1.1. LE CARCAN DES REGLES DANS LA BUREAUCRATIE OUEST-ALLEMANDE

5Au cours d’un entretien mené à Eisenhüttenstadt, un agent municipal affirmait : « C’est sûr, le système ouest-allemand est très bureaucratique, il y a tout un tas de procédures administratives et juridiques à respecter ». Et d’ajouter : « Le problème général de la RFA, c’est que c’est trop réglementé, il y a parfois trop de règles… ». Ces propos résument de manière emblématique le sens que nos interlocuteurs estallemands donnent à l’adjectif bureaucratique : ils désignent ainsi le caractère codifié et formalisé d’un travail administratif dont l’accomplissement est encadré par un ensemble de normes et de réglementations, rythmé par une succession de démarches et de formalités. Plus exactement, l’emploi du qualificatif bureaucratique sert à stigmatiser les effets de cette formalisation. Sont tout d’abord dénoncées la multiplication et la complexification des normes juridiques qui rendent la réalisation des tâches laborieuse voire pénible : « On le remarque au niveau de notre travail à l’étatcivil : il y a beaucoup plus de lois à observer, à examiner avant de prendre une décision… ça rend le travail beaucoup plus compliqué » (chef de service, Hoyerswerda). Les agents administratifs déplorent en outre les usages systématiques de l’écrit qui participent de cette formalisation de leur activité professionnelle : documents, formulaires, rapports sont fustigés comme « un tas de papiers à remplir, une paperasse qui nous encombre » (chef de service, Eisenhüttenstadt).

6Agents et usagers de l’administration ressentent ces exigences formelles comme autant de contraintes qui tendent à ralentir le processus de prise et de mise en œuvre des décisions : « Quand je vois tous ces papiers que je dois remplir, je me dis que c’est pas possible [...] Pour la moindre chose, il faut déposer une demande écrite pour avoir l’autorisation. Tout doit se faire par écrit, alors ça prend du temps… Les gens ne comprennent pas qu’il faille autant de temps pour traiter un dossier, qu’il y ait toutes ces règles à respecter. Ils croient que ça marche tout de suite. C’est difficile de rendre compréhensible tous ces mécanismes bureaucratiques. Il faut leur faire comprendre que ça prend du temps, que pour répondre à leur demande, il faut obtenir différentes autorisations. Par exemple, pour une demande d’achat, ça peut durer plus d’un an parce qu’il faut prendre en considération tout un tas d’éléments, respecter différentes étapes » (agent administratif, Eisenhüttenstadt). À la lenteur des procédures se joignent d’autres griefs stigmatisant la rigidité d’un cadre réglementaire qui « ne permet pas de résoudre concrètement les problèmes » (conseiller municipal sans étiquette, Eisenhüttenstadt) et apparaît, de ce fait, comme un obstacle au traitement des requêtes formulées par les administrés : « Les intérêts des gens ne sont pas toujours pris en compte par l’administration… C’est pas forcément lié aux employés mais au système. Toutes ces règles, tous ces papiers ça rend les choses impersonnelles, éloignées de la réalité » (membre d’association, Eisenhüttenstadt). Les critiques des usagers visent moins les comportements des membres de l’administration que le caractère contraignant des procédures requises dans l’exercice de leur profession. Les agents municipaux partagent d’ailleurs cette représentation des règles, identifiées à un carcan qui les empêche de satisfaire les attentes des administrés. La responsable du bureau d’aide sociale à Hoyerswerda évoque notamment les entraves juridiques qu’elle rencontre régulièrement dans l’attribution effective des allocations prévues par les divers programmes d’assistance : « Je voudrais parfois aider les gens qui ont des problèmes mais la loi ne leur permet pas. Elle impose tout un tas de conditions et de critères à respecter et quand les gens n’entrent pas dedans, tant pis pour eux. Leur situation réelle, la loi s’en fiche ! ». Ainsi, l’emploi du qualificatif bureaucratique pointe avant tout l’application rigide de normes impersonnelles à des situations nécessairement particulières.

7Lourdeur, complexité des procédures, inadaptation aux besoins des usagers... Nos interlocuteurs est-allemands insistent sur les méfaits d’une réglementation qu’ils jugent excessive. Ces propos relèvent d’un usage péjoratif du terme bureaucratique, qui fait écho aux discours ordinaires dénonçant de manière récurrente les dysfonctionnements des administrations occidentales. Les témoignages est-allemands offrent cependant une particularité en soulignant le caractère nouveau d’une inflation réglementaire qui confère à l’administration importée de l’Ouest l’image d’« un maquis encore plus impénétrable que par le passé » (Mortier, 1993, p. 243) : « C’est pas croyable ce que le système ouest-allemand peut être bureaucratique. On parlait toujours de la bureaucratie de la RDA mais à côté de ce qu’on a maintenant, je peux vous dire que c’était rien ! La bureaucratie a été multipliée par dix. Aujourd’hui on a beaucoup plus de papiers à remplir et à faire remplir, de documents à traiter, de notifications à examiner. Pour la moindre décision il faut vérifier tout un tas de choses, voir si c’est conforme à telles règles, suivre des procédures longues et compliquées » (chef de service, Hoyerswerda).

