Les fondements de l’aide sociale

2L’institution assistancielle est traversée par deux logiques en partie contradictoires. Celle du « mérite » repose sur l’idée que le seul critère de pauvreté ne peut suffire à justifier le soutien de la collectivité, la responsabilité de l’individu pauvre est en cause. Celle de la « solidarité » implique un devoir de tous envers les plus démunis, la responsabilité de leur dénuement est perçue comme collective. Les deux logiques ne s’excluent pas totalement, mais l’une l’emporte sur l’autre.

3Dans l’aide sociale française, la solidarité est l’axe structurant de l’aide aux personnes les plus pauvres. Certes le mérite est également présent et ancien dans le fonctionnement de l’aide à la pauvreté. Au Moyen-âge, la mendicité et l’errance des personnes valides étaient réprimées. Les indigents aptes au travail étaient sommés de travailler. La personne pauvre et valide relevait du seul droit au travail ou, à défaut, de la répression [Rigaudiat, 2009]. L’idée d’une contrepartie, comme mesure du mérite, est donc constitutive de l’aide sociale. Mais l’institution assistancielle française a évolué de sorte à engager davantage la responsabilité collective dans la situation des personnes les plus pauvres. Le devoir de la collectivité face à la pauvreté prend racine dans le pacte républicain [Morel, 2000], ce qui explique l’existence d’un revenu minimum garanti. Les obligations qui y sont associées s’appuient sur la notion d’insertion qui vise à contenir l’exclusion sociale. Le passage du revenu de solidarité active a renforcé la logique du mérite via l’emploi en durcissant le contrôle et les exigences d’insertion pour les allocataires.

4Aux États-Unis, l’aide sociale n’a jamais été vue comme un droit. Le mérite, intimement lié à l’idée d’une responsabilité individuelle, est au cœur du Welfare State. Pour autant le Social Security Act, voté en 1935, instaure un programme d’aide sociale monétaire aux personnes pauvres. Mais le périmètre de ce programme est restreint et n’a rien d’un dernier filet de sécurité généralisé. Le seul programme social fédéral ouvert à tous sous condition de ressources est un programme de tickets d’alimentation (Food stamp Program). Il constitue le socle de l’aide à la pauvreté aux États-Unis : le minimum vital, à savoir se nourrir, est garanti à tous. Le caractère stigmatisant du programme réduit les possibilités d’abus et le taux de non-recours (nombre de personnes qui bien qu’étant éligibles au programme ne le réclament pas) est important.

5Le dosage entre mérite et solidarité varie entre les deux pays. De plus en plus, la régulation de la pauvreté passe par le filtre du travail : « exiger » ou « promouvoir » l’emploi des personnes percevant une aide sociale est devenu un point consensuel entre les différents acteurs en présence, mais les modalités d’application diffèrent d’un pays à l’autre (et pour les États-Unis, d’un État à l’autre …). Les États-Unis ont fait le choix du workfare [3], en le portant comme règle ultime de fonctionnement de l’aide sociale, alors que la France a conservé l’idée d’un socle de revenu inconditionnel, même si la focale s’est déplacée vers le marché du travail.

6Quel que soit le poids respectif du mérite et de la solidarité, la régulation de la pauvreté repose toujours sur une relation de réciprocité entre les personnes aidées et la collectivité. Toutes les personnes en âge et aptes physiquement à travailler, et qui perçoivent un transfert issu de la solidarité nationale, doivent montrer leur bonne volonté à servir la communauté en retour. Ce service peut s’inscrire sur le marché du travail ou dans la famille.

7Les Etats sociaux se sont construits autour du modèle du male breadwinner [4] qui assigne aux femmes le travail domestique et familial et aux hommes une participation active au marché du travail. En conséquence, la nature des obligations exigées en retour de l’assistance sera pendant longtemps d’assurer le rôle de « mère » pour les femmes et celui de « pourvoyeur de ressources » pour les hommes. Le basculement des obligations vers le marché du travail va modifier cet équilibre dans les deux pays.

Maternalisme versus familialisme

8Alors qu’aux États-Unis, l’unité de référence est l’individu, en France, la famille constitue la base de l’intervention publique en termes de politiques sociales. C’est pourquoi on peut parler d’un maternalisme américain et d’un familialisme français. Aux États-Unis, le soutien au modèle male breadwinner passe par la création au début du xx^e siècle d’assurances sociales liées au travail des hommes. Dès 1910, de nombreux États américains ont adopté des workmens’compensation laws (indemnités pour accident du travail), qui soutiennent le revenu d’activité de l’homme en cas de réalisation d’un risque. Les hommes ciblés par ces assurances sociales sont des travailleurs blancs de l’industrie répondant à des critères normalisés. L’assurance sociale écarte de fait les femmes et les noirs dans la mesure où elle ne s’applique pas dans les secteurs où ces deux catégories de travailleurs sont majoritaires à l’époque (secteur agricole et domesticité [Vezzosi, 2003]). Au même moment se mettent en place des dispositifs d’aides pour les veuves avec enfants, les « mothers’ pensions ». Les workmen’s compensation font directement référence au travail alors que les mothers’ pensions mettent en avant le « rôle de mère ». Dans l’esprit des acteurs politiques de l’époque, il est clair que la pauvreté est le résultat d’un manque de ressources de l’homme ou de l’absence d’un conjoint pour une femme ayant des enfants à charge. L’objectif de l’assurance sociale est de garantir les ressources de l’homme, et donc de ses dépendants, et celui de l’assistance est de subvenir aux besoins des mères isolées qui ne bénéficient pas des revenus d’un conjoint. Le volet assistantiel se concentre au départ sur les mères isolées blanches, les femmes noires en étant exclues. Les hommes accèdent à une citoyenneté sociale passant par leur travail alors que celle des femmes s’établit sur la base de normes morales quant à leur aptitude à être de bonnes mères et ceci uniquement si elles ne sont pas à la charge d’un homme. Le maternalisme justifiait qu’on leur apporte une aide spécifique, en retour elles devaient se conformer à l’ordre moral en respectant des règles strictes jugées indispensables pour être une « bonne mère » (comme par exemple ne pas s’adonner à l’alcool, ne pas cohabiter avec un homme en dehors des liens du mariage, savoir gérer le budget familial, être de bonnes éducatrices … [Vezzosi, 2003]).

