L’INSEE et les Mairies

9Ces institutions, les plus impliquées dans la phase de réalisation de terrain, constituent des points d’impulsion de la dynamique et fournissent la logistique nécessaire à la réalisation du recensement. Une division du travail existe entre les deux institutions. La nature et le niveau de leur collaboration sont fonction des enjeux investis dans leurs relations.

10L’INSEE est à la fois le concepteur du projet, le planificateur et le coordonnateur de l’opération. Il est donc le « responsable de la préparation du recensement et contrôle son exécution sur le terrain »  [12]. À cette occasion, l’INSEE mobilise ses différentes directions (centrale et régionales) ainsi qu’une grande partie de son personnel. Chaque direction régionale assure la préparation matérielle et la coordination de l’opération dans sa région. L’INSEE déploie également sur le terrain ses conseillers techniques. Ceux-ci se situent à la jonction du travail des personnels temporaires, dont ils assurent la coordination au niveau d’une zone géographique donnée  [13], et de celui du groupe concepteur du projet en diffusant les consignes de travail. Dans la logique des recours dans une procédure juridictionnelle, le conseiller technique est également l’interlocuteur des mairies, en deuxième ressort, après le délégué.

11Ce personnel de l’INSEE est très sensibilisé à l’opération de recensement à travers la formation qu’il reçoit, mais aussi parce que cette entreprise constitue une activité professionnelle permanente pour certains d’entre eux et l’une des raisons d’être de l’INSEE. Les mairies interviennent dans les phases de préparation et de mise en œuvre du projet. À cette étape, leur concours constitue un gage d’efficacité de l’entreprise. En effet, leur connaissance du terrain et leur proximité des populations sont autant d’atouts pour la réussite de l’opération. Il leur incombe ainsi la fourniture de la logistique (locaux, personnels relais). Il leur revient également, pour les plus petites, le découpage des districts de recensement  [14], ainsi que la gestion administrative des contacts avec les enquêtés (lettre d’information annonçant le recensement, relance et mise en demeure, police municipale). Si les mécanismes pratiques du concours des mairies sont prévus par le cadre législatif, des règles non écrites contribuent également au bon déroulement de l’opération.

12Les mairies ont ainsi la latitude d’organiser leur collaboration sur le terrain selon leurs modalités propres  [15]. Dans ce cadre, le recensement fait l’objet de multiples investissements. Il en va en particulier du recrutement et de l’emploi, comme agents recenseurs, de certains membres du personnel administratif et de la police municipale. Dans la commune dans laquelle l’auteur est intervenu, une petite cellule de recensement a été organisée autour de deux agents municipaux. Ceux-ci, cumulant leurs tâches habituelles et ces nouvelles fonctions, ont participé de façon sporadique au recensement. Des formes de marchandage s’organisent par ailleurs dans le recrutement des agents. Les facteurs de la Poste sont fortement sollicités en raison de leur connaissance présumée ou réelle du terrain. Cette sollicitation, qui s’opère par le canal de la hiérarchie de La Poste, se décline, selon la commune, comme un gage d’efficacité. La contrepartie, dans cette transaction, est la garantie d’attribuer aux postiers leur secteur habituel de distribution du courrier comme aire de recensement. L’opération est également investie par les relations privées. Le recensement représente, pour certains agents communaux, l’occasion d’offrir un travail temporaire à leurs enfants ou à leurs connaissances  [16].

13Le recensement constitue une activité ponctuelle pour les collectivités locales. Et les agents municipaux affectés au recensement sont différemment sensibilisés à l’importance de l’opération en fonction des formes d’engagement de chaque commune dans l’opération. En effet, la nature de la collaboration des communes est fonction des enjeux impliqués, tels le franchissement du seuil de population ouvrant droit à une enveloppe budgétaire plus conséquente, la connaissance de la structure de l’habitat et de la population. Et les modalités de collecte sur le terrain se modèlent parfois selon les critères locaux. Il en est ainsi de la mobilisation du panel de mesures envisagées afin de convaincre les « réticents »  [17]. Dans la commune étudiée, des mesures de persuasion, telles que les lettres de relance et l’intervention des agents de police, ont certes été utilisées, mais en tenant compte des enjeux locaux. Par exemple, lors d’une réunion, la question des non-réponses est posée ; le délégué propose l’envoi immédiat d’une sommation. Un agent communal refuse cette solution, pour les raisons suivantes : « Il faut éviter tout acte susceptible de susciter le mécontentement des populations. Vous n’êtes pas là tout le temps. Une fois le recensement terminé, vous repartez et nous, nous restons et c’est nous qui subissons. Les gens ne voient pas l’INSEE, mais la Mairie... Les gens n’oublient pas le moment venu... De toutes façons, le maire ne voudra pas ».

