1 Le protocole de Kyoto, qui devait s’achever fin 2012, joue les prolongations sans conviction, faute de nouveau traité climatique. En Europe aussi, une période s’achève : l’effondrement du prix du carbone sanctionne les atermoiements de l’Union européenne sur son système d’échange de quotas, navire amiral de sa politique « énergie climat ». Quelle désillusion ! Ceux qui ont cru en la puissance de la finance carbone en restent groggy. Certes, tout n’est pas fini : un nouvel accord international sur le climat serait en préparation tandis que l’Europe tente, lentement, de remettre sa politique énergie-climat d’aplomb au-delà de 2020. Mais l’heure est au bilan.

Nos espoirs étaient immenses

2 La politique climatique mondiale, matérialisée par le protocole de Kyoto signé en 1997, mettait la globalisation à l’heure du développement durable. On ne visait rien moins que de réduire les émissions de carbone de toute nature et partout dans le monde. Selon le principe de « responsabilité commune mais différenciée », revenait aux pays développés la contrainte volontaire, aux pays en développement l’incitation. Faute d’accord sur une taxe mondiale, le concept américain de « cap and trade », plafonnement des émissions assorti de mécanismes de flexibilité, s’est imposé… sans les États-Unis. Malgré cette défection, on se rapprochait de l’objectif : faire payer le coût du carbone en lui donnant une valeur universelle.

3 Nous allions faire progresser l’action publique en réconciliant l’intérêt général avec les mécanismes de marché. Nous tenions le moyen d’inciter les capitaux privés à financer des investissements vers lesquels ils ne se seraient jamais dirigés sans cela, ou pas assez vite. Donner un prix au CO₂, c’était mettre une « magic pill » dans la gueule du dragon (le marché) et faire en sorte qu’il en redemande. Notre espoir d’Européens tenait aussi au leadership écologique mondial que prenait l’Europe en affichant ses objectifs pour 2020 et en créant, la première, son propre système d’échange de quotas. Période audacieuse de l’Union qui, après la création de l’euro, se dotait d’une politique fédérale nouvelle, innovante, dont la valeur d’exemple voulait entraîner le reste du monde. De fait, le « 3x20/2020 » [1] affiché par le premier marché mondial enclenchait la dynamique d’une compétition vers l’économie verte. Par l’entremise du principal outil de financement créé par le protocole de Kyoto, le mécanisme pour un développement propre (MDP), l’Union exportait son prix du CO₂ en Chine et cela n’a pas compté pour rien dans l’assimilation des principes de l’économie du changement climatique par les planificateurs chinois.

Mais alors, qui a tué la finance carbone ?

4 La crise économique, depuis 2008, est évidemment le coupable désigné : le ralentissement de la production en Europe a entraîné de facto une baisse des émissions industrielles de carbone et les objectifs à atteindre n’ont plus rien de contraignant. Mais à bien des égards, la crise a bon dos. La lutte contre le changement climatique est un moyen d’opérer la nécessaire transition écologique et énergétique de l’économie. Elle n’est pas un fardeau supplémentaire qu’il faudrait mettre entre parenthèses le temps de panser les maux urgents de l’économie. Comme dans un roman d’Agatha Christie, les complices du crime sont nombreux.

5 Ennemis déclarés de la transition vers une économie sobre en carbone, les climato-sceptiques ont pris leur part au « massacre » en réussissant largement à déconsidérer toute politique publique ainsi orientée. Grâce aux travaux de Naomi Oreskes [2], on sait comment un quarteron de physiciens néoconservateurs à la retraite a diffusé la contestation du réchauffement dans l’opinion américaine et affaibli la mobilisation dans le monde entier. L’habillage pseudo-scientifique a fourni une apparence de crédibilité à une opinion fondée uniquement sur une idéologie, obnubilée par l’hostilité à l’égard de l’action publique sous toutes ses formes, que la chute de l’Union soviétique avait laissée sans adversaire.