9La loi qui fonde le système de sécurité sociale (Social Security Act) reprend les deux volets : le socle assurantiel généreux et populaire qui concernait essentiellement des hommes blancs et un socle assistantiel aux faibles montants rapidement stigmatisé, à destination des mères isolées blanches [Gordon, 1992]. L’assurance sociale a été élaborée par des acteurs politiques hommes, mais l’assistance sociale a été pensée par des actrices autant que des acteurs. Il serait donc réducteur d’attribuer au seul patriarcat les fondements maternalistes de l’aide sociale. En revanche, acteurs et actrices étaient blancs, et les noirs ont été longtemps exclus du périmètre d’action du Welfare State. Le maternalisme de l’État social s’accompagne d’une discrimination raciale [Vezzosi, 2003]. Dans les années 1960, l’aide sociale s’étend progressivement aux mères isolées noires sous l’impulsion notamment de la « guerre contre la pauvreté » déclarée par le Président Johnson en 1964 (Economic Opportunity Act), ou encore des actions de mouvements politiques, comme le National Welfare Rights Organization, qui défendent le droit à l’assistance notamment pour les Africains-Américains. Entre 1965 et 1975 les dépenses consacrées aux programmes sociaux ont cru continuellement [Lacronique, 1996].

10L’unité de base sur laquelle s’appuie la construction de l’État social français est la famille. Le principe du salaire familial de l’homme est renforcé par une politique publique venant « rétribuer » l’organisation spécialisée de la famille. Durant les années 1930, la législation sociale cherche à permettre aux femmes de rester au foyer en encourageant la famille « légitime ». De fait, les enfants des « filles-mères » ne donnent pas droit aux allocations familiales [Cova, 1997] ; les mères isolées ne perçoivent pas d’aide sociale monétaire. La politique familiale française est institutionnalisée en 1938 [5] avec la généralisation des allocations familiales, qui sont majorées dans le cas où la mère est au foyer. Le Code de la famille de 1939 transforme cette majoration en « allocation de mère au foyer » (amf), porte son montant à 10 % du salaire moyen départemental et supprime les allocations familiales au premier enfant (pour lequel l’amf est néanmoins maintenue). L’étape suivante de l’institutionnalisation d’une allocation maternelle sera franchie par le gouvernement de Vichy qui crée l’allocation de salaire unique (asu) qui s’adresse aux familles dans lesquelles l’homme est salarié. Cette allocation est reconduite dans le Code de la famille en 1946, dans un esprit différent car étendue aux enfants naturels et aux enfants étrangers, elle est augmentée pour le deuxième enfant [6].

11Au début des années 1950, une famille dans laquelle la femme est au foyer perçoit l’équivalent de 20 % du salaire de référence avec un enfant, 60 % avec deux enfants et 80 % avec trois enfants. Ainsi, une mère au foyer ayant deux enfants permettait à sa famille de toucher une prestation équivalente au salaire d’une ouvrière [Schweitzer, 2002 ; Martin, 1998]. On ne peut parler de « salaire maternel » dans la mesure où il s’agit d’une allocation et non d’un salaire : alors que l’homme touche un salaire avec des droits sociaux associés et donc acquiert une propriété sociale [Castel, 1995], l’allocation est perçue par la famille et ne procure aucun droit propre à la femme au foyer. Elle est la contrepartie de la fonction reproductrice des femmes au sein de la famille.

12Le maternalisme américain et le familialisme de l’État social français vont façonner des droits et devoirs inhérents aux minima sociaux différents pour les femmes et pour les hommes.

Quelles obligations ?

13L’assistance américaine est guidée par la notion de « pauvreté méritante », qui revient à ne venir en aide qu’aux seules personnes dont on pense qu’elles ne peuvent pas, pour des raisons jugées valables, subvenir à leurs propres besoins. La citoyenneté sociale des hommes repose sur leur « employabilité », c’est-à-dire leur aptitude à obtenir et conserver un emploi, ce qui leur permet d’accéder aux programmes assurantiels. En revanche, ils ne sont pas visés par les programmes monétaires assistanciels, du moins au niveau fédéral [7]. En revanche, jusqu’aux années 1970, les femmes n’étaient pas perçues comme « employables » au sens marchand du terme et elles étaient vues comme plus « utiles » à la collectivité en assurant le fonctionnement de la famille. Ainsi les mères n’étaient-elles pas considérées comme « aptes » à travailler tant leur rôle de « mère » primait sur celui de « travailleuse ». C’est en ce sens que Sylvie Morel [2007] parle de « maternabilité » (c’est-à-dire d’aptitude à gérer la famille) : la régulation des droits et devoirs des femmes s’est longtemps appuyée sur le travail domestique et familial plutôt que sur le travail marchand. Celles n’ayant pas de conjoint pour subvenir aux besoins de la famille étaient donc éligibles au seul grand programme monétaire fédéral ouvert dans les années 1930 : Aid for Families with Dependant Children (afdc). Ce programme s’adresse aux mères isolées, c’est donc l’absence d’un salaire de l’homme qui est compensée. Les femmes sont protégées par leur statut de mère, même si les montants sont faibles [Gordon, 1992].

