Prorogation de l’état d’urgence

1 Prononcé le 14 novembre 2015 (décret n° 2015-1475) et successivement prorogé en novembre 2015 (loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015) et février 2016 (loi n° 2016-162 du 19 février 2016), l’état d’urgence a été une nouvelle fois prolongé par la loi n° 2016-629 du 20 mai 2016 dans la perspective de l’organisation de la coupe d’Europe de football. À la suite de l’attentat de Nice le 14 juillet 2016, la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 proroge une nouvelle fois l’état d’urgence. Cette dernière précise le cadre procédural applicable aux saisies de données informatiques qui avaient fait l’objet d’une censure par le Conseil constitutionnel [1] et comporte diverses mesures de renforcement de la lutte antiterroriste, notamment l’autorisation de la vidéo-surveillance en cellule et le durcissement des peines principales et accessoires des personnes condamnées pour terrorisme.

Création de la médaille nationale de reconnaissance aux victimes du terrorisme

2 Le décret n° 2016-949 du 12 juillet 2016 procède à la création de la médaille nationale de reconnaissance aux victimes du terrorisme. Cette décoration est « destinée à manifester l’hommage de la Nation aux victimes d’actes terroristes commis sur le territoire national ou à l’étranger au bénéfice des français tués, blessés ou séquestrés lors d’actes terroristes commis sur le territoire national ou à l’étranger et aux étrangers tués, blessés ou séquestrés lors d’actes terroristes commis sur le territoire national ou à l’étranger contre les intérêts de la République française ». Dans l’ordre protocolaire des décorations françaises, cette médaille figure à la cinquième place, derrière l’ordre national de la Légion d’honneur, l’ordre de la Libération, la médaille militaire et l’ordre national du mérite. Elle précède donc les ordres ministériels non supprimés lors de la création de l’ordre du mérite, ainsi que les décorations militaires. La création de cette médaille est contestée tant par plusieurs victimes d’actes de terrorisme que par les associations d’anciens combattants qui y voient une dilution de la portée et de la valeur des décorations militaires.

Le gouverneur de la Banque de France prône une accélération des réformes

3 « Les progrès accomplis sont sensibles. Pour autant, le chemin à parcourir reste très significatif » a déclaré à la presse le 18 mai le gouverneur de la Banque de France, insistant sur le besoin de réforme dans la présentation de la situation économique du pays.

4 Pour le gouverneur, « en complément de la politique monétaire, l’amplification des réformes est non seulement nécessaire mais possible ». La France a déjà, par le passé, fait des efforts, comme entre 1985 et 2000, période de « désinflation compétitive » qui a permis au pays de remplir les critères pour rejoindre la « zone euro ». Certes, il existe des motifs de satisfaction selon lui. « L’investissement des entreprises rebondit nettement en France », et « le projet de loi travail apporte des progrès bienvenus. Le statu quo en matière d’emploi est impossible », en mettant en avant le fait que le Jobs Act de Matteo Renzi « montre que les réformes du marché du travail sont efficaces ». Cependant, il relève que « notre croissance reste inférieure à celle des cycles précédents et aussi à celle de la zone euro en moyenne ».

Un rapport coordonné par l’Inspection générale de l’administration dresse un bilan de la mise en place des directions départementales interministérielles

5 Près de sept ans après leur mise en place, les directions départementales interministérielles (DDI) tardent toujours à trouver un mode de fonctionnement efficient et leur bilan apparaît en demi-teinte, Après un rapport de la Cour des comptes en juillet 2013 [2], les missions d’inspections coordonnées par l’Inspection générale de l’administration (IGA) estiment que « l’examen des 21 directions départementales interministérielles de l’échantillon montre que les missions continuent à être globalement exercées, notamment pour celles identifiées comme cœur de métier », tout en nuançant l’analyse pour les autres missions qu’il « faut sans doute s’attacher à mieux prendre en compte ».

6 Selon l’IGA, toutes les DDI « assurent leurs fonctions régaliennes » et la capacité d’intervenir dans la gestion de crise a été globalement préservée, aucune ne mentionnant « des missions indispensables auxquelles il aurait fallu renoncer ». Cependant, selon ce rapport, « l’exercice des missions s’avère dégradé dans sa mise en œuvre ». La mission dresse également un bilan nuancé à propos des relations des DDI avec les administrations centrales. Enfin, s’agissant des moyens humains des DDI, « si les compétences nécessaires à l’exercice des missions apparaissent encore globalement maintenues », les signes de fragilité, déjà observés en 2012 et 2013, se précisent.

Réunion du groupe de travail consacré à la réforme territoriale de l’État

7 Présidée par Jean-Luc Nevache, coordonnateur national de cette réforme, et Thierry Le Goff, directeur général de l’administration et de la fonction publique, cette réunion du 25 mai 2016 a été l’occasion de dresser un bilan de la mise en place des nouveaux organigrammes dans les services déconcentrés régionaux.

8 La réforme a été lancée dans un contexte plutôt tendu avec les syndicats, qui se plaignent notamment du pas de charge qui leur a été imposé, ainsi que du manque d’informations précises. Selon les chiffres présentés le 25 mai 2016, le travail de prépositionnement des agents est terminé, sauf dans les DREAL où le nombre d’agent est important, et dans les DRDJSCS, dont la décision de création est intervenue tardivement. Dans les sept régions fusionnées, sur les 8 000 agents concernés, 150 ont refusé leur affectation, un nombre peu important selon les représentants de l’État. Le nombre de mobilités géographiques devrait s’élever à un peu moins de 400, un chiffre plus bas que ce qui avait été annoncé à l’origine, et le nombre de mobilités fonctionnelles à environ 1800.

9 Lors de la nouvelle conférence nationale de l’administration territoriale de l’État, qui s’est tenue le 24 mai dernier, il a par ailleurs été annoncé que la règle des 2/3, 1/3 de répartition des suppressions d’emploi entre région et département est pour le moment respectée.

10 Sont par ailleurs attendus pour la fin juin les schémas stratégiques de l’État en région élaborés par les préfets de région, qui reviennent sur l’articulation des différents services de l’État, et la refonte de la carte des arrondissements (cf. infra).

11 Par ailleurs, une circulaire du Premier ministre devrait revenir sur les mutualisations entre services à engager en régions, une logique prévue par la charte de la déconcentration du 7 mai 2015.

12 Enfin, le plan « préfectures nouvelles générations » (PPNG), lancé en juin 2015, qui s’inscrit dans le cadre de la directive nationale d’orientation 2016-2018 pour les préfectures, vise à dématérialiser un certain nombre de procédures, et à recentrer les préfectures et sous-préfectures sur des missions d’ingénierie et de sécurité.

Lancement de la réforme des sous- préfectures

13 Le 16 février 2016, le Premier ministre a missionné les préfets de départements pour organiser une concertation autour de la réforme de l’échelon infra-départemental des sous-préfectures. Il est demandé aux préfets de proposer des jumelages ou fusions d’arrondissements pour construire des territoires plus forts, d’organiser la mise en réseau des sites préfectoraux, en distinguant les missions que les sous-préfets doivent exercer avec l’appui des services sous-préfectoraux, de celles exercées avec les équipes départementales. Les agents des sous-préfectures doivent par ailleurs être clairement repositionnés sur l’ingénierie territoriale, en appui des porteurs de projets publics et privés. L’ensemble des projets territoriaux départementaux devaient être remis au Premier ministre pour le 31 mai.

Réorganisation des postes consulaires et diplomatiques

14 Le ministère des affaires étrangères poursuit la réorganisation des postes diplomatiques et consulaires engagée depuis plusieurs années en rationalisant les compétences consulaires des postes diplomatiques. Durant la période couverte par la présente « Chronique », plusieurs arrêtés ont été publiés en ce sens : compétences du consulat général de France à Buenos Aires sur les affaires consulaires au Paraguay (arrêté du 10 juin 2016, JORF du 18 juin 2016) ; compétence de l’ambassade de France en Albanie sur les affaires consulaires au Monténégro (arrêté du 16 juin 2016, JORF du 24 juin 2016) autres que l’état civil en Albanie et la nationalité au Monténégro qui sont confiés à l’ambassade de France en Serbie (arrêté du 22 juin 2016, JORF du 25 juin 2016) ; compétence de l’ambassade de France en Roumanie sur les affaires consulaires de Moldavie (arrêté du 17 juin 2016, JORF du 27 juin 2016) ; transfert des compétences d’état civil du consulat général de Québec à celui de Montréal (arrêté du 4 juillet 2016, JORF du 12 juillet 2016) ; rattachement des circonscriptions consulaires du Lesotho, de Namibie et de Zambie au consulat général de Johannesburg (arrêté du 5 juillet 2016, JORF du 13 juillet 2016).

Missions des DIRECCTE

15 Le décret n° 2016-885 du 29 juin 2016 modifie l’organisation et les missions des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE). Il renforce le rôle de pilotage régional des DIRECCTE en matière de concurrence, de consommation et de répression des fraudes en les chargeant notamment, sous l’autorité des préfets de département, de la planification, de la programmation et du suivi des actions mises en œuvre dans le domaine du contrôle du bon fonctionnement des marchés et des relations commerciales entre les entreprises, de la protection économique et de la sécurité des consommateurs ainsi que du contrôle de la métrologie légale. Dans le cadre des compétences propres dévolues aux DDI, les DIRECCTE sont ainsi chargées de coordonner l’exercice de ces actions au niveau interdépartemental dans le cadre d’un schéma régional de mutualisation des compétences professionnelles.

« Nouveau conseil aux territoires »

16 Dans une note technique publiée le 13 juillet 2016 [3], les ministères de l’environnement et du logement ont présenté les objectifs du « nouveau conseil aux territoires » (NCT). Cette démarche, s’inscrit en complément de la directive nationale d’orientation (DNO) du 10 mars 2016 relative à l’ingénierie d’État. Elle est liée aux évolutions du cadre institutionnel, et principalement à l’arrêt des missions d’ingénierie publique et de l’Assistance technique de l’État pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire (ATESAT) par lesquels l’État intervenait auprès des plus petites communes.

17 Les directions départementales des territoires, peuvent désormais apporter un soutien à des collectivités territoriales ou à des porteurs de projet selon trois grands axes, dans le cadre de leur mission de conseil et avec l’appui des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL). La note souligne que cette mission de conseil aux territoires s’effectue « au service du portage des priorités nationales » (aménagement, notamment pour accompagner la production de logements, protection des populations, transition énergétique et écologique…) dans les territoires ruraux ou périurbains « lorsque l’ingénierie territoriale n’est pas suffisante pour la conduite ou l’émergence de projets » et « dans les territoires plus urbains de densification et de renouvellement urbains, y compris s’ils disposent d’une ingénierie propre, pour l’accompagnement de projets particulièrement complexes, en complément des démarches de simplification engagées ». Le nouveau conseil aux territoires est gratuit et revêt une forme d’intervention davantage partenariale. Au niveau national, 400 agents sont dédiés à cette nouvelle mission.

Comité interministériel à la ruralité et renforcement des services publics

18 Lors d’un comité interministériel consacré à la ruralité, qui s’est tenu le 20 mai en Ardèche, le gouvernement a annoncé de nouvelles mesures pour renforcer les services publics.

19 Le premier ministre a annoncé plusieurs mesures, notamment porter à 1 400 le nombre des maisons de santé sur l’ensemble du territoire, qui regroupent des services de santé pluri­disciplinaires. Cela correspond à 600 maisons de santé supplémentaires d’ici 2018 selon le ministre de l’aménagement du territoire et de la ruralité. Le Premier ministre a rappelé l’objectif de parvenir d’ici la fin de l’année à 1 000 maisons de service au public, des établissements qui proposent à un même endroit plusieurs services pour les usagers. Il a également affirmé la résorption intégrale des communes en zone blanche téléphonique d’ici à la fin de 2017. Enfin, le Premier ministre a également annoncé que les préfets disposeront d’un « droit d’alerte du gouvernement » si des projets « risquent d’entraver l’accès des habitants au service public ».

