Critères flous et contraintes matérielles

6Pour inscrire un enfant dans une école primaire sur les terrains observés, les parents (ou tout autre titulaire de l'autorité parentale) doivent d'abord se rendre au guichet des affaires scolaires de la mairie pour obtenir un certificat d'inscription. Cette démarche s'effectue généralement entre l'automne et le printemps de l'année précédant la rentrée. Au guichet, un agent municipal peut expliquer la procédure de dérogation : la présentation du dispositif varie selon les localités, les agents publics et les attitudes des parents [5]. Il semble que les communes ne souhaitent pas voir s'accroître les demandes de manière exponentielle du fait de leurs faibles moyens pour les traiter.

7Dans le premier degré, il n'existe pas de critères précis de dérogation définis nationalement et les maires les fixent localement. Pourtant les motifs recevables, inspirés de ceux en vigueur dans le secondaire, sont généralement les mêmes : raisons médicales ou handicaps, parcours scolaire particulier, regroupement de fratrie, parfois un domicile situé en limite de secteurs, et le fait d'être boursier. Si la possibilité de demander une dérogation est souvent portée à la connaissance des parents, les critères ne sont pas toujours clairement présentés. Dans une même localité, il est fréquent que les agents municipaux, les élus ou encore les directeurs d'établissement (voire des enseignants) évoquent des motifs recevables divergents. La domiciliation en limite de secteur est par exemple présentée comme efficiente par certains directeurs tandis que les guichetiers municipaux l'excluent. Pour les parents, il existe donc un flou relatif quant aux critères recevables localement : « personne ne se met d'accord sur les motifs, c'est pas clair », (père de 38 ans, comédien). Surtout, ces critères n'ouvrent pas un « droit » à la dérogation pour les familles et constituent seulement des « motifs prioritaires ». Quelles que soient les localités observées, cette nuance entre « droit » et « motifs prioritaires » ainsi que le flou des critères recevables contribuent à l'incompréhension et/ou au sentiment d'arbitraire de nombre de parents. Une mère explique par exemple : « Je ne comprends pas, on m'avait dit qu'on me donnerait une dérogation [...] vraiment ça m'énerve » (infirmière de 34 ans dont la demande a été refusée).

8La demande officielle de dérogation s'effectue en pratique par le biais de formulaires administratifs préétablis. La comparaison de ces documents dans plusieurs dizaines de communes ­ diversifiées en termes d'orientations politiques, de régions et d'offre scolaire ­ souligne que les familles disposent de manière récurrente de peu de possibilités matérielles pour exprimer leur demande. À l'image du secondaire, trois types de formulaires sont observables : le plus souvent les parents ne peuvent écrire que trois à quatre lignes pour motiver leur demande (cf. document 1) ; parfois le document impose de cocher un motif parmi plusieurs proposés ; plus rarement, ils peuvent motiver leur demande en une dizaine de lignes. Comme dans d'autres domaines de l'action publique, un tel dispositif matériel vient contraindre les justifications des parents et limiter leur univers des possibles (David, 1985) en matière de demande de dérogation [6]. Il est d'ailleurs fréquent que certaines familles écrivent des courriers pour insister (Barrault, 2009) suite à un refus en étayant plus longuement leur argumentation. Ces modalités imposées par les autorités publiques pour solliciter les dérogations sont liées au traitement des demandes : les standards administratifs et la restriction formelle facilitent le travail des acteurs institutionnels (Weller, 1999) et rendent improbables les conflits de qualification.

Document 1 - Un formulaire de demande de dérogation.

Document 1 - Un formulaire de demande de dérogation.