14De même en France, la citoyenneté sociale des femmes s’est construite autour de leurs responsabilités familiales alors que les hommes sont tenus de s’insérer sur le marché du travail afin de devenir autonomes financièrement, conformément aux fondements d’une protection sociale bismarckienne. La création de l’allocation de parent isolé [8] en 1976 consacre la reconnaissance au niveau national de la monoparentalité, plusieurs décennies après les États-Unis. L’introduction de l’api s’intègre dans une réflexion globale sur les « lois famille » qui s’est poursuivie par une refonte des diverses allocations [9] en 1978 en une seule allocation. La durée des droits à l’api s’inscrit dans la logique de l’ancienne asu qui, à partir de 1972, était majorée jusqu’aux 3 ans de l’enfant [Martin, 1998]. L’idée que la mère se consacre au soin du jeune enfant était présente dans l’esprit du législateur : « Au fond on accepte de fait que la mère reste au foyer pendant les premières années de l’enfant » [Fragonard, 2010]. Au moment de sa création les montants versés au titre de l’api étaient comparables à un smic net à temps plein [Curraize et Périvier, 2010], le caractère potentiellement désincitatif au travail marchand n’était pas central. Cette allocation était temporaire et le contexte économique de l’époque, bien qu’en forte dégradation, rendait crédible une possible réintégration à l’emploi aux termes des droits. Tout comme l’afdc, l’api était assimilée à une compensation, certes temporaire, pour les mères isolées du fait de ne pas pouvoir reposer sur les revenus d’un conjoint. Aucune injonction à l’autonomie ni aucun encouragement à rechercher un emploi n’ont été associés au départ au versement de l’allocation et, de fait, aucune aide spécifique à l’insertion professionnelle n’était prévue. Pour autant, les allocataires n’étaient pas explicitement exclues du marché du travail. Cependant leur « statut » de mères de jeunes enfants leur conférait une position peu favorable à l’insertion dans l’emploi. Les travailleurs sociaux ne considéraient pas les allocataires de l’api à la recherche d’un emploi comme les autres chômeurs : les agents de l’anpe les classaient systématiquement comme inactives plutôt que comme chômeuses à la recherche d’un emploi [Ray, 1983]. Finalement, l’api répondait à un besoin spécifique de ressources pour ces femmes et leur rôle de mère justifiait qu’elles perçoivent cette aide, la contrepartie étant de s’occuper de leur jeune enfant. L’api repose donc, à l’origine, sur la maternabilité des femmes et non sur leur employabilité.

15Contrairement aux États-Unis, en 1988, la France a élargi et unifié sur son territoire un programme monétaire garantissant un revenu minimum à tous (Art. 1 de la loi n° 1088-88). Le rmi (revenu minimum d’insertion) a été la réponse aux nouvelles formes de pauvreté issues de l’augmentation du nombre de personnes sans emploi et non indemnisées dans les années 1980. Il a conduit à une systématisation de l’aide sociale aux personnes les plus pauvres. La logique des droits et devoirs du rmi est tout autre que celle de l’api. Dès son introduction, le rmi est assorti d’une contrepartie en termes d’insertion, car la peur que l’allocation puisse décourager l’emploi ou encourager la paresse était dans l’esprit des législateurs [Cytermann et Dindar, 2008]. Le montant du rmi a été fixé non pas à partir du concept de revenu minimal décent mais de façon à préserver le lien entre revenu et activité. La norme d’emploi servant de référence adoptée à l’époque était celle d’un smic à temps plein : le montant maximal de 80 % du smic pour une personne seule a donc été retenu comme dernier filet de sécurité. La vision de l’insertion adoptée par la loi était large et reposait sur différentes modalités d’action (la santé, le logement, la formation, etc. [Besson, 2009]). Même si la contrepartie était peu contraignante, l’objectif était bien l’insertion professionnelle de l’allocataire, ce qui n’était pas le cas pour l’api. L’articulation entre la solidarité et le mérite n’est pas de même nature : alors que le « i » d’api renvoyait au statut familial de la mère « isolée », qui justifiait la perception de l’allocation, le « i » du rmi renvoyait au statut dans l’emploi de l’allocataire.

16Le rmi était marqué par le familialisme puisque fondé sur les revenus du ménage et non ceux de l’individu. Ceci induit une ambiguïté concernant l’application du devoir d’insertion dans le cas de couples Rmistes. Selon la loi, les deux conjoints devaient signer un contrat d’insertion. Dans les faits, il est difficile de savoir lequel des deux membres du couple s’engageait dans une démarche d’insertion en endossant le contrat [Demailly, Bouchoux et Outin, 2002]. Les statistiques montrent que le contrat d’insertion associé au rmi était finalement rarement signé. Mais le passage au rsa (revenu de solidarité active) va amplifier la difficulté, déjà présente dans le rmi.

Le durcissement de la contrainte

17L’articulation sexuée des droits et devoirs, qui repose sur la maternabilité des femmes et l’employabilité des hommes est liée à la société salariale qui prévaut pendant les années de croissance économique d’après-guerre. Le choc pétrolier des années 1970 et la crise économique qui s’en suit vont bouleverser les priorités des politiques publiques. Le dosage entre solidarité et mérite qui caractérise l’institution assistancielle va se modifier au profit du mérite.