Création de la direction des affaires financières des ministères chargés de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire

20 Le décret n° 2016-561 du 9 mai 2016 procède à la création de la direction des affaires financières commune des ministères chargés de l’écologie et de l’aménagement du territoire, placée auprès du secrétaire général commun aux deux ministères. La création de cette nouvelle direction, en remplacement d’un service dédié aux affaires financières, a vocation à renforcer son positionnement au sein de deux ministères disposant d’une tradition de directions « métiers » fortes. Elle s’inscrit dans la logique du renforcement des fonctions financières des secrétariats généraux voulue par le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, ainsi que dans celle de l’affirmation de leurs compétences par le décret n° 2014-834 du 24 juillet 2014 relatif aux secrétaires généraux des ministères et recommandée par la Cour des comptes dans son référé 25 juillet 2014 sur les secrétaires généraux et secrétariats généraux de ministères [4]. Cependant il faut toutefois rappeler qu’elle contredit, dix ans après, les principes d’économie dans la répartition des postes de direction d’administration centrale qui avaient été édictés aux débuts de la Révision générale des politiques publiques (RGPP). À l’époque, c’est principalement en raison de ces restrictions de principe que le service des affaires financières du ministère de l’écologie n’avait pas été érigé en direction (au profit des affaires internationales ou de la communication, au sein du même secrétariat général). On notera que cette création ne se fait pas en compensation d’une éventuelle suppression de poste de direction par ailleurs.

21 Par décret du 12 mai 2016, M. Philippe Clergeot, précédemment chef du service des affaires financières, est nommé directeur des affaires financières des ministères chargés de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Création du comité consultatif du crédit d’impôt recherche

22 Créé en 1983 et plusieurs fois réformé pour renforcer son efficacité, le crédit d’impôt recherche (CIR) a pour objectif de soutenir la compétitivité des entreprises en leur permettant de déduire de l’impôt sur les sociétés certaines des dépenses de recherche et développement et d’innovation. Le contrôle de ce dispositif par l’administration fiscale et celle de la recherche peut conduire à des rectifications importantes portant sur certaines dépenses imputées à tort sur le crédit d’impôt. Afin de renforcer la stabilité de ces contrôles et d’assurer une conciliation en cas de désaccord, la législateur a décidé de créer un comité consultatif du crédit d’impôt pour dépenses de recherche (article 46 de la loi de finances rectificative pour 2015). Ce comité peut émettre un avis sur la réalité de l’affectation à la recherche et développement ou à l’innovation de dépenses prises en compte pour la détermination du CIR et demander un rapport complémentaire d’expertise technique sur la qualification des dépenses de recherche. Le décret n° 2016-766 du 9 juin 2016 précise l’organisation et le fonctionnement du comité et fixe les modalités de nomination des représentants de l’administration en son sein.

Unification du contentieux de l’expropriation pour le Grand Paris

23 La réalisation du projet de transport du Grand Paris, confiée à un établissement public industriel et commercial spécifiquement créé – la Société du Grand Paris – par la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, est confrontée à des défis importants tenant à la fois à son coût (plus de 35 milliards d’euros), à sa nature (près de 200 km d’infrastructures nouvelles) et à son calendrier (achèvement entre 2025 et 2030 de la plupart des lignes). Pour répondre à l’enjeu de la maîtrise foncière, le décret n° 2016-814 du 17 juin 2016 procède au transfert et à l’unification de l’ensemble du contentieux de l’expropriation lié à la réalisation du réseau de transport du Grand Paris des tribunaux de grande instance d’île-de-France territorialement compétents vers le tribunal de grande instance de Paris.

Modification des règles de fonctionnement du Conseil d’État

24 Le décret n° 2016-899 du 1^er juillet 2016 procède à diverses modifications du code de justice administrative relatives au Conseil d’État. Certaines de ces modifications ont une portée symbolique assez forte, en particulier le changement d’appellation des sous-sections de la section du contentieux en « chambres » et celui des secrétaires de sous-section en « greffier en chef de chambre ». Reprenant des règles déjà en application à la Cour des comptes, le décret du 1^er juillet 2016 précise également que la durée maximale des fonctions de président de chambre, de rapporteur public et d’assesseur au sein des formations contentieuses est limitée à sept ans.

25 D’autres modifications ont trait au fonctionnement des sections administratives, en particulier la durée de service des auditeurs et des maîtres des requêtes exigée pour être affecté dans l’une de ces sections, qui est ramenée de trois ans à deux ans et demi. Afin de gagner en efficacité et réactivité, des formations restreintes des sections administratives d’au moins trois membres sont également créées, « lorsque son président considère que les affaires inscrites à l’ordre du jour ne soulèvent pas de difficulté particulière ».

Réforme du Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique

26 Institué en 2005, le Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) a notamment pour mission de favoriser l’insertion professionnelle des personnes handicapées au sein de la fonction publique, de collecter la contribution des employeurs publics qui ne respectent pas le taux d’emploi de 6 % et de financer en contrepartie des aides l’insertion. Le fonds a été créé sous la forme d’un établissement public administratif dont la gestion a été confiée à la Caisse des dépôts et consignations.

27 Le décret n° 2016-783 du 10 juin 2016 procède à divers ajustements dans la gouvernance du FIPHFP et harmonise le mode de calcul des équivalents bénéficiaires (prise en compte de la fraction de travailleurs handicapés dans les achats de l’organisme) avec celui du secteur privé.

28 Surtout, ce texte élargit les possibilités d’intervention du FIPHFP, en permettant la prise en charge de dépenses visant à rendre accessibles les locaux professionnels et à favoriser l’accessibilité numérique des systèmes d’information, de communication et de gestion développés dans le cadre de l’activité professionnelle. Le FIPHFP peut désormais verser des concours financiers aux organismes ou associations qui participent à l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, et non plus exclusivement aux employeurs publics. Enfin, le décret autorise le FIPHFP à financer de sa propre initiative certains projets et peut être saisi directement par les agents handicapés.

Création du Fonds national des aides à la pierre

29 Prévue par l’article 144 de la loi de finances pour 2016, la création du Fonds national des aides à la pierre (FNAP) est confirmée par la publication du décret n° 2016-901 du 1^er juillet 2016 portant création du Fonds national des aides à la pierre. Cet établissement public administratif, placé sous la tutelle des ministres chargés du logement, de l’économie et du budget, est géré par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). Il se substitue au Fonds national de développement d’une offre de logements locatifs très sociaux (FNDOLLTS) et au Fonds de péréquation de la CGLLS.

30 Ce nouvel établissement public a notamment pour objet de contribuer au financement des opérations anciennes et nouvelles de développement, d’amélioration et de démolition du parc de logements locatifs sociaux appartenant aux bailleurs sociaux. Il peut également financer les dépenses de maîtrise d’œuvre urbaine et sociale destinées à promouvoir l’accès au logement des personnes et familles défavorisées. Il est ainsi chargé de la programmation et du financement des aides à la pierre, mises en œuvre localement par les services de l’État ou par les régions, alors que ce rôle était auparavant directement assuré par le ministère du logement.

31 Il est administré par un conseil d’administration composé à parité de représentants de l’État, de représentants d’organismes intervenant dans le domaine du logement social et de représentants du Parlement, des collectivités territoriales et de leurs groupements.

32 Le financement du FNAP est notamment assurée par une fraction des cotisations versées à la CGLLS (270 millions d’euros en 2016), par la majoration du prélèvement effectué sur les ressources fiscales des communes au titre de l’article 55 de la loi SRU, ainsi que par des subventions et contributions de l’État (250 millions d’euros en 2016).

Missions du CNOUS et des CROUS

33 Dans son rapport public annuel 2015, la Cour des comptes invitait l’État à réorganiser en profondeur les œuvres universitaires, en particulier en réformant les modes de gestion, en revoyant l’organisation territoriale et en transférant une partie des missions aux universités ou aux conseils régionaux.

34 Le décret n° 2016-1042 du 29 juillet 2016 relatif aux missions et à l’organisation des œuvres universitaires va beaucoup moins loin que ces recommandations. Cependant, il redéfinit et précise les missions du Centre national des œuvres universitaires et scolaires (CNOUS) de manière à l’investir d’une mission de pilotage du réseau : coordination des centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (CROUS), fixation des objectifs, répartition des moyens et évaluation des résultats. Ce décret précise les domaines d’intervention du CNOUS et des CROUS visant à favoriser l’amélioration des conditions de vie étudiante et affirme leur rôle dans les politiques de vie étudiante conduites par les regroupements territoriaux d’établissements. Le décret refond également l’ensemble des dispositions statutaires relatives au CNOUS et aux CROUS.

Dérogations au principe « silence vaut acceptation » pour les collectivités territoriales

35 L’article L. 231-1 du code des relations entre le public et l’administration prévoit que le silence gardé pendant plus de deux mois par l’administration sur une demande vaut acceptation. Ce principe, qui s’applique également aux collectivités territoriales, fait l’objet de nombreuses exceptions qui maintiennent le principe de la décision implicite de rejet [5].

36 Le décret n° 2016-625 du 19 mai 2016 fixe ainsi plusieurs exceptions pour les demandes formulées aux collectivités territoriales et à leurs groupements : les demandes d’inscription à un service public dont l’accès est limité par la prise en compte des capacités d’accueil ; les demandes d’attribution de distinction honorifique ; les demandes de parutions ou encarts sur les supports de communication et de petites annonces (journal municipal, site internet) ; les demandes de réalisation de prestations de service ou de travaux ; les demandes de délivrance de fournitures et matériels.

Certification des comptes de l’État et de la sécurité sociale en 2015

37 La Cour des comptes a publié, le 25 mai 2016, l’acte de certification des comptes de l’État pour l’exercice 2015 et le certifie sincère, régulier et donnant une image fidèle de la situation de l’État. Cependant, la Cour maintient inchangées depuis 2013 cinq réserves substantielles sur le système d’information financière de l’État, sur les dispositifs ministériels de contrôle et d’audit interne, sur la comptabilisation des produits régaliens, sur le recensement et l’évaluation des immobilisations et des stocks gérés par le ministère de la défense, ainsi que sur l’évaluation des immobilisations financières de l’État.

38 S’agissant des comptes de la sécurité sociale, la Cour des comptes a publié, le 27 juin 2016, son rapport de certification des comptes des quatre branches du régime général (maladies et accidents professionnels, vieillesse, maladie et famille) et de l’activité de recouvrement, ainsi que sur les comptes annuels des quatre caisses du régime général (CNAF, CNAMTS, CNAVTS et ACOSS). La Cour certifie, pour la troisième année consécutive, les comptes de l’ensemble des branches du régime général et de l’activité de recouvrement ainsi que ceux des quatre caisses du régime général. Cette certification est néanmoins assortie de 33 réserves portant notamment sur les calculs et recouvrements de cotisations sociales et sur l’amélioration du contrôle interne.

