1La loi 293-2007 du 5 mars 2007 a institué le président du conseil départemental comme chef de file de la protection de l’enfance, en affirmant notamment son rôle de coordination avec les autres parties prenantes intervenant auprès de l’enfant et de sa famille. Ces dernières sont nombreuses en protection de l’enfance car elles reflètent la diversité des réponses nécessaires aux besoins des enfants et plus particulièrement ceux spécifiques des enfants concernés par une prestation ou une mesure en protection de l’enfance : les services des administrations déconcentrées de l’État (la justice, l’Éducation nationale, la santé, l’intérieur…), le secteur associatif (en charge des prestations d’accompagnement, d’accueil…), mais aussi d’autres partenaires comme les municipalités, les mdph (maisons départementales des personnes handicapées)… Ces institutions doivent par ailleurs conduire avec les multiples professionnels et services du conseil départemental (ase – Aide sociale à l’enfance –, pmi – Protection maternelle et infantile –, placements familiaux, foyers de l’enfance…) des actions dont la coordination en interne est aussi de la responsabilité du président du conseil départemental et à travers lui de la chaîne d’encadrement qui agit par délégation.

2La logique de parcours de l’enfant inscrit dans le champ de la protection de l’enfance oblige les institutions et les professionnels à se mobiliser de manière intense et resserrée eu égard à la temporalité propre à son développement et à la nécessité d’apporter des réponses à ses besoins fondamentaux. Si le temps de l’enfant n’est ni celui des institutions, ni celui des professionnels, l’enjeu d’une coordination des interventions plurielles dont il bénéficie, ainsi que sa famille, participe sans conteste de l’amélioration de sa condition voire de la résolution des difficultés rencontrées.

Qu’entend-on par partenariat ?

3La notion même de partenariat a fait l’objet de définitions plus ou moins complémentaires sur lesquelles il convient de se pencher. Marc Fourdrignier (2010) en a recensé plusieurs. Ainsi, le partenariat peut se concevoir à partir d’une définition juridique et générale telle qu’énoncée par les règles de l’afnor Norme XS0-750. Mai 1992. afnor (Association française pour la norme), c’est-à-dire « comme une relation contractuelle entre deux ou plusieurs personnes physiques ou morales concourant à la réalisation d’un projet par la mise en commun des moyens matériels, humains et financiers ».

4Le Dictionnaire critique de l’action sociale (1999) propose une définition qui convoque la notion de complémentarité de la relation partenariale, ainsi : « Le partenariat est un rapport complémentaire et équitable entre deux parties différentes par leur nature, leur mission, leurs activités, leurs ressources et leur mode de fonctionnement. Dans ce rapport, les deux parties ont des contributions mutuelles différentes mais jugées essentielles. Le partenariat est donc fondé sur un respect et une reconnaissance mutuelle des contributions et des parties impliquées dans un rapport d’interdépendance. De plus, le partenariat laisse place à des espaces de négociation, où les parties peuvent définir leur projet commun. »

5Quant à Fabrice Dhume (2001), il appelle à prendre en considération une certaine égalité des parties prenantes qui en fait un acteur collectif régi par un cadre défini : « Le partenariat est une méthode d’action coopérative fondée sur un engagement libre, mutuel et contractuel d’acteurs différents mais égaux, qui constituent un acteur collectif dans la perspective d’un changement des modalités de l’action – faire autrement ou faire mieux – sur un objet commun – de par sa complexité et/ou le fait qu’il transcende le cadre d’action de chacun des acteurs –, et élaborent à cette fin un cadre d’action adapté au projet qui les rassemble, pour agir ensemble à partir de ce cadre. »

6Enfin, s’agissant plus spécifiquement de la protection de l’enfance, Paul Durning, ancien directeur de l’Observatoire national de l’enfance en danger (oned), devenu Observatoire national de la protection de l’enfance (onpe) en 2016, apportait dans sa définition la notion de coresponsabilité dans la mise en œuvre des décisions de protection de l’enfance, mais sous l’angle de la relation administration-famille et moins sous celui des administrations entre elles. « Le partenariat est conçu comme l’association des parents et des intervenants dans la prise de décisions éducatives, dans une relation d’égalité et de reconnaissance réciproque d’expertise, de ressources et de compétences. Dans ce contexte, la coopération est entendue comme le partage de responsabilités après la prise de décisions » (Durning, 1999).

7Notre propos s’attachera à envisager plus particulièrement le partenariat sous l’angle de la coopération des institutions entre elles et moins sous celui de la relation administration-parents, même s’il est évident que la dimension participative de la protection de l’enfance doit permettre l’association de tous pour atteindre son but.