18Aux États-Unis, la rhétorique du workfare (ou du work first) monte progressivement en puissance de sorte qu’il sape les fondements du maternalisme porté par l’afdc. L’accroissement de la participation des femmes au marché du travail entraîne une redéfinition des obligations liées à l’aide sociale perçue par les mères isolées pauvres. Puisque la plupart des femmes travaillent y compris celles ayant des enfants, la maternabilité ne peut plus suffire à légitimer la perception de l’aide sociale pour les mères isolées pauvres. Dès la fin des années 1960, des programmes spécifiques d’insertion dans l’emploi des personnes pauvres sont mis en place. Mais ce sont surtout les années de crises économiques des années 1970 qui ont déstabilisé les principes maternalistes de l’afdc : la montée du chômage et le coût croissant du Welfare vont accroître son impopularité. Cette période est aussi celle du basculement de l’idéologie keynésienne à celle du néolibéralisme. La flexibilisation du marché du travail appelle en retour des programmes sociaux tournés vers l’emploi. L’afdc est accusée de décourager les bénéficiaires de chercher un emploi et de favoriser les naissances hors mariage. Il est devenu le symbole de la « culture de la pauvreté » et de « l’immoralité ». Les acteurs politiques se saisissent de cette question pour élaborer un discours autour de l’assistanat qui se diffuse progressivement à la fin des années 1970. L’idée que le Welfare doit céder la place au workfare fait son chemin. Nixon donne le ton dans un discours de 1969 « What America needs is not more Welfare but more workfare ». Le workfare consiste à articuler les programmes sociaux au marché du travail en exigeant des allocataires un effort particulier d’insertion dans l’emploi. En 1967, le vote du « Work Incentive program » (win) avait enclenché la dynamique vers le workfare en expérimentant au niveau local des programmes d’aide sociale assortie d’une obligation d’activité. Reagan fait campagne en 1976 autour de l’image de la Welfare Queen, icône de l’assistanat et de la fraude : femme noire des banlieues de Chicago se jouant de l’État social américain en cultivant le goût de la paresse. Sans aucune réalité statistique, cette allégorie s’est avérée être un puissant moteur de remise en cause de l’aide sociale. La sémantique autour de l’aide sociale va passer des termes tels que « besoins compassion, décence, éligibilité » à ceux de « travail, responsabilité, autosuffisance, émancipation » [Peck, 1998]. Dès son arrivée au pouvoir Reagan s’est attaqué au Welfare en réduisant considérablement l’ampleur des programmes sociaux, en particulier de l’afdc, et en mettant l’accent sur le volet « répressif » de la politique sociale en exigeant un effort d’insertion dans l’emploi de la part des allocataires (Omnibus Reconciliation Act, obra, 1981). Reagan voyait dans l’obligation de travailler la contrepartie logique au versement d’un revenu minimum. Par ailleurs, il pensait que cela dissuaderait les populations pauvres de réclamer l’aide pour éviter d’avoir à se soustraire à l’obligation de travailler [Morel, 1996]. À partir de 1984, les bénéficiaires de l’afdc doivent offrir gratuitement leur service dans le cadre des Community Work Experiment [10] pour rembourser tout ou partie de l’allocation perçue. En 1988, le Congrès américain adopte le Job Opportunities and Basic Skills (jobs) qui introduit l’obligation de recherche d’emploi pour au moins un des parents ayant des enfants de plus de 3 ans et dont la famille perçoit l’aide sociale. Cette obligation passe par la participation à des programmes de formation, d’entretien des connaissances ou d’offre d’emploi. En cas d’échec de retour à l’emploi, la personne doit alors travailler au moins seize heures par semaine dans un organisme public.

19Le discours va s’élargir pour passer de la rhétorique de « l’assistanat » à celle plus largement acceptable de « la dépendance » : rendre les individus autonomes par leur travail, et mettre l’accent sur le rôle émancipateur du marché. En 1988, le Family support Act introduit une obligation de scolarisation des mères isolées mineures percevant l’afdc et instaure des programmes de formation professionnelle pour l’ensemble des allocataires. De nouveaux programmes de workfare sont testés localement, comme le Riverside California Greater Avenues for INdependance (gain), expérimenté pendant trois ans. Il s’agissait de renforcer le suivi des allocataires pour un retour à l’emploi rapide avec comme principe de base « Any job is good job ». Malgré des résultats mitigés, il fut présenté comme une réussite [Peck et Theodore, 2000]. Le workfare est institutionnalisé comme mode de régulation de la pauvreté au niveau fédéral, sous la présidence démocrate de Bill Clinton, en 1996.

20En France, la création du rmi, qui s’adresse aux femmes comme aux hommes, a modifié l’articulation des droits et devoirs des femmes allocataires de l’api. L’idée d’une contrepartie en termes d’insertion inhérente au rmi s’est diffusée à l’api. Cette transmission n’est pas motivée par le besoin de contrôler l’effort d’insertion des allocataires de l’api mais par la volonté de ne pas les exclure, donc ne pas les discriminer en leur refusant les aides à l’insertion dont les Rmistes pouvaient bénéficier. L’amendement Roudy au texte de loi du rmi en 1988 s’inscrit dans cette logique de non-discrimination : il a permis d’élargir, sans contraindre, les aides au retour à l’emploi aux allocataires de l’api qui étaient initialement pensées pour les seuls Rmistes. Cette disposition n’a d’ailleurs pas fait l’unanimité, comme en témoigne la contestation en justice par un syndicat d’assistantes sociales qui dénonçait le fait que les caf aient l’obligation de signaler aux différents services sociaux l’ouverture d’un droit à l’api ; le syndicat y voyait le renforcement du contrôle social sur les allocataires [Fragonard, 2010]. Par la suite, le suivi statistique des allocataires de minima sociaux montrera que presque la moitié des allocataires de l’api se retrouvent au rmi au terme de leur droit à l’api [Pla, 2007], ce qui va conduire à chercher à harmoniser les droits et devoirs associés aux deux dispositifs, mais toujours avec un mode opératoire familialiste.

