1En parlant en 1974 de « politique des droits », Stuart Scheingold invitait à étudier les effets transformateurs de l’invocation des droits dans la sphère politique (Scheingold, 1974). Les travaux inscrits dans son sillage ont principalement porté sur les usages des droits par les mouvements sociaux et par les professionnels du droit engagés, au premier chef dans l’arène judiciaire, au détriment d’une étude du rôle des politiques publiques et des institutions publiques (hors tribunaux). En mettant en lumière le « mythe des droits » selon lequel la seule invocation des droits suffirait à rendre ceux-ci effectifs, Scheingold plaçait pourtant au cœur de son propos la question de l’effectivité des droits. Cette question est centrale pour le courant law and society, depuis les gap studies (Gould, Barclay, 2012 ; Sarat, 1985) : comment passe-t-on de l’énoncé d’un droit à sa traduction en pratique ? Comment expliquer le décalage entre « droit dans les textes » et « droit en action » ? Scheingold envisageait deux vecteurs essentiels de cette traduction : les mouvements sociaux, par la pression qu’ils exercent sur les autorités politiques, et les arènes judiciaires, où individus et institutions (administrations publiques mais aussi entreprises) sont rappelés à l’ordre du droit.

2Dans cet article, nous voudrions montrer que cette politique des droits, entendue comme action politique visant à rendre les droits effectifs, passe aussi par l’action plus feutrée et plus quotidienne d’institutions administratives. Certaines institutions administratives ont la particularité d’avoir pour mission affichée de favoriser l’accès des publics dont elles ont la charge aux droits qui leur sont juridiquement reconnus. Dans le processus de concrétisation des droits, ces institutions occupent une position d’intermédiaires institutionnels. C’est le cas des deux institutions que nous mettons en regard dans cette contribution, le Médiateur de la République et les Maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).

3Créée en 1973, l’institution du Médiateur de la République a une vocation de règlement extra-juridictionnel des litiges entre les administrations publiques et leurs administrés [1]. Le Médiateur reçoit les réclamations des usagers et, s’il estime la plainte recevable, intervient auprès de l’administration concernée pour défendre la cause de l’usager et tenter d’obtenir, par les voies de la persuasion, une décision administrative qui lui soit plus favorable. Il est censé participer par ce biais à la concrétisation des droits des usagers des services publics. Les MDPH, créées par la loi du 11 février 2005, sont chargées de la notification, sur une base individuelle, des droits sociaux dans le secteur du handicap : par exemple, définition de l’éligibilité à l’Allocation adulte handicapé (AAH), à une prestation de compensation du handicap (PCH) et du montant de celle-ci, notification d’une orientation vers des établissements sociaux et médico-sociaux. Les personnes handicapées et/ou leurs proches déposent à la MDPH des dossiers de demandes de droits et la MDPH statue sur les droits auxquels la personne peut effectivement prétendre. La MDPH est un groupement d’intérêt public associant le conseil général (qui en assure la tutelle), l’État, les organismes de protection sociale et les associations représentatives de personnes handicapées.

4Ces deux institutions ont pour point commun de n’être qu’un maillon dans la chaîne de production des droits. En amont, leur intervention est conditionnée par la soumission d’une demande par des usagers : elles ne peuvent défendre ou notifier des droits pour des individus qui n’en ont pas fait la requête auprès d’elles. Chargées par la loi du 11 février 2005 d’évaluer les besoins de compensation de la personne à l’aide de son projet de vie, les MDPH peuvent « retrouver » certains besoins qui ne sont pas exprimés, mais elles doivent nécessairement faire valider ces demandes de droits par les usagers. Pour effectuer le paiement d’une allocation adulte handicapée (AAH) accordée à un individu par la MDPH, la Caisse d’allocations familiales exige que la case correspondante soit cochée sur le formulaire de demande. En aval, ces deux institutions ne peuvent à elles seules assurer l’effectivité des droits qu’elles défendent (dans le cas du Médiateur) ou notifient (dans le cas des MDPH). Le Médiateur n’est pas directement chargé de l’exécution des décisions administratives. Son travail consiste à faire évoluer, lorsqu’il le juge nécessaire, la position de l’administration sur une situation individuelle. Il peut aussi agir à un autre niveau en proposant des réformes de la loi. Le titre de séjour pour l’obtention duquel le Médiateur aura lutté est effectivement émis par la préfecture, et non par le Médiateur. Les auxiliaires de vie scolaire (AVS) notifiés par la MDPH pour accompagner un enfant handicapé dans son parcours scolaire sont mis en place par l’Inspection d’académie de l’Éducation nationale, les prestations de compensation du handicap par le conseil général, et non par la MDPH elle-même.