8En usant du comparatif « plus bureaucratique » pour désigner l’administration ouest-allemande, les propos recueillis dans les deux municipalités tracent, en creux, les limites de la formalisation administrative en (ex-)RDA. Ils rejoignent les analyses qui mettent l’accent sur la faiblesse de la codification juridique propre aux régimes socialistes réels et, plus particulièrement, à leur administration, présentée comme le règne de l’informel [6]. Concluant de ce fait au caractère irrationnel de l’appareil bureaucratique de type soviétique, celles-ci n’éclairent toutefois « en rien les mécanismes ayant permis aux institutions étatiques de fonctionner bon gré mal gré pendant quarante ans » (Rowell, 1999, p. 141). Aussi s’agit-il de dépasser ces analyses pour restituer les logiques autour desquelles s’articulaient les modes d’action et de relation des agents administratifs de l’ancienne RDA.

1.2. L’ADMINISTRATION DE RDA ENTRE ARRANGEMENT ET DOMINATION

9Le rapport aux usagers cristallise une large part des critiques formulées à l’encontre de l’administration ouest-allemande. Au principe d’une gestion impersonnelle des dossiers, les agents municipaux de l’ancienne RDA opposent un traitement individualisé des administrés, qui semble s’inscrire dans la continuité de pratiques antérieures. Celles-ci reposaient en effet sur des mécanismes d’arrangements informels, favorisés par le faible encadrement juridique de l’activité administrative : « Avant, quand quelqu’un n’était pas content, ça arrivait qu’il vienne directement se plaindre auprès du responsable de l’administration. On voyait ce qu’on pouvait faire. Si on avait la possibilité de trouver un arrangement, on le faisait. Mais bon, c’est sûr que c’était pas toujours possible » (chef de service, Eisenhüttenstadt). Les arrangements prenaient corps au travers de contacts directs et interpersonnels entre agents administratifs et usagers, qui transparaissent dans la manière dont certains administrés sollicitent aujourd’hui les services municipaux. Ces comportements suscitent des critiques dans les rangs de l’administration, en particulier à Hoyerswerda où ces vestiges du passé sont vécus sur le mode de la contrainte, comme le montrent les propos du chef du service des biens immobiliers évoquant les attentes désormais illégitimes que l’administration continue à produire : « Il y a encore des gens qui croient que ça marche comme avant et qui viennent directement ici pour se plaindre quand ils sont pas contents, quand ils ont un problème avec leur voisin par exemple parce que c’est quelque chose qu’ils connaissaient du temps de la RDA. Ils essaient d’obtenir quelque chose par cette voie. Ils ont pas encore compris que maintenant il y a des nouvelles règles qu’il faut respecter et que ça marche pas comme ça. Ils viennent à tout bout de champ pour obtenir quelque chose qui n’est plus de notre ressort, c’est vraiment pénible parfois […] C’est toujours le même problème : chacun veut qu’on trouve la solution à ses difficultés personnelles. Mais on n’est plus là pour s’occuper des problèmes personnels des gens comme c’était le cas avant […] Dans les anciens Länder, ils [les agents administratifs] n’(ont) pas ce problème, ils ne rencontrent pas ce genre de situation ». Ce témoignage apparaît révélateur des décalages à l’œuvre dans les processus d’apprentissage entre des agents administratifs formés aux nouvelles règles du jeu et des usagers qui continuent à adopter les répertoires d’action acquis au cours de leur socialisation antérieure.

10L’arrangement tenait de caractéristiques propres à la société est-allemande, qui dépassaient le simple cadre des rapports entre agents municipaux et administrés. Il participait d’un mode de relation qui structurait l’ensemble des interactions sociales, sans lequel on ne peut « reconstruire de manière juste la vie en RDA ni comprendre de manière appropriée sa relative stabilité » (Kocka, 1994, p. 552). Généralement analysé comme une réponse aux défaillances tant organisationnelles que matérielles du centralisme (Rogas et al., 1997, p. 12) autorisant « la survie de l’ensemble du système » (Kott, 2002, p. 18), l’arrangement prenait la forme de transactions destinées à compenser les difficultés économiques qui affectaient tout particulièrement les instances communales, en raison d’une allocation centralisée des ressources défavorable aux espaces périphériques. Ces échanges de biens et de services se nourrissaient d’une imbrication entre logiques publiques et privées qu’ils contribuaient eux-mêmes à renforcer. Le contexte de pénurie favorisait ainsi l’émergence de formes d’entraide, qualifiées de « communauté de misère » (Senghaas-Knobloch, 1992, p. 300) ou encore d’« organisation des mal approvisionnés » (Struba, 1991, p. 422).