21La rhétorique de la désincitation financière apparaît plus tardivement en France qu’aux États-Unis. À partir des années 1990, une abondante littérature économique, venue des travaux américains s’est développée autour du concept de trappes à inactivité (par exemple, Guy Laroque et Bernard Salanié [1999, 2000]). La production de travaux économétriques focalisés sur l’offre de travail, la montée du néolibéralisme, et le durcissement de l’opinion publique concernant le rmi s’autoalimentent et conduisent à une réorientation des politiques publiques [Mirau, 2002]. L’idée que l’allocataire du rmi n’est pas encouragé à (re-)travailler et préfère rester assisté plutôt que rechercher à devenir autonome en travaillant se diffuse aux allocataires de l’api. Les incitations financières à (re-)prendre un emploi sont renforcées. D’une part, le pouvoir d’achat relatif de l’api et du rmi, se dégrade du fait d’un mode d’indexation défavorable, les rendant de facto moins attractifs [11]. D’autre part, la loi Aubry de 1998, dite « loi de lutte contre l’exclusion sociale », permet le cumul des revenus d’activité avec l’api au moins temporairement. Les possibilités de réinsertion offertes aux allocataires ont été renforcées. La contrepartie à la perception de l’api s’est alignée sur celle du rmi, le tout restant au départ dans une logique de volontariat et de droits individuels. La focalisation croissante sur le concept de trappe à inactivité conduit les pouvoir publics à remettre l’accent sur la responsabilité individuelle [Périvier, 2010].

Le workfare ou la fin du maternalisme

22À partir de la fin des années 1980, une obligation d’insertion sur le marché du travail est progressivement introduite dans le dispositif afcd : seules les mères de jeunes enfants en sont exemptées. L’âge du plus jeune enfant à charge justifiant la perception d’une aide sans contrepartie a été régulièrement reculé pour atteindre 1 an [Morel, 1996]. Puis, en 1996, la « fin du Welfare tel que nous le connaissons » selon les termes de Bill Clinton est actée par le vote du « Personal Responsability and Work Opportunity Reconciliation Act » (prwora). Le Temporary Assistance to Needy families (tanf) remplace l’adfc [12]. Désormais, les mères isolées pauvres doivent travailler [13] au moins trente heures par semaine pour percevoir l’aide, et ce droit est limité à soixante mois par bénéficiaire. Certains États accordent plus de souplesse que d’autres quant au traitement des mères selon l’âge des enfants et les exigences en termes de recherche d’emploi et de durée de travail varient considérablement d’un État à l’autre [14]. Les sanctions en cas de nonrespect des critères d’activité vont de la suppression totale de l’aide à sa réduction de 25 % selon les Etats [Rowe et Giannarelli, 2006]. Pour permettre aux mères isolées de travailler, le prwora a renforcé l’aide à la garde des jeunes enfants pour les familles les plus défavorisées. « Autonomie » et « emploi » pour tous, et surtout pour toutes, sont devenus les objectifs de l’aide sociale [Périvier, 2007]. Le vote de cette loi a aussi été l’occasion de durcir les règles d’accès au Food Stamp Program [15].

23Cette mutation de la nature des obligations qui repose désormais sur l’employabilité des mères isolées et non sur leur maternabilité, marque la fin du maternalisme aux États-Unis [Orloff, 2006], c’est-à-dire la fin d’une protection particulière de la part de l’État dont les mères isolées bénéficiaient et qui les poussait à rester dépendantes de la collectivité. Est-ce à dire que les Américaines ont gagné en autonomie et en niveau de vie ? Rien n’est moins sûr … Certes, durant les premières années suivant la réforme de 1996 à 2000, l’emploi des personnes pauvres, en particulier celui des femmes non qualifiées, a augmenté et la pauvreté a diminué sensiblement. Durant cette période de croissance économique, le tanf a joué son rôle moteur. Mais pour beaucoup, ce retour à l’emploi passe essentiellement par le biais de bad jobs : emplois de qualité médiocre du point de vue de la rémunération horaire mais aussi des droits sociaux qu’ils procurent. Le plus souvent, ces emplois ne jouent pas le rôle de tremplin vers des emplois de meilleure qualité [Pavetti et Acs, 2001]. Les conditions dans lesquelles ces femmes travaillent sont souvent difficiles et loin de faciliter leur vie quotidienne. Elles sont confrontées à des problèmes de transport, de garde d’enfants, d’horaires atypiques et imprévisibles, et ceci d’autant plus qu’elles vivent dans les zones les plus touchées par la pauvreté, qui sont presque dépourvues de services publics [Allard, 2007] ou dans les zones rurales où les salaires offerts sont faibles et moins susceptibles de sortir les personnes de la pauvreté [Weber, Edwards et Duncan 2004]. Enfin, il reste toujours des personnes qui cumulent des handicaps et pour lesquelles le retour à l’emploi n’est pas possible. Elles sont les victimes du workfare, souvent des mères isolées, et ne perçoivent ni salaire et ni aide sociale [16]. Avec la crise économique de 2007 et la spectaculaire montée du chômage qui en a résulté, les plus démunis ont perdu l’essentiel de leurs ressources issues des programmes sociaux, puisque ceux-ci sont conditionnés à l’obtention d’un emploi. L’État fédéral a réagi en créant un fond d’urgence permettant d’accroître les possibilités pour les États d’aider les personnes sans emploi. Face à cette montée de la misère, le Food Stamp Program (renommé en 2008 Suplemental Nutrition Assistance Program pour en limiter le caractère stigmatisant), a joué son rôle de dernier filet de sécurité.

