesures de simplification et de modernisation relatives aux collectivités territoriales [26] contient six mesures qui visent l’allègement des formalités en matière d’urbanisme et d’aménagement, la simplification de la gestion des actes, et une évolution concernant les débits de boisson pour les communes touristiques. Ainsi, le décret supprime l’obligation de dépôt légal à la bibliothèque nationale de France (BNF) des recueils d’actes administratifs publiés par les collectivités territoriales et leurs groupements, détermine le mode de calcul du nombre de débits de boisson de 3e catégorie pouvant être ouverts dans une commune touristique, supprime l’obligation de consultation des chambres de commerce et d’industrie (CCI) pour les projets de travaux dans les ports maritimes dont elles ne sont pas concessionnaires, supprime l’obligation de transmission au conseil supérieur du notariat de certains actes relatifs au droit de préemption, élargit la dispense de formalités pour l’installation de classes démontables dans les établissements scolaires ou universitaires à la durée des chantiers qui impactent les capacités d’accueil dans ces établissements, élargit à une périodicité de quatre ans maximum les réunions de l’assemblée des propriétaires des associations foncières de remembrement et des associations foncières d’aménagement foncier agricole et forestier. Les mesures de simplification, actuellement au nombre de 75, sont mises en œuvre progressivement, et sont nées d’une démarche collaborative entre le SGMAP (Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique) et ses partenaires : DGCL, collectivités, délégation aux collectivités territoriales du Sénat, associations d’élus, représentants de la fonction publique territoriale, Conseil national de l’évaluation des normes (CNEN)...

63 Concernant les collectivités territoriales, en lien avec les annonces faites lors de la Conférence nationale des territoires, la circulaire parue au Journal officiel du 28 juillet 2017 [27] précise que dans le cas où la norme s’applique aux collectivités territoriales, les abrogations doivent spécifiquement les concerner. Les seules exceptions concernent les décrets pris pour la première application de la loi ou d’une ordonnance, et dont la publication conditionne l’entrée en vigueur des textes. La circulaire oblige par ailleurs à renforcer l’évaluation préalable de l’impact des textes réglementaires afin de mieux mesurer leurs effets.

64 Jean-Luc PISSALOUX
Didier SUPPLISSON

État d’urgence

104On n’en sortira donc pas : non seulement l’état d’urgence a été une nouvelle fois prorogé (loi n°2017-1154 du 11 juillet 2017) mais encore son inscription dans le droit commun semble conditionner sa levée (v. projet de loi n°87 adopté en 1^re lecture au Sénat le 18 juillet 2017), ce qui transformera(it) cette dernière en trompe-l’œil [50].

105 La sortie en pirouette qui se profile est d’autant plus problématique qu’il se confirme, au fil des recours contre la loi du 3 avril 1955 (aujourd’hui considérablement transformée) comme contre les mesures prises sur son fondement, que le contrôle du juge est peu incisif. Platonique même, pour ce qui est des désormais 7 QPC rendues par le Conseil constitutionnel sur les dispositions de la loi de 1955, dont l’effet est souvent paralysé par la modulation dans le temps des effets des décisions. Celle du 9 juin 2017 (n°2017-635 QPC) est emblématique : alors même qu’il s’agit de l’une des censures les plus cinglantes des dispositions de la loi relative à l’état d’urgence, le Conseil, jugeant que les « interdictions de séjour » que l’art. 5§3 de la loi donne pouvoir au préfet d’édicter dans « tout ou partie du département » à l’encontre de « toute personne cherchant à entraver, de quelque manière que ce soit, l’action des pouvoirs publics » est trop large, estime néanmoins que l’abrogation immédiate des dispositions en cause « entraînerait des conséquences manifestement excessives », de sorte qu’il y a lieu, « afin de permettre au législateur de remédier à l’inconstitutionnalité constatée », « de reporter la date de cette abrogation au 15 juillet 2017 ». Opportunité dont le législateur s’est aussitôt emparé, votant, à la faveur de la 6^e prorogation de l’état d’urgence, une nouvelle disposition qui permet au préfet « d’interdire le séjour dans tout ou partie du département à toute personne à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics. L’arrêté énonce la durée, limitée dans le temps, de la mesure, les circonstances précises de fait et de lieu qui la motivent, ainsi que le territoire sur lequel elle s’applique, qui ne peut inclure le domicile de la personne intéressée », compte devant désormais être tenu « de la vie familiale et professionnelle des personnes susceptibles d’être concernées ».

