Quatrième rapport d’étape et deuxième phase de la RGPP

1 Le ministre en charge du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État a présenté au conseil des ministres du 28 juin 2010 le quatrième rapport d’étape de la RGPP et les nouvelles mesures décidées par le conseil de modernisation des politiques publiques présidé par le Président de la République. Le bilan fait apparaître que 78 % des réformes décidées progressent conformément aux objectifs et au calendrier prévu. Les 150 mesures nouvelles sont présentées comme une deuxième phase de la RGPP après la première étape qui « aura permis de décloisonner les administrations et de les réorganiser en fonction des priorités de l’État et des attentes des usagers ».

2 Au-delà de ces questions de restructurations, la présentation des nouvelles mesures s’attache à un meilleur équilibre entre trois objectifs : améliorer la qualité du service rendu aux usagers, réduire les dépenses publiques, poursuivre la modernisation de la fonction publique et valoriser les initiatives des agents. Au béné?ce des usagers, la création de guichets uniques sera poursuivie (opérations de dédouanement, demande d’asile et regroupement familial, formulaire unique de demande de logement social, élargissement du domaine de compétences de la plate-forme de renseignements téléphoniques « 39-39 », transformation du service « mon service-public.fr » en point unique d’entrée des démarches administratives en ligne). La démarche de simpli?cation des démarches par la dématérialisation sera ampli?ée. Un baromètre de la qualité des services publics sera publié. Le référentiel « Marianne » sera généralisé. Un programme « d’accélérateurs » de procédures sera engagé dans plusieurs domaines. La création d’un point unique de dépôt des réclamations sera expérimenté.

3 La réduction des dépenses publiques reste évidemment l’objectif majeur. Il est chiffré à 10 milliards d’euros résultant de 100 000 suppressions de postes entre 2011 et 2013, d’économies de 10 % sur les budgets de fonctionnement de l’État et des opérateurs et d’économies de 5 milliards d’euros sur les dépenses d’intervention. Le recentrage de l’État sur son cœur de métier sera poursuivi à travers les simpli?cations de procédures (déclaration des entreprises, démarches dans le domaine de l’emploi, autorisation de travaux dans les sites protégés...), la poursuite de la dématérialisation des procédures dans le domaine de la ?scalité, de l’urbanisme, des aides agricoles et le désengagement progressif de l’État de l’ingénierie publique concurrentielle. La réforme des administrations centrales sera poursuivie (réduction des effectifs de 10 % sur cinq ans, inspection unique des affaires sociales et de la jeunesse et des sports) de même que celle des administrations déconcentrées (inspection de la jeunesse et des sports, services d’ingénierie routière, réseaux culturels français à l’étranger).

4 Un programme nouveau de mutualisation et de professionnalisation des fonctions support est actuellement lancé (gestion des systèmes d’information, marchés de logistique, achats pour les restaurants administratifs, services facturiers, pilotage interministériel des archives, fonctionnement des nouvelles directions régionales et départementales interministérielles). Les fonctions d’audit interne seront renforcées, les contrôles administratifs mieux ciblés et le croisement des ?chiers ?scaux et sociaux développé pour lutter contre la fraude. Un nouvel axe de la politique d’économies est d’étendre l’effort de maîtrise des dépenses publiques au-delà des administrations : création d’une Agence nationale d’appui à la performance hospitalière (ANAP), application des règles d’économies aux opérateurs de l’État (non remplacement d’un départ sur deux, réduction de 10 % des coûts de fonctionnement, rationalisation immobilière), audits et contrats de performance, recentrage de l’Institut national de la propriété industrielle, gestion de l’Établissement français du sang, mutualisation des opérateurs intervenant dans la protection des espaces naturels, regroupement de six écoles des mines et des quatre écoles des télécommunications, fusion des différentes entités d’Oséo, amélioration des fonctions de support et de soutien des universités, amélioration du pilotage des très grandes infrastructures de recherche, resserrement de la gestion des caisses de sécurité sociale.

5 En?n, au-delà des mesures d’économies annoncées par le Président de la République dans sa lettre au Premier ministre du 28 juin 2010, des mesures de rationalisation ont été décidées par le conseil de modernisation : réduction du coût des loyers privés payés par l’État, réduction des surfaces de bureaux utilisées par les agents publics, regroupement physique des différents services d’administration centrale, division par 10 des 570 sites internet publics, mutualisation et externalisation des moyens affectés à la représentation de l’État dans les préfectures, en?n, le conseil s’est interrogé sur l’existence des cinq orchestres de la police et de la gendarmerie qui emploient plus de 600 personnes !

6 Le troisième axe, « poursuivre la modernisation de la fonction publique et valoriser les initiatives des agents », prend une importance accrue avec des mesures telles que la substitution d’un entretien professionnel à la notation, l’accompagnement du nouveau droit à la mobilité, la fusion des corps (objectif 230 d’ici cinq ans), la constitution d’une « École de la modernisation de l’État », le rapprochement des écoles du service public, le développement de concours communs, l’extension de la rémunération à la performance, de l’intéressement collectif et du reversement aux agents de la moitié des gains résultant du non-remplacement des départs, le développement de l’innovation dans les services publics. En synthèse, cette dernière phase de la RGPP est marquée par deux axes nouveaux de présentation de mesures toujours nombreuses et diverses : au niveau des objectifs « équilibre entre qualité de service, économies et amélioration des conditions de travail » ; au niveau de la méthode « processus continu d’amélioration et de modernisation de l’État au béné?ce de tous : usagers, contribuables et agents ».

Nouvelles attributions et composition du Conseil économique, social et environnemental

7 Une loi organique du 28 juin 2010 [2] et un décret du 29 juillet 2010 [3] achèvent, après deux ans de préparation, la transformation du Conseil économique et social prévu par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008. La troisième assemblée de la République est véritablement rénovée. Son domaine consultatif est élargi à la politique environnementale. Le Conseil peut désormais être saisi, non seulement par le Premier ministre, mais aussi par le président de l’Assemblée nationale ou celui du Sénat. La référence au Plan, largement présente dans le texte de l’ordonnance du 29 décembre 1958 [4] est supprimée. En revanche, le Conseil contribue à l’évaluation des politiques publiques à caractère économique, social ou environnemental. La composition du Conseil, principale pierre d’achoppement, est assez profondément révisée : le Conseil compte désormais 233 membres répartis en trois blocs : vie économique et dialogue social (140), cohésion sociale et territoriale et vie associative (60), protection de la nature et de l’environnement (33). La plupart des membres sont désignés par des institutions et associations représentatives à l’exception de quarante personnalités quali?ées désignées par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du Premier ministre. À l’intérieur des diverses catégories, les principales modi?cations sont l’apparition d’un représentant salarié désigné par l’Union syndicale solidaire, la réduction de la représentation du monde agricole (de 40 à 20 hors mutualité), la disparition de la catégorie des entreprises publiques, la désignation de quatre représentants des jeunes et des étudiants et de dix-huit représentants des associations de protection de l’environnement. L’âge minimum des membres est ramené de vingt-cinq à dix-huit ans. Les membres ne peuvent effectuer plus de deux mandats consécutifs. Une procédure de consultation en urgence est instituée. Le Conseil constitutionnel s’est opposé aux modalités d’actualisation permanente (après quatre ans puis tous les dix ans) [5] de la composition du Conseil qui avaient été votées par des parlementaires. Un droit de pétition est instauré. Présentée par au moins 500 000 personnes majeures, de nationalité française ou résidant régulièrement en France, la pétition peut demander un avis sur toute question à caractère économique, social ou environnemental.

Le rapport public 2010 du Conseil d’État

8 Le Conseil d’État a rendu public le 4 mai 2010 son rapport sur l’année 2009 [6]. Le bilan de l’année contentieuse fait ressortir un ralentissement des saisines, une augmentation des jugements et, par voie de conséquence, une réduction des stocks et des délais de jugement. La section du contentieux a été saisie de 9 744 affaires contre 10 250 en 2008. Le stock passe pour la première fois au dessous du seuil de 8 000 dossiers. Après plusieurs années de croissance soutenue, les tribunaux administratifs connaissent un ralentissement exceptionnel du flux contentieux : 172 195 affaires soit 2,4 % de moins qu’en 2008. Leur délai prévisible de jugement est réduit à moins d’un an. La progression des saisines des cours administratives d’appel est faible (+ 0,9 %, soit 28 059 affaires) après des années de forte progression.