5Simple maillon de la chaîne, ces deux institutions interviennent, plus précisément, à l’étape de la définition de l’éligibilité des individus aux droits concernés. Le passage des droits « dans les textes » aux droits effectifs suppose en effet deux opérations : d’une part, définir l’éligibilité d’un individu au droit concerné, ce qui, dans les cas étudiés ici, engage un travail d’évaluation d’une demande de droit soumise par l’individu ; d’autre part, rendre effectif ce droit reconnu à l’individu (par le versement effectif de la prestation sollicitée, l’octroi d’une place en établissement, etc.). Pour prendre un exemple dans le secteur du handicap, la concrétisation du droit à la compensation inscrit dans la loi du 11 février 2005 suppose que la MDPH notifie un certain montant de prestation de compensation du handicap (PCH) sur la base d’une demande individuelle qui lui est soumise (éligibilité), puis que le conseil général verse à l’individu le montant correspondant (le droit devient alors effectif). L’intervention des deux institutions que nous comparons se situe donc à l’étape de la définition de l’éligibilité.

6L’étendue de leur rôle dans cette définition diffère toutefois. D’un point de vue juridique, la MDPH est définie comme un « guichet unique ». Le Médiateur, quant à lui, intervient en second ressort après des administrations qui ont déjà déterminé l’éligibilité de l’individu au droit pressenti. Il ne peut intervenir que s’il est saisi d’une situation, uniquement si la décision administrative a déjà fait l’objet de « démarches préalables » par l’usager auprès de l’administration et ne fait pas l’objet d’une procédure contentieuse.

7Le Médiateur et les MDPH fonctionnent donc comme des intermédiaires institutionnels de la concrétisation des droits, situés à l’interface entre les individus qui leur soumettent des demandes de droits (usagers des services publics, personnes handicapées et/ou leurs proches) et les organisations ayant la capacité de rendre ces droits effectifs (préfectures qui accordent des titres de séjour, CAF qui versent des AAH, etc.). L’intermédiation entre les demandes individuelles et l’environnement administratif met ces organisations dans une situation délicate. Le travail visant à rendre des individus éligibles à des prestations a un impact sur les organisations chargées de mettre en œuvre ces droits. L’attribution d’une PCH par la MDPH est vécue, par un vice-président de conseil général, comme « un droit de tirage sur les finances départementales [2] ». L’environnement administratif est par ailleurs porteur d’intérêts divergents. Par exemple, au sein des MDPH où ils sont tous deux représentés, les conseils généraux qui financent le RSA et les directions départementales de la Cohésion sociale (DDCS), chargées de piloter l’attribution de l’AAH financée par l’État, peuvent avoir des intérêts antagonistes, les publics concernés par ces deux prestations pouvant partiellement se recouper : la MDPH est alors amenée à trancher qui, de l’État (par l’AAH) ou du conseil général (pour le RSA) doit financer l’assistance fournie à ces populations.

8Médiateur et MDPH se trouvent dans une position d’interface entre les demandes des usagers et l’environnement institutionnel auquel elles donnent accès. Cette position en équilibre se définit entre deux postures idéal-typiques : la défense systématique des usagers ou la protection à tout prix de l’administration et de ses intérêts. Chez le Médiateur, la première posture se traduirait par le choix de donner systématiquement suite à toutes les requêtes reçues, en défendant la demande de l’usager auprès de l’administration en cause. La seconde posture consisterait à opposer systématiquement une fin de non-recevoir à la demande de l’usager, en défendant la décision administrative. En MDPH, la première solution consisterait à accéder systématiquement à toutes les demandes des usagers ; la seconde consisterait par exemple à établir un plafond de montant de prestations attribuables en fonction de l’état des finances publiques et de définir le montant de ces prestations dans la limite de cette contrainte budgétaire. La définition de l’éligibilité des requérants aux prestations offertes par l’environnement institutionnel traduit donc ce double jeu de contraintes, entre « les moyens finis » de l’environnement et « la demande infinie » de la population (Foucault, 2001a). Ces institutions apparaissent donc comme des équilibristes, constamment soumises aux forces opposées de la défense des usagers d’un côté et de la préservation de l’administration de l’autre. Leur autonomie institutionnelle s’incarne dans leur capacité, toujours fragile, à tenir sur le fil entre ces forces contraires. Cet équilibre dépend, à son tour, de la capacité de l’institution à imposer à ses agents une posture incorporant ces contraintes contraires. C’est l’autonomie de ces intermédiaires institutionnels de la concrétisation des droits, produite dans un équilibre instable entre le jeu de contraintes opposées, que nous nous proposons d’explorer dans cet article.