11Dès lors, l’arrangement appartenait au quotidien d’institutions communales où se mêlaient pression économique et poids des réseaux d’interconnaissance propres à l’échelon local. Les ententes établies entre administration municipale et entreprises d’État – ou combinats – offraient une illustration de ces pratiques, favorisées par l’ancrage des agents municipaux dans la société locale : « Du temps de la RDA, le système était tel qu’il fallait faire en sorte d’avoir de bons contacts avec les grosses entreprises. Comme ça, on pouvait aller voir la direction et dire : “nous pourrions construire tel bâtiment ou rénover telle rue mais nous n’avons pas le matériel nécessaire”. Alors, si ça intéressait les gens de l’entreprise, ils soutiraient une partie de leur matériel pour nous le donner ». Le récit de cet agent administratif en poste à Hoyerswerda montre que l’arrangement relevait d’une solidarité instrumentale, visant à tisser puis exploiter des liens personnels en vue d’un quelconque profit. Il témoigne en outre d’une routinisation voire d’une institutionnalisation de l’arrangement entre l’administration communale et son environnement, tolérée et même encouragée par le régime de RDA. Afin de ne pas accroître le déficit de légitimité suscité par la situation de pénurie, le pouvoir central avait tendance à fermer les yeux sur les échanges entre administrations et entreprises, qui pouvaient d’ailleurs être officialisés sous la forme de contrats communaux. Si ces derniers prévoyaient initialement l’octroi de prestations financières pour la construction d’équipements sociaux ou sportifs, les coopérations se sont, dans les faits, réduites à des prestations en nature à travers la fourniture de matériaux de construction, de machines et de main-d’œuvre par les combinats (Bernet, 1993, p. 36). Ces pratiques remettent en cause « l’interprétation dominante selon laquelle les administrations territoriales auraient été contraintes à l’improvisation pour compenser la rigidité du plan central », dans la mesure où les transactions ne s’effectuaient pas à l’insu du pouvoir central mais faisaient partie intégrante de l’économie en RDA (Rowell, 2002, p. 123). Les ententes établies entre combinats et administrations municipales soulignent aussi les limites d’une lecture hiérarchique qui voit l’entreprise socialiste comme une simple unité de production et l’administration locale comme une simple courroie de transmission, assujetties aux directives du centre. Derrière la façade officielle de l’économie planifiée se dessinait une « deuxième réalité » (Wollmann, 1991, p. 248), articulée autour de coopérations informelles et d’échanges personnels offrant l’accès à différents types de biens, de services et de privilèges [7].

12Les discours des agents municipaux est-allemands tendent à masquer les formes de domination qui structuraient également les interactions entre l’administration locale et son environnement en RDA. D’autres récits diffusent en effet une image très différente des relations entre personnel administratif et usagers, faisant écho aux analyses qui voient dans l’appareil bureaucratique de type soviétique l’instrument du pouvoir totalitaire [8] et dans ses membres les acteurs chargés de mettre en œuvre son emprise sur les citoyens. Ils insistent sur l’indifférence des agents municipaux, présentés comme des « chefs », « ceux d’en haut » qui « n’en avaient rien à faire des problèmes de la population » (conseiller municipal, initiative de citoyens, Eisenhüttenstadt). Et se montraient dès lors peu disposés à faire preuve de conciliation à l’égard des usagers, livrés au bon plaisir de l’administration. Délivrée des contraintes juridiques, celle-ci avait de fait « tous les droits. Si elle voulait refuser une demande, elle n’avait pas de comptes à rendre. Elle disait “c’est comme ça” » (membre d’une association, Hoyerswerda). La stratégie des agents municipaux consistait notamment à se retrancher derrière la direction du parti dirigeant et les ordres des instances supérieures [9] pour opposer un refus aux requêtes des administrés (Glaeßner, 1993, p. 72). Le centralisme démocratique substituait ainsi à l’encadrement juridique des pratiques administratives un contrôle hiérarchique et politique exercé par les organes du parti dirigeant, qui assuraient cette tâche grâce à leur mainmise sur les nominations aux positions administratives centrales, en grande majorité occupées par des représentants du SED (Wollmann, 1997, p. 13).

13Ces différents témoignages renvoient une image contradictoire du fonctionnement administratif en RDA. La contradiction n’est toutefois qu’apparente, dans la mesure où arrangement et domination constituaient deux facettes indissociables des interactions entre l’administration est-allemande et son environnement. Ceci tient tout d’abord à la faible codification de l’activité administrative en RDA : propice aux pratiques d’arrangement, elle permettait en même temps aux agents municipaux d’exercer leur domination sur les administrés. Ceci s’explique ensuite par les principes qui sous-tendaient les échanges entre l’administration et son environnement : inscrits dans une logique « donnant – donnant », ces derniers semblaient conditionnés par la capacité des administrés à offrir des biens ou des services en retour, excluant ceux qui, en raison de leur position professionnelle ou sociale, étaient dépourvus de telles ressources. Aussi l’arrangement était-il fonction des rapports de force locaux. Ce que rappellent notamment les propos suivants, relatant la manière dont les instances municipales procédaient à la répartition des dotations octroyées par le pouvoir central entre les artisans de la commune : « En RDA, notre travail c’était de partager les moyens financiers et matériels mis à la disposition du conseil de la ville entre les uns et les autres. On n’avait pas grand-chose à distribuer. Par exemple, on recevait 420 mètres cube de bois par an et il fallait le partager entre les menuisiers de la ville. Du coup, il fallait qu’on s’arrange entre nous […] Bien entendu, chacun souhaitait recevoir plus pour faire plus. Les gens dépendaient de nous » (agent administratif, Eisenhüttenstadt). Ce mode de distribution montre combien les artisans étaient soumis au bon vouloir des autorités municipales pour l’acquisition de matériaux. À l’inverse, les transactions entre administrations locales et entreprises d’État s’opéraient dans une configuration marquée par la dépendance des premières à l’égard des secondes. Face à des organes communaux dotés de ressources limitées, les directions des combinats apparaissaient comme les véritables instances de pouvoir à l’échelon local. Directement subordonnées à l’autorité centrale, ces entreprises disposaient de départements de construction et d’entretien susceptibles d’être utilisés dans le cadre des missions d’approvisionnement et de réparation dévolues aux communes (Berking et Neckel, 1992, p. 154). La disparité des moyens plaçait l’appareil municipal dans une position de quémandeur, que les agents administratifs endossaient personnellement en sollicitant l’aide du combinat : « J’ai travaillé de nombreuses années dans l’administration, je connaissais beaucoup de gens ici. J’ai toujours soigné mes contacts avec les gens du combinat. C’était important d’y avoir de bons copains si on voulait réussir à mettre sur pied des projets dans la commune parce que c’était le combinat qui avait le pouvoir et l’argent. C’était un véritable État dans la ville. On était dépendant de lui et si on avait de bonnes relations, on pouvait obtenir son soutien » (ancien responsable de la culture, Eisenhüttenstadt).