9 Le bilan de l’année consultative met en valeur la première saisine du Conseil par le président de l’Assemblée nationale en application de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’intervention du Conseil dans l’élaboration des textes d’application de cette loi constitutionnelle, sa vigilance en matière de ?chiers, les précisions que ses formations ont apportées à propos de la participation du public aux décisions ayant une incidence sur l’environnement prévue par l’article 7 de la charte de l’environnement, son interprétation de l’obligation qui impose des études d’impact des projets de loi ainsi qu’un commentaire sur les premières questions prioritaires de constitutionnalité.

Création de l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL)

10 La loi du 12 mai 2010 [7] relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation des jeux d’argent et de hasard en ligne a créée une nouvelle autorité administrative indépendante, l’Autorité de régulation des jeux en ligne dont l’organisation et le fonctionnement ont été précisés par un décret du même jour [8]. La rapidité exceptionnelle de mise en place du dispositif de paris sportifs, hippiques ou de poker sur internet est née de la pression des opérateurs intéressés et de la proximité de la coupe du monde de football. La loi met en place une politique publique totalement inédite en matière de jeux d’argent et de hasard (dé?nition des jeux, objectifs de l’État, comité consultatif, procédure d’agrément, lutte contre la fraude, transparence et prévention des conflits d’intérêts). Les articles 34 à 45 instituent explicitement l’Autorité de régulation des jeux en ligne comme autorité administrative indépendante qui est chargée de veiller au respect des objectifs de la politique des jeux et des paris, d’exercer la surveillance des opérations et de participer à la lutte contre les sites illégaux et contre la fraude. Elle exerce également une compétence consultative, elle délivre après instruction les agréments aux opérateurs. Elle normalise les logiciels et dispositifs de jeux. Elle présentera chaque année un rapport qui sera rendu public. Elle comprend un collège de sept membres nommés pour six ans à raison de leur compétence économique, juridique ou technique, trois dont le Président de la République par décret, deux par le président de l’Assemblée nationale, deux par le président du Sénat. Des commissions spécialisées peuvent être créées à l’initiative du président. L’Autorité dispose de services et d’enquêteurs assermentés. Une commission des sanctions composée de magistrats peut prononcer après une procédure contradictoire, des sanctions de réduction de durée, suspension ou retrait d’agrément ou des sanctions pécuniaires. Ces décisions peuvent faire l’objet de recours de plein contentieux devant la juridiction administrative.

Composition du gouvernement

11 La démission de deux secrétaires d’État [9], à la suite d’articles de presse mettant en évidence des pratiques contestables du point de vue éthique, est l’occasion d’un léger ajustement de la composition du gouvernement et des attributions de ses membres. Le secrétaire d’État chargé de la coopération et de la francophonie n’a pas été remplacé et ses attributions n’ont pas été juridiquement transférées à un autre membre du gouvernement. Son décret d’attribution du 2 avril 2008 demeure en vigueur mais comme il était placé auprès du ministre des affaires étrangères et européennes, le transfert s’est réalisé « naturellement ». Il n’en est pas de même pour le secrétaire d’État chargé du « développement de la région capitale » dont les attributions ont été transférées par un décret du 22 juillet 2010 au ministère de l’espace rural et de l’aménagement du territoire, au titre de cette dernière fonction [10].

Réduction du nombre de membres de cabinets ministériels et réduction des dépenses de fonctionnement

12 Le Premier ministre a précisé aux membres du gouvernement, dans le cadre d’un rappel de leur « devoir d’exemplarité », les règles posées par sa circulaire du 18 mai 2007 relative aux collaborateurs de cabinets ministériels [11], à savoir le seuil respectivement de vingt collaborateurs pour un ministre et de quatre pour un secrétaire d’État. À cet effet, aucun départ de collaborateur ne sera remplacé et un échéancier sera présenté par chaque ministre avant le 31 juillet pour réduire substantiellement les effectifs de son cabinet dès septembre et se mettre en conformité « dans des délais aussi rapprochés que possible ». Les estimations de la presse effectuées à partir des organigrammes publiés par les ministères sont très variables (entre 70 et 140 suppressions à envisager). Si on se réfère à l’annexe au projet de loi de ?nances pour 2009 (jaune) « Personnels affectés dans les cabinets ministériels » relatif à la situation au 1^er juillet 2008, on relève 344 membres de cabinets dans les 15 ministères, ce qui impliquerait 49 suppressions pour respecter la norme et 220 membres pour 22 secrétaires d’État, dont aucun ne respecte la norme, ce qui implique 132 suppressions d’emplois. Si ces orientations étaient respectées, elles pourraient annoncer une évolution des rapports entre les ministres et les directeurs d’administration centrale mais certains ministres ont déclarés que cela impliquerait une politisation encore plus forte à ce niveau et, surtout, une révision de la position des secrétaires d’État par rapport à leur ministre. Par ailleurs, le Premier ministre a réduit de 20 % les dotations pour le fonctionnement des cabinets ministériels et la rémunération de leurs membres. En?n, il a ?xé un minimum de règles pour formaliser et encadrer les missions con?ées à des personnalités (lettre de mission écrite, rémunération sur la base de critères objectifs, véri?cation de la réalisation effective de la mission...). Une autre circulaire du même jour, se référant également à la lettre du Président de la République du 28 juin, prescrit aux ministres et secrétaires d’État d’utiliser en priorité le train plutôt que l’avion et l’hébergement dans les services de l’État plutôt que dans des hôtels privés. Ils sont également invités à limiter les effectifs des délégations dans les déplacements officiels ainsi que le nombre de cérémonies, réceptions et manifestations. Un rapport trimestriel devra être adressé au Premier ministre par chaque membre du gouvernement.

Institution d’un délégué interministériel pour l’hébergement et l’accès au logement des personnes sans abri ou mal logées

13 Un décret du 14 juillet 2010 [12] institue auprès du Premier ministre, un délégué chargé de la coordination et du suivi de la politique de logement pour les personnes les plus défavorisées. Il assure le secrétariat général du comité interministériel pour le développement de l’offre de logement et anime les travaux du pôle national de lutte contre l’habitat indigne. Le nouveau texte abroge un décret du 28 avril 2008, instituant un délégué général sur le même thème.

Création d’un secrétariat général de la présidence française du G20 et du G8

14 La formule ayant démontré son efficacité, un décret du 22 juillet 2010 [13] crée, auprès du Premier ministre, un secrétariat général de la présidence française du G20 (à compter de novembre 2010), et du G8 (à compter du 1^er juin 2011). Il organisera et coordonnera les évènements, réunions et manifestations.

Réorganisation du secrétariat général des ministères économiques et financiers

15 Un décret et un arrêté du 30 avril 2010 publiés le 4 mai [14] réorganisent le secrétariat général de Bercy. Le principe d’un secrétariat général commun est con?rmé pour les deux ministères chargés respectivement de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, d’une part, et du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État, d’autre part. Alors que cette fonction avait été recréée à Bercy, il y a dix ans, sous une forme volontairement très légère, le nouveau secrétaire général a un domaine de compétences très étendu. Il « assiste les ministres pour l’administration de leur ministère » et, à ce titre, dispose d’un large pouvoir de coordination et d’attributions propres dans tous les domaines d’administration générale : gestion des ressources humaines, budget, communication externe et interne, politique immobilière, développement des technologies de l’information, stratégies de modernisation, systèmes d’information. Il dirige un secrétariat général qui emploie 2 800 personnes réparties entre un cabinet, un coordonnateur ministériel à l’intelligence économique, une mission « Parlement européen », la direction des ressources humaines qui se substitue à la direction des personnels et de l’adaptation de l’environnement professionnel, le service des affaires ?nancières et immobilières, le service de la communication, le service de l’environnement professionnel, la délégation à la modernisation, qui comprend trois missions : modernisation, organisation des services, qualité et réingénierie, la délégation aux systèmes d’information et la délégation à l’encadrement supérieur. Le secrétaire général préside le comité des directeurs et peut présider le comité technique paritaire commun aux deux ministères. Un tel alourdissement du secrétariat général traduit une étape supplémentaire de simpli?cation du pilotage et un retour à une certaine centralisation de l’administration de Bercy. En tout état de cause, cette réforme illustre la nouvelle tendance du management public à la concentration des fonctions support. Il sera intéressant d’observer l’équilibre entre les grandes directions techniques et ce secrétariat général renforcé qui constitue la plus grande direction de toute l’administration centrale en France et, peut-être, dans le monde.