9Ces deux terrains nous amènent à revisiter deux propositions formulées par la littérature sur les guichets administratifs. Premièrement, la littérature adoptant une approche en termes de Street Level Bureaucracy (SLB) se focalise sur les relations de face-à-face entre usagers et fonctionnaires de terrain. L’espace des interactions entre l’usager et l’administration constitue le bout d’une chaîne qui, de la mise à l’agenda à la mise en œuvre, conduit les dispositifs jusqu’aux populations ciblées par l’action publique. Contractée dans une interaction entre deux individus, la relation administrative se relate comme un « dilemme individuel » (Lipsky, 1980). En décrivant les SLB comme des policy makers, Lipsky fait de cet espace d’interactions un lieu déterminant le devenir des dispositifs d’action publique. Ceux-ci semblent alors fortement dépendants de la manière dont les individus jouent leur rôle dans l’interaction. La façon dont les guichetiers, en fonction de leurs trajectoires sociales et des positions occupées dans l’organisation (Lipsky, 1980) incarnent leur fonction (Dubois, 1999), la distance qui les sépare des usagers qu’ils rencontrent, en termes sociaux (Spire, 2008), ethniques ou de genre (Watkins-Hayes, 2009), la posture employée par le requérant (« procédurier », « suppliant », « coopératif », « conciliant », « récalcitrant »), en fonction pour partie du genre, de leur capital scolaire et de leur position sociale (Siblot, 2006) : autant d’éléments qui déterminent « l’ordre de l’interaction » (Cefaï, Perreau, 2012).

10Cette perspective de recherche est pertinente dans le cas où l’administration étudiée correspond à un modèle weberien classique : administration disposant d’un corps de personnel propre, organisée autour d’une hiérarchie solide, et disposant d’un pouvoir décisionnaire (juridiquement encadré) sur son champ d’intervention. Dans ce cas, il apparaît pertinent de saisir la mise en œuvre de l’action publique à partir des interactions usager/fonctionnaire qui se nouent au bout de la chaîne hiérarchique. Les deux organisations que nous étudions correspondent mal à cette situation. Leurs positions d’intermédiaires institutionnels et les relations entretenues avec les opérateurs de mise en œuvre des décisions qu’elles prennent nous amènent à les décrire davantage comme des instances de coordination entre différents acteurs administratifs. La mise en œuvre de l’action publique concerne un nombre croissant d’acteurs, qui sont de moins en moins étatiques et publics. La décentralisation de l’aide et de l’action sociale aux départements a introduit de nouvelles institutions et conduit à de nouvelles relations entre État et collectivités au niveau local (Baudot, 2013 ; Borgetto, 2010 ; Chauvière, 2010 ; Lafore, 2004, 2013). De même, le retrait de l’État-providence et la transformation du « policy mix » a accru le rôle joué par des opérateurs semi-publics ou privés (marché, monde associatif) dans la production des politiques publiques (Bode, 2006 ; Hustinx et al., 2014 ; Lipsky, Smith, 1993 ; Weill, 2014). Enfin, de nouveaux formats organisationnels, produits de l’importation de modèles étrangers, ont été introduits dans le paysage administratif français. Le Médiateur de la République, reformulation française de l’ombudsman nordique, ou les MDPH, importation du modèle de « one window shop » forgé en Angleterre et aux États-Unis pour réformer l’administration publique (6, 2004 ; Bogdanor, 2005), en sont l’illustration. À l’inverse des perspectives insistant sur le face-à-face de l’agent administratif et de l’administré, la mise en œuvre de l’action publique engage désormais un tissu dense de relations entre une population et un ensemble d’acteurs de statuts divergents. Les logiques d’accès aux droits peuvent être décrites comme reposant sur un ensemble de relations, de coopérations et de concurrence entre différents acteurs institutionnels formant ce que nous proposons d’appeler « des mondes de la production locale des droits ». Cette approche n’est pas totalement nouvelle. Différentes perspectives théoriques ont fait de ce « champ territorial » (Bourdieu, 1980) ou de ces réseaux d’acteurs locaux et des instruments de leur coopération (Goggin, Bowman, Lester, O’Toole, 1990 ; Johansen, LeRoux, 2013 ; O’Toole, Montjoy, 1984 ; Salamon, 2002, p. 493) déterminant la mise en œuvre des politiques publiques. Envisager les mondes locaux de la mise en œuvre, c’est décrire la formation de sites, de dispositifs, de pratiques et d’un univers de discours (Strauss, 1992) : commissions, réunions, modes de communications, savoirs et référentiels d’action. C’est aussi montrer en quoi les relations – les outils de communication, les concurrences et les rapports de force – entre les acteurs déterminent la « production des œuvres » de ce monde (Becker, 1988). C’est aussi montrer ce que les capacités d’action des organisations administratives doivent, non plus aux ressources classiques de l’administration (un personnel différencié, des armes juridiques), mais à leur « réputation ». Le politiste Daniel Carpenter montre que, dans ces univers complexes, des administrations faiblement dotées de ces ressources traditionnelles de pouvoir peuvent cependant disposer de leviers d’actions à partir du moment où leur unicité (leur capacité à régler un problème donné) est assurée par leur « réputation » (« un ensemble de croyances relatives aux capacités, aux intentions, à l’histoire et aux missions d’une agence » (Carpenter, 2010, p. 33, notre traduction), c’est-à-dire le fait d’être reconnue comme la seule organisation en mesure de prendre en charge un problème) entretenue dans une « multiplicité d’audiences » différentes. Ainsi, pour Carpenter, en dépit de la faiblesse de ses moyens, le fait que l’ensemble des acteurs reconnaissent les compétences d’une organisation dans la résolution d’une question spécifique suffit à conférer à celle-ci des capacités d’action (Carpenter, 2001, 2010). Dans ce cas, le devenir des politiques publiques à l’étape de leur mise en œuvre ne dépend plus uniquement des dilemmes moraux et de la socialisation des acteurs individuels mais des relations conflictuelles qui se nouent entre les différentes institutions participant collectivement à la production des droits.