14Replacer les pratiques administratives dans l’organisation sociale est-allemande permet de résoudre l’apparente contradiction soulevée par la concomitance des rapports de domination et des mécanismes d’arrangement. Les seconds dévoilent en outre les limites d’une conception monolithique du contrôle exercé par le pouvoir central sur les espaces périphériques au sein des régimes socialistes réels, dans la mesure où les principes de soumission et d’obéissance devaient s’accommoder des marges de manœuvre – certes réduites – dont disposaient les acteurs locaux. Les échanges entre l’administration et son environnement se comprennent également dans un contexte d’interpénétration entre la société et l’appareil étatique, marqué par des phénomènes de glissement voire d’effacement des frontières entre sphères publiques et privées qui ont favorisé la diffusion de pratiques informelles et d’interactions interpersonnelles. Aussi les arrangements ne remettent-ils pas seulement en cause l’ampleur du processus de pénétration de la société par l’appareil étatique ; ils mettent réciproquement au jour les formes de pénétration de cet appareil par la société. Ce que traduit la notion de « socialisation de l’État », qui renverse la perspective totalitaire de l’« étatisation de la société » en montrant que les modes de fonctionnement de l’appareil administratif dépendaient des agencements du corps social (Kott, 2001, p. 16).

2.1. DE LA FORMALISATION AU FORMALISME : LA FIGURE DU FONCTIONNAIRE OUEST-ALLEMAND EN ACCUSATION

16« Nous, on n’est pas des fonctionnaires ! » (agent administratif, Eisenhüttenstadt). Ce nous, qui représente les agents administratifs de l’Est, sous-entend un eux désignant implicitement leurs collègues originaires de l’Ouest. À travers cette remarque se dessine une identité professionnelle construite en opposition au modèle incarné par le fonctionnaire ouest-allemand. Celui-ci renvoie tout d’abord à la figure weberienne de l’agent administratif garant du principe de légalité et respectueux des procédures, à l’image du maire ouest-allemand en poste à Hoyerswerda qui « veut que les choses soient faites dans les formes, qu’on respecte les hiérarchies » (chef de service). Les agents municipaux de l’ancienne RDA lui opposent une application souple voire approximative des formalités administratives, dont témoigne l’observation de cet Allemand de l’Ouest en fonction à Eisenhüttenstadt : « Dans le service [d’urbanisme], les règles c’est pas trop un problème. Par exemple, même si toutes les connaissances pour un avis public ne sont pas réunies, on le publie, on n’en fait pas tout un cirque » (agent administratif).

17L’absence de formalisme se manifeste également au travers de modes de coopération qui privilégient les échanges directs et informels, illustrés par le recours à la communication orale et le court-circuitage des hiérarchies dans l’administration municipale d’Eisenhüttenstadt : « Ici, il y a des relations de travail que je connaissais pas à l’Ouest. Je n’avais jamais rencontré ça avant. Les gens s’adressent directement à leurs collègues, du style “Tu saurais pas, tu pourrais pas, t’aurais pas”. C’est la voie courte qui domine, les employés vont directement voir le chef. C’est pas rare qu’il y en ait un qui débarque comme ça chez le maire pour régler un problème. C’est quelque chose de très étonnant pour moi, en Allemagne de l’Ouest, c’est différent, les relations sont plus formelles, il faut souvent passer par l’écrit, la voie hiérarchique est plus longue, on respecte les différents niveaux. Bon, c’est sympa ce côté informel mais à mon avis c’est aussi problématique. Quand il n’y a pas de traces écrites, les choses ne sont pas toujours claires. En cas de conflits, ça peut être délicat » (directeur du musée local, originaire de l’Ouest). Les témoignages diffusent ainsi l’image d’une administration caractérisée par le primat de l’oral, déjà sensible dans les critiques formulées à l’égard de la « paperasserie ouestallemande ». Ils vont à l’encontre des travaux qui, sur la base des archives de RDA, montrent que l’écrit détenait « une valeur spécifique dans la culture bureaucratique est-allemande » (Escudié, 2003, p. 96).

18Ces comportements suscitent quelques réserves parmi les Allemands de l’Ouest en poste à Eisenhüttenstadt. Le chef du département chargé des affaires sociales et culturelles y voit notamment une porte ouverte à l’arbitraire [10] : « En Allemagne de l’Ouest, le principe c’est que les choses doivent être à 150% correctes. Ici, c’est pas comme ça : si l’employé pense que c’est correct, alors c’est bon, ça suffit… C’est sûr que ça a du bon de pas se casser la tête pour savoir si ce qu’on fait est 100% correct sur le plan juridique, ça rend le travail agréable. Mais pour moi qui vient de l’Ouest, je ne sais pas si c’est bien ou pas. Parfois ça me pose problème de voir que les règles ne sont pas forcément observées […] ça me dérange parce que j’ai l’impression que d’une façon les droits des citoyens ne sont pas toujours respectés ». Ce regard critique sur les pratiques administratives est-allemandes met au jour des usages de la règle qui s’inscrivent en décalage voire entrent en conflit avec l’ethos du fonctionnaire diffusé en Allemagne de l’Ouest.