Bilan de l’exécution budgétaire 2015 et loi de règlement

39 Dans son rapport sur l’exécution du budget de l’État en 2015, publié le 25 mai 2016, la Cour des comptes prend note de la réduction du déficit budgétaire par rapport à 2014 (-0,5 milliards d’euros, contre -85,6 milliards d’euros en 2014, soit une réduction de 15,1 milliards d’euros), mais relève que cette réduction est principalement due à la prise en compte d’éléments exceptionnels, ramenant l’amélioration réelle du déficit à 0,3 milliards d’euros. La Cour note que les recettes fiscales ont été conformes aux prévisions et que les dépenses ont été tenues, mais au prix d’assouplissements des normes de dépenses en fin de gestion qui « n’ont été respectées qu’au prix de contournements de la charte de budgétisation ». Elle note également que la dette de l’État a continué à progresser et atteint 1 576 milliards d’euros fin 2015. Dans son rapport, la Cour procède à de longs développements et à un bilan des normes de dépenses mises en place à partir de 1996, qui sont passées du statut d’instrument technique de pilotage annuel de la dépense à celui de norme juridique dans le cadre des lois de programmation des finances publiques. Sur les dix recommandations formulées par la Cour dans ce rapport, quatre ont trait à la norme de dépenses.

40 Le projet de loi de règlement 2015 a été présenté le 25 mai 2016 [6]. Le solde de l’ensemble des administrations publiques s’établit à -3,6 % du PIB (-77,5 milliards d’euros) en 2015, soit 0,6 point de moins que dans la prévision retenue en loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2014 à 2019. Cette amélioration traduit notamment une progression limitée des dépenses des administrations publiques à hauteur de 0,9 % en valeur (hors crédits d’impôts), portée par les efforts des finances locales et des finances sociales. Dans son avis du 20 mai 2016, le Haut conseil des finances publiques relève toutefois que le déficit structurel des administrations publiques (-1,9 % du PIB) est inférieur à celui prévue par la LPFP 2014-2019 (-2,1 %), mais est supérieur à l’objectif retenu dans les programmes de stabilité de 2015 et 2016 (-1,6 %). Selon l’INSEE, la dette des administrations publiques atteint, fin 2015, 2 096,9 milliards d’euros, soit 95,7 % du PIB.

Situation et perspectives des finances publiques

41 Élaborés dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance et du Semestre européen, le programme de stabilité 2016-2019 et le programme national de réforme ont été présentés en conseil des ministres le 13 avril 2016 [7], avant de faire l’objet d’un débat parlementaire et d’être transmis à la Commission européenne fin avril. Ils retiennent des hypothèses de croissance de 1,5 % en 2016 et 2017, ainsi que des objectifs de déficit nominal respectivement à 3,3 % et 2,7 %. Dans le contexte de faible inflation, des économies supplémentaires sont annoncées par le Gouvernement, à hauteur de 3,8 milliards d’euros en 2016 et 5 milliards d’euros en 2017.

42 Dans son avis du 12 avril 2016 relatif aux prévisions macroéconomiques associées au projet de programme de stabilité pour les années 2016 à 2019 [8], le Haut conseil des finances publiques note que la prévision retenue pour 2016 est « en haut de la fourchette des prévisions économiques » tout en étant atteignable, mais relève que la croissance potentielle présentée par le Gouvernement est surévaluée, ce qui rend beaucoup moins probable l’atteinte des objectifs de résorption du déficit structurel en 2016 et 2017.

43 En application de l’article 58-3° de la loi organique relative aux finances publiques, la Cour des comptes a publié, le 29 juin 2016, son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques [9]. Elle estime que l’objectif de déficit de 3,3% du PIB en 2016 est atteignable, mais sans permettre de réduction du taux d’endettement. Elle note cependant que la mise en œuvre du plan d’économie de 50 milliards d’euros sur la période 2014-2017 a été décalée dans le temps (les économies prévues en 2015 passant de 21 milliards d’euros à 18,1 milliards d’euros ; celles en 2016 de 14,5 milliards d’euros à 13,2 milliards d’euros), accentuant l’effort à accomplir en 2017 (18,7 milliards d’euros) alors même que la caractéristique électorale de cet exercice a suscité des annonces de dépenses supplémentaires. La Cour considère ainsi que la trajectoire de solde public retenue, pour 2019, dans la loi de programmation des finances publiques 2014-2019 (0,7 % de PIB) et dans le programme de stabilité 2016-2019 (de 1,2% de PIB) est très incertaine.

44 Le rapport transmis par le Gouvernement au Parlement dans le cadre du débat d’orientation des finances publiques en juillet 2016 s’en tient néanmoins aux objectifs du programme de stabilité 2016-2019. Ce rapport présente également les grandes orientations du projet de loi de finances pour 2017 [10].

45 Enfin, la Commission européenne et le Conseil ont publié, le 12 juillet 2016, la recommandation sur le programme de stabilité pour la France [11]. Elle note que « le déficit nominal devrait atteindre, à politiques constantes, 3,2 % du PIB » en 2017, et qu’il « existe un risque que [la France] ne respecte pas les dispositions du pacte de stabilité et de croissance ». Le Conseil recommande ainsi à la France d’« assurer une correction durable du déficit excessif, en 2017 au plus tard, en prenant les mesures structurelles requises et en consacrant toutes les recettes exceptionnelles à la réduction du déficit et de la dette ; préciser les réductions de dépenses prévues pour les années à venir et accentuer les efforts pour accroître le montant des économies générées par les revues de dépenses, y compris en ce qui concerne les dépenses des collectivités locales, d’ici la fin de l’année 2016 ».

Lutte contre la fraude fiscale

46 Faisant suite de l’adoption, en 2014, d’un plan national de lutte contre la fraude aux finances publiques [12], le ministre des finances a présenté lors du conseil des ministres du 1^er juin 2016, une communication sur la lutte contre la fraude fiscale. Cette communication relève, qu’en 2015, les redressements fiscaux ont dépassé 21 milliards d’euros, contre une moyenne annuelle de 16 milliards d’euros, notamment sur les sociétés multinationales. Depuis 2012, l’arsenal juridique national dont dispose l’administration s’est développé avec l’adoption de 70 mesures de lutte contre la fraude et l’optimisation fiscale, comme le datamining. La lutte spécifique contre la fraude à la TVA a été renforcée par la création d’instances d’échange d’informations entre les administrations en France (Task Force TVA) et dans l’Union européenne (Eurofisc) et se poursuit par l’entrée en vigueur de nouvelles mesures, telles que l’obligation pour les commerçants, prévue par la loi de finances pour 2016, de détenir des logiciels de caisse garantissant l’absence de manipulation.

Troisième programme d’investissements d’avenir

47 Annoncé par le Président de la République en mars 2016, le Premier ministre a précisé, à l’occasion du conseil des ministres du 22 juin 2016, les contours du troisième programme d’investissements d’avenir (PIA) [13]. Il est doté d’une enveloppe plus modeste (10 milliards d’euros) que le PIA n° 1 (35 milliards d’euros en 2010) et le PIA n° 2 (12 milliards d’euros en 2014) et en partie exécuté sous la forme de subventions à verser pendant dix ans, dans l’optique de ne pas compromettre l’objectif du retour du déficit public sous les 3 % du PIB en 2017 et d’étaler son incidence sur le niveau de la dette publique.

48 Sur l’enveloppe totale de 10 milliards d’euros, 2,9 milliards d’euros devraient être consacrés à l’enseignement et la recherche publique, 3 milliards d’euros à la valorisation de la recherche, et 4,1 milliards d’euros à l’innovation et au développement des entreprises. Sur cette enveloppe, 500 millions d’euros pourraient faire l’objet d’action co-décidées avec les régions.

49 La conception de ce PIA n° 3 entend partiellement répondre aux critiques formulées par la Cour des comptes dans un rapport de décembre 2015 [14] : celui-ci constatait que les spécificités d’intervention des PIA s’estompaient au profit d’une logique de dotations complémentaires du budget général, rendant moins justifiables les débudgétisations et les entorses aux principes budgétaires que sa gestion spécifique par le Commissariat général à l’investissement et les opérateurs entrainaient. Les premiers appels à projets de ce PIA n° 3 sont attendus pour le début de l’année 2017.

Redevances de réutilisation des données publiques et missions du Conseil d’orientation de l’édition publique et de l’information administrative (COEPIA)

50 Le décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005 relatif à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, pris pour l’application de la « loi CADA » a donné compétence au Conseil d’orientation de l’édition publique et de l’information administrative (COEPIA) pour rendre un avis sur les projets de redevances de réutilisation d’informations publiques contenues dans des documents produits ou reçus par l’État [15].

51 Le décret n° 2016-592 du 12 mai 2016 ajuste les missions et la composition du COEPIA [16], pour tenir compte de la publication de la loi n° 2015-1779 du 28 décembre 2015 relative à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public (codifiée aux articles L. 324-1 à L. 324-5 du code des relations entre le public et l’administration) transposant la directive du 26 juin 2013 relative à la réutilisation des informations du secteur public [17]. En effet, si l’article L. 324-1 du code des relations entre le public et l’administration pose un principe de gratuité de la réutilisation des informations produites par l’administration, ce même article prévoit la possibilité du maintien de redevances lorsque les administrations productrices « sont tenues de couvrir par des recettes propres une part substantielle des coûts liés à l’accomplissement de leurs missions de service public », condition précisée par le décret n° 2016-1036 du 28 juillet 2016 : lorsque les administrations ont pour mission principale la production, la mise à disposition ou la diffusion des données et que le niveau de leurs ressources propres est supérieur à 25 % de leur budget. En outre, pour le calcul des coûts déterminant le montant de la redevance de réutilisation, ce décret précise qu’ils sont établis sur la base d’une moyenne sur trois années.

Transition numérique de l’administration territoriale de l’État

52 Après le rapport de la Cour des comptes sur les services publics numériques qui visait à évaluer la transformation numérique de l’administration en direction des usagers [18], l’Inspection générale de l’administration et l’Inspection générale des finances ont publié, en avril 2016, un rapport relatif à la transition numérique de l’administration territoriale de l’État [19].

53 Ce rapport, sollicité par le Premier ministre, s’inscrit dans le contexte de la réforme des services territoriaux de l’État depuis 2010 dans le cadre de la RéATE puis de la réorganisation régionale, de la réduction des effectifs et des modifications de l’exercice de nombreuses missions. La lettre de mission lui donnait pour ambition de lancer des pistes d’évolution des méthodes de travail internes de l’administration territoriales allant au-delà de la modernisation des outils.

54 Les deux inspections relèvent que l’administration territoriale est confrontée au cloisonnement des systèmes informatiques des différents ministères, aux préoccupations de sécurité qui peuvent constituer des freins au développement du numérique, en particulier pour répondre aux trois attentes immédiates des agents identifiées par la mission : le développement de la visioconférence ; les échanges de données et de fichiers ; l’accès à distance au bureau numérique. Le rapport formule dix recommandations qui sont marquées par la nécessité de donner une véritable stratégie interministérielle à la transformation numérique de l’administration territoriales de l’État. Parmi ces recommandations figure l’élaboration d’un cadre directif destiné à permettre des usages communs d’outils numériques, l’extension de la démarche l’État-plateforme aux relations entre agents, ou encore plusieurs recommandations destinées à assurer un pilotage national (au sein du SGMAP) et local (au sein des SGAR) de la stratégie numérique de l’administration territoriale de l’État. Par ailleurs, la mission était invitée à proposer le cahier des charges de deux appels à projets dans ce domaine (« communautés professionnelles territoriales » et « laboratoires d’innovations territoriales ») dans le cadre des programmes d’investissements d’avenir, qui sont publiés en annexe du rapport.

Téléservices publics et déploiement de l’État-plateforme

55 La fixation du cadre juridique permettant le développement des téléservices publics se poursuit [20], avec la publication du décret n° 2016-685 du 27 mai 2016 autorisant les téléservices tendant à la mise en œuvre du droit des usagers de saisir l’administration par voie électronique, pour l’État et les établissements publics administratifs de l’État. Ce décret fixe la nature des données et le cadre juridique dans lequel elles peuvent être traitées. Ces téléservices sont créés après envoi à la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), d’un engagement de conformité et d’une description des fonctionnalités, de la sécurité des téléservices et des éventuelles transmissions et interconnexions entre eux.