11Cet article propose donc de décrire simultanément le rôle des intérêts, des instruments et des acteurs de ces mondes locaux et la circulation de la requête individuelle au sein des entités administratives. Il s’agit de s’intéresser aux interactions entre ces mondes de production des droits et les usagers des administrations, en portant la focale, d’une part, sur la façon dont ces requêtes, leur portée, leur nombre et leurs coûts peuvent déplacer les rapports de force à l’intérieur de ces mondes, mais aussi, d’autre part, sur la façon dont les relations entre ces organisations pèsent sur les chances individuelles d’accès aux droits sociaux. Saisir dans le même temps les structures de coopération de ces mondes locaux et les modalités d’accès aux droits nous amène à déplacer les perspectives proposées par la littérature analysant la SLB, pour sortir de l’approche purement interactionniste de la relation de service et mettre l’accent sur le rôle des structures intermédiaires de l’action publique dans la production de l’implémentation des politiques publiques et de la mise en œuvre des droits individuels.

12Deuxième élément de décalage par rapport à la littérature existante sur la relation administrative proposée par cet article : la relation administrative est souvent analysée comme le lieu où se matérialise le contrôle que les politiques sociales permettent d’exercer sur les catégories populaires. Les guichets de l’action publique apparaissent alors révélateurs des impératifs d’activation des politiques sociales (Brodkin, 2011 ; Lavitry, 2009, 2012) ou encore de racialisation des politiques de sécurité urbaine (Gauthier, 2010) ou de l’État-providence (Brown, 2013 ; Soss, Fording, Schram, 2011). Les professionnels du travail social peuvent être vus comme les acteurs d’une entreprise de disciplinarisation des classes populaires (Donzelot, 1973). Les analyses les plus récentes, plus attentives à l’observation des pratiques, nuancent ce mandat disciplinaire en insistant sur les tensions existantes entre les trajectoires des assistantes sociales et la légitimité ressentie à imposer ses représentations morales (Serre, 2009). Dans la littérature sur le travail social britannique, l’analyse du gouvernement serré des conduites par les social workers insiste toutefois sur le rôle des éthiques professionnelles dans la régulation de ce magistère social (Evans, 2010 ; Evans, Harris, 2004 ; Lima, 2010). Caractérisation que cette relation est de fait et non de droit, « l’insécurité juridique » dans laquelle se déroule la rencontre bureaucratique est due à la fois à l’imprécision des textes juridiques (imprécision volontaire, qui permet de façonner des compromis au niveau de la prise de décision) mais aussi à la difficulté de la hiérarchie – en dépit d’efforts persistants (Bezes, 2005) – à contrôler les pratiques de ses agents de terrain (Dubois, 2009 ; Lipsky, 1980). À la différence de ces approches qui interrogent la relation administrative au prisme du contrôle social, nous choisissons de l’interroger, dans cet article, au prisme de la production de droits pour les usagers.

13Dans cet article, nous proposons de réfléchir sur les conditions pratiques de mise en œuvre des politiques publiques, en favorisant une approche relationnelle, insistant sur le rôle des espaces intermédiaires dans la réalisation concrète des programmes d’action publique. À partir des controverses locales de mise en œuvre d’une politique des droits, sans ignorer l’asymétrie des ressources dont disposent les différents acteurs et leur capacité différenciée à orienter le fonctionnement des dispositifs d’action publique, nous souhaitons en pointer la réversibilité, rendue possible par les multiples possibilités de coopération entre les différents acteurs de ces mondes.