19Les agents municipaux est-allemands présentent ces usages comme une perpétuation des comportements à l’œuvre en RDA, où l’« on ne s’embarrassait pas de toutes ces règles, de toutes ces procédures » (agent administratif, Eisenhüttenstadt). Ils participent de cet héritage professionnel caractérisé par un faible encadrement formel de l’activité administrative : « Avant, le maire disait : “on va construire une usine ici” et ça se faisait comme ça ! Maintenant, il faut presque un an pour mener à bien un projet de construction avec toutes ces procédures à observer » (agent administratif, Eisenhüttenstadt). Si ce propos doit être nuancé en raison de son caractère simplificateur, il permet néanmoins d’entrevoir les logiques d’un processus décisionnel peu soucieux des règles juridiques en matière d’action publique. Les observations des fonctionnaires ouest-allemands détachés dans les nouveaux Länder viennent d’ailleurs conforter ces affirmations : « Le travail administratif, ça se fait pas comme ça. Il y a tout un tas de procédures à suivre. On ne peut pas décider ou agir n’importe comment. Par exemple, pour délivrer un permis de construire, il y a des règles prévues qu’il faut respecter. Apparemment, c’est quelque chose dont nos collègues de l’Est n’avaient pas l’habitude » (chef de service, Hoyerswerda). Un « manque d’habitude » également souligné dans les récits consacrés aux apprentissages qui ont accompagné le processus de transformation. Ils montrent en effet que la resocialisation professionnelle des agents administratifs de l’ancienne RDA relève avant tout d’une familiarisation avec un nouveau rapport à la règle dans l’exercice de leur métier : « Quand les changements sont arrivés, ça faisait déjà huit ans que je travaillais dans l’administration… Mon activité n’a pas tant changé que ça dans son contenu, c’est surtout les procédures qui sont différentes […] On a dû apprendre que les choses n’étaient pas aussi simples, qu’il y avait tout un tas de règles à observer, certaines formes à respecter, qu’on ne pouvait pas décider comme ça » (chef de service, Eisenhüttenstadt). Ces témoignages révèlent en outre la prégnance d’une socialisation antérieure qui continue à marquer les pratiques administratives : ils évoquent les difficultés des Allemands de l’Est à intégrer des exigences formelles qui leur « posent problème » parce qu’ils n’ont « pas grandi avec » et n’y étaient « pas habitués dès le début » (agent administratif, Eisenhüttenstadt). Semblent plus particulièrement touchés les employés municipaux « qui travaillent depuis trente ans dans l’administration » et « ont beaucoup de mal à se faire à tout ce fatras administratif, à toutes ces réglementations » (chef de service, Eisenhüttenstadt). Les difficultés d’adaptation ne sont pas seules en cause dans ce rejet. Plus profondément, il procède d’une défiance à l’égard des outils juridiques : « Toutes ces procédures, c’est pas forcément ce qui permet de répondre aux problèmes. Je pense que ça suffit pas d’appliquer les lois, on ne peut pas résoudre les choses avec des règles… » (chef de service, Eisenhüttenstadt).

20Au-delà des usages se dessinent des représentations spécifiques de la règle dans l’administration est-allemande. Ses agents contestent la capacité des procédures standardisées à fournir des répertoires d’action appropriés à leur pratique professionnelle, déniant « l’utilité du droit dans son ensemble » (Berg et al., 1996, p. 86). Déjà sensibles au travers des récits pointant les méfaits d’un carcan réglementaire ouest-allemand qui ne permet pas de répondre aux situations particulières et aux problèmes concrets, ces critiques témoignent également d’une intériorisation du « devoir d’empathie » associé au modèle du fonctionnaire de « type nouveau ». Elles renvoient en effet à une définition particulière du « juste traitement » des usagers : à une gestion impartiale et impersonnelle des requêtes, qui redéfinit les individus en catégories générales et décline les problèmes en termes de légalité (Weller, 1996, p. 216), les agents administratifs de l’Est opposent l’engagement en faveur des administrés qu’ils connaissent individuellement et sollicitent directement leur assistance [11]. L’arrangement fonctionnait d’ailleurs comme un instrument au service de cette conception du « juste traitement » des doléances défendue par nos interlocuteurs est-allemands. Ainsi, les discours ne mettent pas seulement en cause l’efficacité de la règle ; ils contestent aussi la légitimé d’une formalisation administrative accusée de détourner les agents municipaux de ce qu’ils définissent voire revendiquent comme leur véritable mission : « Toute cette bureaucratie qu’il y a maintenant, c’est un vrai problème. On ne peut pas agir vite, il y a beaucoup d’obstacles qui empêchent de décider spontanément. Par exemple, en 1992, plusieurs associations pour les jeunes ont été créées. Elles se sont adressées aux services municipaux pour que la ville mette des locaux à leur disposition. Et ça n’a pas été aussi simple que je le croyais. Avec toutes ces règles de l’Ouest, c’était impossible de leur attribuer rapidement un local. Il a fallu demander différentes autorisations, remplir des papiers, ça a pris du temps… Pour moi, c’est un problème toutes ces procédures bureaucratiques parce que du coup on ne s’intéresse plus qu’à la légalité de notre action et on perd de vue ce qui est notre vraie mission, on en vient à oublier la question qui devrait être au cœur de notre travail : qu’est-ce que notre service fait concrètement pour les jeunes de la ville ? » (agent administratif, Hoyerswerda).