Des adaptations politiques locales à la marge

9Outre ces flous juridiques et contraintes matérielles, le travail institutionnel de dérogation scolaire est relativement politisé localement. Les agents publics, quelles que soient leurs institutions d'appartenance, recourent dans leurs discours aux catégories des débats politiques sur la « carte scolaire », à l'image de la mixité, de la lutte contre la ségrégation, ou de l'égalité des chances : « C'est important pour la mixité de ne pas faire n'importe quoi avec la carte scolaire, si on est trop rigide ça crée des ghettos » (chef du service des affaires scolaires, au guichet municipal) ; « Les parents devraient choisir leur école, c'est l'égalité des chances », (IEN à la sortie d'une commission). Mais ce sont surtout les orientations politiques des autorités locales qui peuvent avoir certaines conséquences sur leurs actions éducatives (Van Zanten, 1997). En matière de dérogation, les adaptations politiques locales se font cependant à la marge, c'est-à-dire essentiellement par le biais de dispositifs mineurs ayant des effets limités. Quelques ajustements localisés en fournissent une illustration. Par exemple, sur le terrain principalement étudié, l'équipe municipale appartenant au PS affirme vouloir limiter les « fuites sociales » et la ségrégation à travers sa gestion des dérogations : « La mairie ne peut pas se permettre d'accorder des dérogations à tout le monde. Il faut le comprendre et penser à la mixité quoi qu'en dise le gouvernement » (élu, lors d'un conseil de quartier). De telles prises de position publiques s'accompagnent d'injonctions aux agents chargés des dérogations : « Il faut dissuader les familles de demander des dérogations pour favoriser la mixité » (élu, à la mairie). Un dispositif dissuasif a ainsi été mis en place pour la rentrée 2009. Les guichetiers insistent dorénavant systématiquement sur la faible chance d'aboutir des demandes au regard des places disponibles. Ils font aussi signer aux parents un document précisant que leur enfant est susceptible de perdre sa place dans l'établissement de secteur si leur dérogation est refusée (cf. document 2). Ce dispositif politique augmente les coûts pour les familles souhaitant mobiliser cette passe du droit et semble produire des effets : 221 dérogations ont été demandées par les familles pour la rentrée 2009 contre 274 l'année précédente, soit une baisse de près de 19 % à effectifs quasi constants. Une mère parmi d'autres explique également à la sortie de la mairie : « Ça m'a fait peur [...] on a préféré pas demander la dérogation parce que c'était dangereux » (gardienne d'immeuble, 41 ans). Par contraste avec d'autres municipalités où un tel dispositif n'a pas été mis en  œuvre, cet exemple illustre les possibles adaptations politiques locales de l'action publique.

Document 2 - Un document dissuasif.

Document 2 - Un document dissuasif.

10La comparaison de localités contrastées politiquement souligne néanmoins que la variable politique n'est pas la plus centrale pour comprendre le traitement des demandes : les orientations des municipalités sont secondaires dans la mise en  œuvre des dérogations. Les autorités politiques n'ont en effet pas le monopole du pouvoir de décision, sont soumises à des contraintes structurelles et composent en pratique avec d'autres acteurs. Ainsi, une fois la demande enregistrée à la mairie, les parents doivent prendre rendez-vous avec le directeur de l'établissement où leur enfant est scolarisé pour lui en faire part. Ce directeur de l'école « sortante » donne un court avis (« favorable », « non favorable », « réservé » ou « à étudier en commission ») sur le formulaire de demande de dérogation, et transmet ensuite ce document à son homologue de l'école « entrante », puis à l'IEN chargé de la circonscription pour avis également. Le formulaire est enfin retourné à la mairie avant les commissions qui se tiennent généralement début juin. Dans ce cadre et de manière routinière chaque année, les acteurs préparent les commissions d'attribution de dérogations de leur côté.

Préparations et anticipations : des intérêts institutionnels contrastés

11Le pouvoir de dérogation en primaire appartient juridiquement aux maires à un premier niveau de définition politique des règles de l'action publique. Toutefois, en pratique, ce pouvoir est le plus souvent disséminé entre les acteurs des commissions. Tout ne s'y joue pourtant pas et, en amont, les travaux préparatoires de chacun des protagonistes se présentent comme un second niveau de formalisation des règles de dérogation. Comme pour d'autres dispositifs éducatifs à l'image de l'orientation (Masson, 1994 ; Buisson-Fenet, 2005), chacun défend des intérêts propres et se livre à une anticipation des effectifs scolaires et des positions des autres acteurs.