Pourquoi le partenariat en protection de l’enfance est-il nécessaire ? Les limites de la notion de chef de file, l’approche par les besoins fondamentaux de l’enfant

8Sans développer ici la question de l’organisation territoriale française, rappelons que l’article 72 de notre constitution instaure le principe de libre administration des collectivités territoriales et que la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (maptam) renforce pour sa part la technique du chef de filat. Ce néologisme donne la possibilité de confier à une collectivité, dite « cheffe de file », un rôle de coordination de l’action commune des collectivités, distinct de tout rôle de décision. Comme l’explique Géraldine Chavrier (2013), « on ne sait pas donner un contenu à la notion de chef de file » mais ce rôle consiste à intervenir pour l’exécution de l’action, en organisant « les modalités de l’action commune […] sans pouvoir pour les déterminer, les décider ». Le chef de file n’est donc pas là pour se substituer aux autres partenaires ni pour décider des compétences qu’ils ont à mobiliser.

9Dans la loi du 5 mars 2007 (2007-293) réformant la protection de l’enfance, cette mission de chef de file de la protection de l’enfance a été d’ailleurs clairement affirmée dès les débats parlementaires et s’est traduite dans plusieurs dispositions du texte. Mais cette fonction n’implique pas pour autant que le département puisse agir seul en matière de prévention, de protection et d’accompagnement. En effet, malgré le mandat judiciaire ou les prérogatives administratives dont le département est investi, celui-ci n’a aucun pouvoir de contrainte sur des administrations qui ne relèvent pas de son champ de compétence (par exemple, le type de mesure en matière de justice des mineurs, le choix d’une orientation en itep, d’un protocole thérapeutique de pédopsychiatrie) et lui conférer un tel pouvoir constituerait un contresens absolu à l’esprit même des interventions en protection de l’enfance qui, dans la mesure du possible, visent à permettre à l’enfant de revenir dans le droit commun.

10En effet, face à une situation de danger pour l’enfant et lorsque les capacités parentales le permettent, l’objectif est de faire cesser cette situation et d’assurer à l’enfant le parcours de vie classique des enfants de son âge, ce qui invite les professionnels à éviter le phénomène du vase clos. Le principe de continuité des prises en charge, qui s’entend durant le parcours de l’enfant en protection de l’enfance, suppose une vision élargie pour intervenir sur l’ensemble de ses besoins et au long terme pour le jour où il n’aura plus recours à ce dispositif : l’enjeu sera donc de pouvoir organiser les relais utiles avec tous les secteurs et acteurs de la vie d’un enfant, le plus en amont possible, pour consolider la fin de prestation ou de mesure.

11Pour autant, la spécificité des besoins fondamentaux des enfants de la protection de l’enfance, dont la garantie (loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant.) constitue le socle de la protection de l’enfance, suppose que le chef de file qu’est le département en matière de protection de l’enfance se mobilise fortement dans ce travail partenarial. Le cadre normatif d’exercice de cette compétence, notamment le processus décisionnel qui en découle, doit répondre à un certain nombre de paramètres qui guident les professionnels dans leurs missions.

12Ainsi, selon l’article L 112-4 du Code de l’action sociale et des familles (casf), « L’intérêt de l’enfant, la prise en compte de ses besoins fondamentaux, physiques, intellectuels, sociaux et affectifs ainsi que le respect de ses droits doivent guider toutes décisions le concernant ». L’intérêt de l’enfant apparaît donc comme l’angle à travers lequel doit être appréciée la situation de l’enfant et de sa famille et il constitue le critère majeur permettant de déterminer quels sont les besoins qui, dans la situation concrète à laquelle l’enfant est confrontée, doivent prioritairement être satisfaits, en particulier lorsque plusieurs d’entre eux ne sont plus garantis. À l’issue de la conférence de consensus sur les besoins fondamentaux de l’enfant, le rapport réalisé par le Marie-Paule Martin-Blachais en 2017 précise qu’« appréhender les besoins fondamentaux de l’enfant, c’est interroger une construction sociale, culturelle, clinique, juridique qui s’inscrit dans une historicité, une temporalité et un contexte donné ».

13Ce changement de paradigme est majeur pour les pratiques professionnelles car, comme l’indique Agnès Gindt-Ducros (2020) dans l’ouvrage de la Société française de pédiatrie médico-légale coordonné par Martine Balençon, « l’enjeu est de penser la protection de l’enfant en global selon le modèle écologique de développement humain permettant de tenir compte de l’influence réciproque de multiples systèmes, des plus proches de l’enfant […] aux plus éloignés […] composant tous ensemble son environnement écologique » (Balençon, 2020).