14D’autres formes d’aménagement sont également introduites dans l’application des règles du recensement. Le ton adopté dans la lettre de relance et surtout les modalités de son utilisation dépendent du discours autorisé sur le recensement et de la structure des rapports locaux. En effet, la mobilisation du discours légitime sur le recensement, notamment ses formes d’utilité, ainsi que son caractère institutionnel autorisent une mise à distance de l’implication de la mairie : c’est l’État qui impose le recensement, non la mairie. Il s’agit donc, pour les enquêtés, de se mettre en conformité avec la législation, non avec l’ordre municipal.

15L’usage de la lettre de relance n’est d’ailleurs pas systématique. Il dépend des relations passées entre la mairie et les recensés, ou encore du comportement des enquêtés vis-à-vis de l’ordre social. On hésitera ainsi à l’envoyer aux individus qui n’ont jamais eu de problème avec cet ordre. La bonne foi de ces recensés est supposée a priori entière ; ils auraient simplement « oublié » de remettre les imprimés aux agents ou seraient absents de leur domicile. À l’inverse, est plus marquée la propension à adresser une lettre de relance aux « gens à problème », considérés comme tels lors de rapports conflictuels, soit avec la mairie, soit avec l’ordre social en vigueur. À propos d’une famille qui n’a pas remis les imprimés du recensement et dont l’agent recenseur se plaint de l’agressivité de l’épouse, un contrôleur affirme : « ça leur ressemble, ça ne me surprend pas. Ce sont des gens qui se foutent de tout, qui ne comprennent et ne respectent rien, qui se plaignent, râlent toujours et pour un rien, qui ne participent pas et, par-dessus tout, veulent tout avoir. Ah oui, ils méritent bien une sommation ». C’est dire que la gestion pratique du recensement se monnaie selon des enjeux et des usages multiples, relevant aussi bien des institutions impliquées que des individus qui les composent.

Les agents temporaires et leurs conditions d’emploi

16À côté des institutions publiques et de leurs personnels, d’autres catégories interviennent dans l’opération, en l’occurrence les agents temporaires. Trois catégories statutaires composent les agents temporaires : le délégué, les contrôleurs et les agents recenseurs. Dans la commune où l’auteur est intervenu, le nombre d’agents recenseurs s’élevait à trente et un, dont vingt étudiants engagés dans des études très variées, cinq facteurs de La Poste, deux demandeurs d’emploi, trois salariés d’autres entreprises et un retraité. Deux contrôleurs avaient été recrutés pour leur expérience en matière de recensement et surtout pour leur connaissance de la commune et des populations.

17La participation de tous ces agents à ce projet relevant tant du sens civique que de l’intérêt général suppose du même coup leur adhésion. Outre la contrepartie financière (rémunération, cumul des prestations sociales comme le revenu minimum d’insertion, les allocations chômage), les agents recenseurs ont d’ailleurs reçu une lettre signée du Ministre de l’Économie et des Finances en témoignage de leur sens civique. Leurs conditions de recrutement obéissent, par delà certaines différences  [18], aux règles des emplois publics, notamment en ce qui concerne les critères de sélection  [19] et l’intervention de la préfecture et de la mairie qui valident le contrat sous forme d’arrêté de nomination pour les agents recenseurs. Dûment accrédités par cette intervention de l’Administration et assermentés par l’engagement de confidentialité qu’ils signent, les agents temporaires sont investis de l’autorité de l’État ; cet investissement est révélé par différents signes. Il en est ainsi de la carte d’agent portant la mention officielle « République Française » et les rayures tricolores, comme de la mallette de l’agent recenseur sur laquelle sont portés le logo et la mention « Recensement de la population ».