56 Par ailleurs, le 29 juin 2016, le secrétaire d’État à la simplification et à la réforme de l’État et la secrétaire d’État au numérique ont procédé au lancement officiel de France-Connect, qui permet, grâce à des données de connexion identiques, d’éviter aux usagers de remplir de façon redondante des formulaires similaires lors de leurs connexions à de nouveaux services publics en ligne. L’utilisateur peut en effet se connecter avec des identifiants administratifs qu’il possède déjà, comme « impots.gouv.fr » ou « ameli.fr ».

57 France-Connect constitue un outil important destiné à favoriser l’échange des données entre administrations, sous le contrôle des usagers. Selon le SGMAP, France-Connect serait déjà utilisé par 100 000 utilisateurs, pour des services numériques de l’État, d’établissements publics de l’État ou de collectivités territoriales.

Référé de la Cour des comptes sur le système d’information des ressources humaines du ministère de l’économie et des finances

58 Après l’échec de deux grands projets informatiques – l’opérateur national de paie (ONP) et Louvois – [21], la Cour des comptes a publié un référé sur le déploiement du système d’information des ressources humaines du ministère de l’économie et des finances : SIRHIUS [22]. La Cour constate que, malgré un lancement du projet il y a dix ans, celui-ci n’est pas encore abouti, notamment en raison de l’insuffisance de sa gouvernance et de l’inadaptation de la conduite de projet : « Comme elle l’avait constaté en analysant les raisons de l’échec de l’ONP, la Cour estime que les défauts de la gouvernance du projet SIRHIUS sont largement responsables des retards enregistrés ». Il en résulte une dérive des coûts du projet de 23 %, pour aboutir à un coût global de 140 millions d’euros d’ici 2019, rendant très hypothétique le retour sur investissement escompté, malgré des économies estimées d’ici à 2020 à 38,5 millions d’euros en investissement et à 35,8 millions d’euros par an en fonctionnement. Malgré la recommandation de la direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État (DINSIC), en septembre 2015, d’accélérer la mise en place du plan de bascule de la gestion de la paie des 112 000 agents de la direction générale des finances publiques (74 % des effectifs du ministère), celle-ci ne devrait avoir lieu que progressivement, entre 2017 et 2019.

59 J.-F. M & A. F.

Consultations locales

60 Le 26 juin 2016, a lieu la consultation locale sur le projet de transfert de l’aéroport de Nantes-Atlantique sur la commune de Notre-Dame-Des-Landes : 55,17 % des suffrages exprimés (268 981 voix) se prononcent en faveur du « oui », et 44,83 % (218 537 voix) en faveur du « non », 3 112 votes sont blancs et 2 851 votes sont nuls (taux de participation de 51,08 % sur l’ensemble du département de Loire-Atlantique) . Le Premier ministre assure que « le gouvernement fera appliquer le verdict des urnes [...] les travaux préparatoires à la réalisation du nouvel aéroport s’engageront dès l’automne prochain, dans le plein respect des réglementations nationale et européenne ». 

61 Le 28 juin 2016 [23], en réponse à une question écrite du député Édouard Philippe [24] sur les conséquences de la nouvelle rédaction de l’article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales (CGCT) issue de l’article 37 la loi n° 2013-403 du 13 mai 2013 ayant supprimé la représentation des maires des communes associées au sein des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dont leurs communes de rattachement sont membres, le ministre de l’intérieur rappelle qu’il s’agissait en effet de tirer les conséquences de l’élection au suffrage universel direct, dans le cadre des élections municipales, des délégués des communes au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre, afin d’assurer le respect du principe d’égalité de suffrage fixé par l’article 3 de la Constitution. La nécessité de respecter ce principe a été rappelée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2014-405 DC du 20 juin 2014 portant sur la répartition des sièges de conseillers communautaires entre les communes membres d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération, ainsi que dans sa décision n° 2015-711 DC du 5 mars 2015 portant sur la répartition des sièges de conseiller communautaire, dans laquelle il a indiqué qu’étant donné que les « établissement publics de coopération entre les collectivités territoriales exercent en leur lieu et place des compétences qui leur sont dévolues, leurs organes délibérants doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques », le nombre de sièges au sein de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre attribués à une commune devait être en rapport avec la population qu’elle regroupe.

Expression de l’opposition municipale

62 Le 31 mai 2016 [25], en réponse à une question écrite du député Jean Launay [26] sur le caractère obligatoire (cf. art. L. 5211-1 du CGCT) de l’application, aux communautés de communes, de l’article L. 2121-27-1 du CGCT relatif à la libre expression des élus « n’appartenant pas à la majorité municipale » dans les communes de plus de 3 500 habitants, le ministre de l’intérieur rappelle que l’article L. 2121-27-1 du CGCT impose, dans toute commune de 3 500 habitants ou plus, qu’un espace soit réservé aux conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale dans le bulletin d’information générale (sous réserve qu’un tel bulletin soit effectivement diffusé). Cette règle, en application de l’article L. 5211-1 précité, est applicable aux EPCI à fiscalité propre comprenant parmi leurs membres au moins une commune de 3 500 habitants et plus : elle a vocation à préserver le droit d’expression des élus de l’opposition dans le bulletin d’information générale, et s’inscrit dans la logique de l’introduction, depuis le renouvellement général de mars 2014 de l’élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct par fléchage dans les conseils municipaux de plus de 1 000 habitants. Le ministre souligne que, s’il apparaît qu’au sein d’un EPCI un groupe d’élus d’opposition minoritaire se constitue et revendique le droit de s’exprimer dans le bulletin d’information générale, ce droit devra être respecté : le règlement intérieur de l’organe délibérant doit dès lors définir, de la même manière que dans les communes de 3 500 habitants et plus, les modalités d’organisation de cette expression (détermination de la taille de l’espace réservé, fixation du délai de dépôt des articles avant publication, etc.).

Statut des élus

63 Le 16 juillet 2016 [27], en réponse à une question écrite du sénateur Bernard Fournier [28], le ministre de l’aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales a indiqué que l’automaticité de fixation de l’indemnité du maire au taux maximal pour les communes de moins de 1 000 habitants, qui résulte de la loi du 31 mars 2015, ne permet pas de fixer l’indemnité à un taux inférieur, même si le maire le demande. Les maires n’ont donc pas la possibilité de renoncer à leurs indemnités. Le Gouvernement a cependant déclaré qu’il n’est pas hostile à un changement de législation sur cette question, mais le nouveau dispositif devra prévoir que le maire ne pourra renoncer à ses indemnités que de sa propre volonté et non sur décision de son conseil municipal. Lors de l’examen, en première lecture, de la proposition de loi tendant à permettre le maintien des communes associées sous forme de communes déléguées, en cas de création de commune nouvelle, l’Assemblée nationale a adopté une disposition au terme de laquelle, dans les communes de moins de 1 000 habitants, « le conseil municipal peut, par délibération, fixer une indemnité de fonction inférieure au barème […], à la demande du maire ». Cette proposition de loi a été transmise au Sénat le 2 juin 2016, et doit désormais être examinée en deuxième lecture.

64 Le 20 juillet 2016, la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances de l’Assemblée nationale a publié un Rapport d’information relatif à la place des femmes en politique [29]. Malgré des progrès quantitatifs incontestables dans la représentation des femmes dans les instances des collectivités locales, à la suite des lois imposant la parité homme-femme dans les élections locales, qui ont permis de passer à 40,3 % de femmes dans les conseils municipaux en 2014, contre 35 % en 2008, lors des précédentes élections, 43,7 % de femmes, contre 25 % auparavant, dans les conseils intercommunaux, 50 % de femmes, contre 13 % auparavant dans les conseils généraux, et 48 % de femmes, contre moins de 30 % avant 2000, dans les conseils régionaux, des freins demeurent pour parvenir à une véritable « parité qualitative ». D’une part, les têtes d’exécutifs locaux demeurent presque exclusivement masculines. En effet, les hommes représentent 84 % des maires, 92 % des président(e)s d’EPCI, 92 % des président(e)s de conseils départementaux ; ils représentaient aussi 91 % des président(e)s de conseils régionaux avant les dernières élections de décembre 2015 – cette proportion ayant néanmoins diminué significativement depuis lors. Cette situation s’explique, pour les élections municipales et régionales au moins, en partie par le fait qu’une très large majorité des listes plaçaient des hommes en première position. Au niveau des intercommunalités, parmi les 2 127 EPCI étudiés, près d’un quart (23 %) comportait des exécutifs exclusivement masculins. D’autre part, on compte seulement 28,5 % de femmes « première adjointe » dans les mairies des communes de 1 000 habitants et plus. En outre, les femmes élues restent cantonnées à certains domaines : ainsi, dans les conseils départementaux, on compte ainsi 85 % de femmes parmi les vice-président(e)s en charge des personnes âgées et des personnes en situation de handicap, ou encore 82 % pour le domaine de la famille et de l’enfance. En revanche, cette proportion chute fortement pour les dossiers financiers, économiques et budgétaires, où sont en charge seulement 22 % de femmes, ou plus encore pour les routes, voiries et infrastructures dont s’occupent seulement 11,5 % de femmes.

Collectivités de droit commun

Syndicats intercommunaux

67 Le 6 juillet 2016, la Cour des comptes a publié un rapport sur la place des syndicats intercommunaux au regard de l’évolution de l’intercommunalité [34]. 7 992 syndicats à vocation unique (SIVU), 1 149 syndicats à vocation multiple (SIVOM) et 2 046 syndicats mixtes fermés (SMF) sont, au 1^er janvier 2016, implantés sur le territoire. On dénombrait également 2 133 EPCI à fiscalité propre avant que la loi NOTRe d’août 2015 ne produise ses effets : communautés urbaines, d’agglomération ou de communes et métropoles. L’essor de l’intercommunalité depuis 1999, qui a entraîné plusieurs recompositions locales, a laissé subsister un nombre important de structures syndicales intercommunales, SIVU notamment. La Cour estime qu’à la suite du vote de la loi NOTRe un nouvel effort de rationalisation permettrait de réduire substantiellement leur nombre sans remettre en cause la qualité des services de proximité rendus. En conséquence, la Cour des comptes formule les recommandations suivantes : « 1. Pour 2020 : dresser un bilan de la carte syndicale issue de la loi NOTRe ; 2. provoquer la dissolution des SIVU exerçant la compétence « construction et entretien des collèges et des lycées » ; 3. promouvoir les formules souples de coopération prévues par la loi dans les domaines où les EPCI à fiscalité propre ne seraient pas compétents ; 4. supprimer l’attribution de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) aux syndicats de communes ; 5. sur la base du rapport présenté par le Gouvernement au Parlement, octroyer à nouveau des pouvoirs exceptionnels aux préfets en 2020 et ce, pour une durée limitée, en vue d’atteindre les objectifs de simplification ultimes qui seront alors fixés ; 6. mettre fin à l’impossibilité de conclure des ententes intercommunales dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle ; 7. dissoudre les syndicats inactifs au terme d’une période de référence permettant d’apprécier leur inactivité passant de de deux ans à un an ; 8. alléger la procédure de dissolution d’office visée par l’article L. 5212-33 du code général des collectivités territoriales ».

Les métropoles

68 Le 6 juillet 2016, le Premier ministre a présenté, en Conseil des ministres, le pacte État-métropole, signé le jour même à Lyon avec les présidents des 15 métropoles françaises, réunies au sein de l’association France urbaine.