21Se profile dès lors une stigmatisation du contre-modèle professionnel ouestallemand, marquée par un glissement péjoratif. La figure du fonctionnaire respectueux des formes cède la place à celle du bureaucrate formaliste qui se complaît dans un attachement (trop) scrupuleux aux normes et aux procédures : « J’ai fait concrètement l’expérience de la façon dont ça se passe avec l’administration. Ils accordent plus d’importance aux règles qu’aux problèmes des gens. Le problème peut être très grave, ça ne change rien : si le formulaire est pas bien rempli, la personne n’a plus qu’à retourner chez elle et recommencer […]. Ils s’en fichent bien de savoir si les gens qui sont en face d’eux ont des problèmes personnels » (conseiller municipal PDS, Hoyerswerda). Ces propos font écho aux travaux sur les dysfonctions bureaucratiques qui pointent les dérives ritualistes de la formalisation administrative, en montrant comment l’application des règles passe du statut d’instrument à celui de fin en soi. En d’autres termes, les procédures ne sont plus appliquées en référence à un ensemble de buts mais font figure d’absolus (Merton, 1965, p. 196 et sqq ). Relativement absentes à Eisenhüttenstadt, ces critiques apparaissent, en revanche, récurrentes à Hoyerswerda. Elles visent en premier lieu les agents administratifs de l’Ouest, accusés d’être plus vigilants dans l’observation des règles que soucieux des usagers, sommés d’effectuer leurs démarches « dans les formes » pour voir leurs requêtes prises en considération : « J’ai l’impression que chez beaucoup de fonctionnaires de l’Ouest, il n’y a que la règle qui compte. Ils prennent leurs décisions en fonction de la loi. Je l’ai remarqué ici chez certains de mes collègues de l’Ouest, ils se montrent souvent trop pointilleux. Pour eux, ce ne sont pas les problèmes des gens qui comptent mais le respect des règles […] L’important pour eux, c’est que leur décision soit conforme aux textes » (chef de service). Les critiques s’étendent en outre aux agents administratifs de l’Est « qui se sont montrés très vite prêts à intégrer les exigences de l’Ouest ». Formulée par une employée du service d’aide sociale à l’enfance, cette remarque vise le comportement procédurier adopté par certains de ses collègues dans leurs interactions professionnelles : « Il y en a par exemple au service des travaux publics, quand on veut trouver une salle à mettre à disposition d’associations, il faut obtenir toute une série d’autorisations ». Sont ici dénoncés les pairs qui « ont bien appris leur leçon » en calquant rapidement leur comportement sur celui des fonctionnaires détachés. On peut s’étonner de propos qui véhiculent une image quelque peu caricaturale de la bureaucratie et des bureaucrates ouest-allemands en masquant la part de compromis et d’aménagements informels également à l’œuvre dans les administrations occidentales [12]. Ils s’inscrivent pour partie dans l’entreprise de stigmatisation du modèle professionnel importé de l’Ouest. Mais le formalisme observé à Hoyerswerda trouve aussi sa source dans une configuration locale marquée par la domination de fonctionnaires ouest-allemands qui ont établi et légitimé cette position grâce à la mise en œuvre et en scène de leurs compétences administratives et juridiques. Ils ont tout particulièrement mobilisé ces ressources dans le cadre des processus d’apprentissage en faisant office de principaux canaux de transmission du modèle administratif ouest-allemand auprès de leurs collègues de l’ancienne RDA.

22Au-delà d’une moindre formalisation, les discours dévoilent ainsi des représentations et des usages de la norme qui participaient d’un modèle professionnel spécifique. Derrière le respect limité des règles se dessinaient des comportements accordant une large place au pragmatisme

2.2. LE PRAGMATISME DES AGENTS ADMINISTRATIFS EST-ALLEMANDS : UN MODE DE COMPETENCE EN QUESTION

23À l’approche formaliste du travail administratif, les agents municipaux de RDA opposaient une démarche pragmatique, articulée autour de l’élaboration de solutions ad hoc, comme le soulignent les propos tenus par un employé du service économique à Eisenhüttenstadt : « Du temps de la RDA, on étudiait le problème, on réfléchissait aux différentes manières de le résoudre. Ensuite, on allait voir le chef. On lui disait : “voilà le problème, on peut le résoudre de telle façon”. S’il était d’accord, on le faisait, tout simplement ». Ce récit permet de saisir les différentes dimensions que nos interlocuteurs confèrent à la notion de pragmatisme. Elle désigne tout d’abord les principes qui guidaient leur prise de décision : au respect d’un cadre normatif prédéfini se substituait une appréciation subjective des problèmes et des réponses appropriées à chaque situation concrète. Les agents administratifs estallemands mentionnent de manière récurrente « le bon sens » dont ils usaient pour produire leurs propres règles de conduite. La notion de pragmatisme sert ensuite à rendre compte de modalités d’action faisant appel au sens pratique des individus. Celui-ci se traduisait notamment par la recherche de formes d’arrangements internes qui rappellent les logiques à l’œuvre dans les interactions entre l’administration municipale et son environnement. L’anecdote suivante, narrée par une employée du service d’aide sociale à l’enfance, montre que ces habitudes subsistent à Eisenhüttenstadt : « Nous avons ici un club pour les jeunes. Ce sont eux qui gèrent ça tout seuls. Ils ont les clefs du local, ils sont indépendants […] ça a bien marché pendant deux ans, sans grand problème. Et puis il y a quelques jours, je suis rentrée de vacances et une collègue m’a dit : “ils ont cassé un mur pour faire une porte et pouvoir utiliser aussi la pièce d’à côté”. Le hic, c’est que cette pièce n’appartient pas à la commune et du coup c’est un problème par rapport au code de la construction […] Je suis allée voir le chef du service des travaux publics et il a été vraiment sympa, très compréhensif. Il a tout de suite dit : “on va examiner si ça va et faire en sorte de leur laisser cette pièce à disposition”. Je trouve ça vraiment bien cette façon de travailler ». Le pragmatisme renvoie enfin à des processus de consultation directs et informels qui s’appuyaient sur les modes de communication orale évoqués précédemment.