106 Même neutralisation des effets d’une déclaration d’inconstitutionnalité dans la décision n°2017-648 QPC du 4 août 2017. Si celle-ci ne concerne pas la loi sur l’état d’urgence, elle lui est étroitement liée car elle porte sur des dispositions modifiant le Code de sécurité intérieure qui avaient été introduites par la 4^ème loi de prorogation de l’état d’urgence (loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016). Trois associations contestaient l’autorisation donnée à l’administration, pour la prévention du terrorisme, d’obtenir en temps réel des données de connexion relatives à des personnes susceptibles d’être en lien avec une menace ou des personnes appartenant à leur entourage. Le Conseil censure les dispositions relatives à l’entourage ; il estime qu’elles sont susceptibles de concerner « un nombre élevé de personnes », ce qui constitue une atteinte déséquilibrée à la vie privée. Toutefois, au motif là encore « des conséquences manifestement excessives » de l’abrogation en résultant, le Conseil reporte l’effet de sa décision au 1^er novembre 2017, c’est-à-dire au jour prévu pour la sortie de l’état d’urgence… et dans l’attente du vote de la nouvelle loi sur la sécurité intérieure annoncée pour s’y substituer. Il faudra, en temps utile, faire le bilan de ce contrôle de constitutionalité atténué, et ses effets sur la transformation de son sens même comme sur les rapports entre les pouvoirs.

107 Du côté du juge administratif, le cadre jurisprudentiel sur les assignations à résidence d’ultra-longue durée est confirmé : il revient au juge « de s’assurer qu’une décision par laquelle le ministre de l’intérieur prolonge, au-delà de douze mois, une assignation à résidence respecte les réserves ainsi formulées par le Conseil constitutionnel ». Notamment, le comportement de la personne doit toujours correspondre à « une menace d’une particulière gravité » pour l’ordre et la sécurité publics ; et l’administration doit faire état « d’éléments nouveaux ou complémentaires » justifiant le renouvellement (agissements de la personne concernée, procédures judiciaires voire, si elles sont fondées sur des éléments nouveaux par rapport à ceux qui ont justifié la première mesure d’assignation, décisions administratives). Le juge administratif contrôle enfin que l’administration a pris en compte « la durée totale de l’assignation et l’ensemble des contraintes qui s’y attachent » (CE, 19 juin 2017, n°411587). On avait déjà pu souligner la double incongruité liée, d’une part, à l’acceptation par le juge administratif d’éléments « en partie nouveaux » et, d’autre part, au fait que le critère de nouveauté requis puisse résulter… de nouvelles décisions administratives prises, ou non, sur le fondement de l’état d’urgence [51]. Cela étant, la période considérée a vu la haute juridiction censurer, sur cette base, des arrêtés. A propos du « couple d’assignés de Maubeuge » [52], le Conseil d’État juge qu’« alors même que des éléments nouveaux et complémentaires ont été fournis pour la période précédant l’édiction de l’arrêté du 20 mars 2017, lesquels justifiaient l’arrêté, le ministre ne fait état dans son recours d’aucun élément nouveau ou complémentaire intervenu depuis cette date de nature à établir la persistance de la menace. Par suite, alors que l’intéressé est assigné à résidence depuis le 23 décembre 2015 et compte tenu de ce qu’il n’est pas établi qu’il soit impliqué à ce jour dans des mouvements radicaux islamistes, il ne résulte pas de l’instruction qu’à la date de la présente ordonnance, le comportement de M. X. constitue une menace d’une particulière gravité pour l’ordre public » (Ibid).

108 Enfin, signalons que, de son côté, le juge répressif a rappelé sa compétence, à l’occasion de la poursuite d’un prévenu qui n’a pas respecté un arrêté d’assignation à résidence pris dans le cadre de l’état d’urgence, pour apprécier la légalité de cet acte administratif (Cass. Crim. 3 mai 2017, n°16-86.155).