6 Comme le montre Bruno Latour dès l’introduction de son « Enquête » [3], en prenant la pose galiléenne contre l’institution scientifique mondiale, tout en recrutant sans hésiter les obscurantistes de tout poil, ils auront au moins donné une chance à la science de faire progresser sa relation à la politique et de perfectionner son mode de véridiction.

7 La finance carbone a subi plus encore les coups de ses supposés amis. Les écologistes « de la pureté », au nom du caractère sacré de la nature, n’ont jamais admis que l’on puisse donner une valeur à la qualité de l’atmosphère, sans comprendre qu’il s’agissait de faire payer son coût à une nuisance. Ils ont eu comme alliés naturels les pourfendeurs du « marché » dont la détestation du commerce est de nature quasi religieuse. Les économistes dogmatiques, au nom de la théorie économique, se sont détournés des outils mis en place, pour la seule raison qu’ils ne permettaient pas d’instaurer un prix unique et universel : « Un prix unique, sinon rien ! » Nombre d’administrations nationales ont traîné les pieds face à cette politique d’un nouveau genre, qui plus est européenne. Les professionnels du « whistleblowing » [4], dont l’action est précieuse face à des systèmes opaques, ont largement utilisé la transparence des instances onusiennes pour s’indigner à hauts cris de chaque imperfection d’une politique pourtant expérimentale. Scandale que Kyoto ait profité à 50 % à la Chine et à 75 % aux grands pays émergents ! Scandale que l’Afrique n’ait développé que 2 % des projets ! Scandale que 60 % des réductions d’émission aient été obtenues par des projets industriels ! Tout ce que la communauté internationale observait pour la première fois, eux l’ont condamné sans appel.

8 C’est un fait : les flux de la finance carbone ont épousé la géographie inégalitaire des investissements directs à l’étranger. Et les grands pays émergents ont aujourd’hui largement les moyens de financer eux-mêmes leur transition écologique. Mais ils ne l’auraient jamais amorcée sans les incitations de Kyoto.

9 La suppression des HFC23 [5], premier effet du protocole de Kyoto, n’est pas un rêve de développement durable. Mais elle s’est avérée, au démarrage, être la réduction d’émission des gaz les plus nocifs et la moins coûteuse. C’était tout de même le but poursuivi ! « L’aubaine » – on ne peut nier qu’elle a existé – s’est progressivement tarie, laissant place à des financements de projets d’énergies renouvelables, de traitement des déchets, etc.

10 Pour assimiler « low-hanging fruits » [6] et « windfall profits » [7], il n’y avait qu’un pas, franchi sans plus d’analyse par une partie des observateurs.

11 L’année 2009 a été dominée par ces accusations largement médiatisées. Et dans l’opinion publique, à la réalité – le protocole de Kyoto commençait en effet par profiter aux gagnants de la mondialisation – s’est substitué le sentiment que ces bénéfices étaient obtenus en trichant.

12 Dans le même temps, il est vrai, le système européen d’échange de quotas était lui-même victime de fraudes et de vols, permis par son défaut de règlement et de sécurité. Là encore, la dénonciation publique a plus visé les gestionnaires du système que les escrocs et les fraudeurs, comme si l’autoroute était responsable des chauffards qui l’empruntent.

13 Le récent débat entre ONG sur le marché du carbone met parfaitement en scène ces arguments autour des politiques climatiques.

14 D’un côté, sous la houlette d’Attac et des Amis de la Terre, toute une armada d’associations. Et de dénoncer les faiblesses du système européen : Vrai. Mais aussi les subventions aux pollueurs qu’il aurait permises : Plutôt faux. Le gaspillage d’argent public : Faux. La dépendance aux énergies fossiles dans laquelle le système nous enfermerait : Faux. Jusqu’à dénoncer de graves problèmes sociaux dont il serait responsable dans les pays en développement, faisant allusion aux menaces de pertes d’emplois que des projets d’usines de traitements des déchets font peser sur le secteur informel des récupérateurs des décharges insalubres. Façon très discutable de défendre les plus pauvres.