La priorité gestionnaire et le politique sous contraintes

18Les motifs invoqués par les familles comptent au niveau de la recevabilité des demandes mais n'impliquent pas leur acceptation. Les élus locaux qui fixent les critères de dérogation ne sont pas en mesure de les faire respecter systématiquement, ni de promouvoir effectivement leurs perspectives politiques en commission. Comme d'autres travaux, l'analyse se distancie alors de l'idéal type wébérien de la bureaucratie (Weber, 1995) où les agents administratifs sont réduits au rang de simples exécutants. Quelles que soient leurs orientations, les élus sont en effet placés sous contrainte gestionnaire : historiquement et dans la conjoncture contemporaine, la sectorisation constitue en pratique un instrument de régulation du système scolaire organisant la répartition des élèves (Tanguy, 1975). Dans les négociations en commission, le souci d'équilibrer les effectifs entre établissements est prioritaire dans l'attribution des dérogations et l'on observe le même type d'impératif gestionnaire que dans d'autres domaines éducatifs tels l'orientation (Masson, 1994) ou l'octroi de places en crèche. Lorsqu'une école ne dispose pas de place disponible, il est impossible d'accorder une dérogation, aussi légitime que soit considérée la demande. Les élus savent d'ailleurs qu'ils doivent faire avec ces logiques gestionnaires dont se prévalent les inspecteurs et les directeurs en commission. Ces derniers ne font pas nécessairement preuve de « rigidité administrative » ou d'« opposition politique » mais tiennent leur rôle institutionnel en fonction de contraintes structurelles liées à l'organisation du système éducatif. L'IEN devra justifier auprès de sa hiérarchie le nombre moyen d'enfants par établissement, et le directeur faire accepter aux enseignants et aux parents le nombre d'enfants par classe. Ces acteurs défendent des intérêts propres qui comptent largement en commission car ils sont à même de s'imposer dans les rapports de force institutionnels. On comprend alors pourquoi, outre les stratégies des familles, les volontés et discours politiques ne suffisent pas à distribuer les dérogations en fonction d'objectifs généraux comme la mixité ou l'égalité des chances.

19Les contraintes gestionnaires pesant sur les acteurs s'actualisent lors des interactions en commission. Puisque l'examen des demandes a lieu par école entrante, son directeur donne un avis décisif (celui-ci ayant pu évoluer par rapport au moment où il a rempli le formulaire précédemment évoqué). Dans les discussions, les élus peuvent tenter d'imposer leurs vues, notamment lorsque le motif semble recevable et le cas « important », d'où le poids de leur appréciation casuistique et de leurs relations avec les familles. Néanmoins, quelle que soit la municipalité observée, les positions des agents de l'Éducation nationale ­ inspecteurs et directeurs ­ semblent s'imposer avec d'autant plus de force en commission qu'ils sont le produit d'alliances dans les négociations : « Monsieur le Maire, tout le monde est d'accord sur ce point » (IEN). Ainsi, les inspecteurs, qui détiennent un pouvoir d'arbitrage en cas d'opposition entre les autorités municipales (souhaitant par exemple accorder une dérogation) et les chefs d'établissement (s'y opposant en invoquant un sureffectif), tranchent dans la majorité des cas en faveur des directeurs du fait des impératifs gestionnaires : « Là on ne peut vraiment pas, la moyenne dans cette école frôle les 29 » (IEN). Les directeurs sont aussi le plus souvent enclins à se soutenir entre eux, chacun ayant à l'esprit que les négociations relatives à son école se déroulent dans les mêmes conditions. Face à ces impératifs gestionnaires dominants, une des stratégies des élus consiste à se déclarer « contraint(s) par la force majeure », voire à prendre à témoin les représentants de parents pour légitimer des refus « indépendants de [leur] volonté ». Pour donner satisfaction à certaines familles dans le cadre d'échanges politiques locaux, ils essaient parfois d'obtenir une dérogation pour un établissement, disposant de places, autre que celui demandé. Si les effectifs le permettent, les inspecteurs, par une sorte de mécanisme compensatoire visant à préserver les collaborations institutionnelles, les soutiennent généralement : « Là on ne peut pas dire non », (IEN). Par ailleurs, certaines demandes qualifiées par les acteurs en commission de « convenances personnelles » (par exemple « goût » pour une école ou amitiés), voire de « contraires à la mixité », sont parfois accordées car elles permettent d'ajuster les effectifs locaux, en libérant par exemple une place dans une école surchargée. L'équilibre des effectifs se présente alors comme une contrainte essentielle et routinière à court terme dans le travail des acteurs institutionnels, par opposition aux temporalités plus longues des débats publics (Abbott, 1988) relatifs à des principes généraux comme la mixité. L'observation de ce troisième moment de définition des règles que constituent les commissions souligne donc, comme dans d'autres domaines, une appropriation gestionnaire et une dépolitisation relative du dispositif par les acteurs de terrain.