14L’autonomie de ces deux institutions peut donc être saisie à partir d’un indicateur : leur capacité à imposer leur propre définition de l’éligibilité.

15Prenant appui sur la mise en relation de deux enquêtes de terrain (cf. encadré 1), cette contribution vise à rendre compte de la manière dont ces deux institutions participent de la production institutionnelle des droits en navigant dans un équilibre instable entre les deux extrêmes que constituent l’appui systématique à la demande de l’usager et la soumission aux contraintes des administrations chargées de rendre les droits effectifs. Plus précisément, elle propose une clé de lecture de la production institutionnelle des droits insistant sur le rôle de l’anticipation de l’effectivité des droits. Nous montrerons en effet que la situation d’interface des institutions étudiées, à la fois en contact avec les usagers et encastrées dans des mondes locaux de la production des droits, induit en leur sein un souci de l’effectivité des droits défendus ou notifiés. En d’autres termes, bien que ces institutions interviennent à l’étape de la définition de l’éligibilité, elles intègrent sous des formes variables un certain degré d’anticipation quant à l’effectivité des droits qu’elles contribuent à produire. Nous montrerons que cette anticipation rejaillit, ici encore à des degrés et sous des modalités divers, sur la définition de l’éligibilité. En résulte une vision de la production des droits qui ne se résume pas à un travail de qualification juridique que serait la mise en relation d’une situation individuelle avec un cadre juridique, sous la forme classique du syllogisme, mais à un travail de qualification politique de l’opportunité, par la mise en relation d’une situation individuelle avec une économie des relations institutionnelles locales.

16Après avoir présenté la position des deux institutions comme des maillons faibles dans la production institutionnelle des droits, nous expliquerons leur souci de l’effectivité, pour enfin montrer comment celui-ci rejaillit sur la définition de l’éligibilité.

Un maillon faible dans la production institutionnelle des droits

17Loin d’être les seules institutions à intervenir dans la production des droits qui relèvent de leurs périmètres d’intervention, le Médiateur et les MDPH participent de « mondes de la production des droits » faisant intervenir toute une série d’autres acteurs institutionnels, professionnels et associatifs. Les deux institutions étudiées interviennent à des degrés variables dans la définition de l’éligibilité des usagers. Elles peuvent ainsi maîtriser avec plus ou moins de précision le périmètre de la population susceptible de faire appel à leurs services. La définition de ce périmètre est d’ailleurs l’objet de concurrences avec d’autres organisations de ce monde de la production des droits. Ayant ainsi défini qui peut prétendre être éligible à leurs prestations, ces deux organisations n’ont ensuite qu’une prise limitée sur l’effectivité des décisions qu’elles prennent. La mise en œuvre concrète des droits attribués est la prérogative d’autres organisations de ces mondes locaux de production des droits, organisations avec lesquelles les deux organisations étudiées ici interagissent de façon systématique. Cette situation paradoxale où l’éligibilité aux droits ne garantit pas leur effectivité peut être expliquée par le positionnement en équilibre qui caractérise ces deux organisations.

Le souci de l’effectivité

36Ces deux organisations ont le « souci » de l’effectivité. La notion de « souci », reprise à Michel Foucault, traduit le travail sur soi qu’un acteur, un individu ou une organisation, estime nécessaire pour se rendre « à même d’assumer les fonctions politiques auxquelles il est d’emblée destiné » (Foucault, 2001b, 2014). Le souci de l’effectivité n’est donc pas défini comme la volonté de contraindre davantage son environnement, mais comme le travail d’intériorisation des attentes de son entourage.

37Deux éléments, liés l’un à l’autre, expliquent la prégnance de ce souci de l’effectivité dans les deux organisations étudiées. Celles-ci contrôlent peu leur recrutement, ce qui les amène à s’appuyer sur des professionnels recrutés dans l’environnement direct sur lequel elles devraient agir. En dépit de tentatives d’encadrement par la formation, ces organisations, à leurs différents niveaux, sont encastrées dans leur environnement. En pratique, cet encastrement est l’une des conditions de la production d’une évaluation informée de la situation du requérant.

Des institutions encastrées

48Cette absence de formalisation d’un ensemble strict de pratiques autorisées s’accompagne, pour les agents, de l’injonction au développement de relations avec leur environnement organisationnel. Les liens tissés par le personnel de l’organisation avec son environnement viennent alors soutenir l’encastrement de celle-ci dans les mondes locaux de la production des droits. La faiblesse du contrôle des organisations autorise les agents de l’institution à s’adapter et à s’insérer sans difficulté dans cet environnement complexe. L’étendue de la marge de manœuvre dont ils disposent ne met alors pas en danger l’institution mais favorise au contraire son insertion dans une multiplicité de réseaux différents, contribuant ainsi à sa pérennité, en dépit de sa faiblesse interne (Carpenter, 2001, 2010). Les institutions que nous étudions ici sont donc prises dans des relations d’interdépendance avec leur environnement, relations les incitant à intégrer dans leurs pratiques les effets que celles-ci peuvent avoir sur le monde dans lequel elles agissent.