109 À l’heure où les débats en vue de l’adoption définitive de la prochaine loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme reprennent, on ne peut que souligner une nouvelle fois combien l’ancrage dans la durée de l’état d’urgence a consolidé la légitimité comme la fréquence des restrictions aux libertés et singulièrement à la liberté d’aller et venir. Aux quelques 8000 mesures prises, depuis le 13 novembre 2015, sur le fondement des dispositions principales de la loi du 3 avril 1955 (assignations à résidence, perquisitions administratives, fermetures de salles de spectacle…), il faut en effet ajouter les quelques 2000 arrêtés préfectoraux [53] autorisant fouilles, palpations et contrôles divers dans une multitude de zones de protection et de sécurité rendus possibles par la loi du 21 juillet 2016 (art. 8-1 de la loi du 3 avril 1955). Ces arrêtés, d’une durée de 24 heures maximum, s’enchaînent dans certaines préfectures sans discontinuer [54]… témoignant de l’effet d’aubaine que constitue, pour les autorités administratives, l’état d’urgence. En temps normal, de tels contrôles ne peuvent avoir lieu que sur réquisition du procureur (art. 78-2 du Code de procédure pénale) ; sous l’état d’urgence, c’est toute une palette de mesures de « sécurisation » qui sont édictées, sans souvent entretenir quelque lien direct que ce soit avec la lutte contre le terrorisme.

Fichiers

110L’usage des fichiers de données à des fins de renseignement et de sécurité s’est, à la faveur de la nouvelle priorité que constitue dorénavant la lutte contre le terrorisme, intensifié. Les intentions du nouveau gouvernement sont claires : pas moins de six décrets datés du 2 août 2017 ont été adoptés pour faciliter le traitement automatisé de données en matière de sécurité publique, par création de fichiers nouveaux ou modification des conditions d’usage de fichiers existants (FSPRT, GESTEREXT, CRISTINA, LRPDJ…) [55].

111 Pour autant, la création et l’usage des fichiers restent un sujet sensible qui a fait, pendant la période considérée, l’objet de trois décisions notables au contentieux.

112 La première provient de la formation spécialisée du Conseil d’État compétente, en vertu de la loi du 24 juillet 2015, pour les recours concernant la mise en œuvre des techniques de renseignement et des fichiers informatiques intéressant la sûreté de l’État [56]. Pour la première fois, cette formation, qui a seule accès aux données contestées devant elle, a estimé que celles conservées dans le fichier de la direction du renseignement et de la sécurité de la défense concernant un requérant étaient illégales. Elle enjoint à la direction en cause de les effacer (CE, 5 mai 2017, n° 396669).

113 Un mois plus tard, c’est la Cour européenne des droits de l’homme qui sanctionne le controversé fichier national des empreintes génétiques. La Cour avait été saisie par un agriculteur qui avait refusé un prélèvement d’ADN destiné à être intégré dans le fichier, suite à une condamnation pour violences à l’égard de gendarmes - contestées par l’intéressé - commises au cours d’une manifestation. Si la Cour ne conteste pas l’ingérence dans le droit au respect de la vie privée que constitue ce fichier, elle estime que l’étendue des infractions qu’il couvre est disproportionnée. Selon la Cour, « la protection des données à caractère personnel joue un rôle fondamental dans l’exercice du droit au respect de la vie privée […]. Le droit interne doit notamment assurer que ces données sont pertinentes et non excessives par rapport aux finalités pour lesquelles elles sont enregistrées, et qu’elles sont conservées sous une forme permettant l’identification des personnes concernées pendant une durée n’excédant pas celle nécessaire aux finalités pour lesquelles elles sont enregistrées » (CEDH, 22 juin 2017, Aycaguer c. France, n° 8806/12 § 38). Il faut donc distinguer selon la gravité des infractions, ce qu’avait d’ailleurs demandé, en vain, le Conseil constitutionnel quelques années plus tôt (décision n° 2010-25 QPC, 16 septembre 2010).