Coordination de l’évaluation des politiques publiques

16 En dépit ou à cause de la suppression du Comité national de l’évaluation des politiques publiques et du Commissariat général au Plan, le concept d’évaluation se répand puisque cette fonction est mentionnée par des textes récents dans les attributions des assemblées parlementaires, du Conseil économique, social et environnemental, de la Cour des comptes, de plusieurs inspections générales. Un décret et un arrêté du 30 avril 2010 [15] con?ent à la direction générale de la modernisation de l’État (DGME) la mission d’animer et de coordonner l’évaluation des politiques publiques. Elle réalisera des évaluations « d’efficacité et d’efficience », seule ou en partenariat et assurera la promotion de la méthode et de l’organisation de l’évaluation des politiques publiques. Un comité de programmation, exclusivement composé de représentants de l’administration, validera son programme de travail. Une mission d’évaluation des politiques publiques directement rattachée au directeur général est créée au sein de la direction générale.

Création de l’agence française pour l’information multimodale et la billetique

17 Cet organisme, chargé de promouvoir et de coordonner les nouveaux systèmes de billetterie électronique dans les transports, est un service à compétence nationale rattaché au directeur général des infrastructures, des transports et de la mer au ministère de l’écologie au titre de sa mission en matière de transports [16].

Réorganisation des directions régionales des affaires culturelles (DRAC)

18 Un décret du 8 juin 2010 [17] actualise l’organisation des directions régionales des affaires culturelles pour tenir compte de la réforme des administrations régionales de l’État. Ces nouvelles directions résultent de la fusion de l’ancienne DRAC et des services départementaux de l’architecture et du patrimoine.

Organisation et mission des services de l’État en Île-de-France

19 Un important décret du 24 juin 2010 [18] réorganise l’administration de l’État dans la région et dans les départements d’Île-de-France. Conformément au principe de modularité – qui ne s’est guère appliqué dans les autres régions – le schéma de base (8 directions régionales et 3 directions départementales interministérielles) est largement amendé pour permettre l’exercice de certaines fonctions à des niveaux divers : la région, Paris, Paris et la petite couronne, les départements, et assurer certaines spécialisations compte-tenu de l’ampleur des missions (par exemple, en matière de logement). Au niveau régional, autour du préfet de région, sont organisées des directions de droit commun : rectorat, ?nances publiques, (DRFIP), entreprises (DIRECCTE), agence régionale de santé (ARS), affaires culturelles (DRAC), jeunesse, sports et social (DRJSCS) mais sans l’hébergement, et quatre directions régionales interdépartementales qui sont plus spécialisées que celles des autres régions et qui auront des compétences régionales et départementales pour les départements de la petite couronne (Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne) : environnement et énergie (DRIEE), équipement et aménagement (DRIEA), hébergement et logement (DRIHL), alimentation et forêt (DRIAAF). Les départements de la petite couronne regroupent les préfectures, l’inspection d’académie, la DDFIP, deux directions départementales interministérielles (protection des populations et cohésion sociale, hors logement, ainsi que les unités, services ou délégations départementales de la DIRECCTE (travail et emploi), de la DRAC (architecture et patrimoine), de la DRIEA (équipement et aménagement), de la DRIEE (environnement industriel), de la DRIHL (hébergement, logement), de la DRIAAF (alimentation, agriculture) et de l’ARS.

20 Les départements de la grande couronne (Yvelines, Val-d’Oise, Essonne, Seine-et-Marne) ont une organisation proche de celle des autres départements métropolitains : outre la préfecture, l’inspection académique, la DDFIP, trois directions départementales interministérielles (protection des populations, cohésion sociale, territoires) et les unités et délégations départementales de la DIRECTTE, de la DRAC, de la DRIEE et de l’ARS. La complexité du système augmente si on se réfère à la nature des liens (hiérarchiques ou simplement fonctionnels) qui s’établissent entre les préfectures et les services.

21 En matière de police, plusieurs textes ont organisé la création d’une police de l’agglomération au niveau de la petite couronne. Un décret du 24 juillet 2009 [19] avait fusionné les directions départementales de sécurité publique des trois départements avec les directions actives de la préfecture de police. Le décret précité du 24 juin 2010 crée le groupement interdépartemental de gendarmerie de Paris qui a compétence sur l’ensemble de la petite couronne. La loi de 2 mars 2010 [20] a con?é au préfet de police la charge de l’ordre public à Paris et dans les 123 communes de la petite couronne. Il y dirige l’ensemble des services de police et unités de gendarmerie. Un décret du 10 juin 2010 [21] précise l’articulation des pouvoirs du préfet de police et des attributions des préfets des départements.

Réorganisation de l’administration territoriale outre-mer.

22 Une importante circulaire du Premier ministre adressée le 18 mai 2010 aux préfets des régions Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion et aux préfets de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, ?xe les grands principes de la réorganisation des services de l’État outre-mer par adaptation du schéma de réorganisation des administrations régionales de l’État. Les nouvelles directions exercent à la fois des compétences départementale et régionale. Les nouvelles directions suivantes sont créées : entreprises, concurrence, consommation, travail et emploi (DIECCTE), alimentation, agriculture et forêt (DAAF), environnement, aménagement et logement (DEAL), jeunesse et sports et cohésion sociale (DJSCS), affaires culturelles (DAC), ?nances publiques (DFIP), mer (DM). Il n’y aura donc ni directions départementales interministérielles, ni unités territoriales dans les départements et régions d’outre-mer. En Martinique, la fusion des fonctions de secrétaire général de la préfecture et de secrétaire général pour les affaires régionales sera expérimentée. Les préfets, qui disposent de possibilités d’adaptation, devront rendre leur projet pour le 15 septembre 2010 a?n que la réorganisation soit effective le 1^er janvier 2011.

Suppression du régime des conservateurs des hypothèques.

23 Une ordonnance du 10 juin 2010 [22] prise sur le fondement de l’habilitation donnée au Gouvernement par la loi du 30 décembre 2009 de ?nances recti?catives pour 2009, a mis ?n au régime des conservateurs des hypothèques et organise la poursuite de la mission de publicité foncière. Ce régime qui remonte à la Révolution française (loi du 21 ventôse au VII) avait fait l’objet de vives critiques de la part de la Cour des comptes dans son rapport annuel 2008 pour son anachronisme : le conservateur des hypothèques, bien que fonctionnaire, ne reçoit pas une rémunération de l’État mais un « salaire » payé par les usagers à l’occasion de l’accomplissement des formalités, salaire qui ?nancera à la fois la rémunération du conservateur et le fonctionnement du service de publicité foncière. En contrepartie, le conservateur assume une responsabilité civile personnelle pour la couverture de laquelle il fournit un cautionnement. L’ordonnance substitue les « services chargés de la publicité foncière » aux conservations des hypothèques. Elle maintient à l’identique la fonction de tenue du ?chier immobilier et de publicité foncière, garantie de la sécurité juridique des transactions immobilières et du crédit hypothécaire. Elle remplace le salaire du conservateur par une contribution de sécurité immobilière acquittée selon les mêmes tarifs. La responsabilité de l’État se substitue à celle des conservateurs et continue d’être exercée devant le juge judiciaire dans un délai de dix ans. Cette réforme prendra effet à compter du 1^er janvier 2013.