24La phase de transition a été marquée par une perpétuation de ces répertoires d’action, comme le rappelle ironiquement un employé du service culturel d’Eisenhüttenstadt : « Juste après la Wende, c’était une période super ! (rires) … Les gens venaient et ils disaient : “on voudrait faire quelque chose dans la culture”. Et paf, un simple coup de tampon et ils avaient leur autorisation ! » (agent administratif,). Le pragmatisme a alors fonctionné comme une réponse à l’incertitude engendrée par le contexte de vide juridique : « au début, rien n’était clairement défini, on s’est pas tellement cassé la tête avec les règles, on s’attaquait librement aux choses, on a fait confiance à notre bon sens « (agent administratif, Eisenhüttenstadt). C’est ce que soulignent les analyses qui montrent comment la mobilisation des pratiques héritées de la RDA a pu constituer une ressource dans le processus de transformation (Reißig, 1995, p. 151).

25Les agents administratifs ouest-allemands mettent également l’accent sur les talents d’improvisation de leurs collègues de l’ancienne RDA : « Au début, quand je suis arrivé ici, j’ai remarqué que les gens improvisaient beaucoup […] je ne l’aurais pas cru avant de venir, je pensais que ça fonctionnait un peu plus comme chez nous » (chef de service, Hoyerswerda). Ils posent cependant un regard critique sur ces pratiques, dans lesquelles ils voient une « prédilection pour le provisoire », un « goût du bricolage » ou encore une « tendance à la débrouille » aussi inutiles qu’inefficaces. Un jugement particulièrement manifeste à Eisenhüttenstadt, où les fonctionnaires de l’Ouest notent une pérennisation de ces comportements : « Depuis que je travaille ici, j’ai remarqué qu’il y a vraiment une envie d’improviser chez les gens, même quand ils n’en ont pas vraiment besoin. Ici, on bricole, on se débrouille, ce sont des choses qui vont de soi […] Bon, je dois reconnaître qu’ils ont le mérite d’essayer des choses. Mais franchement je trouve que ça a parfois d’énormes désavantages ce bricolage… ça apporte pas grand-chose… Les gens improvisent de manière presque destructrice… » (chef de département). Les Allemands de l’Ouest stigmatisent le caractère contre-productif voire dysfonctionnel de ces héritages dans une administration désormais encadrée par des procédures standardisées et routinisées. Ils tendent ainsi à contester la compétence des agents administratifs estallemands, mesurée à l’aune du modèle professionnel ouest-allemand, à l’instar d’auteurs qui, tel Klaus König (1991, p. 20), soulignent le dilettantisme de l’administration de RDA.

26Si le pragmatisme peut être interprété comme un effet de la faible codification administrative, il est aussi présenté comme une réponse à la situation de pénurie chronique qui frappait la RDA. À l’instar des stratégies d’arrangement, le talent d’improvisation attribué aux agents administratifs est-allemands et, plus largement, à l’ensemble des citoyens de RDA faisait figure de nécessité dans un contexte économique qui, en quelque sorte, imposait le développement de facultés d’adaptation (Senghaas-Knobloch, 1992, p. 304). En d’autres termes, ce type d’analyse envisage l’improvisation comme un comportement contraint : les acteurs devaient trouver des solutions de rechange destinées à compenser les défaillances du régime. Selon Thomas Rigby (1977, p. 56), ces pratiques contribuaient à atténuer la rigidité de l’administration de type soviétique, qu’il qualifie de « bureaucratie organique » par opposition au modèle mécaniste des administrations occidentales caractérisées par la routine. Une telle perspective semble néanmoins réductrice. Replacer le pragmatisme dans le contexte est-allemand ne signifie pas pour autant réduire ce comportement à une réaction aux échecs économiques du système socialiste réel. Les agents administratifs déjà en poste du temps de la RDA le présentent en effet comme l’expression de savoir-faire et même de « savoir-être » sur lesquels ils pouvaient s’appuyer dans l’accomplissement de leurs tâches professionnelles. Ils mettent en avant leur aptitude à affronter et résoudre les problèmes de manière directe, en puisant dans une expérience forgée sur le terrain. On peut certes s’interroger sur une présentation de soi qui apparaît indissociable d’une stratégie de légitimation, dans la mesure où la maîtrise de compétences spécifiques sert à justifier un repositionnement dans le nouvel appareil municipal. Les agents administratifs est-allemands opposent d’ailleurs cette connaissance pratique du milieu local aux savoirs formels de leurs collègues ouest-allemands qui « sont venus ici avec toutes leurs règles » et « ne savent plus quoi faire quand il y a des problèmes qui leur sont inconnus » (chef de service, Eisenhüttenstadt) [13]. Mais de tels savoir-faire ont aussi été observés par les Allemands de l’Ouest à l’occasion de contacts noués du temps de la RDA. Les propos tenus par l’ancien chef du département culturel de Sarrelouis, administration partenaire d’Eisenhüttenstadt depuis 1986, en donnent une illustration : « Le responsable des affaires culturelles à Eisenhüttenstadt était très compétent dans son domaine. Bon, c’était un homme du SED mais il a vraiment beaucoup fait pour la culture au niveau de la ville. Il avait une vraie connaissance de la vie culturelle locale, une bonne expérience… il travaillait beaucoup avec les artistes ».