69 Ce pacte définit une stratégie nationale de développement des métropoles, fondée sur l’innovation ; il vise à permettre aux métropoles d’affronter la concurrence entre métropoles mondiales (celles-ci, en s’appuyant sur leurs projets marqués par l’exigence de l’excellence, pourront être pleinement reconnues dans le concert urbain européen et mondial), à favoriser leur rôle de locomotive de l’économie nationale (les métropoles doivent devenir des catalyseurs du développement régional et soutenir le développement des territoires ruraux et périurbains) et à donner aux métropoles les moyens de répondre aux besoins de leur population (économiquement fortes, les métropoles sont en effet socialement fragiles, et doivent répondre à des enjeux essentiels pour leur équilibre comme la crise du logement, les congestions urbaines, les quartiers sensibles, la paupérisation du milieu étudiant, l’accueil régulier de nouvelles populations...).

70 Ce pacte conforte le cadre déjà posé par les lois n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (dite « loi ALUR »), n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (dite « loi MAPTAM »), et n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite «loi NOTRe»), et déploie des moyens pour renforcer la capacité d’action des métropoles au service des habitants et soutenir leurs stratégies d’innovation.

71 Le pacte, dans un premier temps, facilite les conditions dans lesquelles les métropoles pourront se saisir des facultés ouvertes par ces lois, encourage les expérimentations, et retient des dispositions comptables et budgétaires visant à accroître l’efficience des métropoles. L’État et les métropoles s’engagent enfin à favoriser l’alliance entre les métropoles et leur environnement pour plus de solidarité territoriale et à organiser le dialogue métropole-région pour garantir les complémentarités.

72 Le pacte signé ouvre aussi la voie à 15 pactes métropolitains d’innovation. Ces partenariats particuliers, dont les thèmes ont été définis conjointement, visent à intensifier le contenu innovant des politiques conduites par les métropoles. Ensemble, ils positionnent les métropoles françaises comme des acteurs de l’innovation urbaine en identifiant une quinzaine de destinations à « haut potentiel » pour les investissements internationaux. Chaque partenariat sera finalisé d’ici novembre 2016. L’État apportera 150 millions d’euros de financements, principalement par l’intermédiaire du Fonds de soutien à l’investissement public local. La mise en réseau des métropoles contribuera à la diffusion de ces dispositifs innovants.

Collectivités spécifiques

Outre-mer

74 Le Premier ministre, la ministre des Outre-mer et la secrétaire d’État chargée de l’égalité réelle ont présenté un projet de loi de programmation relatif à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique. Ce projet de loi fait suite au rapport remis par le député Victorin Lurel au Premier ministre le 18 mars 2016. Le projet de loi affirme que la réduction des écarts de développement que connaissent les populations d’outre-mer au sein du peuple français constitue une priorité de la Nation. Le texte comprend un plan de convergence à dix à vingt ans et, d’autre part, une stratégie de convergence à long terme. Il introduit par ailleurs plusieurs dispositions de nature économique et sociale en faveur de territoires ultramarins. Les titres I^er et II du projet de loi créent, par territoire, un plan de convergence, élaboré de manière partenariale entre l’État, les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution et leurs établissements publics. Il s’agit d’un instrument de planification transverse d’une durée de dix à vingt ans. Ce plan comprend une stratégie de développement, permettant de fixer un horizon commun à l’ensemble des politiques publiques menées dans les outre-mer conjointement par l’État et les collectivités, ainsi qu’un suivi mesurant la contribution de chacune de leurs interventions à la réduction des écarts de développement, dans une logique de solidarité nationale. Chaque collectivité régie par l’article 74 de la Constitution de même que la Nouvelle-Calédonie se verra proposer par l’État de conclure un plan de convergence. Le titre III est, pour sa part, consacré à plusieurs dispositions en faveur de la convergence des droits sociaux vers les standards nationaux. Elles concernent d’abord le département de Mayotte afin de renforcer, de manière significative, les droits dont bénéficient les français de Mayotte en matière de prestations familiales et d’assurance vieillesse. Ces mesures permettent, d’une part, d’accélérer la logique de convergence prévue dans le cadre de Mayotte 2025 et, d’autre part, de consolider la mise en place d’un système complet d’assurance vieillesse dans ce département. Enfin, le titre IV comporte des mesures visant à favoriser l’égalité réelle en matière d’accès aux opportunités économiques et à l’initiative entrepreneuriale. Il contient également des dispositions en faveur du renforcement de la concurrence, de l’investissement dans le capital humain, de l’accès aux droits économiques et de la lutte contre la vie chère.

Ressources humaines et fonction publique territoriale

75 Le 26 mai 2016, à la demande du Premier ministre, Philippe Laurent, président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, a remis à Annick Girardin, ministre de la fonction publique, un rapport sur le temps de travail dans la fonction publique [35]. Le rapport rappelle que la mise en œuvre des accords de réduction du temps de travail (ARTT) s’est faite par souci d’égalité de traitement entre salariés du secteur privé et agents publics. Une durée légale de 1 600 heures puis de 1 607 heures a été fixée ainsi qu’un nombre de jours de réduction du temps de travail (RTT) compensant le dépassement des 35 heures hebdomadaires. La volonté de ne pas perturber le fonctionnement des services a souvent conduit à maintenir l’organisation du travail en place et conserver des « usages » comme des jours de congés supplémentaires. Dans la fonction publique territoriale, les employeurs ont usé de la possibilité légale de maintenir les régimes antérieurs plus favorables que les 1 607 heures. Plusieurs cycles de travail ont été proposés ou imposés aux agents avec pour incidence une multiplication des régimes horaires. Les agents ont massivement choisi les cycles les plus longs (38h30) qui leur offrent la contrepartie de nombreux jours de RTT. Le passage aux 35 heures a permis d’épargner des jours de congés non pris ou de RTT non consommés sur un compte épargne-temps (CET). Ces CET ont prospéré et constituent une dette des employeurs vis-à-vis des fonctionnaires, dette valorisée pour la fonction publique d’État (FPE) et la fonction publique hospitalière (FPH) mais pas pour la fonction publique territoriale (FPT).

76 La complexité de la mise en place et de la gestion de l’ARTT, la satisfaction des agents et la volonté de maintenir des équilibres ont, jusqu’à présent, peu incité les employeurs (à l’exception de la FPH) à renégocier les accords initiaux ; mais la contrainte budgétaire, l’augmentation du volume des CET, la réorganisation de services et les nouvelles modalités de travail remettent le dossier « temps de travail » à l’ordre du jour, notamment dans la FPT depuis quelques années.

Modes de gestion

77 Le 7 juin 2016 [36], en réponse à une question écrite du député Benoist Apparu [37] sur les difficultés rencontrées par beaucoup de communes et de communautés de communes dans la mutualisation des services fonctionnels entre différentes collectivités, la ministre de la décentralisation et de la fonction publique rappelle que le Gouvernement est attaché au développement des mutualisations, pouvant être mises en œuvre selon différentes modalités, qui ont d’abord été définies par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (RCT) puis élargies dans le cadre de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) et de la loi n^o 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). S’agissant des possibilités de mutualisation de services fonctionnels entre différentes collectivités, l’article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), dans sa rédaction issue de la loi NOTRe précitée, précise que « en dehors des compétences transférées, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, une ou plusieurs de ses communes membres et, le cas échéant, un ou plusieurs des établissements publics rattachés à un ou plusieurs d’entre eux, peuvent se doter de services communs, chargés de l’exercice de missions fonctionnelles ou opérationnelles, dont l’instruction des décisions prises par les maires au nom de la commune ou de l’État, à l’exception des missions mentionnées à l’article 23 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale pour les communes et les établissements publics obligatoirement affiliés à un centre de gestion en application des articles 15 et 16 de la même loi ». Ainsi, ces nouvelles dispositions permettent à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et à un établissement public rattaché à une ou plusieurs de ses communes membres, tel qu’un centre communal d’action sociale (CCAS) par exemple, de se doter de services communs.

Gestion et finances des collectivités territoriales

78 Dans un communiqué de presse du 26 mai 2016, le ministre des finances et des comptes publics a fait le point sur le dossier du dispositif de sortie des emprunts toxiques des collectivités territoriales. La totalité des 676 collectivités et établissements locaux ayant déposé un dossier de demande d’aide auprès du Fonds de soutien mis en place par la loi de finances pour 2014 puis abondé de 1,5 milliard d’euros supplémentaire en loi de finances pour 2016 ont reçu de sa part une proposition d’aide. Les propositions du fonds de soutien ont été très largement acceptées. En mai le service à compétence nationale gestionnaire du fonds disposait des réponses finales pour 61 % des prêts (715 prêts sur 1163). Le taux d’acceptation dépassait 90 % (et 97 % en termes de montants d’aides), les réponses négatives concernant pour leur grande majorité des prêts à faible ou très faible enjeu financier.

79 Le 31 mai 2016 [38], en réponse à une question écrite du député Francis Hillmeyer [39] sur le fonds national de garantie individuelle des ressources, le ministre des finances et des comptes publics rappelle que l’article 78 de la loi de finances pour 2010 a prévu un mécanisme pérenne destiné à assurer la stricte neutralité financière de la réforme de la taxe professionnelle pour chaque collectivité. Elle se compose d’une dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), financée par l’État,  et d’une garantie individuelle de ressources (GIR), qui fonctionne par reversements aux collectivités des prélèvements effectués sur celles d’entre elles qui ont été gagnantes à la réforme de la taxe professionnelle. Ce mécanisme garantit à chaque échelon de collectivité territoriale le maintien, toutes choses égales par ailleurs, du montant de ses ressources fiscales 2010. En application de l’article 40 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, les montants de la GIR sont désormais figés : « À compter de 2014, les montants de la dotation ainsi que du prélèvement ou du reversement mentionnés au premier alinéa correspondent aux montants perçus ou versés en 2013 ». Toute modification des prélèvements au titre de la GIR devrait donner lieu, en pratique, à une révision de ces garanties pour l’ensemble des collectivités françaises pour réévaluer la perte ou le gain de produit fiscal de chacune d’entre elles, six ans après la disparition de la taxe professionnelle, ce qui n’est pas envisageable. Conscient des difficultés rencontrées par certaines collectivités locales, le Gouvernement a veillé à améliorer ce dispositif en facilitant le transfert des prélèvements GIR supportés par les communes lorsque ces dernières connaissent des difficultés financières momentanées. L’article 34 de la loi de finances rectificative pour 2014 prévoit à cet égard que les communes peuvent demander la prise en charge par l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, auquel elles adhèrent, du prélèvement sur les ressources alimentant le FNGIR. Cette mutualisation à l’échelon intercommunal de la charge représentée par le prélèvement GIR appelle seulement des délibérations concordantes de l’organe délibérant de la commune intéressée et du groupement, quel que soit le statut ou le régime fiscal de ce dernier. Enfin, il existe un mécanisme distinct, également prévu à l’article 78 de la loi de finances pour 2010, dont l’objet est de compenser les pertes de base de contribution économique territoriale constatées d’une année sur l’autre : il peut permettre d’apporter une aide aux communes confrontées à une perte de base de cotisation foncière des entreprises, suite au départ d’une entreprise de leur territoire, lorsque celle-ci induit une perte substantielle de produit de contribution économique territoriale.