Réorganisation de l’action culturelle extérieure de l’État

24 La loi du 27 juillet 2010 [23] relative à l’action extérieure de l’État réorganise le secteur autour de différents établissements publics à caractère industriel et commercial : « Campus France » est chargé de la promotion et de la valorisation du système d’enseignement supérieur et de formation professionnelle, de l’accueil des étudiants et chercheurs étrangers, de la gestion des programmes de mobilité internationale des étudiants et des chercheurs, de la formation et du développement de l’enseignement supérieur par les technologies de l’information et de la communication. Il se substitue à l’association Egide et au groupement d’intérêt public Campus France. L’Institut français se substitue à l’association « Cultures France » pour promouvoir à l’étranger les artistes et les contenus culturels et favoriser l’accueil des cultures étrangères en France. Il s’appuiera sur les centres culturels français à l’étranger et collaborera avec les alliances françaises qui sont des associations privées de droit local. « France expertise international » concourt à la promotion de l’assistance technique et de l’expertise internationale française à l’étranger à la suite du groupement d’intérêt public France coopération internationale.

Création de l’Agence du service civique

25 La loi du 10 mars 2010 a institué un service civique et créée l’agence du service civique. Un décret du 12 mai 2010 [24] organise le groupement d’intérêt public constitué entre l’État, l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSE), l’Institut national de la jeunesse et de l’éducation populaire et l’association « France volontaires ». Un arrêté du même jour approuve la convention constitutive du groupement. Il est dirigé par un conseil d’administration dont le président est nommé par décret du Président de la République.

Fusion de l’établissement public du musée d’Orsay et du musée de l’orangerie

26 Un décret du 27 mai 2010 [25] rattache le musée de l’orangerie des Tuileries à l’établissement public du musée d’Orsay.

Organisation et fonctionnement de l’Institut de recherche pour le développement

27 Un décret du 3 juin 2010 [26] institue un dirigeant unique, le président de l’institut qui préside le conseil d’administration et assure la direction générale de l’établissement. Il est créé, eu sein de l’institut, une « agence inter-établissement de recherche pour le développement » chargée de mutualiser les moyens de divers organismes.

Centre national du cinéma et de l’image animée

28 Un décret du 11 juin 2010 [27] réorganise le Centre national du cinéma créé par une loi du 25 octobre 1946. Devenu Centre national du cinéma et de l’image animée, l’établissement a, à sa tête, un président qui, à la fois, préside le conseil d’administration et dirige les services.

Création de l’établissement public du musée national Picasso-Paris

29 Le musée Picasso hébergé dans l’hôtel Salé à Paris reçoit son autonomie dans le cadre d’un nouvel établissement public administratif créé par un décret du 18 juin 2010 [28].

Création de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail

30 Les agences françaises de sécurité sanitaire (sécurité des aliments, d’une part, et sécurité de l’environnement et du travail, d’autre part), dont les compétences voisines pouvaient se recouper, ont été fusionnées par un décret du 28 juin 2010 [29].

Fusion des établissements publics d’aménagement de la Défense et de Nanterre

31 Un décret du 2 juillet 2010 [30] fusionne deux établissements publics d’aménagement voisins, celui créé en 1958 pour l’aménagement de la Défense (EPAD) et celui de Seine-Arche sur le territoire de Nanterre (EPASA) pour donner naissance à l’établissement public d’aménagement de la Défense Seine-Arche (EPADESA).

Création de l’Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture

32 Un « opérateur » est substitué à l’établissement public de maîtrise d’ouvrage des travaux culturels créé en 1998. Établissement public administratif, il est le conducteur des travaux du ministère de la culture [31].

Création de l’établissement public d’aménagement universitaire de la région Île-de-France (EPAURIF).

33 Un décret du 26 août 2010 [32] greffe sur le statut de l’établissement public du Campus de Jussieu, créé en 2006, un établissement à la vocation plus large chargé de faciliter la mise en œuvre du plan de rénovation de l’immobilier universitaire parisien. Il sera, notamment en charge de faciliter les regroupements en passant de 130 sites universitaires à 45 d’ici 2020.

Création de la conférence nationale de l’industrie

35 Une instance consultative dénommée conférence nationale de l’industrie (CNI) est placée auprès du Premier ministre. Elle se substitue à la Commission permanente de concertation pour l’industrie créée par un décret du 25 juin 1996. Le décret du 3 juin 2010 [34] lui confère de larges attributions consultatives dans le domaine de l’industrie et des services à l’industrie. Elle établira un rapport annuel. Elle est présidée par le Premier ministre ou par le ministre chargé de l’industrie. Elle comprend des représentants des pouvoirs publics, dont les nouvelles institutions sui generis créées par le ministre de l’industrie : commissaire général à l’investissement, médiateur national du crédit, médiateur des relations interentreprises industrielles et de la sous-traitance, un député, un sénateur, un député européen, quinze représentants des entreprises industrielles, dix représentants des salariés, sept personnalités quali?ées. La conférence peut créer en son sein des sections thématiques, des comités stratégiques de ?lières (onze ont été dé?nies). La première réunion de la conférence, le 8 juillet, a permis de faire le point sur les vingt-trois mesures issues des États généraux de l’industrie et d’annoncer diverses décisions qui entrent dans le cadre d’une nouvelle politique industrielle.

Suppressions de commissions et instances administratives.

36 Un décret du 1^er juillet 2010 [35] ajoute la suppression d’une vingtaine d’organismes aux 211 instances supprimées en 2009. Le gouvernement a annoncé qu’une liste de commissions administratives ayant « vocation » à être supprimées rapidement sera annexée au prochain projet de loi de ?nances.

37 Parmi les abrogations, celle du décret du 13 septembre 1995 créant le comité interministériel pour la réforme de l’État et la délégation interministérielle à la réforme de l’État ainsi que celle du décret du 21 avril 2006 créant un secrétaire général de l’administration qui, chargé de préparer les orientations de la politique de gestion des cadres supérieurs de l’État et de ses établissements publics n’a jamais été nommé, illustrent la succession rapide des vagues de réforme administrative avant la RGPP.

Certification et règlement des comptes 2009

38 La Cour des comptes a certi?é en mai 2010 les comptes de l’État pour la quatrième année consécutive. Elle reconnaît leur sincérité, leur régularité et la ?délité de l’image qu’ils donnent de la situation ?nancière de l’État, tout en formulant neuf réserves contre douze l’an passé. Trois des réserves sur les comptes 2008 sont entièrement levées et deux partiellement. Les réserves substantielles qui subsistent ont trait, par exemple, au système d’information ?nancière et comptable de l’État, aux contrôles et audits internes, aux opérateurs, aux actifs militaires, au patrimoine immobilier. Le projet de loi de règlement des comptes 2009 a été présenté en juin 2009 [36]. Les résultats sont marqués par la crise économique et l’impact du plan de relance. Le dé?cit budgétaire s’élève à 138 milliards d’euros, en augmentation de 81,7 milliards par rapport à 2008. Les recettes ?scales ont diminué de 19,1 % par rapport à l’année précédente. La loi de règlement prend en compte les résultats de la comptabilité patrimoniale. Le résultat de l’exercice s’établit à – 97,7 milliards d’euros (contre – 69 milliards d’euros en 2008). Le bilan de l’État fait apparaître un actif net de 768 milliards pour un passif de 1 491 milliard constitué principalement de dettes ?nancières. Le projet de loi de règlement présente en annexe les rapports annuels de performance et une analyse de la mise en œuvre de la RGPP.

Certification des comptes de la sécurité sociale.

39 Le 23 juin 2010, la Cour des compte a rendu ses conclusions sur la certi?cation des comptes de la sécurité sociale. Elle a considéré comme sincère, ?dèle et régulier les comptes des branches maladie, accidents du travail et maladies professionnelles, recouvrement et, pour la première fois, famille. Seuls les comptes de la branche vieillesse doivent faire l’objet de travaux de ?abilisation des données pour être certi?és.

Référentiel général de sécurité (RGS)

41 Le Référentiel général de sécurité dé?nit des règles qui s’imposent aux autorités administratives en matière de sécurisation de leurs systèmes d’information. Sa version « 1.0 » est approuvée par un arrêté du 6 mai 2010 [38].