Aléas et régularités de négociations casuistiques

20Outre les impératifs d'ajustement des effectifs, certaines demandes de dérogation sont mises à la discussion en commission. Du fait de l'utilisation des formulaires précédemment évoqués, les brefs débats sur chacun des cas portent rarement sur la qualification administrative des demandes et, en pratique, les discussions sont orientées par des décisions-types, produites et entretenues collectivement en situation. Au-delà du « cas par cas », on observe comme dans d'autres secteurs des « normes secondaires d'application » issues des pratiques administratives (Lascoumes, 1990) qui pèsent dans les négociations à défaut d'être systématiquement respectées. Si ces normes ne sont parfois pas appliquées, les acteurs s'y réfèrent cependant, reconnaissant leur existence et contribuant à leur actualisation et à leur renforcement (Goffman, 1973). À ce niveau, la casuistique et ses incertitudes produisent ainsi des régularités.

Les contournements des négociations : passe-droits et relations d'échanges clientélaires

35Un dernier moment de formalisation des règles est observable après les commissions. Comme dans la mise en  œuvre d'autres politiques, les agents publics de terrain maîtrisent le déroulement de la procédure et adaptent leurs pratiques en ayant à l'esprit les marges de manœuvre ouvertes par le calendrier. Dès le début du processus, les directeurs savent par exemple qu'ils peuvent changer d'avis sur une demande lors des commissions. Une dérogation entrante avec avis favorable du directeur en décembre peut par exemple être transformée en avis défavorable par ce même directeur pendant la commission en juin : « J'avais dit oui mais là je me rends compte que je n'ai plus de place, j'ai eu d'autres demandes plus urgentes entre temps » (directeur). Chacun des protagonistes sait qu'il pourra ajuster sa stratégie (gestionnaire, de recrutement, politique, etc.) au cours de l'année et jusqu'en commission, voire même au-delà. De même, des usages institutionnels du temps permettent d'échapper aux négociations en commission et rendent possible, à un quatrième niveau, les affectations et inscriptions scolaires hors secteur sans dérogation. Le passe-droit coexiste alors avec la passe du droit. Ainsi, il arrive que les décisions de refus des commissions ne soient pas appliquées car certains acteurs (notamment les élus et les directeurs) disposent de marges de manœuvre a posteriori. Ils peuvent d'ailleurs adapter leurs positions lors des débats car le calendrier scolaire permet des ajustements au-delà des dérogations juridiquement prévues. Dans ce quatrième moment de définition des règles, on peut distinguer deux types d'arrangements particuliers ­ au sens de transaction au bénéfice des présents et non en vue du « bien commun » (Boltanski, Thévenot, 1991 : 408) ­ dans l'action publique.