114 Ce dernier s’est en revanche montré plus satisfait à l’égard du fichier qui permet « aux organisateurs de manifestations sportives à but lucratif d’établir un traitement automatisé de données à caractère personnel recensant les personnes contrevenant aux dispositions des conditions générales de vente ou du règlement intérieur relatives à la sécurité de ces manifestations ». Pour le Conseil, les conditions de constitution et d’usage définies sont « adéquates et proportionnées ». En conséquence, les personnes signalées peuvent aussi être interdites d’accès aux stades (décision n° 2017-637 QPC, 16 juin 2017).

Pères génétiques, mères utérines ?

116La Cour de cassation a clairement tiré des enseignements des arrêts Mennesson et suivants, par lesquels la Cour EDH a, par cinq fois (CEDH, GC, 26 juin 2014, Menesson et Labassée c. France, n° 65192/11 et 65941/11 ; CEDH, 21 juil. 2016, Foulon et Bouvet c. France, n° 9063/14 et n° 10410/14 ; CEDH, 19 janv. 2017, Laborie c. France, n° 44024/13), condamné la France pour violation de l’art. 8 de la Convention du fait du refus de transcription des actes d’état civil étrangers en cas de gestation pour autrui – notamment, pour ce qui est de la filiation paternelle, lorsque le père d’intention est le père biologique du ou des enfants. Citant cet art. 8, la Cour de cassation confirme que les actes d’état civil en tant qu’ils concernent la filiation paternelle doivent être transcrits [57]. Certaines des affaires jugées en juillet établissent même que le conjoint du père dont la paternité aura ainsi été reconnue sur la foi d’actes d’état civil étrangers faisant suite à une convention de GPA peut adopter l’enfant sur le fondement de la loi de 2013. Elle confirme aussi qu’on ne saurait voir dans le seul fait d’obtenir à l’étranger un service reproductif interdit en France une fraude à la loi [58]. L’art. 47 du Code civil tel qu’interprété par la Cour de cassation ne permet toutefois pas tout. Les actes d’état civil étrangers sont en effet supposés faire foi « sauf si d’autres actes ou pièces détenus, des données extérieures ou des éléments tirés de l’acte lui-même établissent que cet acte est irrégulier, falsifié ou que les faits qui y sont déclarés ne correspondent pas à la réalité ». Et à la Cour de préciser, donnant une dignité renouvelée à l’adage selon lequel c’est l’accouchement qui fait la mère, que « concernant la désignation de la mère dans les actes de naissance, la réalité, au sens de ce texte, est la réalité de l’accouchement » (Cass. Civ. 1^re, 5 juil. 2017, n° 15-28.597). Elle considère dès lors que les jugements étrangers (en l’espèce californiens) étaient contraires à la réalité en ce qu’ils désignaient la mère d’intention, et non la gestatrice, comme mère des enfants. Elle confirme le refus de transcription, ainsi que, ce faisant, la différenciation des fondements de la parenté, selon qu’il s’agit de paternité ou de maternité [59] : tandis que la première est tendanciellement construite sur la volonté en cas de procréation charnelle, artisanale ou par voie d’assistance médicale à la procréation (AMP) et sur la génétique en cas de procréation par voie de GPA, la seconde l’est toujours sur l’accouchement, la volonté comme la génétique étant largement mises de côté.

Maternité pour toutes ?

117Comment cet attachement de l’ordre juridique français à l’ancrage de la maternité dans l’accouchement réagira-t-il à la multiplication des prises de position favorables à l’ouverture de l’AMP aux couples de femmes ? Après le Haut conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes en 2015 et une longue réflexion, c’est au tour du Comité consultatif national d’éthique (CCNE) d’inviter le gouvernement à aller dans le sens d’une ouverture de l’AMP à toutes les femmes, seules comme en couple (CCNE, 27 juin 2017, Avis n°126). La CEDH sera, quant à elle, bientôt amenée à se prononcer sur les dispositions législatives françaises qui, depuis 1994, font de l’hétérosexualité une condition d’accès à l’AMP (requête n°22612/15, Charron et Merle-Montet c. France, communiquée le 19 janv. 2017). A supposer que la réforme aboutisse, et que cette condition liée à l’orientation sexuelle disparaisse, il restera encore à examiner les modalités particulières de construction de la filiation de l’enfant.