Premier baromètre de la qualité des services publics

42 Le ministre chargé de la réforme de l’État a rendu public le 5 juillet 2010 les premiers résultats du nouveau baromètre de la qualité des services publics qui repose sur une quinzaine d’indicateurs. Entre avril et juin 2010, le respect des principaux engagements du référentiel « Marianne » a été mesuré en ce qui concerne cinq services de l’État : préfectures ; ?nances publiques ; justice ; éducation, bibliothèques universitaires. Ainsi cinq courriers sur dix reçoivent une réponse en moins de quinze jours ; six courriels sur dix reçoivent une réponse en moins de cinq jours ; huit appels téléphoniques sur dix aboutissent en moins de cinq sonneries ; l’orientation et la prise en charge des usagers sont bien assurés dans sept cas sur dix ; l’accueil est courtois et fait par des agents identi?ables dans huit cas sur dix. Les mesures ont porté sur des « évènements de vie » sélectionnés après étude. Par exemple, le délai de prise en charge aux urgences est de moins de quatre heures dans huit cas sur dix ; le passeport est mis à disposition par la mairie en moins de deux semaines huit fois sur dix ; huit demandes de prestations sociales sur dix sont traitées en moins de quinze jours. Par ailleurs une étude spéci?que sur les réclamations met en évidence que seuls trois organismes sur dix ont mis en place un dispositif dédié de traitement des réclamations et que seulement quatre usagers sur dix se déclarent satisfaits du traitement de leur règlement.

43 M.L. C.

Statut des élus locaux

Principes et règles de la décentralisation

54 L’article 97 de la loi de ?nances recti?cative pour 2007 avait créé, au sein du Comité des ?nances locales (CFL) rattaché au ministère de l’intérieur, la Commission consultative d’évaluation des normes (CCEN), dont la composition et le mode de fonctionnement ont été dé?nis par le décret n^o 2008-994 du 22 septembre 2008 et précisés par la circulaire du Premier ministre du même jour. Les dispositions relatives à la Commission consultative d’évaluation des normes sont codi?ées aux articles L. 1211-4-2 et R. 1213-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT).

55 La Commission consultative d’évaluation des normes a profondément modi?é les pratiques des services administratifs de l’État qui doivent désormais tenir compte de l’impact ?nancier des normes produites sur les collectivités territoriales, et cela dès leur phase d’élaboration ; par ailleurs, les élus locaux, dans la mesure où ils sont étroitement associés à la rédaction des normes qu’ils devront appliquer, participent ainsi directement à l’amélioration de leur qualité, à la limitation de l’inflation normative et à la maîtrise des dépenses publiques.

56 Le bilan d’activité 2009 de la Commission consultative d’évaluation des normes, paru en mai 2010 [41], souligne son importance et son rôle. La Commission consultative d’évaluation des normes a en effet examiné 229 projets de textes réglementaires générant un coût avoisinant 1 036 milliards d’euros pour les collectivités territoriales ; elle a permis de réaliser 365 millions d’économies et 528 millions d’euros de recettes potentielles, principalement au titre du décret relatif à la taxe pour la collecte, le transport, le stockage et le traitement des eaux pluviales, dont l’établissement demeure néanmoins facultatif. En outre, l’analyse des textes examinés par la Commission consultative d’évaluation des normes montre que ces normes concernent essentiellement la fonction publique territoriale (330,7 millions d’euros), le logement (87 millions d’euros) et l’environnement (37,13 millions d’euros) [42]. La majorité des mesures soumises à la Commission consultative d’évaluation des normes ont reçu d’elle un avis favorable ; cependant, la Commission n’a pas hésité à les assortir de recommandations ou d’observations, dans un but de rationalisation et de maîtrise des dépenses locales.

57 Par un arrêt du 25 juin 2010, le Conseil d’État a décidé de renvoyer au juge constitutionnel, dans le cadre de la nouvelle procédure de question prioritaire de constitutionnalité, la question de la conformité à la Constitution des conditions d’indemnisation des communes chargées de délivrer les papiers d’identité [43].

Structures intercommunales et autres groupements

59 Dans un rapport intitulé « Un nouvel atout pour les collectivités territoriales : la mutualisation des moyens » [45], la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, présidée par le sénateur Alain Lambert, souligne l’importance de la mise en commun des ressources des collectivités locales considérée comme un « impératif catégorique » pour faire face aux évolutions démographiques, sociologiques et économiques auxquelles sont aujourd’hui confrontées les autorités locales [46].

60 Sur la base des travaux d’Alain Lambert sur la problématique générale, d’Yves Détraigne et de Jacques Mézard sur la mutualisation dans le cadre intercommunal, et de Bruno Sido sur la mutualisation des moyens des départements, la délégation a émis treize propositions pour lever les obstacles auxquels se heurtent souvent les tentatives de mutualisation.

61 Les sénateurs préconisent notamment une nouvelle approche de la mutualisation, a?n de la sécuriser juridiquement au regard des exigences du droit communautaire, en particulier du dispositif relatif à la commande publique : pour être en conformité avec celui-ci, une opération de mutualisation devait jusqu’à présent soit donner lieu à la création d’une structure spéciale (source de lourdeurs administratives et de coûts), soit respecter les critères dits du in house [47].

62 À cette approche traditionnelle, qui fait donc obstacle aux mutualisations entre collectivités locales (puisqu’une collectivité locale ne saurait exercer un contrôle sur une autre), la délégation sénatoriale propose d’ajouter une approche en fonction des activités concernées. La jurisprudence récente de la Cour de justice de l’Union européenne tout comme le Traité de Lisbonne ouvrent en effet la voie à des entreprises de mutualisation pour des missions de service public, quand bien même la personne morale qui en béné?cie n’exercerait aucun contrôle sur la personne morale qui met ses services à sa disposition. Les sénateurs considèrent donc que la loi pourrait désormais autoriser les mutualisations purement conventionnelles, dès lors que celles-ci visent à satisfaire des besoins d’intérêt général. Toutefois, pour éviter que la mutualisation ne se substitue au transfert de compétences à une intercommunalité, ils proposent qu’au niveau des communes, ces mutualisations purement conventionnelles se limitent aux services fonctionnels (ressources humaines, bureaux d’études, marchés publics, informatique...) qu’une collectivité ne saurait transférer intégralement.

63 La délégation recommande par ailleurs d’autoriser des communes membres d’une même intercommunalité à avoir des agents et des matériels communs pour l’exercice de leurs missions de service public dont la compétence n’a pas été transférée à l’intercommunalité. Pour inciter au développement de la mutualisation sans coût pour le budget de l’État, les sénateurs proposent également la création d’un système de « bonus-malus » dans l’attribution de la dotation globale de fonctionnement des intercommunalités, en fonction du degré de mutualisation atteint au sein de celles-ci.

Collectivités spécifiques

Collectivités territoriales d’Outre-Mer

71 Une ordonnance du 3 juin 2010 ?xe les dispositions relatives au statut civil de droit local applicable à Mayotte et aux juridictions compétentes pour en connaître [52]. Cette ordonnance constitue une nouvelle étape dans le processus de modernisation du statut civil de droit local applicable à Mayotte et contribue à préparer la collectivité à son accession au statut de département d’outre-mer.

72 Elle vise à mettre un terme à l’inégalité entre les hommes et les femmes en matière de mariage et de divorce : elle proscrit la répudiation ; elle interdit de contracter de nouvelles unions polygames, et ce sans condition d’âge, en supprimant la faculté, maintenue par la loi du 21 juillet 2003 de programme pour l’outre-mer, pour les hommes nés avant 1987 de continuer à contracter des unions polygames.

73 En relevant à dix huit ans l’âge légal du mariage des femmes, elle permet, en outre, l’adhésion de la France à la Convention sur le consentement au mariage, l’âge minimum du mariage et l’enregistrement des mariages, adoptée à New-York le 7 novembre 1962.

74 Cette ordonnance supprime en?n la justice cadiale [53], dont le fonctionnement ne répond pas aux exigences de la Convention européenne des droits de l’homme : elle lui substitue une compétence de plein droit de la juridiction de droit commun pour connaître des conflits entre personnes relevant du statut personnel de droit local.

Ressources humaines et fonction publique territoriale

75 Le décret n^o 2010-716 du 29 juin 2010 [54] portant application de l’article 76-1 de la loi n^o 84-53 du 26 janvier 1984 modi?ée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale étend à la fonction publique territoriale la possibilité d’expérimenter l’entretien professionnel, qui pourra se substituer à la notation.