15 Face à elles, des associations de solidarité « de terrain », telles que le GERES [8], rappellent que le marché du carbone a permis à 4600 projets de voir le jour depuis 2004, d’éviter l’émission de plus d’un milliard de tonnes de CO₂, et apporté près de 200 milliards de dollars pour un développement propre dans les pays du Sud. Pour le GERES, « la finance carbone n’est pas une finalité. C’est un moyen pour qu’un maximum de personnes bénéficient de solutions énergétiques éprouvées. […] Et il s’agit là d’expériences constructives. » Il y a, décidément, une convergence naturelle entre tous ceux qui mettent vraiment les mains dans la graisse de la « transition »…

16 Sur ce sujet, la distinction de Max Weber entre éthique de conviction et éthique de responsabilité serait à revisiter à l’aune du développement durable. Ce à quoi nous avons assisté de la part des « parties prenantes », c’est à leurs outrances s’opposant non seulement à toute responsabilité, mais aussi à leurs propres convictions.

Pourquoi cela ne marche pas ?

17 Mis de côté les opposants par principe mus par leurs passions tristes, on peut soumettre le système à la critique.

18 Par leur uniformité, leur simplicité, les mécanismes financiers créés par le protocole de Kyoto heurtent tout d’abord la logique de la coopération, qui veut que les pays développés aident les pays qui en ont le plus besoin ou, en tout cas, ceux qui leur sont les plus proches. À cet égard, n’oublions pas que tout pays garde la possibilité d’accepter ou de refuser les crédits MDP de son choix. Si l’Europe a financé largement les projets liés aux gaz industriels des grands pays émergents, c’est en toute connaissance de cause. Elle a finalement décidé de concentrer sa compensation vers les PMA (pays les moins avancés), mais seulement après 2012. Trop tard !

19 Ces mécanismes financiers se heurtent aussi au sens de l’action publique, qui veut tout maîtriser de la fin et des moyens. Ce système de « cap and trade », directif sur l’objectif mais libéral quant aux moyens pour l’atteindre, n’était-il pas en fait trop global et trop simple, en d’autres termes, pas assez politique ? Était-il naïf de penser que la queue (le prix du carbone) allait remuer le chien (les flux d’investissements) ? Qui peut aujourd’hui, devant l’énormité de la tâche à accomplir, se dispenser, s’il veut agir, d’une part de naïveté ?

20 Les industriels soumis au système européen d’échange de quotas se sont engouffrés dans la brèche. « Surtout ne changez rien au marché », ont-ils entonné quand le prix du carbone est tombé si bas qu’il a perdu toute son efficacité, faisant mine de ne pas comprendre qu’ils n’étaient les acteurs du marché du carbone que parce qu’ils étaient soumis à une politique.

21 « Je vous l’avais bien dit, il vaut mieux une taxe ! » Peut-être, mais jusqu’à quel horizon de temps faut-il porter son regard pour voir apparaître la possibilité d’une taxe mondiale sur le carbone ? Ou même seulement d’une taxe européenne ?

« It’s politics stupid ! »

22 C’est bien parce que son potentiel politique n‘a pas été suffisamment utilisé que la finance carbone a été mise en échec. Les négociateurs ont péché par incapacité. Nous avons laissé mourir le seul outil dont nous disposions.