24Ces transformations de la politique assistantielle durant les années 1980 et 1990 ont été accompagnées, dès le milieu des années 1980, d’un volet incitatif visant à encourager financièrement la reprise d’un emploi en renforçant les revenus issus de l’activité relativement à ceux issus des aides publiques. Les réformes fiscales de 1986, puis de 1996, ont ouvert cette voie en élargissant le programme Earned Income Tax Credit (eitc). Il s’agit d’un crédit d’impôt remboursable dès la première heure travaillée, son montant croît avec le salaire jusqu’à un certain seuil. Le but est de rendre la participation au marché du travail plus attractive. Si l’eitc accroît les incitations à travailler des personnes seules et du travailleur principal dans le couple, il réduit celle du travailleur secondaire, car son calcul repose sur les revenus familiaux. Il décourage l’activité des femmes vivant en couple car elles sont le plus souvent le travailleur secondaire. L’offre de travail des femmes mariées aurait ainsi baissé d’un point de pourcentage sous l’effet de l’élargissement de l’eitc en 1996, ce dernier aurait joué comme une subvention au retour au foyer des femmes mariées [Eissa et Hoynes, 1998].

25Les orientations des politiques sociales vers le marché du travail, qu’il s’agisse d’obligation d’insertion ou d’incitation au retour à l’emploi, visent à encourager l’activité des hommes et des femmes isolées mais, dès lors qu’elles vivent en couple, leur activité n’est pas une priorité.

Une solidarité active pour tous ?

26En France, le revenu minimum d’insertion et l’allocation de parent isolé ont été remplacés par le revenu de solidarité active en 2009. Cette réforme s’inscrit dans la continuité de celles mises en œuvre depuis la fin des années 1990 et qui ont consisté à remettre l’emploi au cœur de la stratégie de lutte contre la pauvreté. L’idée d’une solidarité dite « active » marque la volonté de remettre les allocataires au travail par opposition à une solidarité tout court qui les enfermerait dans une situation de dépendance vis-à-vis de la collectivité.

27L’introduction dans la loi du seuil des « droits et devoirs » pour tous les foyers percevant le rsa socle marque la volonté de renforcer la contrainte d’insertion dans l’emploi des personnes percevant le rsa. Alors que les droits à l’allocation sont familiaux, les devoirs eux sont individuels. Les droits sont le versement de la prestation qui bénéficie à l’ensemble des membres du ménage, mais aussi le droit à un accompagnement social et professionnel adapté pour les personnes en âge de travailler (article I. 262.27). Les trois-quarts des foyers allocataires sont concernés par le rsa socle (et éventuellement le rsa activité en plus, voir encadré ci-dessous). Tous les individus membres de ces foyers ne rentrent pas pour autant dans le périmètre des droits et devoirs ; seuls ceux dont les revenus d’activité sont nuls ou inférieur à 500 euros [17] le sont. Le seuil de salaire en deçà duquel la personne est concernée par des devoirs spécifiques correspond à un temps de travail hebdomadaire inférieur à seize heures payées au Smic. En théorie, toute personne qui ne travaille pas, ou pas suffisamment, et qui bénéficie du rsa socle est sommée d’entrer dans un processus d’insertion professionnelle balisé et encadré de sorte à améliorer sa situation dans l’emploi ou à en trouver un rapidement si elle n’en a pas (Art. L. 262.28). Les femmes sont au premier rang puisque, d’une part, elles sont moins actives que les hommes et que, d’autre part, elles sont plus souvent à temps partiel, y compris à temps partiel très court.

Comment fonctionne le RSA ?

Depuis le 1^er juin 2009, le rsa s’est substitué au rmi (revenu minimum d’insertion) et à l’api (allocation de parent isolé) en France métropolitaine. Il constitue une modification majeure de la politique sociale mettant l’accent sur l’articulation entre les revenus de l’assistance et les revenus d’activité. La loi du 1^er décembre 2008 instituant le rsa s’articule entre des droits et des devoirs qui se fondent alternativement sur l’individu ou la famille. En quoi consiste le rsa ? Que change-t-il concrètement ?
QUI A DROIT AU RSA ?
Le RSA est ouvert aux personnes suivantes :

• toute personne résidant en France de manière stable et effective,
• dont le foyer dispose de ressources inférieures à un revenu garanti
• être âgé de plus de 25 ans ou assumer la charge d’un ou plusieurs enfants nés ou à naître
• être Français ou titulaire, depuis au moins cinq ans, d’un titre de séjour autorisant à travailler
• les ressortissants d’un État membre de l’Union européenne, d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ou de la Confédération suisse sous conditions
• les travailleurs indépendants, saisonniers ou intermittents, sous conditions

Le RSA ne concerne pas les personnes :

• ayant le statut d’élève, d’étudiant ou de stagiaire, ni aux personnes en congé parental, sabbatique, sans solde ou en disponibilité.