76 La loi n^o 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social [55] prévoit l’assouplissement des conditions d’accès des syndicats aux élections en abandonnant la notion de représentativité des syndicats. Tout syndicat constitué depuis au moins deux ans dans le cadre de l’élection et qui respecte les valeurs républicaines et d’indépendance, ou tout syndicat affilié à une union de syndicats répondant aux mêmes conditions pourra présenter des candidats. Par ailleurs, « les comités techniques paritaires » perdent leur caractère paritaire obligatoire, les représentants de la collectivité ne conservant de voix délibérative que si la collectivité a délibéré spéci?quement en ce sens ; ils deviennent en conséquence simplement des « comités techniques » et leurs attributions sont alignées sur celles de l’État. En outre, les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) deviennent obligatoires dans toutes les collectivités de plus de 50 agents, contre 200 antérieurement. En?n, les collectivités pourront instituer, d’une part, une prime individuelle au mérite, et, d’autre part, une prime d’intéressement tenant compte de la performance collective des services selon les modalités et dans les limites dé?nies par décret en Conseil d’État.

77 Un décret du 7 juillet 2010 [56] revalorise de 0,5 % la rémunération des personnels civils et militaires de l’État, des personnels des collectivités territoriales et des établissements publics d’hospitalisation : cette revalorisation concerne plus de cinq millions d’agents en activité et représente un effort de près d’un milliard d’euros pour l’ensemble des trois fonctions publiques (État, collectivités territoriales et établissements hospitaliers). Cette hausse fait suite aux évolutions de la valeur du point d’indice intervenues en 2008-2009 : + 0,5 % au 1^er mars 2008, + 0,3 % au 1^er octobre 2008, + 0,5 % au 1^er juillet 2009 et + 0,3 % au 1^er octobre 2009.

Instruments de la commande publique

78 En réponse à une question de la députée Colette Langlade [57] sur les difficultés d’accès aux marchés publics que rencontrent les petites et moyennes entreprises – en particulier du secteur du bâtiment et des travaux publics – ayant recours à une main-d’œuvre locale et sur la possibilité d’intégrer au dispositif légal relatif aux marchés publics un coefficient de localisation des entreprises prenant en compte l’implantation locale des entreprises répondant aux appels d’offres, le ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi rappelle dans sa réponse [58] que le droit de la commande publique ne permet pas de retenir des critères de choix liés à l’origine ou l’implantation géographique des candidats au marché. L’introduction d’un critère de préférence locale dans le code des marchés publics est donc impossible, car elle constituerait une méconnaissance des règles communautaires de la commande publique [59]. Une obligation d’implantation géographique, si elle est justi?ée par l’objet du marché, ou par ses conditions d’exécution, peut néanmoins constituer une condition à l’obtention du marché. En outre, un candidat qui s’engage à s’implanter en cas d’attribution du marché doit être considéré comme satisfaisant à cette obligation, au même titre qu’un candidat déjà implanté [60].

79 Le 28 mai 2010, a été publiée la loi sur le développement des sociétés publiques locales [61].

80 Cette loi introduit, dans notre arsenal législatif, un instrument juridique nouveau, prenant en compte les évolutions récentes des règles communautaires, et en particulier la jurisprudence dite des « prestations intégrées » [62]. Celle-ci n’étant pas applicable aux sociétés d’économie mixte locales (SEML) en raison de la participation de personnes privées à leur capital, le législateur avait certes déjà créé, avec la loi n^o 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement [63], un instrument juridique – spéci?que mais temporaire –, permettant aux collectivités territoriales de mener certaines opérations sans mise en concurrence, à savoir les sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA). La loi du 28 mai 2010 va plus loin : non seulement elle pérennise ces sociétés publiques locales d’aménagement en renforçant leurs compétences en matière de rénovation urbaine, de politique locale de l’habitat ou d’accueil de nouvelles activités. Elle crée – toutefois au pro?t des collectivités territoriales et de leurs groupements – un nouvel outil d’intervention économique, les sociétés publiques locales (SPL) ayant le statut de sociétés anonymes, tel que celui-ci est dé?ni par le livre II du code de commerce, aux deux réserves près suivantes : en premier lieu, elles sont soumises aux dispositions législatives applicables aux sociétés d’économie mixte locales (SEML), codi?ées au titre II du livre V de la première partie du code général des collectivités territoriales ; en second lieu, elles doivent comporter au moins deux actionnaires, ce qui constitue une dérogation à l’article L. 225-1 du code de commerce, qui impose un minimum de sept actionnaires au sein des sociétés anonymes.

81 Ces sociétés publiques locales, au capital 100 % public, seront compétentes pour gérer toute mission d’intérêt général (« opérations d’aménagement, opérations de construction ou exploitation, de services publics à caractère industriel et commercial ou toutes autres activités d’intérêt général »). Elles doivent exercer « leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres ». Elles doivent en outre respecter cumulativement deux exigences : elles doivent, d’abord, n’exercer leur activité pour le compte d’aucune autre personne, publique ou privée, que celles participent à leur capital ; a?n de respecter la jurisprudence communautaire et d’éviter ainsi une diversi?cation de leurs activités contrevenant aux exigences ?xées par cet arrêt, elles doivent, ensuite, intervenir uniquement sur le territoire des collectivités territoriales les ayant instituées [64], ce qui signi?e que l’activité des sociétés publiques locales doit être cantonnée au territoire de leurs actionnaires – collectivités territoriales ou leurs groupements [65].

82 Lors de la séance publique du Sénat du 1^er juin 2010 consacrée aux questions orales, le sénateur Claude Biwer a interrogé le Gouvernement sur l’annulation par le Conseil d’État du décret qui relevait de 4 000 à 20 000 euros le seuil en deçà duquel les marchés publics pouvaient être passés sans publicité ni mise en concurrence : il souhaitait savoir si le Gouvernement prendrait une initiative pour porter le seuil à 20 000 euros. Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé et des sports, a répondu que le Conseil d’État avait en effet annulé le 10 février 2010 le relèvement du seuil de passation des marchés publics [66], et qu’une reprise de la mesure par voie législative risquerait la censure du Conseil constitutionnel. Selon la ministre, le Gouvernement étudie une nouvelle rédaction du code des marchés publics pour rendre plus aisée la commande publique et notamment pour améliorer la passation des petits marchés : un projet de décret en ce sens fait actuellement l’objet d’une consultation interministérielle, et il devrait être publié dans les prochains mois.

Modes de gestion

83 En réponse à une question écrite du sénateur Jean-Louis Masson [67] sur la possibilité pour une communauté de communes de créer un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) en vue d’exploiter une unité de chauffage au bois, le ministère de l’intérieur et des collectivités territoriales rappelle [68] que la loi n^o 80-521 du 15 juillet 1980 relative aux économies d’énergie et à l’utilisation de la chaleur a affirmé le rôle des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière de gestion des réseaux de chaleur. Dans ce cadre, les collectivités précitées peuvent décider de créer un réseau de chaleur bois énergie doté d’une chaufferie centrale au bois ; et conformément au principe de la libre administration des collectivités, elles ont toute latitude pour choisir, parmi les modes de gestion habituellement usités, celui qui leur semble le plus pertinent : gestion directe sous la forme d’une régie, délégation de service public ou gestion mixte. En application de l’article L. 2221-10 du code général des collectivités territoriales, les régies dotées de la personnalité morale et de l’autonomie ?nancière constituent des établissements publics locaux. Cette forme juridique exceptée, les collectivités territoriales et leurs groupements ne peuvent pas procéder à la création d’un établissement public à caractère industriel et commercial spéci?que, puisque, en application de l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958, seule la loi permet la création de catégories d’établissements publics. Or celle-ci n’a pas, à ce jour, prévu l’existence d’établissement public local à caractère industriel et commercial spécialisé pour la création ou la gestion de réseau de chaleur.

84 La Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation a adopté, le 22 juin 2010, le rapport du sénateur Yves Daudigny sur l’ingénierie publique [69].