36Ainsi, les élus peuvent attribuer une affectation scolaire hors secteur sans respecter la procédure de dérogation, depuis la date des commissions jusqu'à quelques jours après la rentrée. La municipalité délivre alors un certificat d'inscription à la famille et s'arrange de manière informelle avec le directeur de l'école. Dans la localité principalement étudiée, on compte environ une vingtaine de cas chaque année. Il s'agit de passe-droits distincts des simples dérogations et délivrés discrètement à travers des pratiques pour partie clientélaires [19]. Sous réserve de places disponibles, ceux-ci sont le plus souvent distribués aux parents insistant auprès des autorités locales et invoquant des motifs recevables. Les appréciations des élus et de leurs collaborateurs entrent aussi en jeu : « J'ai rencontré la famille, j'ai senti que c'était important pour eux » (chargé de mission). Par un usage du temps routinisé et parfois anticipé, les acteurs politiques peuvent donc contourner les contraintes gestionnaires et se réapproprier le pouvoir d'affectation : « Il y a toujours des places qui se libèrent à la rentrée, on le sait. Il y a des cas, je ne vais pas me battre pendant des heures en commission, je sais qu'on s'arrangera en septembre » (élu). Loin des principes généraux des débats publics comme la mixité ou l'égalité des chances, ces arrangements relèvent d'échanges politiques locaux avec les parents. Pour les élus municipaux, il peut également s'agir d'entretenir des relations propres à l'univers politique, par exemple lorsqu'un passe-droit est délivré à une famille qui bénéficie du soutien du député local : « Des fois il me rend aussi des services » (élu) [20].

37De même, à ce quatrième niveau, les directeurs peuvent inscrire dans leur école un élève non sectorisé sur leur établissement et qui ne dispose pas de dérogation. À travers des pratiques peu visibles pour leurs partenaires institutionnels, ils ajustent alors leurs recrutements par le biais de passe-droits : « Je voudrais avoir quelques familles plus favorisées dans mon école [...] du coup là on peut discuter » (directeur). Ces arrangements de gré-à-gré avec les familles ont régulièrement lieu au moment de la rentrée lorsque l'école dispose finalement de places disponibles. Ils n'en informent souvent pas la municipalité et le jeu avec le calcul de la moyenne d'effectifs par école facilite les justifications vis-à-vis de l'IEN. Outre les stratégies d'établissement, ces passe-droits sont notamment distribués sur la base des rendez-vous et insistances des familles, l'appréciation personnelle des directeurs comptant alors largement : « Je choisis un peu selon les cas, souvent ce sont des gens qu'on connaît et qui sont venus plusieurs fois » (directeur). Ces inscriptions scolaires négociées auprès des chefs d'établissement, tout comme les affectations hors secteur sans dérogation délivrées par les municipalités, permettent de contourner les négociations en commission et font partie de luttes d'institutions dans l'action publique (Gaxie, 1997). On ne saurait les analyser comme des dérogations juridiquement prévues et, dans ce quatrième moment, il s'agit de passe-droits fondés sur des relations d'échanges locales qui, s'ils ne sont pas nouveaux (Ballion, Oeuvrard, 1987), pourraient s'accentuer avec les évolutions récentes du dispositif de sectorisation.

38L'analyse du processus de dérogation et des dynamiques à l'œuvre autour de l'affectation dans l'enseignement primaire souligne combien l'institution scolaire constitue un espace de négociations et de rapports de force. En donnant accès aux usages institutionnels de cette passe du droit, l'approche ethnographique déconstruit les lectures essentialistes de l'action publique éducative et des dérogations. Les incertitudes quant à leur distribution ne se réduisent pas aux stratégies des parents et sont aussi liées à des contraintes institutionnelles, à l'appréciation relationnelle des demandes et aux rapports de force entre les différents acteurs. Loin de remettre en cause