80 Selon le Bulletin d’information statistique d’août 2016 de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) consacré aux Finances des collectivités territoriales en 2015 et 2016, en 2015 [40], la croissance des dépenses de fonctionnement a ralenti par rapport à 2014, tandis que celle des recettes de fonctionnement a été plus rapide, notamment pour les recettes fiscales. Ainsi, le niveau de l’épargne brute connaît une certaine hausse en 2015 (+2,1 %), après trois années de baisse. Les dépenses d’investissement diminuent pour la seconde année, en particulier dans le secteur communal. L’endettement progresse à nouveau, notamment dans les régions. En 2016, les recettes de fonctionnement devraient être moins dynamiques qu’en 2015, en raison notamment d’un ralentissement des bases d’imposition communale, ainsi que des produits de la CVAE et des DMTO. Les concours financiers de l’État baisseront de 3,4 milliards d’euros ; les effets seront atténués par le renforcement des dispositifs de péréquation. Selon les budgets primitifs, les dépenses d’investissement pourraient connaître une légère reprise.

81 J.-L. P & D. S.

L’arsenal législatif

115 Le régime actuel de l’urgence est plus rigoureux que celui qui avait été « inventé » par la loi du 3 avril 1955. Non seulement certains standards juridiques sur lesquels il repose sont plus flous, notamment s’agissant de l’assignation à résidence, mais encore les pouvoirs confiés à l’autorité administrative sont-ils renforcés tant par le texte législatif lui-même que par l’interprétation qui en a été donnée ces derniers mois [51]. La loi du 21 juillet 2016 vient encore confirmer cet élan conjugué des pouvoirs exécutif et législatif en direction de l’aggravation de l’état d’urgence. C’est d’abord cette fois-ci une prorogation de six mois qui est votée ; au fond, le texte donne un cadre légal aux perquisitions administratives par ricochet (lorsqu’une perquisition révèle qu’un autre lieu mérite d’être également visité, les forces de police peuvent s’y rendre sans qu’elle ait été ordonnée, à charge de régularisation ex post) et précise la possibilité de placer en retenue administrative les personnes présentes dans les lieux perquisitionnés.

116 Surtout, la nouvelle loi prévoit la saisie et l’exploitation administratives des données informatiques ainsi que la vidéosurveillance permanente de certains détenus. En février 2016, le Conseil constitutionnel avait jugé que la saisie de données informatiques au cours d’une perquisition administrative, permise par la loi du 20 novembre 2015, était entourée de garanties insuffisantes [52]. La loi du 21 juillet 2016 en corrige le cadre juridique en inventant, pour ce faire, un mécanisme inédit reposant sur une nouvelle compétence du juge administratif en référé : l’autorisation d’exploitation des données ainsi saisies [53].

117 C’est aussi pour consolider ses bases juridiques que le législateur s’est intéressé à la vidéosurveillance des personnes « placées en détention provisoire, faisant l’objet d’un mandat de dépôt criminel […] d’une mesure d’isolement, dont l’évasion ou le suicide pourraient avoir un impact important sur l’ordre public eu égard aux circonstances particulières à l’origine de leur incarcération et à l’impact de celles-ci sur l’opinion publique ». Au moment même où la loi était votée, la juridiction administrative était aux prises avec le recours intenté par Salah Abdeslam contre les mesures de vidéosurveillance 24 heures sur 24 dont il fait l’objet en application d’un arrêté du Garde des Sceaux en date du 9 juin 2016 [54]. Cette légalisation des dispositions de l’arrêté opérée par la loi du 21 juillet 2016 permet au juge de rejeter l’argument tiré du caractère « manifestement illégal » de la vidéosurveillance ; plus avant, il la juge à la fois nécessaire (du fait du caractère exceptionnel et d’une particulière gravité des actes pour lesquels l’intéressé est poursuivi) et proportionnée (au regard des garanties procédurales existantes) (CE, ord., 28 juillet 2016, n° 401800). Le droit français prévoit donc désormais la vidéosurveillance permanente. De tels dispositifs doivent demeurer exceptionnels et ne peuvent être mis en œuvre que suite à une décision motivée du Garde des Sceaux (prise pour trois mois, renouvelable). Techniquement, il est prévu que seule l’image est enregistrée (un pare-vue ainsi que l’opacification garantissent l’intimité) à l’exclusion du son et de toute donnée biométrique ; que les données peuvent être consultées par l’administration pénitentiaire pendant sept jours ; qu’elles doivent en toute hypothèse être détruites au-delà du délai d’un mois. Reste que, si la personne détenue doit être informée du projet de mise en œuvre d’un tel dispositif, et doit être mise à même de présenter de manière contradictoire ses observations, le droit d’opposition généralement conféré en matière de traitement des données à caractère personnel (art. 38 loi du 6 janvier 1978) n’est pas reconnu en cette matière.

La capillarité

118 Par-delà les lois dont l’objet même est de le (re)définir et le proroger, ce régime de l’urgence se diffuse dans l’ensemble de l’ordre juridique. Deux exemples sont emblématiques d’une redéfinition des rapports entre sécurité et libertés : la multiplication légale des restrictions à la liberté d’expression et les évolutions de l’encadrement du port des armes par les forces de l’ordre. Parallèlement, on observe que l’objectif de lutte contre la « radicalisation » tend à être intégré à un nombre croissant de politiques publiques, même si les contours de cette notion demeurent imprécis.

119 Liberté d’expression – La loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 précitée marque la consécration en droit français d’un délit nouveau qui, depuis 2012 au moins (cf. les attaques perpétrées par Mohamed Merah), font figure de serpent de mer du débat législatif : la consultation habituelle de sites djihadistes est désormais punie par l’art. 421-2-5-2 du code pénal de 2 ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende. Présenté par ses promoteurs comme une mesure de lutte contre le terrorisme, ce délit nourrit aussi d’abondantes critiques parmi lesquelles : l’atteinte portée à l’exigence de précision de la loi pénale (qu’est-ce que la « consultation habituelle » ?), la criminalisation d’une dangerosité seulement supposée, son caractère contre-productif (nécessité du suivi des usages d’Internet de personnes surveillées par la police et les services de renseignement potentiellement contrecarrée par un délit les dissuadant), l’atteinte à la liberté d’expression et de communication (et la tendance à la pénalisation de certains de leurs usages), la mise en place d’une société de surveillance [55].

120 Perquisitions – Saisi pour avis par les tribunaux administratifs de Cergy et Melun, le Conseil d’État a confirmé, d’une part, que les ordres de perquisition tombent sous le coup de l’obligation de motivation pesant sur les actes administratifs (loi de 1979), à ceci près que celle-ci peut être levée en cas d’urgence absolue… Le contrôle du juge porte, dès lors, sur lesdits motifs. Il clarifie, d’autre part, le régime de responsabilité applicable aux dommages causés par une perquisition administrative. Toute illégalité de l’ordre de perquisition est une faute de nature à engager la responsabilité de l’État, de même que toute faute dans les conditions matérielles d’exécution de la perquisition. À l’égard des tiers (propriétaires des lieux, voisins…), c’est un régime de responsabilité sans faute pour rupture de l’égalité devant les charges publiques qui joue : CE, avis, 6 juil. 2016, n° 398234 et n° 399135.

121 Port des armes – Dans les jours qui suivirent immédiatement les attentats du 13 novembre 2015, une note de la Direction générale de la police nationale autorisait le port d’armes hors service en période d’état d’urgence ; confirmée peu de temps après par un arrêté du ministre de l’intérieur en date du 4 janvier 2016, cette possibilité est aujourd’hui étendue et détachée de la condition liée à l’état d’urgence suite à un nouvel arrêté du 25 juillet 2016. Ainsi, sous réserve d’une déclaration au chef de service (possibilité également ouverte eux élèves réalisant un stage au sein d’un service opérationnel), les agents de la police nationale peuvent porter leur arme de service en tous temps et lieux ; tandis que, dans le même mouvement, la loi du 21 juillet 2016 relative à l’état d’urgence assouplit les conditions dans lesquelles le port des armes peut être autorisé pour les agents des polices municipales.

122 Radicalisation – L’ensemble des évènements survenus depuis janvier auront mis au premier plan les mesures de lutte contre la radicalisation. L’administration pénitentiaire, dans ce cadre, est au tout premier plan ; d’où l’importance du rapport publié le 7 juin 2016 par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté suite à une mission d’inspection des « unités dédiées » (UD) à l’identification et l’évaluation de la radicalisation islamiste en milieu carcéral. Ce rapport souligne les nombreuses difficultés matérielles liées à la mise en place des 5 UD décidée début 2016 ainsi que les nombreuses interrogations plus théoriques qui subsistent. En particulier, il souligne que les finalités mêmes du regroupement des « personnes radicalisées par l’Islam » (PRI) demeurent floues (lutte contre le prosélytisme et protection du reste de la détention, ou prise en charge des intéressés ?) et qu’il présente « plus d’inconvénients que d’avantages » (p. 48). L’ambivalence se manifeste notamment par le caractère illusoire de l’étanchéité mise en place (p. 51) ; et les critères qui mènent au placement des personnes radicalisées par l’Islam (PRI) au sein des UD demeurent opaques : s’agit-il uniquement des personnes incarcérées pour des faits de terrorisme liés à l’Islam radical, ou d’autres encore ? Quid d’un éventuel droit d’opposition à la décision de placement ? Le rapport souligne aussi les effets pervers de l’instauration d’un régime particulier de détention, le poids de ce placement sur le parcours judiciaire des intéressés et sur les droits de la défense. Reste que le législateur confirme cette forme de régime de détention à l’art. 19 de la loi 2016-731 du 3 juin 2016 précitée (nouvel art. 726-2 du code de procédure pénale).

123 Au-delà de la sphère pénitentiaire, cet objectif de lutte contre la radicalisation tend à se diffuser dans l’ensemble des politiques publiques. L’action gouvernementale apparaît largement mue par cet objectif, que ce soit en matière d’expulsions, d’interdictions de sortie du territoire ou d’interdictions administratives du territoire [56] ou, plus largement, en matière de prévention de la délinquance (v. décret 2016-553 du 6 mai 2016 portant modification des dispositions relatives à la prévention de la délinquance, qui ajoute la « lutte contre la radicalisation » aux missions du comité interministériel de prévention de la délinquance). La dissolution d’associations, que le Gouvernement peut prononcer par décret en vertu de l’art. L. 212-1 du code de sécurité intérieure et du régime de l’état d’urgence (art. 6-1 de la loi du 3 avril 1955 modifiée), est également un des canaux importants de cet objectif de lutte contre la radicalisation. La dissolution de l’association des musulmans de Lagny a ainsi été (re)prononcée [57] par un décret du 6 mai 2016 et confirmée par le Conseil d’État (CE, 26 juil. 2016, n°401379). On observe toutefois des décisions administratives locales de refus d’ouverture de lieux de culte musulman qui se parent de la nécessité et de la légitimité de la lutte contre la radicalisation sans toujours convaincre le juge. Après une affaire à Fréjus où les autorités municipales se sont vues enjoindre de prendre l’arrêté d’ouverture de la mosquée, une affaire comparable a eu lieu à Nice. Par une ordonnance rendue en référé le 30 juin 2016 (n°400841), le Conseil d’État a confirmé l’injonction faite au maire de la ville, prononcée en première instance sous astreinte (TA Nice, 6 juin 2016, n°1602502), d’autoriser l’ouverture de l’établissement. Le Conseil d’État souligne en outre que : « alors même qu’il a publiquement pris position contre l’ouverture de la salle de prière litigieuse en invoquant à la fois l’origine des financements qui ont permis sa réalisation, la gouvernance de ce lieu de culte et le contenu des propos qui pourraient y être tenus », « le refus du maire […] ne peut légalement reposer que sur des motifs de sécurité ».

Modification de l’état civil des personnes transgenres.