23 Défaut de vision politique dans la bureaucratie onusienne en premier lieu. Loin de nous la volonté de fustiger « le machin », comme l’ont fait quelques états lors du Sommet de Copenhague [9] en décidant de négocier entre eux, hors du cadre onusien. Leur motivation se bornait à affirmer leur leadership, avec force coups de menton. Bien sûr, la logistique des conférences des parties (COP) est complexe – les avancées y sont lentes – mais c’est la seule instance de négociation disponible. Quant à l’administration onusienne du climat à proprement parler, elle reste plutôt « légère ». Si elle était initialement surtout composée de fonctionnaires nationaux peu enclins à comprendre les enjeux climatiques, elle s’est professionnalisée progressivement. Lui insuffler du courage est possible, deux femmes l’ont démontré à Cancún [10] : la costaricaine Christiana Figueres, secrétaire exécutive de la CCNUCC [11] et Patricia Espinosa, présidente mexicaine de la Conférence.

24 Il s’agit ici plutôt de mettre en cause l’approche trop honnêtement administrative de la CCNUCC (j’organise une négociation huilée, j’édicte des normes, je les corrige au fil de l’eau en tenant compte des critiques, mon objectif est de délivrer des bons crédits…) qui l’a empêchée d’adopter une vision stratégique. Elle a compris trop tardivement que, pour organiser un système d’échange, il fallait s’occuper de l’offre mais aussi de la demande, et donc s’appuyer sur les états et régions les plus intéressés à la réussite de la négociation. Elle n’a pas su voir que l’Europe était le seul pilier solide sur lequel reposait le protocole de Kyoto, que l’Europe tenait le système à bout de bras et qu’elle s’épuisait.

25 L’Europe n’a pas non plus été à la hauteur de son leadership. En matière climatique, elle n’a tout simplement pas recherché de position commune entre ses États membres. Quand elle a compris que sa politique de compensation était une carte maîtresse dans la négociation internationale, il était déjà trop tard. À quoi bon réserver la compensation aux pays les moins avancés à partir de 2013, alors que le marché est déjà inondé de quotas et de crédits chinois ?

26 Kairos n’a pas visité les négociations climatiques : les premiers rôles ont raté le moment opportun.

27 Les efforts actuels de la Direction Climat de la Commission européenne pour « réparer l’ETS [12] » ont quelque chose de pathétique : comment espérer pouvoir réparer l’instrument d’une politique qui ne fait plus elle-même l’objet d’un consensus ?

28 La priorité pour l’Europe aujourd’hui devrait être de reconstruire une vision commune de sa politique énergie-climat à horizon 2050, en réconciliant les objectifs de compétitivité et d’emploi, d’indépendance énergétique et de réduction des émissions, faute de quoi elle n’entraînera pas la Chine et donc pas les autres grands pays émergents ni les États-Unis dans un nouvel accord en 2015.

La valeur d’une expérience

29 Victoire à la Pyrrhus pour les Nations unies et pour l’Europe, les enseignements de ces dix ans de finance carbone sont aujourd’hui tirés par d’autres. Les projets d’ETS se multiplient. Ils sont mis en œuvre par des états, au mieux par des zones régionales.

30 Doit-on regretter de passer ainsi d’un système climatique unique à un monde fragmenté ? À tout prendre, mieux vaut sans doute avancer par la compétition entre nations que vivre un immobilisme international.

31 Les enseignements positifs du protocole de Kyoto sont multiples. Nous avons gagné en intelligence verte pour mener la transition des économies. Nous savons désormais que l’objectif climatique peut et doit être articulé à d’autres objectifs économiques et sociaux. Nous avons appris qu’il est possible d’influencer les marchés de capitaux et de les orienter vers de nouveaux investissements. Nous avons identifié les projets faiblement émetteurs, dans les pays en développement, mais aussi dans les pays industrialisés. Nous avons convaincu les Chinois que cette transition était possible.

32 On se souvient que la naissance du papier monnaie, invention géniale s’il en est, s’est conclue par la banqueroute de Law, en 1720. Kyoto et l’Europe ont essuyé les plâtres de la « monnaie carbone ». Beaucoup d’intelligence et de conviction y ont été placées. Tôt ou tard, en espérant que ce ne sera pas trop tard, nous parviendrons à « faire bouger le chien ».