14L’entrée dans le dispositif par les besoins fondamentaux de l’enfant s’organise au regard de l’approche écosystémique décrite par Urie Bronfenbrenner, Il y a en effet, sans l’utilisation de cette approche, un risque certain d’individualiser la question des besoins et de réduire l’enfant à l’individu qu’il est et à la famille qu’il a, en oubliant la part que représentent les interactions avec son environnement social élargi.

15Si cette approche multidimensionnelle préconisée par les auteurs est conforme à une approche holistique de l’enfant, elle n’en demeure pas moins complexe à mettre en œuvre par les professionnels concernés. C’est donc par des outils, des dispositifs, voire des acteurs spécifiquement dédiés à une dynamique partenariale que la puissance publique va pouvoir exercer sa mission de protection de l’enfant. Le partenariat va être au service des exigences de la protection de l’enfance. Ces éléments d’analyse nous permettent d’emblée de comprendre la nécessité d’un croisement des regards pour appréhender au mieux la réalité des besoins de chaque enfant et les réponses qui sont apportées pour satisfaire son développement.

16La protection de l’enfant, grâce aux lois de 2007 et 2016 qui la régissent, s’inscrit donc dans une démarche partenariale entre multiples institutions (conseil départemental, administrations déconcentrées de l’État, associations…) et ce de manière officielle et formalisée par des protocoles, des conventions, des dispositifs, etc., afin d’identifier les périmètres d’intervention de chacune. Cela suppose un partage des ressources, du travail, des risques, des responsabilités qui permettent l’amélioration de la prise en considération des enfants et familles concernés par une mesure ou prestation de protection de l’enfance. Dans cette relation, où le conseil départemental est présent avec au moins une autre partie, il convient de fixer des objectifs compatibles entre eux, mais aussi permettant de faire ensemble des choses que les parties prenantes ne pourraient accomplir seules par manque de technicité, de moyens financiers ou tout simplement dans une logique de complémentarité liée aux périmètres respectifs des missions de chacun mais dans l’intérêt de l’enfant concerné. Pour ce faire, il est nécessaire d’arriver à la construction d’un langage commun qui n’est possible que par la connaissance réciproque que chaque partenaire doit avoir de l’autre et par la construction d’un climat de confiance.

17Car c’est bien là que surgit la difficulté du partenariat en protection de l’enfance : comment dépasser l’action en silo où chaque institution va dérouler son « projet de vie », « projet d’intervention », « projet pour l’enfant » en produisant à chaque fois un document en propre plus ou moins redondant, ou exciper les exigences de son cadre normatif d’intervention qui induit des temporalités différentes, des processus d’évaluation ou d’intervention comprenant des objectifs divergents, etc. L’enfant va être considéré par les diverses institutions qu’il côtoie comme enfant à protéger, mineur délinquant, patient, sujet thérapeutique, élève, et la difficulté du partenariat va consister à chercher à décloisonner l’intervention de ces institutions pour les rapprocher et les faire converger vers un consensus guidé par une vision commune de l’intérêt de l’enfant.

Quelques modalités d’organisation du partenariat en protection de l’enfance

18Le conseil départemental (cd) va généralement piloter ce partenariat au titre de sa mission de chef de file de la protection de l’enfance et à travers l’action de plusieurs de ses représentants responsables de dispositifs départementaux : sous la direction des dga (directeur·trice·s généraux·ales adjoint·e·s) et directeur·trice·s enfance famille, sont visés notamment : les responsables de crip (cellules de recueil des informations préoccupantes) pour le repérage des situations, les cadres ase ayant reçu délégation du président du cd pour le suivi des situations, les responsables des odpe (observatoires départementaux de la protection de l’enfance), les médecins référents en protection de l’enfance, les professionnels de pmi. À partir de l’action spécifique de ces différents acteurs, ce sont quelques exemples emblématiques de conduite du partenariat qui peuvent être présentés autour de deux grandes dimensions, la première relevant de facteurs organisationnels et la seconde de facteurs opérationnels mobilisant des outils dédiés à la mise en œuvre des prestations et mesures en protection de l’enfance.

Quelle place au partenariat national en protection de l’enfance ?

36Les lois qui régissent la protection de l’enfance ont donc prévu sur les territoires des dispositifs et des outils dédiés à cet objectif. Pour autant, si le rôle des odpe apparaît comme étant une maison commune de l’animation partenariale locale, il est intéressant de se pencher sur la construction nationale du partenariat.