124 Le Défenseur des droits (DDD) prend position, dans une décision-cadre du 24 juin 2016 [58], en faveur d’une intervention législative instituant une simplification substantielle de la procédure de modification de la mention du sexe à l’état civil. Cette décision intervient alors que venait d’être adopté à l’Assemblée nationale un amendement en ce sens insérant un article 18 quater au projet de loi relative à la justice au XXI^e siècle qui sera discuté en nouvelle lecture à la fin du mois de septembre prochain par le Sénat [59]. Pour le DDD, cet amendement – qui évacue toute référence aux exigences jurisprudentielles de l’irréversibilité de la transformation et de stérilité – va dans le bon sens. Démédicalisant la procédure, il maintient toutefois une phase de procédure judiciaire au cours de laquelle la personne devra prouver son « appartenance sincère et continue au sexe opposé […] par une réunion suffisante de faits », tels que la connaissance familiale, amicale, professionnelle de la transformation, l’obtention du changement de prénom, « l’apparence physique du sexe revendiqué par l’effet d’un ou de plusieurs traitements médicaux ». Pour le DDD, ces conditions laissent encore une marge d’appréciation non négligeable aux juges et au corps médical, jusqu’à présent source d’incertitudes et d’inégalité dans le traitement des demandes. Elles font également fi des difficultés quotidiennes que rencontrent les personnes transsexuelles à rendre publique leur situation. Les recommandations du DDD vont dès lors au-delà de l’amendement. En se fondant, à l’instar de Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), sur les droits à l’autodétermination, à la vie privée et au respect de l’intégrité physique et en s’appuyant sur les élans récents du droit international et de nos voisins européens, il abonde dans le sens d’un abandon du critère de l’irréversibilité de l’apparence et préconise également celui de l’exigence d’un certificat médical attestant de la réalité « du syndrome de transsexualisme ». Il se prononce en faveur « d’une procédure déclarative rapide et transparente auprès de l’officier d’état civil » [60] sur le modèle des États qui ont fait ce choix (Malte, le Danemark, l’Irlande). Il invite enfin le législateur à régler les questions de l’ouverture ou non de la procédure aux mineurs, des effets dans le temps du changement d’état civil, du délai raisonnable de la procédure et des « éventuelles conséquences en matière de filiation » [61].

Exportation de paillettes de sperme en vue d’une insémination post mortem

125 L’arrêt d’assemblée lu au Conseil d’État le 31 mai 2016 (n° 396848) est notable du point de vue des évolutions importantes qu’il imprime aux contours de l’office du juge du référé-liberté, qui inclut désormais le contrôle de la conformité des actes résultant de dispositions législatives « manifestement incompatibles avec les engagements européens ou internationaux de la France, ou dont la mise en œuvre entraînerait des conséquences manifestement contraires aux exigences nées de ces engagements » : se saisissant du contrôle de conventionnalité, le juge du référé corrige ce qui apparaissait comme une limite considérable à la procédure d’urgence. Mais au-delà de ces aspects relatifs aux sources de la légalité en matière de référé-liberté, l’arrêt du 31 mai 2016 est intéressant au fond puisqu’il juge que le refus opposé par l’Assistance publique – Hôpitaux de Paris et l’Agence de la biomédecine – à la requérante de prononcer l’exportation des gamètes de son défunt mari vers l’Espagne, où elle réside et dont elle possède la nationalité, en vue de la réalisation d’une procréation artificielle par insémination post mortem, porte une atteinte grave et manifestement illégale à son droit au respect de la vie privée et familiale. Il enjoint donc aux parties défenderesses de procéder à ladite exportation.

126 Le terrain bioéthique, et singulièrement, celui des droits reproductifs, est certainement l’un de ceux où les enjeux liés à la diversité des législations nationales à l’échelle de l’Europe (voire, au-delà) se donne à voir avec le plus d’acuité. Le Parlement français a toujours refusé de faire droit à l’insémination post mortem ; en Espagne, en revanche, elle peut avoir lieu dans le délai d’un an suivant le décès du mari. C’est après avoir engagé en France une procédure de recueil et de conservation de son sperme en vue de procréation future (art. L. 2141-11-1 du code de la santé publique), et suite au décès de son mari, que la requérante s’est rétablie en Espagne (pays dont elle est ressortissante). De là, elle a sollicité l’exportation vers ce pays des paillettes de sperme dans l’espoir de pouvoir procréer tout de même grâce à une insémination post mortem et a essuyé un refus dont la contestation en justice a mené à l’intervention du Conseil d’État. Jugeant conformes à la Convention européenne des droits de l’homme les dispositions législatives françaises qui interdisent l’insémination post mortem et prohibent l’exportation des gamètes déposées en France, le Conseil d’État n’arrête pas là son raisonnement. À l’invitation de la rapporteure Aurélie Bretonneau, il précise que « la compatibilité de la loi avec les stipulations de la Convention européenne des droits de l’homme ne fait pas obstacle à ce que, dans des circonstances particulières, l’application de dispositions législatives puisse constituer une ingérence disproportionnée dans les droits garantis par cette Convention ». Il apprécie alors les conséquences concrètes du refus attaqué sur la vie de la requérante. Insistant sur le fait que le projet parental du couple est clairement documenté et que le défunt mari de la requérante avait explicitement consenti à l’hypothèse d’une insémination post mortem, que les gamètes conservées en France constituent désormais l’unique possibilité pour l’intéressée de mener à bien ce projet parental, et qu’il n’y a dans cette affaire nulle volonté de contournement de la loi française, le juge estime que l’application de la celle-ci aboutit à une atteinte manifestement excessive au droit de la requérante au respect de sa vie privée et familiale. Gageons que cette solution pragmatique suscitera la poursuite d’une réflexion nécessaire sur l’articulation entre fraude à la loi et libertés de circulation au sein de l’espace de l’Union européenne [62].

Discrimination en raison de la particulière vulnérabilité

127 L’opportunité d’intégrer dans la liste des critères à l’égard desquels une discrimination peut être établie des motifs à connotation sociale est débattue [63]. Certains font valoir leur défaut de précision ou leur caractère redondant l’égard d’autres critères. À la fin de l’année 2015, à l’issue de débats parlementaires à rebondissement, plutôt que la pauvreté ou la précarité, c’est le critère de la perte d’autonomie qui avait été ajouté, par la loi n°2015-1776 du 28 décembre 2015, à la liste de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations. Les interrogations ne s’étant toutefois pas taries (voir l’avis 16-14 du 31 mai 2016 du Défenseur des droits [64]), une nouvelle intervention législative (loi n°2016-832 du 24 juin 2016 visant à lutter contre la discrimination à raison de la précarité sociale) a inséré la mention de « la particulière vulnérabilité résultant de [la] situation économique, apparente ou connue de son auteur » au sein des listes des critères protégés contre les discriminations prévus aux art. 225-1 du code pénal et L. 1132-1 du code du travail ainsi que par la loi précitée du 27 mai 2008. La loi précise également les modalités de sa mise en œuvre en outre-mer.

Situations d’urgence-compétence

128 Le mineur isolé – La prise en charge en urgence des mineurs isolés en particulier étrangers est sujette à un renvoi incessant des responsabilités entre collectivités publiques. Après l’adoption d’un protocole d’accord conclu entre l’État et l’Assemblée des départements de France en novembre 2011 et une circulaire du 31 mai 2013, le décret n°2016-840 du 24 juin 2016 relatif à l’accueil et aux conditions d’évaluation de la situation des mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille [65] insère une nouvelle section au sein de la partie réglementaire du code de l’action sociale et des familles (CASF) et fixe les modalités de répartition de ces mineurs entre les départements. Le nouvel art. R. 221-11 du CASF confie au « président du conseil départemental du lieu où se trouve une personne se déclarant mineure et privée temporairement ou définitivement de la protection de sa famille » le soin de mettre « en place un accueil provisoire d’urgence d’une durée de cinq jours, à compter du premier jour de sa prise en charge ». Au cours de cette période, le président « procède aux investigations nécessaires en vue d’évaluer la situation de cette personne au regard notamment de ses déclarations sur son identité, son âge, sa famille d’origine, sa nationalité et son état d’isolement » dans des conditions suggérées par le décret. Le décret donne en outre compétence au ministre de la justice pour fixer, selon des modalités de calcul établies à l’art. R. 221-13, la clé de répartition des mineurs entre les différents départements.

129 Les familles sans-abri – Moins de quatre mois après avoir posé le principe de la compétence étatique pour l’hébergement d’urgence des familles sans abri [66] – exceptés les cas spécifiques des femmes enceintes et des mères isolées accompagnées de leurs enfants de moins de trois ans régis par l’article 225-5 du CASF –, le Conseil d’État poursuit, dans cinq arrêts rendus le 13 juillet 2016 [67], son œuvre de précision de la répartition des compétences entre l’État et les départements et de leurs obligations respectives. En tant qu’il est soumis à une obligation d’action, l’État peut ainsi se voir enjoindre, dans le cadre d’un référé-liberté, toute mesure nécessaire à l’hébergement des familles. Le cas échéant, il revient « au juge des référés d’apprécier dans chaque cas les diligences accomplies par l’administration en tenant compte des moyens dont elle dispose ainsi que de l’âge, de l’état de la santé et de la situation de famille de la personne intéressée » [68]. L’affaire n° 388317 a été l’occasion de préciser que, dans les cas où les familles sont constituées d’étrangers faisant l’objet d’une obligation de quitter le territoire ou d’une décision définitive de rejet d’une demande d’asile, elles n’ont plus « vocation à bénéficier du dispositif d’hébergement d’urgence ». À « l’issue de la période strictement nécessaire à la mise en œuvre de leur départ volontaire », elles ne peuvent plus se prévaloir « d’une carence constitutive d’une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale », sauf « en cas de circonstances exceptionnelles ». Pour le Conseil d’État, « constitue une telle circonstance […] l’existence d’un risque grave pour la santé ou la sécurité d’enfants mineurs, dont l’intérêt supérieur doit être une considération primordiale dans les décisions les concernant », tout particulièrement dans les cas d’enfant d’un « très jeune âge ».

130 Cette compétence de principe de l’État n’exclut pas celle, à titre supplétif, du département dès lors que « la santé des enfants, leur sécurité, leur entretien ou leur éducation l’exigent ». Toutefois, cette intervention ne peut créer d’obligations. Pour le Conseil d’État, « dans l’hypothèse où l’État n’aurait pas accompli les diligences qui lui reviennent », la compétence du département  ne saurait lui imposer de « prendre définitivement à leur charge des dépenses qui incombent à l’État », ni « entraîner une quelconque obligation à la charge du département dans le cadre d’une procédure d’urgence qui a précisément pour objet de prescrire, à l’autorité principalement compétente, les diligences qui s’avéreraient nécessaires ». Il ne peut alors être enjoint aux départements d’héberger les familles dans le cadre d’un référé-liberté. Toutefois, les juges statuant au fond peuvent exiger qu’ils ne mettent pas fin aux aides dont ils sont à l’initiative sans avoir examiné « la situation particulière de la famille » et s’être assurés « de l’existence d’une solution alternative – qu’il s’agisse d’un hébergement pris en charge par l’État, d’un accueil des mineurs par l’aide sociale à l’enfance ou de toute autre solution – de nature à éviter que la santé ou la sécurité des enfants ne soient menacées » [69] .

131 Le droit du DALO – Le droit au logement opposable nourrit un abondant contentieux. Les trois derniers mois ont donné l’occasion aux juges administratifs de préciser plusieurs aspects du « droit du DALO ».

132 En premier lieu, le fait que le demandeur soit logé n’exclut pas forcément le caractère prioritaire et urgent de la demande. Il en va ainsi lorsque le logement occupé « ne répond pas aux besoins de l’intéressé » et excède « ses capacités financières ou présente un caractère précaire » [70], ou lorsqu’il est situé dans un immeuble dans lequel le demandeur est confronté à « une situation d’insécurité liée à des actes commis de manière habituelle et qui, du fait d’une vulnérabilité particulière ou d’autres éléments liés à sa situation personnelle, créent des risques graves pour elle-même ou pour sa famille » [71].