18Le recrutement des agents recenseurs obéit également à certaines conditions que doivent remplir les candidats. Il en est ainsi des qualités requises, notamment celles d’avoir une instruction suffisante, une conscience et une neutralité professionnelles, d’être de bonne moralité, d’avoir une disponibilité totale, une bonne qualité de contact avec les habitants, d’être stable dans l’emploi, ordonné et méthodique. Le candidat doit aussi satisfaire aux conditions de travail de terrain ; ainsi il doit participer aux séances de formation, à l’accomplissement des tâches annexes de reconnaissance de terrain, et il doit maîtriser les règles techniques du recensement.

19Quant aux conditions de rémunération, elles sont celles d’un contrat à la tâche. Les agents sont recrutés sur une période de deux mois sans détermination du nombre d’heures de travail, dans la mesure où la seule exigence concerne le résultat dans le délai imparti. Ils peuvent ainsi cumuler leurs activités antérieures (scolaires, professionnelles, demandeur d’emploi) avec l’opération de recensement. Leur rémunération se fait à la tâche selon un barème précis : elle est non seulement fonction du nombre d’imprimés collectés sur le terrain, mais aussi d’autres opérations accomplies par l’agent  [20].

20Pourtant, la mobilisation et l’investissement de ces agents dans l’opération de recensement ne vont pas de soi. D’une part, le caractère ponctuel et précaire de leur emploi induit des formes de socialisation au recensement différentes de celles des personnels de l’INSEE et de la mairie. D’autre part, les motivations de leur participation sont hétérogènes, compte tenu de la diversité des mécanismes de leur engagement. Les plaintes exprimées par une postière, lors d’une rencontre hebdomadaire de suivi de travail, sont assez explicites : « Je suis trop fatiguée de ma journée de travail pour retourner sur le terrain. On nous demande de faire le recensement et on nous surcharge encore au bureau. Moi, je n’ai rien demandé et je ne peux pas faire plus ». Leur investissement dans l’opération conditionne pourtant la réussite du projet dans la mesure où ces agents sont en contact avec les populations, dernier palier du dispositif.

Les populations

21Elles constituent le public-cible de l’opération et leur niveau d’adhésion conditionne la réussite du processus. La projection civique du recensement, autant que les formes d’utilité collective afférentes, opèrent également pour elles. Différentes campagnes d’explication sont organisées sur l’opération, son importance et sur les formes pratiques de recueil d’informations  [21]. C’est que la collaboration des recensés ne va justement pas de soi. Le cas des sans-domicile fixe est révélateur, quoique extrême. En effet, la présentation essentiellement locale et limitée de l’opération  [22] qui leur est donnée lors du recueil d’informations permet de s’interroger sur la légitimité de l’enquête auprès de cette population ainsi que sur leur adhésion. On peut en effet se demander si les formes d’utilité publique de l’opération, notamment les transports, les centres commerciaux, l’éducation, la santé qui sont déclinées dans l’opération et que doivent reprendre les agents temporaires pour convaincre les indécis ont une signification pour eux ou s’ils se sentent concernés. C’est dire combien le civisme auquel fait appel le recensement n’habite pas uniformément l’ensemble des acteurs et groupes d’acteurs impliqués dans sa réalisation.

Le calendrier

23Le schéma général du déroulement du recensement s’étend sur une période de sept mois, de décembre à mai. Il intègre les procédures administratives de précollecte, c’est-à-dire le découpage de la commune en districts de recensement, la constitution des secteurs d’agents recenseurs, la préparation des bordereaux de districts, le recrutement des agents recenseurs, la formation. En second lieu, il comprend les actions de terrain, c’est-à-dire la tournée de reconnaissance du secteur de recensement et le remplissage du carnet de tournée, et la collecte auprès des recensés. Ce schéma comprend enfin les activités postérieures à l’enquête de terrain, c’est-à-dire la vérification et la numérotation des imprimés, leur réintégration, la totalisation et le retour des documents à l’INSEE. Ce calendrier général varie en fonction de la taille de la commune.