37Ainsi, créé il y plus de trente ans par la loi du 19 juillet 1989, le giped (Groupement d’intérêt public de l’enfance en danger) a d’abord eu pour vocation la création du Service national téléphonique de l’enfance en danger, le snated, « Allo119 », puis en 2004, de l’oned devenu onpe (Observatoire national de la protection de l’enfance). Soucieux de refléter l’engagement de l’État, des départements et des associations œuvrant dans le champ de la protection de l’enfance, cet organisme traduit par sa gouvernance pluri-institutionnelle la volonté de contribuer à la construction de la politique publique de protection de l’enfance en faisant converger les diverses politiques publiques qui traversent les membres de son conseil d’administration (interministérialité, pluralité de conseils départementaux, diversité d’associations, usagers, plaidoyer…).

38L’onpe notamment agit dans le but d’améliorer les connaissances en protection de l’enfance par un travail partenarial soutenu avec les acteurs : animation du réseau des odpe, conduite d’études en lien avec les professionnels, organisation de séminaires, soutien à la recherche avec l’appui de son conseil scientifique. L’onpe est conçu comme un espace au niveau national permettant à chaque acteur d’exposer sa vision de la protection de l’enfance pour, in fine, construire une vision commune où chacun peut intégrer l’approche de l’autre. Le croisement des regards, qui s’inscrit d’emblée par la pluridisciplinarité de l’équipe de l’onpe, se décline par l’organisation de rencontres entre les acteurs divers permettant à chacun d’intégrer la vision de l’autre. C’est bien par un respect de la connaissance de ce que fait l’autre que peut se construire le partenariat entre les parties prenantes de la protection de l’enfance. En matière statistique, il est par exemple intéressant de voir que le dispositif olinpe, qui permet aux départements de transmettre sous forme anonymisée aux odpe et à l’onpe des informations sur le parcours des enfants bénéficiaires d’une mesure ou d’une prestation, va prochainement être enrichi par les données de la pjj concernant des enfants suivis par les deux institutions.

39De même, le snated agit à travers le partenariat au quotidien qu’il a élaboré avec les crip, à qui il transmet près de 19 000 informations préoccupantes par an, ainsi qu’avec le partenariat pluri-institutionnel destiné à renforcer les modalités de repérage des situations en promouvant l’obligation légale d’affichage des coordonnées du 119 dans les lieux recevant habituellement des mineurs (art. L 226-8 casf) : ce sont ainsi des ministères (Éducation nationale, justice, sports…), des fédérations sportives qui ont conventionné avec le 119 pour améliorer ce repérage. Mais c’est aussi à travers son comité technique, qui est réuni plusieurs fois par an, dans l’objectif de l’amélioration de la qualité du service, de sa communication envers le grand public. Des acteurs experts dans le domaine de la protection de l’enfance, tels le Défenseur des enfants, des représentants de départements, des ministères, du handicap, mais aussi des associations gérant des lignes de téléphonie sociale, se rencontrent ainsi pour élaborer ou donner leur avis sur des actions utiles au service.

40Au sein du giped, ces dynamiques partenariales sont vivantes, légitimées par une approche toujours concertée avec les acteurs, et sont reconnues à l’international ; mais elles pourraient être encore renforcées tant la nécessité d’une impulsion nationale de la politique publique apparaît dans le domaine de la protection de l’enfance, notamment pour réduire les disparités territoriales existantes, comme le précise la dernière note de l’onpe sur ce sujet [3].

41La prochaine réforme de la gouvernance de la protection de l’enfance, prévue pour janvier 2022 et initiée par le secrétaire d’État Adrien Taquet, porte en elle la nécessaire conjugaison entre la capitalisation des acquis de l’action du giped, à travers les travaux de l’onpe et du snated, et l’enjeu que représente l’harmonisation des pratiques professionnelles face à des réalités territoriales très diverses et mouvantes en raison de la réorganisation permanente des services départementaux. Cette gouvernance nationale revisitée devrait articuler le giped avec le Conseil national de la protection de l’enfance (cnpe) créé en 2016 et dont la mission consultative permet d’éclairer le gouvernement sur cette politique publique, ainsi que l’afa (Agence française de l’adoption) et le cnaop (Conseil national d’accès aux origines personnelles).

42Espérons que, pour les acteurs de terrain, ce projet de nouvelle gouvernance nationale serve à l’amélioration des prises en charge des enfants sur le territoire, seul objectif réellement utile à la construction partenariale en protection de l’enfance. Si, selon le proverbe africain, « il faut tout un village pour élever un enfant », il est indispensable que ce dernier ait à son service un maillage partenarial à la hauteur des exigences qu’il mérite.