LES DROITS GARANTIS PAR LA LOI
Le droit à un revenu minimum garanti : un droit familial
Comme c’était le cas pour le rmi et l’api, le rsa est une allocation différentielle qui complète les revenus du ménage pour qu’ils atteignent un revenu garanti. Ce dernier est égal à la somme :

• d’un montant forfaitaire ou rsa socle, dont le montant varie en fonction de la composition du foyer, fixé par décret à un montant équivalent à celui du rmi ou de l’api selon la situation familiale (400 euros par mois, hors forfait logement, pour une personne vivant seule, 670 euros pour une personne élevant seule un enfant de moins de 3 ans …) ;
• d’une fraction des revenus professionnels, ou rsa activité, des membres du foyer, fixée par décret à 62 %.

Qu’est-ce que cela change ?

• pour les personnes qui ne travaillent pas et qui n’ont pas de ressources autres ou très faibles, l’instauration du rsa ne change rien : elles percevront une allocation dont le montant et les conditions d’attribution correspondent à ceux du rmi ou de l’api.
• les personnes qui travaillent pourront bénéficier d’un complément de revenu : elles pourront cumuler une partie de leur salaire avec l’allocation. Cette possibilité existait déjà dans l’ancien système, mais ce cumul ne pouvait pas excéder 12 mois. Dans le dispositif du rsa, ce cumul n’est plus limité dans le temps.

Le droit à l’insertion : un droit individuel

• Chaque bénéficiaire du rsa (allocataire administratif ou conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité) a droit à un accompagnement social et professionnel adapté à ses besoins et organisé par un référent unique. La loi préconise que les personnes soient orientées en priorité vers un organisme d’insertion professionnelle (Pôle emploi ou autre organisme de placement en emploi) ou, en cas de difficultés faisant obstacle à une telle orientation, vers un organisme compétent en matière d’insertion sociale (Conseils généraux, ccas …).

LES DEVOIRS EXIGÉS PAR LA LOI
Qui est concerné par les devoirs ?
Les individus appartenant à un ménage dont les ressources initiales sont inférieures au « montant forfaitaire » et qui, soit n’ont pas d’emploi, soit ont un emploi dont le salaire mensuel est inférieur à 500 euros, par exemple :

• Une personne qui vit seule et qui est sans emploi et sans ressources perçoit 400 euros de rsa.
• Une personne seule ayant des revenus d’activité inférieurs à 500 euros.

Quels sont les devoirs ?
Le bénéficiaire doit rechercher un emploi, ou entreprendre des démarches pour créer son activité ou encore s’engager dans une démarche d’insertion sociale ou professionnelle.
Concrètement, une fois que le foyer auquel la personne appartient perçoit le rsa, celle-ci peut être :

• orientée vers Pôle emploi : dans ce cas, elle est liée par un contrat qui implique qu’elle recherche activement un emploi selon les modalités de droits commun (comme tout chômeur). Elle ne peut pas refuser plus de deux offres d’emploi « raisonnables ».
• orientée vers un organisme compétent en matière d’insertion sociale : dans ce cas, elle entre dans un parcours d’insertion sociale et signe un contrat de même nature que celui que signaient les allocataires du rmi.

28Les célibataires femmes ou hommes, sans enfant à charge et qui perçoivent le rsa socle, doivent impérativement rechercher activement un emploi, dès lors que leur salaire est inférieur au seuil des droits et devoirs. Pour les mères isolées, l’âge de l’enfant va déterminer le caractère plus ou moins obligatoire de la contrepartie exigée en termes d’insertion dans l’emploi, tout comme dans la phase de transformation de l’afdc vers le tanf. Tant que l’enfant a moins de 3 ans, les mères isolées ne sont concernées par les devoirs spécifiques qu’une fois la garde de leur enfant assurée [18]. Toutefois, l’insertion professionnelle de ces femmes fait l’objet d’une attention particulière, l’accompagnement social spécifique qui leur est accordé montre la volonté de les insérer dans l’emploi [Avenel, 2009]. Dès que l’enfant a plus de 3 ans, elles sont alors soumises aux « droits et devoirs » comme les autres bénéficiaires. Tout comme aux États-Unis, les réformes des dispositifs sociaux visent l’activation des aides en direction des mères isolées, de façon à faciliter leur retour à l’emploi. Néanmoins, la politique sociale en France reste marquée par le principe de solidarité, alors qu’aux États-Unis la limitation dans le temps du droit à l’aide et le caractère coercitif de l’insertion dans l’emploi indiquent que le mérite y prime sur l’idée d’une solidarité inconditionnelle.

29Pour les couples percevant le rsa socle, les droits et devoirs s’appliquent aux deux membres. En conséquence, les couples pauvres ayant une organisation spécialisée devraient être poussés vers la bi-activité, autrement dit les femmes au foyer des ménages percevant le rsa socle devraient se soumettre à l’obligation d’insertion professionnelle. Certes, la loi autorise une interprétation souple de la contrepartie par les travailleurs sociaux lorsque les contraintes familiales sont fortes [19]. L’aspect plus ou moins coercitif des devoirs est à l’appréciation des conseils généraux en charge de l’insertion.