Fin de vie

118Sur le front de la fin de vie c’est la fameuse procédure médicale collégiale d’arrêts des soins pour les patients hors d’état d’exprimer leur volonté qui se trouve, une nouvelle fois, contestée. Inaugurée par la loi Leonetti du 22 avril 2005 en rupture nette, bien que discrète, avec les préceptes centraux du droit médical, cette procédure est au cœur de plusieurs affaires dramatiques. L’affaire Lambert (v. notamment CE, Ass., 24 juin 2016, Lambert, n°375081) compte parmi les plus célèbres : si la décision médicale d’interruption des traitements a d’emblée fait l’objet de diverses actions en justice au sein d’une famille déchirée, elle a été confirmée en Assemblée par le Conseil d’État, ainsi que par la Cour EDH jugeant le dispositif législatif français conforme à la Convention européenne (CEDH, GC, 5 juin 2015, Lambert c. France, n°46043/14). L’affaire n’est pourtant toujours pas close, même si l’ultime intervention du Conseil d’État (CE, 19 juil. 2017, n°402472 et 403377) l’a mené à rejeter la demande d’injonction sous astreinte à exécuter la décision d’arrêt de soins prise en janvier 2014 par le Dr Kariger, et à confirmer l’arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Nancy (9 juin 2016, n°15NC02132) : l’établissement doit désormais mettre en œuvre une nouvelle procédure médicale collégiale, même si celle-ci « ne saurait impliquer que le centre hospitalier ordonne au médecin de prendre une décision médicale dans un sens déterminé à l’égard du patient »…

119 Le Conseil constitutionnel a également été saisi des interrogations sur la fin de vie (CC, 2 juin 2017, n°2017-632 QPC). On tire de sa décision de nombreux enseignements. Sur le principe de la possibilité pour le législateur d’autoriser un médecin à prendre une décision de suspension de soins lorsqu’ils sont de nature à caractériser une « obstination déraisonnable » et ce, sans avoir recueilli le consentement du patient (qui est, par hypothèse dans le cadre de ce recours, hors d’état d’exprimer sa volonté), le Conseil n’a rien à redire. De manière intéressante, il souligne que le médecin doit respecter les directives anticipées rédigées, le cas échéant, par le patient. Ces directives sont en effet devenues contraignantes suite à la 2^ème loi Leonetti du 2 février 2016, sous réserve que le médecin ne les juge pas « manifestement inappropriées ou non conformes à la situation médicale du patient » [60]. Sans expliquer ou approfondir son raisonnement, le Conseil valide ici tout à la fois le principe et la possibilité d’y déroger : d’une part, l’obligation de consultation des directives semble peser dans son évaluation sur l’ensemble du dispositif mais, d’autre part, le fait que le médecin puisse décider de ne pas en tenir compte n’affecte pas la conformité de l’ensemble aux principes de dignité de la personne humaine et de liberté personnelle. En fait, dans une procéduralisation de la réflexion typique de nombre de sujets de bioéthique, c’est bien sur la dimension collégiale que misent le législateur et le Conseil constitutionnel, tout comme les juges administratif et européen. Au-delà (ou en deçà ?) de la question de savoir si cette procédure médicale collégiale est justifiée ou justifiable au regard des principes d’autonomie et de consentement, c’est sur l’idée que plusieurs avis (médicaux) « valent » le consentement du patient que repose l’économie générale des lois Leonetti.