49Cet encastrement affecte l’ensemble des niveaux de chaque organisation. Le travail des deux organisations étudiées dans cet article est en permanence à double face, l’une tournée vers l’accueil et le traitement des dossiers des usagers, l’autre vers le maintien et l’entretien des relations avec les partenaires institutionnels. Selon D. Carpenter, les agents du mezzo level (les managers, par opposition aux professionnels) seraient, de par leur position, dotés d’une capacité plus grande de comparaison entre les différentes divisions de leur organisation, mais aussi entre organisations : ils seraient en effet autorisés à circuler à l’intérieur du monde administratif local de production des droits (Carpenter, 2001). Cette proposition n’est pas confirmée par nos deux terrains d’enquête. Cette activité à double face, vers l’intérieur et l’extérieur de l’organisation, ne s’appuie pas sur une division claire du travail entre les agents subalternes, qui seraient cantonnés aux tâches internes de traitement des dossiers, et les managers, qui seraient dédiés essentiellement à l’entretien des relations avec l’environnement. À l’inverse, dans les cas étudiés ici, les relations avec l’environnement organisationnel sont bien assurées par les différents niveaux de l’organisation, tant opérationnels que managériaux. Les professionnels de l’évaluation, qui travaillent sur des dossiers individuels, sont décrits, par les rapports d’activité, comme assurant,

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« au quotidien, de nombreux échanges téléphoniques avec les artisans, les professionnels, les acteurs médico-sociaux, les familles […]. Il s’agit de faire le point sur les process, assurer la coordination avec les différents services intervenant auprès de la personne, récolter les informations nécessaires à l’élaboration du plan de compensation [12] ».

51De même, les rapports du Médiateur de la République insistent sur l’importance de ces bonnes relations de voisinage avec les services administratifs locaux, par exemple en 1998 :

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« Pour les délégués départementaux, la qualité des relations avec les chefs de service en cause est fondamentale. Ceux-ci, généralement ouverts et compréhensifs, s’efforcent d’apporter la meilleure attention aux litiges qui leur sont soumis et de trouver, si possible, une solution satisfaisante [13]. »

53Ce sont donc les professionnels – et non pas uniquement les managers – qui assurent dans les MDPH ce travail d’entretien des partenariats.

54Ces relations avec l’environnement peuvent être formalisées sous la forme de dispositifs spécifiques. La MDPH du Nord, la plus grande de France, a ainsi mis en place une « ligne partenaires », spécialement dédiée aux échanges entre le personnel de la MDPH et les établissements spécialisés, leur permettant de fournir des informations supplémentaires sur les situations individuelles et d’être informés de l’état d’avancement de l’évaluation du dossier [14]. Pour compenser leur absence d’expertise sur des sujets spécifiques, les MDPH ont pu passer des conventions de mise à disposition de professionnels pour l’évaluation de dossiers spécifiques. Toutefois, lorsque ces relations avec l’extérieur ne sont pas institutionnalisées, c’est le capital personnel de l’agent qui permet cette mise en relation. Plusieurs médecins nous indiquent ainsi en entretiens qu’ils ont la possibilité d’appeler « leur collègue » dans le cas où une information médicale supplémentaire serait nécessaire et d’échanger « d’égal à égal » avec lui (en dépit des hiérarchies internes aux professions médicales), sans porter atteinte au secret médical. Ancienne médecin conseil auprès d’un inspecteur d’académie, cette enquêtée est désormais responsable du pôle enfance dans une MDPH. Elle explique pouvoir appeler ses « collègues » médecins.

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« Les dossiers que j’ai là, quand je peux téléphoner aux collègues, soit, on me dit : “vous, la MDPH”, je dis : “attendez, voilà”, et ça permet de discuter sur le travail, etc. ; soit ils sont très contents de pouvoir exprimer aussi leur vision de la personne.
C’est fréquent le coup de fil aux colègues ?
Oui. Pour les adultes. Je trouve que ça les implique.
Et pour les enfants ?
Moins. Parce qu’on a plus d’expertises, on a des pédospys, on a le centre de référence, on a les pédiatres, on a les hospitaliers »

56Le recours à l’expertise extérieure est donc ici déterminé par l’absence de ressources perçues comme « internes ». En réalité, pour ce qui concerne l’évaluation des dossiers « enfants », ces ressources sont tout autant extérieures à la MDPH : les agents qui évaluent ne sont pas placés sous la hiérarchie du directeur et ne sont pas salariés par l’organisation. Mais, parce qu’elles sont associées sous la forme de convention (avec les pédopsychiatres, avec le centre de référence autisme…), ces ressources extérieures semblent s’inscrire à l’intérieur des frontières de l’organisation. À l’inverse, lorsqu’elle n’a pas été institutionnalisée, cette capacité à entrer en relation avec « l’extérieur » dépend donc du capital personnel de ces professionnels.