39les déterminations sociologiques, ces contingences témoignent plutôt de leur complexité. L'observation des logiques institutionnelles et des pratiques des acteurs à différents moments montre comment ils peuvent se saisir d'un dispositif éducatif et l'adapter pour des enjeux pour partie différents de ceux évoqués dans les débats publics et les formulations politiques [21]. L'autonomie relative de l'action publique éducative permet ainsi aux acteurs de terrain de s'approprier les dérogations pour ajuster les effectifs scolaires, mettre en  œuvre des stratégies d'établissement ou encore donner satisfaction à certaines familles dans le cadre de relations d'échanges locales relevant parfois du clientélisme. Les aléas de leur attribution n'illustrent pas une absence de régulation, mais une politique structurellement incertaine dans le cadre de la généralisation contemporaine de l'individualisation de l'action publique éducative. Au-delà de ses variations potentielles, le processus de dérogation connaît en effet certains invariants à différents niveaux comme l'imprécision des dispositions juridiques, les contraintes exercées par les formulaires, les intérêts contrastés des acteurs, l'impératif de gestion des effectifs, les négociations en commissions, les régularités casuistiques ou encore les possibles échanges cliéntélaires en aval. On observe alors, dans les pratiques des agents publics à différents moments, une politique distributive bien différente de celle préconisée par les textes et discours officiels. La sectorisation et les dérogations autorisent ainsi une distribution de biens aux familles ­ les positions scolaires ­ qui est partie prenante de l'administration contemporaine des faveurs (Buton, 2009), c'est-à-dire d'une politique individualisante et incertaine, structurée et déléguée par l'État aux institutions locales, et donnant satisfaction à certaines populations à défaut d'ériger de « nouveaux droits ».

40Par le biais des dérogations, les politiques de sectorisation organisent leur propre contournement et l'extension contemporaine de ce type d'auto-subversion, « moyen par excellence de se renouveler » (Hirschman, 1995 : 137), permet des ajustements du système éducatif et des adaptations aux demandes de certaines familles. Comme dans d'autres secteurs où les passes du droit et les passe-droits sont importants dans la conduite de l'action publique ­ à l'image par exemple de l'urbanisme (Bourdieu, 1990), des politiques de l'eau (Lascoumes, Le Bourhis, 1996) ou encore du logement social (Tissot, 2005) ­ les incertitudes et les arbitrages des acteurs institutionnels peuvent conduire à dépolitiser les décisions au profit de contingences plus pragmatiques, de priorités gestionnaires ou d'échanges locaux. Une analyse processuelle et relationnelle permet alors de distinguer au moins quatre niveaux de définition des règles constituant autant de moments relativement autonomes dans l'action publique et que l'on pourrait retrouver dans d'autres politiques recourant à des technologies institutionnelles comme les dérogations : la mise en forme politique (objectivée notamment par les textes juridiques), le travail en coulisse des acteurs chargés de la mise en  œuvre (la préparation des commissions), les négociations institutionnelles (les commissions comme espace d'incertitude et de régularités casuistiques), et les arrangements informels (les logiques clientélaires a posteriori). Ces différents niveaux articulés, dans lesquels les règles de l'action publique ne sont pas nécessairement les mêmes, constituent des espaces où les acteurs disposent de marges d'adaptation plus ou moins étendues. Dans cette perspective, l'imprécision des formulations politiques à un premier niveau favorise les incertitudes casuistiques, sans pour autant s'opposer aux régularités institutionnelles mais plutôt en contribuant à les produire, même si les rapports de force entre acteurs introduisent des variations dans l'action publique. Dans le contexte contemporain où les autorités politiques jouent particulièrement des annonces publiques et de la « politique symbolique » (Edelman, 1985), on peut se demander si un tel mode de gouvernement par auto-subversion, déléguée à des acteurs de terrain contraints à des adaptations plurielles et parfois contradictoires en situation d'incertitude, n'amplifie pas, dans le domaine éducatif comme dans d'autres, les inégalités d'accès aux ressources distribuées par l'État à ses administrés.