133 En deuxième lieu, le Conseil d’État a précisé certains aspects du régime juridique des actes du préfet. Dans un arrêt du 16 juin 2016 [72], il considère, d’une part, que celui-ci peut être délié de l’obligation « qui pèse sur lui en vertu d’une décision de la commission de médiation et d’un jugement lui enjoignant d’exécuter cette décision, si, par son comportement, l’intéressé a fait obstacle à cette exécution » ; mais il juge en l’espèce que le défaut d’actualisation du dossier du demandeur auprès du Service intégré d’accueil et d’orientation (SIAO) ne peut être regardé comme tel. Un arrêt du 1^er juillet 2016 affirme, d’autre part, que la simple information faite par le préfet au demandeur de ce que le refus de ce dernier « d’une offre de logement ou d’hébergement lui fait perdre le bénéfice de la décision de commission » de médiation est insusceptible de recours pour excès de pouvoir. Seule la procédure prévue à l’art. L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH) relative à l’exécution des décisions de la commission est ouverte [73]. Le Conseil d’État avait d’ailleurs, quelques jours auparavant, dans un avis du 27 mai 2016 [74], rappelé la conformité de cette procédure avec l’article 6§1 de la Convention européenne des droits de l’homme en dépit des doutes exprimés par la Cour de Strasbourg [75] : en cause, notamment, le fait que l’astreinte prononcée le cas échéant ne bénéficie pas au requérant mais est versée au fonds d’accompagnement dans et vers le logement. Dans l’arrêt du 1^er juillet 2016, le Conseil d’État souligne en outre que le juge garde toujours la possibilité de faire droit à une demande d’injonction, nonobstant la notification par le préfet de ne plus faire d’offre de logement ou d’hébergement.

134 En dernier lieu, le Conseil d’État précise aussi quelques points relatifs au contentieux de l’indemnisation des personnes reconnues prioritaires mais non relogées en raison d‘une carence fautive de l’État. Il entérine d’une part la compétence en premier et dernier ressort des tribunaux administratif de ce contentieux [76], et estime d’autre part que le préjudice subi « doit s’apprécier en tenant compte, notamment, du nombre de personnes composant le foyer du demandeur pendant la période de responsabilité de l’État » [77].

135 La fouille des poubelles – Il n’existe « aucun droit pour les particuliers de fouiller des poubelles ou tous autres récipients contenant des déchets, y compris pour rechercher de la nourriture ». Ainsi en a jugé la cour administrative d’appel de Douai, dans un arrêt rendu le 5 juillet 2016 [78]. Pour la cour, l’arrêté par lequel un maire interdit sur le territoire de sa commune « la fouille des poubelles, conteneurs et autres lieux de regroupement de déchet » est nécessaire et proportionné. Nécessaire car les fouilles de poubelles présenteraient « un risque pour les personnes » qui les pratiquent et « le cas échéant pour le personnel en charge de la collecte, en raison de la présence de déchets susceptibles d’être dangereux pour la santé ou l’intégrité des personnes » ; proportionnée car même si l’interdiction « fait  obstacle à un moyen utilisé par les personnes défavorisées de se procurer de la nourriture, elle n’est pas […] susceptible de méconnaître le droit de ces personnes à la vie », la cour présupposant ainsi que les personnes concernées ont d’autres moyens pour se nourrir. Bref, la fouille des poubelles trouble l’ordre public. Pour finir, la cour ne retient pas non plus le caractère discriminatoire de la mesure dans la mesure où elle « s’applique sur l’ensemble du territoire » de la commune et « ne vise aucune catégorie de personnes en particulier ». Elle ne s’adresse donc pas directement aux personnes dites « Roms » et la cour n’envisage pas la possibilité d’une discrimination indirecte.

Lieux privatifs de liberté

136 Les enfants retenus – L’affaire Popov  [] n’aura pas suffi. Un peu plus de quatre ans après la condamnation des conditions, en particulier de la durée, de rétention administrative des enfants en bas âge, jugées inadaptées, disproportionnées et constitutives d’un traitement inhumain et dégradant au sens de l’art. 3 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH), dans cinq affaires rendues le 12 juillet 2016 [80], la Cour européenne des droits de l’homme condamne de nouveau la France sur ce fondement. Les faits sont devenus presque routiniers pour qui se préoccupe des réfugiés et demandeurs d’asile. Ces familles composées d’enfants en bas âge (en l’occurrence de 7 mois à 4 ans) sont gardées en rétention dans l’attente d’être éloignées du territoire. Après avoir rappelé que l’art. 3 de la Convention « ne ménage aucune exception », la Cour précise que pour être considéré inhumain et dégradant, « un mauvais traitement doit atteindre un minimum de gravité » et que « l’appréciation de ce minimum est relative par essence ; elle dépend de l’ensemble des données de la cause, et notamment de la nature et du contexte du traitement, ainsi que de ses modalités d’exécution, de sa durée, de ses effets physiques ou mentaux, ainsi que, parfois, du sexe, de l’âge et de l’état de santé de la victime ». S’agissant du placement en rétention d’étrangers mineurs accompagnés, la Cour prend en considération « la conjonction de trois facteurs : le bas âge des enfants, la durée de leur rétention et le caractère inadapté des locaux concernés à la présence d’enfants » (req. n° 33201/11, §§64, 65, 66). Sur ce fondement, elle ne condamne pas les conditions de rétentions elles-mêmes mais leur durée. S’agissant du centre de rétention de Toulouse-Cornebarrieu en particulier, elle estime que le seuil de gravité n’est pas atteint, bien qu’il soit situé en bordure immédiate des pistes de l’aéroport de Toulouse-Blagnac et qu’il cause des nuisances sonores pouvant avoir « un effet anxiogène » sur les enfants. En revanche, elle considère qu’« au-delà d’une brève période, la répétition et l’accumulation de ces agressions psychiques et émotionnelles ont nécessairement des conséquences néfastes sur un enfant en bas âge, dépassant le seuil de gravité précité ». En l’espèce, la rétention d’un enfant de quatre ans « prolongée pendant dix-huit jours dans les conditions exposées dépasse le seuil de gravité » (req. n° 11593/12, §114).

137 Par ailleurs, dans trois de ces affaires, la France a également était condamnée sur le fondement de l’art. 5§4 de la Convention pour absence de voie de recours ouverte aux enfants mineurs placés avec leurs parents, dans la mesure où ceux-ci ne font pas l’objet d’un arrêté propre de placement en rétention. Comme dans l’affaire Popov, la Cour relève que « les enfants accompagnant leurs parents [tombent] dans un vide juridique qui ne leur [permet] pas d’exercer le recours en annulation, ouvert à leurs parents, devant le juge administratif », ni « au juge des libertés et de la détention de se prononcer sur la légalité de leur présence en rétention » (voir req. n° 68264/14, §§ 89 et s.).

138 Signalons enfin qu’alors que, candidat à la Présidence de la République, François Hollande avait promis de mettre fin à la rétention des enfants et de leur famille, deux des affaires en cause concernaient des faits intervenus après son élection. Or, en témoigne le rapport de plusieurs associations rendu public le 28 juin 2016, l’augmentation du nombre des familles et mineurs placés en rétention, en particulier en outre-mer, n’a pas cessé [81]. Il n’est pas certain que la réponse apportée par la loi n°2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France, qui reste dans une logique d’encadrement des conditions et de la durée des rétentions sans aller vers leur abandon, soit suffisante et ce, quand bien même il est rappelé que « l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale » (art. L. 551-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile).

139 Les personnes prévenues : droit de recours et vie privée – Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité contestant les 3^e et 4^e alinéas de l’article 145-4 du code de procédure pénale relatifs aux droits de visite et de téléphoner des personnes en détention provisoire, le Conseil constitutionnel sanctionne le défaut de voies de recours à l’égard de certaines décisions de refus ou du silence gardé par l’administration pénitentiaire [82]. Méconnaissent le droit au recours : d’une part l’impossibilité « de contester devant une juridiction une décision refusant un permis de visite demandé dans les autres hypothèses, qu’il s’agisse d’un permis de visite demandé au cours de l’instruction par une personne qui n’est pas membre de la famille ou d’un permis de visite demandé en l’absence d’instruction ou après la clôture de celle-ci » ; d’autre part la double absence « de voie de recours à l’encontre des décisions refusant l’accès au téléphone à une personne placée en détention provisoire » et « de délai imparti au juge d’instruction pour répondre à une demande de permis de visite d’un membre de la famille de la personne placée en détention provisoire ». Pour le Conseil, les dispositions contestées privent « également de garanties légales la protection constitutionnelle du droit au respect de la vie privée et du droit de mener une vie familiale normale ». L’article 63 de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 précitée a remédié à ces inconstitutionnalités en étendant les voies de recours aux refus de téléphoner à des tiers. Il prévoit aussi que, dorénavant,  « à défaut de réponse du juge d’instruction ou du procureur de la République à la demande de permis de visite ou de téléphoner dans un délai de vingt jours, la personne peut […] saisir le président de la chambre de l’instruction ».

Santé

140 Suite à l’adoption de la loi 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, deux décrets ont été publiés. Le décret n° 2016-683 du 26 mai 2016 relatif à la délivrance de la contraception d’urgence par les infirmiers scolaires simplifie la procédure applicable pour tenir compte de la suppression, par le législateur, de la condition de « détresse caractérisée » qui gouvernait jusque-là l’accès à la contraception d’urgence (v. le nouvel art. L. 5134-1 code de la santé publique). Le décret n° 2016-743 du 2 juin 2016 relatif aux compétences des sages-femmes en matière d’interruption volontaire de grossesse par voie médicamenteuse et en matière de vaccinations, à la condition d’une expérience attestée en ce domaine par le chef de l’établissement de santé.

Discriminations

141 Interdits depuis 1983 pour endiguer l’épidémie du SIDA, les dons du sang par des hommes homosexuels sont de nouveau possibles à compter du 11 juillet 2016. Les conditions, variables selon le type de don, sont précisées en annexe de l’arrêté du 5 avril 2016 fixant les critères de sélection des donneurs de sang (NOR: AFSP1608360A)

Déchéance de la nationalité

142 Le juge administratif exerce un contrôle entier sur les décisions de déchéance de la nationalité : CE 8 juin 2016, req. n° 394348 ; n° 394350 ; 394353 ; 394354 ; 394356

Violences conjugales

143 Le préfet dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour apprécier « compte tenu de l’ensemble des éléments de la situation personnelle de l’intéressée, et notamment des violences conjugales alléguées, l’opportunité d’une mesure de régularisation » d’une femme algérienne qui ne peut se prévaloir de l’article L. 313-12 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asiles, de droit commun, CE, 30 juin 2016, req. n° 391489.

Données personnelles

144 Saisi d’un recours contre une décision de refus d’accès le juge administratif contrôle les données des fichiers « souveraineté », CE 11 juillet 2016, req. n° 37597.

Soins psychiatrique sans consentement

145 Le préfet ne peut « différer la décision administrative imposant des soins psychiatriques sans consentement au-delà du temps strictement nécessaire à l’élaboration de l’acte », Cass., avis, 11 juillet 2016, n° 16008, JurisData n°2016-013616.

Relations avec l’administration 

146 De nouvelles exceptions sont apportées au principe « silence vaut acceptation » par le décret n° 2016-625 du 19 mai 2016.

147 La consultation sur l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes est légale, CE 20 juin 2016, req. n° 400364.

148 V. C. D. & S. H. V.