Actes discriminatoires, stéréotypes, neutralité

120Quel élément permet aux agents de police de savoir si une personne dont l’identité est contrôlée est de nationalité étrangère sans procéder à un contrôle discriminatoire au faciès? La Cour de cassation a admis la légalité de « l’indication » par la personne contrôlée de sa nationalité, alors même que cette indication aurait été provoquée par la demande des autorités de police. Selon la Cour, « si le constat des éléments objectifs, déduits de circonstances extérieures à la personne, de nature à faire apparaître sa qualité d’étranger, doit précéder le contrôle des titres de séjour […], un tel constat n’a pas à être préalable au contrôle d’identité effectué en application de l’art. 78-2 du code de procédure pénale, mais peut résulter de celui-ci ». La Cour sanctionne toutefois le retard de plus de deux heures à informer le procureur de la République du placement de la personne concernée en centre de rétention, dès lors qu’aucune « circonstance insurmontable » n’est démontrée [61]. Dans un autre registre, sont également jugées légales les clauses d’un Cahier des charges administratives particulières qui oblige les concurrents à l’obtention d’un marché public à recourir à un interprète lorsque le personnel employé ne parle pas français. Le Tribunal administratif de Nantes reconnait que si de telles clauses ne « sont pas neutres sur la formation des offres, elles trouvent » en l’espèce « à s’appliquer sans discrimination, même indirecte, à toutes les entreprises soumissionnaires, quelle que soit la nationalité des personnels présents sur le chantier » (TA Nantes, ord., 7 juillet 2017, n°1704447). Cette ordonnance constitue la première réponse contentieuse à la controverse qui entoure les clauses dites « Molière » par lesquelles certains présidents de région entendent décourager le recours aux travailleurs détachés dans l’exécution des marchés publics en imposant l’usage du français comme langue de travail et le recours à des interprètes. Une instruction interministérielle du 27 avril 2017 [62] avait considéré ces clauses discriminatoires estimant qu’elles portent « une atteinte non justifiée au principe d’égal accès à la commande publique ». Elle invitait les préfets à les déférer devant les tribunaux administratifs en cas d’échec d’une procédure gracieuse. C’est ce qu’a fait la préfète de la région Pays de Loire dans l’ordonnance précitée. Le rejet de son recours ne donne toutefois pas un blanc-seing aux clauses « Molière » dans la mesure où les stipulations en cause n’instituaient qu’une obligation de recourir à un traducteur pour répondre à des exigences sociales ou de sécurité, et non une obligation générale d’employer des personnes parlant français sur le chantier ou disposant d’un traducteur.

121Les tenues exprimant une religion, en particulier lorsqu’il s’agit de l’islam, n’en finissent pas d’entretenir le contentieux. Alors qu’à Strasbourg, la CEDH confirmait contre la Belgique (11 juillet 2017, B. et O. contre Belgique, n° 37798/13 et D. contre Belgique, n° 4619/12) la position de principe adoptée dans l’affaire SAS contre France (1^er juillet 2014, n° 43845), estimant que l’interdiction d’une tenue vestimentaire qui cache intégralement ou partiellement le visage dans l’espace public vise à garantir le « vivre ensemble » et n’est ni discriminatoire, ni contraire au respect de la vie privée et familiale ou à la liberté de pensée de conscience et de religion, dans le centre et le sud de la France, l’interdiction du port du burkini refait surface. La Cour administrative d’appel de Marseille a ainsi confirmé, le 3 juillet 2017 (n° 17MA01337), le jugement du Tribunal administratif de Bastia [63] validant l’arrêté du Maire de Sisco qui interdisait l’accès aux plages « à toute personne n’ayant pas une tenue correcte, respectueuse des bonnes mœurs et de la laïcité, ainsi que le port de vêtement pendant la baignade ayant une connotation contraire à ces principes ». La Cour fait application du considérant de principe libéral dégagé par le Conseil d’État le 26 août 2017 (n° 402742), mais retient qu’en l’espèce des « troubles avérés à l’ordre public » justifiaient l’interdiction. Dans la Loire, à Lorette, après la polémique suscitée par un arrêté d’interdiction du port de « monokini, burkini, voile dissimulant partiellement ou totalement le visage, combinaison… » à l’abord du bassin, le maire le retire (retrait constaté le 3 juillet 2017 par le Tribunal administratif de Lyon). Il le remplace par un nouveau adopté en conseil municipal le 12 juillet 2017 qui limite l’interdiction… dans l’eau et aux pontons aux abords de l’eau. Le parquet s’est saisi de l’affaire pour refus « d’accès à un service dans un lieu recevant du public, en raison d’éléments discriminatoires matérialisés par une signalétique », l’interdiction ayant pris la forme « d’un pictogramme représentant la tête d’une femme voilée, barrée d’un trait rouge ») [64]. A Mandelieu-La Napoule, c’est aux magasins H&M que le maire s’en prend. Il s’appuie sur les arrêts de la Cour de Justice de l’Union européenne du 14 mars 2017 [65] et le Code du travail pour demander, par lettre du 24 avril 2017, aux gérants d’interdire au personnel employé le port des signes religieux [66]. S’agissant toujours des tenues, mais aussi des signes, le Conseil d’État a, de son côté, précisé les règles applicables à la situation particulière des élèves infirmiers. En substance, lorsque ceux-ci suivent des cours d’enseignement supérieur, ils doivent être considérés comme des usagers du service public et donc bénéficient d’une liberté d’expression des croyances. À l’inverse, pendant les stages dans les établissements de santé chargé d’une mission de service public, les obligations de neutralité et de laïcité qui « s’imposent aux agents du service public hospitalier » doivent être respectées. Pour les stages dans un établissement privé sans mission de service public, c’est au règlement intérieur de fixer ses règles (CE, 28 juillet 2017, n° 390740). Enfin, à Nice, ce sont les enseignes commerciales « finance islamique » qui ont posé problème. Dans une ordonnance du 6 juillet 2017, le tribunal administratif de Nice n’a pas estimé que portait une atteinte suffisamment grave et immédiate à l’intérêt public de lutte contre toute discrimination fondée sur la religion », le refus du maire de voir apposer lesdites enseignes sur la promenade des Anglais à proximité du lieu de l’attentat du 14 juillet 2016. Il retient les risques de trouble à l’ordre public nés, entre autres, de la protestation des habitants.