24Dans une commune de moyenne importance comme celle étudiée, la durée globale du recensement est de six mois. Partie intégrante des codes du recensement, le calendrier se projette ainsi comme un gage d’efficacité. Pour ce faire, les différentes activités du travail de terrain doivent être accomplies dans un délai et selon un ordonnancement précis. Les agents recenseurs doivent ainsi avoir suivi les deux séances de formation et effectué les travaux afférents avant le début de la collecte, fixé le 8 mars  [23]. La collecte des informations auprès des recensés dure quatre semaines, du 8 mars au 3 avril. Ce délai est impératif : il s’agit d’une durée au-delà de laquelle tout recueil d’informations sur le terrain est légalement proscrit. Les enquêteurs doivent achever le recueil d’informations avant cette date au risque de fausser les résultats, d’empiéter sur les étapes suivantes et aussi d’être sanctionnés.

25Le calendrier de recueil d’informations sur le terrain concerne aussi les enquêtés, dans la mesure où leur collaboration est requise dans le temps imparti. Le rappel, constant dans les média, de l’obligation de répondre ainsi que les sanctions encourues et l’allongement d’une semaine du délai de collecte indiquent que l’adhésion de tous les acteurs à l’opération est loin d’être évidente.

La standardisation des tâches et des agents

26Les différentes tâches qui composent le travail des agents recenseurs sont soigneusement répertoriées et organisées. Non seulement ces tâches doivent être accomplies dans le temps imparti et dans un ordre déterminé, mais elles doivent l’être selon des codes standardisés. Il en est ainsi du sens du recensement des logements, c’est-à-dire de l’itinéraire à suivre pour chaque district  [24] ou à l’intérieur de chaque immeuble collectif d’habitation. Il en est ainsi également de la consignation, sur le carnet de tournée, de toutes les opérations accomplies par l’agent recenseur, notamment de la date de remise des imprimés aux populations, de celle de leur récupération, des rendez-vous successifs, des difficultés de récupération des imprimés. Les opérations post-collecte, tels le classement et la numérotation, sont également effectuées suivant une démarche précise. La standardisation des tâches qui facilite l’identification de chaque recensé, ainsi que sa localisation exacte, rend ainsi les agents recenseurs interchangeables. Elle permet surtout un contrôle du travail de terrain et la possibilité de reprise d’un secteur par un autre agent en cas d’abandon ou dessaisissement. Cette formidable organisation administrative connaît cependant des écueils dans sa mise en oeuvre sur le terrain.

Les relations de proximité

38La proximité géographique et les rapports d’interconnaissance constituent le premier élément sur lequel l’opération s’appuie. Les agents sont systématiquement affectés à un secteur de recensement proche de leur domicile. Les facteurs de La Poste enquêtent également dans leur secteur habituel de distribution du courrier. Cette répartition vise à faciliter le travail dans la mesure où les relations d’interconnaissance liées au voisinage sont censées rassurer les recensés et susciter plus facilement leur adhésion à l’opération. Cette situation engendre des expériences diverses qui sont parfois tributaires des relations passées ou quotidiennes entre les deux parties.

39Le recensement des sans-domicile est fait quant à lui, non par les agents recenseurs, mais par les agents de la police municipale qui sont les seuls tolérés par cette population. La relation d’enquête varie selon le degré de confiance instaurée par les rapports quotidiens (visites régulières, services multiples). Le rapport de face-à-face emprunte aussi un schéma particulier, par exemple pour le lieu de l’enquête (bar ou bureau de recensement), le mode d’établissement de la relation (offrir un café).

40Les facteurs de La Poste mobilisent leurs liens antérieurs avec les recensés dans leurs démarches, particulièrement auprès des personnes âgées. La relation d’enquête relève d’un registre identique à celui des rapports d’échanges de services habituels. Surpris par la capacité de collecte d’une factrice (pourcentages au-dessus de ceux exigés), je l’interroge sur sa méthode de travail, pour lui attribuer éventuellement un autre district de recensement. Elle me répond en ces termes : « Je connais les gens depuis longtemps et j’ai de bonnes relations avec la majorité de mes clients. Je connais aussi pour certains leurs emplois du temps. Je sais donc à quel moment je peux les trouver chez eux. C’est très important de les voir (pour la distribution) après c’est facile puisque je leur rends beaucoup de services. Je leur donne les imprimés et je leur dis de me les remplir très bien. Je peux donc les récupérer même chez les voisins dans l’enveloppe de retour que je leur donne. Et je pense toujours à l’enveloppe... Les gens tiennent au secret. À moi, ils font confiance ».