57De même, le cas du Médiateur révèle le jeu de ces relations interpersonnelles dans l’évaluation d’une situation. Pour le Médiateur de la République, le succès d’une médiation dépend de la capacité à identifier l’interlocuteur pertinent, à pouvoir le solliciter directement, en évitant tant le passage par le standard d’accueil que par la chaîne hiérarchique (Baudot, Revillard, 2011). Pour ce faire, les délégués disposent d’un outil irremplaçable, véritable objectivation de leur « capital social » (Bourdieu, 1980) : leur carnet de contacts dans l’administration. Ce carnet contient les numéros des différentes « personnes ressources » au sein des différentes administrations, soit autant de points d’appui à la dénonciation d’une injustice et à sa réparation. La façon dont se constitue ce carnet d’adresses, au croisement de logiques d’organisation, des pratiques quotidiennes des agents et des préférences de recrutement, nous renseigne en réalité sur la fabrication de la réputation de l’institution. Ces listes de contacts peuvent en effet être fournies par le siège de l’institution, mais proviennent également de l’activité et des contacts antérieurs du Délégué. Ce délégué l’indique :

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« Ces correspondants, c’est une liste qu’on vous a fournie ? C’est à la fois une liste fournie : c’est tout ça les correspondants, y’en a un classeur plein. […] C’est à la fois des correspondants qui sont désignés officiellement par Pôle emploi, par la CAF et à ce moment-là, ils les listent, transitent par les services du médiateur qui après, nous les redescendent. Et puis c’est des correspondants qu’on se fabrique au fil du temps, puisque y’a quelqu’un qui nous dépanne une fois, on continue à avoir des contacts avec ».

59Au-delà de l’opposition classique entre organisation (réputation collective) et profession (capital individuel), ce sont surtout les limites extrêmement poreuses de l’organisation qui apparaissent. Dans le cas, la faiblesse des moyens de l’organisation empêche l’objectivation de l’institution. Si le siège parisien dispose de bureaux clairement identifiés, les permanences locales sont peu différenciées des autres espaces administratifs, venant se greffer à d’autres administrations : la permanence des délégués est le plus souvent un bureau dans un point d’accès aux droits, dans une Maison de la justice et du droit ou au sein même des locaux de la préfecture. Le délégué est alors dépendant des autres administrations pour accéder à des moyens de fonctionnement (ligne téléphonique, adresse mail, poste informatique, organisation de sa permanence). Ces frontières incertaines sont aussi l’objet d’un travail spécifique en MDPH. Si celles-ci ont finalement pris la forme de « maisons », ce qui n’était pas l’intention initiale du Législateur, la même opération d’établissement des frontières est à l’œuvre. Ainsi, ce directeur de MDPH, directeur depuis 2006, explique le processus d’imposition de règles spécifiques de fonctionnement, imposition qui a généré des difficultés avec le « secteur » (c’est-à-dire la psychiatrie de secteur qui assurait, notamment pour les enfants, les évaluations des situations individuelles) :

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Je dirais qu’il y avait beaucoup de gens qui faisaient partie de l’équipe pluridisciplinaire sans le savoir. Non, mais c’est vrai. Et qui venaient ici, et qui ne connaissaient pas vraiment le rôle. Donc, avec effectivement le risque de dérives, de dysfonctionnements, de conflits d’intérêt aussi. Donc, là, maintenant, c’est vrai qu’un membre de l’équipe pluridisciplinaire, logiquement, il s’engage à respecter une charte. Quand on le désigne, il signe bien qu’il s’engage à respecter la charte et le règlement intérieur. On a remis à plat la procédure de désignation : c’est vraiment une désignation, là, pour le coup, un peu unilatérale de la part du directeur, mais c’est comme ça que le texte le prévoit. […] À tel point que là, on se retrouve, du coup, en porte-à-faux avec le secteur, la pédopsychiatrie, les médecins parce qu’eux n’ont pas voulu signer. […] Ils avaient des états d’âmes sur la charte liés à leur situation particulière du fait qu’il y a une déontologie professionnelle, ils ne sont pas obligés de signer autre chose.