85 Ce rapport rappelle que les services de l’État ne feront plus d’ingénierie publique dans le secteur concurrentiel au pro?t des collectivités territoriales à partir du 1^er janvier 2012. Mais ce désengagement de l’État est en vérité d’ores et déjà perceptible.

86 En examinant les bonnes pratiques déjà mises en place par certaines collectivités territoriales, ce rapport s’efforce de répondre à différentes questions, essentielles pour la vie locale, et notamment à celles de savoir comment les collectivités territoriales – et plus particulièrement les petites communes – vont pouvoir faire face à cette évolution et si l’ingénierie privée est en mesure de proposer un modèle économique viable en substitution.

87 Il propose cinq pistes de solution visant à garantir : l’information des personnels des services déconcentrés de l’État concernés et des collectivités territoriales sur les missions exercées par les nouvelles directions départementales des territoires dans le domaine de l’ingénierie publique ; la pérennité de l’assistance technique de l’État pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire (ATESAT), en autorisant l’expérimentation de la décentralisation de cette mission au sein des conseils généraux volontaires ; le développement d’une ingénierie publique territoriale par le biais d’agences techniques départementales ; l’ouverture du réseau scienti?que et technique aux collectivités territoriales ; et en?n, la bonne utilisation des marchés publics.

88 Alors que les missions de prestation de l’État disparaissent progressivement au pro?t de ses missions d’impulsion, d’animation, et de contrôle, le rapport Daudigny estime que sa mission d’expert doit demeurer un fondement indispensable d’une nouvelle ingénierie publique.

89 J.-L. et P.D.S.

Décret autorisant l’emploi de pistolets « Taser » par la police municipale

114 À la suite de l’annulation par le Conseil d’État du décret autorisant l’emploi par les agents de police municipale de pistolets à impulsion électronique « Taser » [92], faute d’un encadrement suffisant, un nouveau décret règlemente leur utilisation [93]. Il subordonne l’autorisation de leur port à une formation et un entrainement spéci?ques. Ils sont équipés d’un système de contrôle permettant d’assurer la traçabilité et la véri?cation de leur utilisation. Le maire communique sans délai au préfet et au procureur de la République les instructions adressées aux agents de police municipale identi?ant les missions pour l’exercice desquelles leur port est autorisé. Leur usage fait l’objet d’un rapport à l’attention du maire, portant notamment sur les circonstances de l’intervention et sur les conditions de leur utilisation. Celui-ci adresse chaque année au préfet et au procureur de la République un rapport sur leur emploi. Un arrêté précise leurs précautions d’emploi [94].

Décret relatif à l’incrimination de l’outrage au drapeau français

115 La loi du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieure [95] a créé une nouvelle infraction d’outrage public à l’hymne national ou au drapeau tricolore, lorsqu’il est commis au cours d’une manifestation organisée ou réglementée par les autorités publiques [96]. Un décret du 21 juillet 2010 [97] punit cet outrage, en dehors de cette circonstance, d’une amende de 1500 euros. L’infraction est constituée en cas de destruction, de détérioration ou d’utilisation de manière dégradante dans un lieu public ou ouvert au public, ainsi que, lorsqu’ils sont commis dans un lieu privé, de diffusion par leur auteur d’images relatives à leur commission, dès lors que ces faits sont commis dans des conditions de nature à troubler l’ordre public et dans l’intention d’outrager le drapeau tricolore. Ce décret fait suite à la polémique suscitée par la publication dans la presse d’une photographie primée dans la catégorie « politiquement incorrect » lors d’un concours organisé par la FNAC à Nice, en mars dernier, et montrant un homme s’essuyant le séant avec un drapeau. Elle avait suscité de vives réactions d’une partie de la classe politique et entrainé le licenciement pour faute grave de deux cadres de la FNAC. Mais elle n’avait pu donner lieu à des poursuites pénales, compte tenu du champ de l’article 433-5-1.

116 Ce décret a suscité des critiques au nom de la liberté d’expression. Sa constitutionnalité et sa conventionnalité au regard de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) sont posées. Le Conseil constitutionnel avait, s’agissant de l’article 433- 5-1 [98], pris en considération le fait que l’interdiction ne s’appliquait pas aux œuvres de l’esprit.

Élargissement du fichier des personnes recherchées

117 Le ministre de l’intérieur a été autorisé à modi?er le ?chier des personnes recherchées, a?n de permettre aux autorités administratives compétentes de l’alimenter directement et d’y ajouter de nouveaux motifs d’inscription [99]. Pourront y être inscrits notamment de nouvelles catégories d’étrangers en situation irrégulière (ainsi ceux faisant l’objet d’une obligation de quitter le territoire français non exécutée ou d’un arrêté de reconduite à la frontière pris depuis moins d’un an) et les personnes ayant obtenu par fraude un permis de conduire ou n’ayant pas restitué leur permis invalidé à la suite d’un retrait de points.

118 La Commission nationale de l’informatique et des libertés a exprimé « sa préoccupation quant à l’ajout de ces nouveaux motifs qui vont considérablement élargir le champ d’un ?chier déjà fort hétérogène » [100]. S’agissant de l’extension des personnes habilitées à enregistrer des données, elle a considéré qu’elle devait s’entourer de garanties strictes et qu’une procédure de traçabilité rigoureuse devait être mise en place ; à cet égard, elle a pris acte de ce que le gouvernement ait accepté de modi?er, conformément à sa demande, le projet de décret en ce sens. S’agissant de l’information et des droits des personnes, elle s’est félicitée que les droits d’accès et de recti?cation s’exercent directement auprès du ministre de l’intérieur pour les données n’intéressant pas la sûreté de l’État, la défense ou la sécurité publique.

Invalidation partielle des fichiers « Base élèves »

119 Le Conseil d’État a jugé partiellement irréguliers les ?chiers « Bases élèves 1^er degré » et « Base nationale des identi?ants élèves » (BNIE) mis en œuvre par le ministère de l’éducation nationale [101]. Le premier, mis en place en 2004, et dont une seconde version a été mise en œuvre en 2008, comprend des renseignements administratifs nécessaires à l’inscription scolaire ; il n’est accessible qu’aux directeurs d’école, et, pour partie, aux agents communaux gérant les inscriptions. Le second recense l’ensemble des numéros uniques internes au ministère attribués aux élèves pour faciliter la gestion administrative de leur dossier tout au long de leur scolarité. Le ?chier « Bases élèves premier degré » est contesté depuis plusieurs années par des organisations, dont le « Collectif national de résistance à Base élèves », au motif qu’il pourrait être utilisé à des ?ns policières. Plusieurs catégories de données sensibles y ont été supprimées (nationalité, profession et catégorie sociale des parents, absentéisme des élèves...).

120 Le Conseil d’État, sans remettre en cause l’importance pour le bon fonctionnement du service public de l’enseignement de ces bases de données, les a néanmoins invalidées sur plusieurs points et a enjoint au ministère de procéder à leur régularisation a?n qu’ils puissent continuer à être mise en œuvre. Il a censuré notamment la collecte, dans la première version de la « Base élèves 1^er degré », de données relatives à la santé des élèves des classes d’insertion scolaire sans autorisation de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL). Il a annulé, dans la seconde version, les dispositions de l’arrêté interdisant l’exercice du droit d’opposition. Il a sanctionné également, dans les deux versions, l’omission de rapprochements avec d’autres ?chiers dans la déclaration à la Commission nationale informatique et libertés. En?n, il a jugé excessive la durée de conservation de 35 ans des données du ?chier BNIE.

Rapport d’activité 2009 de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL)

121 Au titre de ses satisfactions, la CNIL se félicite, dans son 30^e rapport [102], de l’augmentation signi?cative de ses moyens pour faire face aux nouvelles missions qui lui ont été con?ées en 2004. Son budget a augmenté de 100 % depuis cette date (+14 % par rapport à 2008). Ses moyens en personnel (132 postes budgétaires, dont 12 programmés pour 2011), de 65 %. Un effort supplémentaire est toutefois encore nécessaire pour rejoindre des pays de taille comparable à la France. Son réseau de correspondants s’est étoffé (1 500 correspondants représentant 6 000 organismes).