41Toutefois, la proximité ne constitue pas une ressource favorable dans tous les cas. Les rapports de voisinage tendus ou encore de méfiance de certains recensés envers des agents peuvent contribuer à définir une situation explosive. Alerté par un agent d’un refus de réponse d’une enquêtée, l’auteur prend contact avec elle par téléphone. Pour justifier son refus, l’intéressée invoque l’absence de confidentialité des informations contenues dans ses imprimés au motif que l’agent recenseur, qu’elle connaît bien, n’appartient pas à l’INSEE, seul organisme – selon elle - habilité à en user. La méfiance de l’enquêtée peut tenir certes au culte du secret qui entoure certaines informations considérées en France comme privées. On a en mémoire l’émoi général provoqué par les erreurs de l’administration fiscale concernant les déclarations d’impôts. Mais, elle tient également aux rapports conflictuels antérieurs confirmés par l’agent recenseur : « C’est une femme bizarre, un peu malade sur les bords. Elle a des problèmes avec tous ses voisins. Elle accuse tout le monde de tout. En plus, elle fait plein de choses chez elle qu’elle ne déclare pas. J’en suis sûr. Elle doit avoir quelque chose à cacher... ». Au-delà des rapports de voisinage tendus, la réticence de l’enquêtée révèle ainsi l’interaction d’autres dimensions, notamment institutionnelles dans les relations d’enquêtes.

Différenciation de ressources d’État et de positions sociales

42Les relations d’enquête mettent parfois aux prises de façon plus explicite des positions sociales différentes, ainsi que les formes et les niveaux de ressources dans le rapport à l’autorité de l’État qui y sont attachées. L’appréciation différentielle de statut que font les enquêtés entre le délégué et les agents recenseurs à l’intérieur de l’appareil de recensement peut ainsi conditionner la relation, notamment auprès des personnes réticentes. Le fait que l’agent recenseur n’appartienne pas à l’INSEE et que son statut social soit précaire (étudiant, chômeur), ou jugé inférieur (facteur de La Poste, etc.) l’expose parfois au mépris sous différentes formes. À l’inverse, le statut de délégué de l’INSEE, qui implique une appartenance permanente à l’institut, est décliné comme tel dans les relations d’enquête difficiles ; c’est pourquoi il a souvent permis d’obtenir la collaboration de l’enquêté.

43Dans le même ordre de problèmes, la présence sur le terrain des forces de police, notamment au moment du ratissage, ou encore lors des refus, a très souvent permis d’obtenir la collaboration des réticents. Le jeu des symboles opère par les statuts professionnels et, avec eux, par l’autorité de l’État qui y est attachée. La légitimité de l’enquête ne suffit donc pas à imposer la reconnaissance de l’agent recenseur auprès des enquêtés. En dépit de tous les signes dont il est paré, l’agent ne peut se prévaloir sans conteste de l’autorité de l’État, à la différence d’autres corps tels la police, le fisc ou encore la magistrature. Les ressources institutionnelles de l’agent recenseur, par son statut et par la nature de l’institution qui l’emploie, ainsi que les représentations sociales qui y sont attachées (possibilité de sanction par exemple) sont assez fragiles et peinent à imposer sa reconnaissance.

44La faible reconnaissance de l’autorité de l’agent recenseur est accentuée par le lieu et par les modalités de l’enquête (Lacroix, 1996). Le recensement se déroule au domicile de l’enquêté, mais ce dernier n’est pas obligé de faire entrer l’agent chez lui. De façon alternative, l’enquêté peut aussi se présenter au bureau du recensement. Sur le terrain, les enquêtés peuvent avoir des attitudes déplaisantes, voire agressives vis-à-vis des agents recenseurs (lâchers de chiens, expulsions du domicile ou fermeture violente de la porte.).