122Dans un guide intitulé Agir contre les discriminations liées à l’orientation sexuelle et à l’identité de genre dans l’emploi [67], publié en mai 2017, le Défenseur des droits relevait la persistance de trop nombreuses discriminations, propos et insinuations vexatoires ou d’attitudes négatives au travail à l’égard des personnes LGBT. Il propose des pistes pour y remédier. Ce type d’initiative devrait être relayé par le nouveau gouvernement. Le décret des attributions déléguées à la secrétaire d’État chargée de l’égalité entre les hommes et les femmes (décret n° 2017-1066 du 24 mai 2017) lui confie en effet explicitement, pour la première fois, la lutte contre la haine et les discriminations envers les personnes LGBT. Un premier décret a en ce sens été adopté le 3 août 2017 (n°2017-1230) relatif aux provocations, diffamations et injures non publiques présentant un caractère raciste ou discriminatoire qui visent l’appartenance à une « prétendue race », l’orientation sexuelle, l’identité de genre ou un handicap. Le décret aligne le régime et les sanctions applicables à ces propos sur celui de la loi du 29 juillet 1881 sur le presse tel que modifié par la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et la citoyenneté.

123De sanction, il en est aussi question pour des actes accomplis en public, et en particulier retransmis à la télévision. Le Conseil supérieur de l’audiovisuel a, par deux décisions du 7 juin 2017, prononcé trois semaines d’interdiction de diffusion de séquences publicitaires contre la Société C8 en raison de mises en situation intervenues dans l’émission « Touche pas à mon poste » estimées, pour les unes, dégradantes et véhiculant une « image stéréotypée des femmes », et pour les autres, humiliantes et de nature à provoquer une « situation de détresse et de vulnérabilité manifeste ».

Parité

124Le champ d’application de la parité hommes-femmes est à géométrie variable. Alors que, selon la Cour administrative d’appel de Bordeaux, les mesures paritaires prévues à l’art. L. 713-16 du Code du commerce pour les élections au sein des chambres de commerce et d’industrie de région ne s’appliquent pas à celles instituées dans les Iles de la Réunion, et de Guadeloupe (CAA Bordeaux, 13 juin 2017, n°17BX00419), c’est une lecture plus extensive que fournit le décret n° 2017-1201 du 27 juillet 2017 relatif à la représentation des femmes et des hommes au sein des organismes consultatifs de la fonction publique. Il précise les règles électorales en vue, d’une part, d’une présence proportionnée de femmes et d’hommes pour les représentants du personnel au sein des comités techniques, des commissions administratives paritaires, des commissions consultatives paritaires et, d’autre part, d’une représentation équilibrée parmi les représentants de l’administration au sein des commissions administratives paritaires instituées au sein de la fonction publique de l’État et de la fonction publique hospitalière.