122 Son activité connaît toujours une forte croissance. 68 185 nouveaux traitements ont été déclarés et 4 265 plaintes déposées. Elle a pris 719 délibérations (+23 %) et effectué 270 contrôles (+24 %), l’augmentation de ces derniers ?gurant au titre de ses priorités. Ils ont abouti à 91 mises en demeure, cinq sanctions ?nancières et quatre avertissements. S’agissant des formalités de création des traitements, on relève 900 autorisations relatives à des systèmes biométriques (700 en 2008) et 3 054 déclarations concernant des systèmes de vidéosurveillance (2 588 en 2008). Conformément aux vœux de la commission, un amendement à la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPPSI II) a été adopté par la commission des lois du Sénat en juin, a?n de donner à la Commission nationale informatique et libertés compétence pour contrôler les dispositifs de vidéosurveillance installés sur la voie publique, qui relèvent actuellement d’une autorisation préfectorale.

123 Parmi les points forts de son activité, la commission mentionne son rôle dans l’encadrement et le contrôle des ?chiers publics. Elle a opéré le premier contrôle approfondi du STIC (Système de traitement des infractions constatées) de la police nationale, avant la mise en œuvre de la future application ARIANE, qui se substituera à ce ?chier et à JUDEX de la gendarmerie. La Commission nationale informatique et libertés a formulé des propositions pour que son utilisation soit mieux contrôlée et sécurisée, a?n de conforter l’exactitude et la mise à jour des informations enregistrées, qui peuvent être consultées à des ?ns administratives. Elle a également joué un rôle important dans l’encadrement des ?chiers de renseignements de la police et de la gendarmerie, après le retrait du décret autorisant le ?chier EDVIGE [103]. Elle évoque en?n la multiplication des ?chiers utilisés en matière d’immigration.

124 Au titre des difficultés, le rapport revient sur les conséquences de la décision du Conseil d’État annulant des sanctions au motif de l’irrégularité de la procédure de contrôle sur place [104]. Tous les éléments recueillis lors des contrôles effectués en 2009 ne peuvent être légalement exploités et une réforme législative est en cours.

125 Plusieurs dossiers en cours préoccupent le président de la Commission nationale informatique et libertés. Les nanotechnologies sur lesquelles une réflexion est menée actuellement. Le nouvel accord « Swift » entre l’Union européenne et les États-Unis, approuvé le 7 juillet dernier par le Parlement européen et qui prévoit le transfert à l’administration américaine de données ?nancières relatives aux citoyens européens, susceptibles d’être utilisées dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. En?n, le projet de révision, à l’initiative de la Grande-Bretagne, de la directive communautaire du 24 octobre 2005 relative à la protection des données personnelles, pour lequel la Commission nationale informatique et libertés et ses homologues européens ont réussi à obtenir un report du calendrier initial, beaucoup trop serré compte tenu des enjeux.

Invalidation partielle de la liste des pays d’origine sûrs de l’OFPRA

126 Le Conseil d’État [105] a annulé partiellement la décision du conseil d’administration de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) complétant la liste des pays d’origine sûrs, en tant qu’elle y intègre des États ne respectant pas les droits de l’homme, l’Arménie et la Turquie, et y maintient Madagascar et le Mali, qui aurait dû en être retiré pour les femmes compte tenu des pratiques d’excision.

Rapport sur les mineurs isolés

127 À la demande du Premier ministre, un rapport a été réalisé par Mme Isabelle Debré, sénateur des Hauts-de-Seine, sur « les mineurs isolés étrangers en France » [106]. Il cherche d’abord à dresser un état de ce phénomène difficile à appréhender (raisons de ces migrations, pro?ls, voies d’entrée en France) ; il y avait près de 6 000 mineurs isolés en situation irrégulière en France en 2008. Le rapport détaille ensuite les différentes étapes de leur parcours, de leur entrée en France (avec la problématique de leur maintien en zone d’attente) à leur prise en charge par les autorités françaises (statut et accueil physique), et le rôle des différents acteurs. Il suggère notamment une meilleure prise en charge, un renforcement de la coordination entre les services de l’État et les acteurs locaux, ainsi que des réponses européennes. Le rapport consacre des développements spéci?ques à la situation particulière des mineurs originaires de Roumanie et de certains départements et collectivités d’outre-mer (Guyane et Mayotte). La situation des mineurs à Mayotte est également évoquée dans les recommandations que le contrôleur général des lieux de privation des lieux de liberté a consacré à cette collectivité.

Recommandations du Contrôleur général des lieux de privation de liberté relatives au centre de rétention et à la maison d’arrêt de Mayotte

128 Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a décidé de rendre publiques ses recommandations relatives aux visites effectuées au centre de rétention administrative (CRA) et à la maison d’arrêt de Mayotte en mai-juin 2009 [107]. Il y juge en effet les conditions de vie indignes et portant atteinte aux droits fondamentaux, du fait de la capacité très insuffisante des deux établissements et des conditions d’hébergement et d’hygiène. Le maintien des liens familiaux n’y est pas garanti de façon satisfaisante, tant en ce qui concerne les conditions d’accueil des familles et des proches que les risques comportés par ces visites dans le cadre de la lutte contre l’immigration clandestine. L’automaticité du traitement de certaines procédures (éloignement, libération conditionnelle) est manifestement inspirée par la nécessité de réguler le taux d’occupation des lieux. La reconstruction du centre de rétention administrative et l’extension de la maison d’arrêt sont prévues, mais le contrôleur estime que les améliorations nécessaires ne peuvent attendre celles-ci.

Nouvelle condamnation de l’État du fait des conditions de détention

129 Le juge des référés du Tribunal administratif de Rouen a condamné à nouveau l’État à indemniser des détenus de la maison d’arrêt de Rouen [108], pour incarcération dans des conditions portant atteinte à la dignité de la personne humaine. Ses deux précédentes ordonnances avaient été con?rmées par la Cour administrative d’appel de Douai [109]. Cette prison pourrait être fermée à partir de 2015.

Rapport de la Cour des comptes sur le service public pénitentiaire

130 Quatre ans après un premier rapport public [110], la Cour des comptes consacre au service public pénitentiaire une nouvelle étude [111], dans laquelle elle revient sur les suites données par l’administration pénitentiaire à ses recommandations. Après avoir présenté les grands facteurs d’évolution de la politique pénitentiaire depuis 2006 et les réformes engagées, elle s’intéresse à la coexistence, en France, de deux modes de gestion : la gestion publique et la gestion mixte, dans le cadre de laquelle le fonctionnement, à l’exception de la direction, de la surveillance et du greffe, est délégué à des entreprises privées. Cette gestion déléguée concernait, ?n 2009, 36 % des places en détention et devrait s’appliquer à environ 50 % des établissements en 2010. Si elle est mieux contrôlée, sa progression s’est réalisée sans une véritable évaluation et une comparaison ?able de la performance des deux systèmes, bien que la Cour l’ait déjà demandé en 2006. Or, son coût pèse de plus en plus sur le budget pénitentiaire (+ 13 % de 2006 à 2008), la part des loyers représentant 36,5 % des crédits de fonctionnement (hors coûts salariaux). La Cour, dans la partie de son rapport consacrée aux conditions de vie en détention, critique également l’externalisation de la gestion des cantines des détenus en gestion publique (écarts de prix injusti?ables, marges pratiquées sur certains produits), ainsi que l’organisation du travail pénitentiaire (limité le plus souvent à des travaux de façonnage ne nécessitant pas de matériels importants) et de la formation professionnelle en gestion déléguée (une heure revenant à 7,28 euros en gestion publique et à 17,23 euros en gestion déléguée). Elle recommande aussi une meilleure application des règles pénitentiaires européennes.

131 Les deux dernières parties portent sur la politique de prévention de la récidive. Dix ans après la réforme, le bilan des services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) est encore mitigé, notamment en raison d’un manque de moyens. Les peines en milieu ouvert se sont développées (elles concernaient, au 1^er janvier 2010, 174 000 personnes, alors qu’il y avait 61 000 détenus), mais cette activité est qualitativement négligée. Un arsenal de nouveaux dispositifs d’accompagnement à la sortie en milieu fermé a été développé, mais celui-ci reste un dé? à poursuivre.