61L’absence de codification des pratiques, la marge de manœuvre laissée à des professionnels rendus indispensables par leur capacité à se faire entendre de leur environnement ainsi que le faible niveau d’objectivation des frontières de l’institution contribuent à rendre les MDPH et le Médiateur de la République sensibles aux attentes de leur environnement. Quels effets ce souci de l’effectivité produit-il sur l’éligibilité des situations à des droits ? À partir du constat de cet encastrement administratif, faut-il conclure à la dimension purement symbolique de la référence aux droits, qui ne seraient que des « promesses vides » (Epp, 2008) une fois passée au filtre des politiques institutionnelles ? L’observation du travail de définition de l’éligibilité dans ces deux organisations nous dit toutefois la réversibilité possible de ces dispositifs institutionnels et le rôle que peut y jouer la référence aux droits.

De l’effectivité à l’éligibilité

62Dans les deux cas étudiés, les acteurs sont sans prise directe sur l’effectivité des droits qu’ils contribuent à produire : les deux institutions ne sont pas elles-mêmes chargées de rendre ces droits effectifs, et elles ont un pouvoir inégal mais limité sur l’effectivité. Les acteurs de ces deux institutions disposent toutefois d’un savoir pratique, par leur socialisation professionnelle et l’importance des liens qu’ils entretiennent avec les mondes locaux de la production des droits, qui leur permet d’anticiper l’effectivité probable des décisions prises. Quelle est l’incidence de ce savoir sur l’évaluation de l’éligibilité des situations ?

63Les pratiques de ces institutions se situent sur un continuum allant d’une défense des droits des individus sans prise en considération des chances d’effectivité à une stratégie de modulation de la demande individuelle intégrant la réaction possible de l’environnement institutionnel (qui, lui, peut rendre les droits effectifs). Plusieurs indices, ayant trait notamment aux résultats mis en avant par les deux institutions, suggèrent un ajustement de la définition de l’éligibilité en fonction de la contrainte d’effectivité. Cet ajustement mérite toutefois d’être interrogé en ce qu’il déséquilibre ces institutions, les mettant en porte-à-faux vis-à-vis des usagers qu’elles sont censées rendre éligibles. Comment peuvent-elles dans le même temps satisfaire aux attentes des mondes administratifs de la mise en œuvre et à celles des usagers ? Usant de différentes « passes du droit » (Lascoumes, Le Bourhis, 1996), elles s’efforcent de tenir les objectifs contradictoires qui leur sont imposés. Dans cet univers en tension, la référence aux droits peut alors devenir un moyen de préserver l’institution.

Conclusion

94En nous focalisant sur le niveau méso de mise en œuvre des politiques publiques, nous avons montré l’importance des mondes locaux de la production des droits. L’existence de ces mondes est un phénomène relativement nouveau, lié pour l’essentiel à la décentralisation des politiques sociales. La structuration de ces mondes conduit à l’émergence de nouveaux formats organisationnels, moins différenciés, mais dotés de capacités d’action par la conquête d’une « réputation ». La défense de cette réputation au sein de ces mondes est l’objet d’une politique institutionnelle spécifique qui contraint les organisations à satisfaire à la fois les attentes des gestionnaires des finances comprimées du « département providence » mais aussi les attentes de la population ciblée (notamment par la voix des représentants de ces mandants qui participent, dans le cas des MDPH, au gouvernement de ces nouvelles structures).

95L’équilibre instable caractérisant la situation de ces institutions intervenant dans la production administrative des droits leur permet donc de remplir en pratiques plusieurs objectifs contradictoires. C’est par l’affirmation de l’autonomie qu’elles parviennent finalement à préserver leur existence. Si la mise en œuvre des droits montre de façon attendue les compromis pratiques la rendant possible, si l’observation de la politique institutionnelle révèle finalement combien les objectifs de préservation de l’institution et d’accomplissement de ses missions peuvent se révéler incompatibles, aucune conclusion relative à l’action concrète de ces institutions ne peut donc être tirée a priori de l’analyse des formats institutionnels, des missions confiées dans les textes ou encore de la sociologie des personnels composant ces institutions. Cette conclusion invite donc à faire porter l’analyse sur les modalités pratiques d’ajustement des institutions aux contextes dans lesquels elles se réalisent. Seule l’enquête de terrain peut finalement rendre compte de l’agencement spécifique des contradictions dont ces institutions – comme d’autres – sont le produit. Si ces agencements se laissent percevoir dans le travail des agents de terrain sur les dossiers, nous invitons également à ne plus percevoir ce travail comme une rencontre administrative entre un petit fonctionnaire et un usager, mais comme la confrontation entre une population et des mondes locaux chargés de la gouverner.