30Le seuil des droits et devoirs ne s’applique que lorsque la famille perçoit le rsa socle. Pour celles ne percevant que le rsa activité, aucune obligation spécifique n’est prévue par la loi. Les individus appartenant à ce type de ménage ne sont pas concernés par le parcours balisé de retour à l’emploi ou d’augmentation de leur temps de travail. La loi ne tient pas compte de la répartition de l’activité entre l’homme et la femme, d’ailleurs aucune statistique permettant de connaître cette répartition au sein des couples bénéficiaires du rsa n’est disponible. Pour les couples dans lesquels la femme reste au foyer, l’activité de l’homme justifie la perception du rsa (pour un montant faible certes), alors que ce même couple n’y serait plus éligible si la femme travaillait. La loi ne précise pas le sexe du travailleur dans le couple, mais le plus souvent le travailleur secondaire est la femme : 85 % des couples monoactifs pauvres sont constitués d’une femme inactive et d’un homme actif [insee, 2009]. Par ailleurs, l’illustration du rsa donné par le Haut commissariat aux solidarités actives reflète la légitimité explicite d’un couple traditionnel à percevoir le rsa :

31

« Michel, 42 ans, cariste à temps plein dans un entrepôt. Payé au Smic, il vit avec Brigitte, sa femme, qui garde leurs deux enfants à la maison. À quatre sur le salaire de Michel, ce n’est pas facile. Grâce au rsa, il bénéficie d’un complément de revenus de 301 euros par mois. Compte tenu de l’ajustement de la prime pour l’emploi, cela correspond à un gain mensuel de 212 euros. » [20]

32À aucun moment il n’est question de promouvoir l’activité professionnelle de la conjointe. Au total, Michel est toujours soumis à l’injonction de travailler, alors que la maternabilité de Brigitte justifie la perception du rsa. Si Brigitte quitte Michel, elle sera alors soumise aux obligations d’insertion dans l’emploi si ses revenus et sa pension alimentaire ne lui permettent pas de dépasser le montant garanti par le rsa socle (à moins que les travailleurs sociaux ne tiennent compte de sa situation familiale, comme la loi les y autorise).

33Enfin, tout comme aux États-Unis, la mise en œuvre des incitations financières à l’emploi ont accompagné les réformes des dispositifs assistanciels. Le rsa cherche à encourager la reprise d’activité en garantissant un gain de revenu à la personne qui accepte un emploi. Le caractère familial de la prestation pèse sur les gains au retour à l’emploi du travailleur secondaire, donc le plus souvent des femmes en couple. Les gains de retour à l’emploi à mi-temps des personnes vivant seules ont été multipliés par 2 ; dans le cas d’un couple dont les deux membres étaient initialement inactifs, si l’un des deux reprend un emploi à mi-temps, le gain a été multiplié par 3,8. En revanche, dans le cas d’un couple dans lequel l’un travaille à temps plein et l’autre est inactif, les gains à la reprise d’un emploi à mi-temps de l’inactif ont été divisés par 2 par rapport à ce qu’ils étaient dans l’ancien système de minima sociaux. Certes, il y a toujours un gain, mais il est sensiblement plus faible qu’auparavant. Par ailleurs, les couples monoactifs en général représentent plus de la moitié des gagnants du passage du rmi/api au rsa et ils perçoivent le gain moyen le plus élevé (Bourgeois et Tavan [2009]). Le conseil d’orientation de l’emploi [2008] avait insisté sur la nécessité de soutenir l’emploi des femmes en proposant plusieurs pistes pour limiter les effets potentiellement pervers du rsa sur l’activité des femmes en couple [21], aucune d’entre elles n’a été retenue.

34Comme aux États-Unis, la rhétorique de l’incitation financière ne vaut pas pour les femmes qui vivent en couple. Elles constituent pourtant le groupe le plus sensible aux incitations financières [Allègre et Périvier, 2005 ; Curraize et Périvier, 2010]. Ceci ne signifie pas qu’à lui seul le rsa va conduire au renouveau du couple traditionnel qui tombait en désuétude, mais il ne cherche pas à ce que les femmes au foyer des couples à bas revenus deviennent autonomes par leur travail. Une fois en couple, l’activité des femmes, ou leur autonomie financière, n’est plus une priorité des politiques sociales. Dès lors qu’elles quittent leur conjoint, elles sont sommées de trouver un emploi.

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37Les différences de traitement des femmes et des hommes dans l’assistance reposent sur des normes et des règles liées au consensus social concernant la division sexuée du travail dans la société. La montée en charge du mérite dans l’institution assistancielle qui s’est produit dans les deux pays de manière décalée, avec une plus grande intensité aux États-Unis qu’en France, a enclenché un mouvement de bascule de la maternabilité des femmes vers leur employabilité. La modification de la nature des obligations des allocataires n’est pas le fruit d’une amélioration des caractéristiques de ce groupe de femmes vis-à-vis du marché du travail, mais plutôt d’un changement de conception du rôle qu’elles peuvent jouer dans la société. Le marché est incontestablement un moyen d’émancipation des femmes, en leur ouvrant les portes du salariat elles ont gagné en indépendance. Pour autant, il serait illusoire de penser qu’il conduit à l’égalité [Folbre, 2009]. Aux États-Unis, cette transition n’a pas été synonyme d’une amélioration des conditions de vie des mères isolées. En France, la force du principe de solidarité a conduit au maintien d’un niveau d’aide sociale minimale, dont le familialisme est le pilier. Si la norme sociale a modifié la vision du rôle des mères isolées, devenues « employables », cela n’est pas le cas pour les mères en couple, pour lesquelles l’obligation de travailler est optionnelle : rien ne les empêche de travailler, mais si elles ne le font pas, leur famille peut percevoir l’aide sociale sans contrepartie en termes d’emploi de leur part. L’injonction faite aux femmes via la mutation de la nature des droits et devoirs dans l’assistance peut se résumer, en France comme aux États-Unis, par : « travaillez ou mariez-vous ».