45L’autorité de l’État que mobilise l’agent recenseur est encore davantage mise à l’épreuve lorsque l’agent doit recenser une personne qui est aussi agent de l’État. Il en est ainsi de la confrontation entre un agent de police et l’enquêteur. Cet agent de police, malgré les explications de l’agent recenseur sur les règles de l’opération, refuse de se faire recenser au motif qu’il l’est chez ses parents. En réponse à l’injonction (rappel du caractère obligatoire et la sanction) de l’agent recenseur, l’intéressé décline son statut d’officier de police. Les échanges qui succèdent mettent en jeu la valorisation ou la banalisation des positions sociales, la définition de l’objet de la rencontre (recensement ou enquête policière) et les rôles respectifs des protagonistes. Ils mobilisent également les usages possibles des positions occupées et des formes d’autorité qui y sont attachées, notamment l’intimidation.

46Le dialogue qui s’instaure constitue ainsi un rapport de forces mêlant divers registres. D’un côté, la logique propre à la dynamique des échanges se traduit par des stratégies de bluff, d’imposition de l’objet de la rencontre. De l’autre, le dialogue mobilise les positions détenues ainsi que la nature des ressources qui y sont attachées, dont peuvent se prévaloir les protagonistes dans l’arène sociale. Décliner son statut d’officier de police et proférer des menaces, pour l’un, ou – à l’inverse – banaliser cette position et rappeler l’obligation de répondre, pour l’autre, ne renvoie pas seulement au jeu des positions sociales, mais aussi et surtout aux formes d’autorité qui s’y attachent et que les protagonistes incarnent. Ce sont donc aussi les formes d’autorité d’État distribuées dans les espaces sociaux et les corps professionnels qui s’affrontent alors dans cette relation d’enquête.

Positions sociales et ressources sociales

47Le jeu des positions et des ressources sociales se prolonge dans d’autres situations d’enquête, notamment lorsque les enquêtés disposent d’autres ressources sociales. La collecte d’informations met aux prises des individus différemment situés dans l’espace social et/ou disposant de ressources diverses qu’ils font prévaloir dans la relation de face-à-face. Les échanges confrontent l’autorité de l’État que mobilisent les personnels de recensement à d’autres ressources (économiques, relations personnelles). Ces situations se révèlent dans des relations d’enquêtes difficiles au cours desquelles il s’agit de convaincre, voire de contraindre ceux qui sont sinon hostiles du moins réticents au recensement ou simplement à la procédure engagée (relance).

48Deux situations vécues permettent de l’illustrer. Dans le premier cas, s’opposent autorité de l’État et ressources liées au statut social. Un chef d’entreprise, après avoir reçu une mise en demeure de répondre, contacte le bureau du recensement par téléphone et s’indigne de la procédure et invoque l’inutilité du recensement. Après avoir tenté de le convaincre de l’importance du recensement en déclinant toutes les formes d’utilités, l’agent recenseur doit évoquer l’hypothèse d’une sanction. En réponse, l’enquêté rétorque : « Vous me menacez Monsieur. Je vous signale que je suis chef d’entreprise avec des salariés sous ma direction et je connais du monde moi. Je vous signale aussi Monsieur qu’on est en France ici ». La dynamique des échanges met en jeu les formes de classements sociaux (directeur/salarié), les ressources mobilisables (autorité de l’État/capital économique et social). De plus, la relation d’échange qui alterne repli institutionnel et investissement personnel transgresse les limites du rôle (Bourdieu, 1990).

49Dans le second cas, s’opposent autorité de l’État et relations personnelles. Une personne mécontente d’avoir reçu une lettre de relance avant mise en demeure, se présente au bureau du recensement. Se basant sur sa relation présumée avec le maire et son soutien électoral, l’enquêté juge anormale la sommation de répondre qui lui est faite. Il indique qu’il compte se plaindre auprès du maire d’une telle menace. Les échanges portent sur la définition de l’objet de la rencontre (recensement/ élection) et avec lui, sur les mandataires du projet (Mairie/INSEE) ainsi que sur les dépositaires de l’autorité (délégué/maire). La confrontation oppose alors les ressources sociales et le type de rapport à l’autorité de l’État dont se prévalent les protagonistes.

50Ainsi la diversité des situations et des ressources mobilisables dans les rapports de face-à-face oblige l’agent recenseur à redéfinir sa fonction en permanence en l’ajustant aux contraintes de terrain. Confronté à d’autres ressources dans des situations d’enquête difficiles, l’agent réinvente son rôle en pratique (Lagroye, 1997).