27Les agents administratifs avaient d’ordinaire acquis ces formes de compétence dans le cadre d’activités professionnelles antérieures. En témoignent les données empiriques, certes très partielles, sur les carrières municipales en RDA : dépourvus, en règle générale, de formation administrative spécifique, les agents communaux possédaient en revanche une qualification professionnelle voire un diplôme universitaire et avaient déjà exercé dans d’autres secteurs d’activités, tels que les entreprises, le commerce ou encore les services (Schneider, 1993, p. 19). Les secteurs à vocation économique et financière de l’administration d’Eisenhüttenstadt présentent quelques exemples de ce type d’itinéraire : on peut citer le cas d’un employé ayant rejoint les rangs de l’administration après avoir dirigé une entreprise d’État de 1960 à 1980 ou encore celui de la responsable du service financier qui a effectué des études d’économie à l’Université Humboldt de Berlin avant d’entrer en poste au début des années quatre-vingt. Nombre de fonctions administratives étaient également occupées par des ingénieurs et techniciens après quelques années de participation directe à la production. Une large fraction des agents recrutés à partir de 1990 offre d’ailleurs un profil similaire. C’est tout particulièrement le cas à Eisenhüttenstadt et Hoyerswerda, dans la mesure où les anciens combinats – dont la privatisation s’est accompagnée d’une forte réduction du personnel – ont fourni un important réservoir de main-d’œuvre pour les appareils municipaux en restructuration. Ces nouveaux venus ne manquent pas de souligner l’expérience de terrain acquise dans le cadre de leur activité professionnelle antérieure. Le témoignage suivant montre en outre qu’ils partagent le pragmatisme de leurs collègues issus de l’ancienne administration : « Avec beaucoup de mes collègues, on venait d’autres domaines, on n’avait pas une vision de fonctionnaires. Nous étions des techniciens et nous avons utilisé nos connaissances techniques […] Le but, c’était avant tout de s’interroger sur les choses à faire, les mesures à prendre et non de savoir si ce qu’on faisait était conforme aux règles administratives. On considérait avant tout les problèmes de manière concrète. Le principal, c’était : “quel est notre but et qu’est-ce qu’il faut faire pour l’atteindre ?” Nous avons résolu beaucoup de problèmes en nous fondant tout simplement sur notre bon sens » (chef de service, Hoyerswerda). Les services municipaux chargés de la Formation, de la Jeunesse et des Sports comptaient pour leur part beaucoup d’anciens éducateurs ou enseignants. L’enquête menée par Peter Beckers (1998, p. 101 et sqq.) dans deux arrondissements de Berlin-Est indique que près des deux tiers du personnel repris dans les services d’Aide sociale à l’enfance disposaient d’un diplôme professionnel : enseignants dans leur grande majorité, ils ont pour certains acquis ensuite une qualification supplémentaire de travailleur social. Ils ont par ailleurs exercé une activité pendant une durée moyenne de neuf ans avant d’entrer dans l’administration de RDA. Quelques exemples de trajectoires puisés dans le secteur socioculturel de l’administration d’Eisenhüttenstadt confirment ces résultats. La responsable du service d’Aide sociale à l’enfance était enseignante, avant d’effectuer une formation d’assistante sociale ; l’adjointe du chef de service de la Jeunesse était auparavant économe dans un jardin d’enfant. Le cas de l’ancien responsable des Affaires culturelles est également emblématique de ce type de parcours : après avoir géré une maison de la Culture dans l’armée durant son service militaire, il a continué à travailler dans ce domaine après son arrivée à Eisenhüttenstadt en 1963 ; parallèlement à son activité professionnelle, il a suivi une formation pour devenir directeur de maison de la Culture avant de faire carrière dans l’administration municipale de 1970 à 1990.

28À partir des années soixante-dix, ces qualifications professionnelles se voient progressivement complétées par un cursus administratif prioritairement destiné aux cadres dirigeants de l’appareil d’État. Maints d’entre eux sont désormais diplômés de l’Académie pour les Sciences Politiques et Juridiques de Potsdam – Babelsberg ou de l’École supérieure Edwin Hoernle à Weimar (Schulze, 1991, p. 162). Cette évolution transparaît, dans des proportions certes modestes, à l’échelon local. Les membres des directions municipales – ou conseils de la ville – sont toujours plus nombreux à suivre des enseignements au sein des ces institutions. C’est par exemple le cas de l’ancienne responsable de la Jeunesse et des Sports à Eisenhüttenstadt qui, après un apprentissage de libraire, a effectué des études d’éducatrice, suivies d’une formation juridique à l’Académie de Potsdam – Babelsberg lors de son entrée dans l’administration.

29L’examen des logiques de recrutement à l’œuvre dans les administrations de RDA permet ainsi de dépasser le simple discours de l’incompétence, en montrant que le pragmatisme s’inscrivait aussi dans des trajectoires professionnelles spécifiques. Il répondait, dès lors, à une autre forme de compétence, indissociable de cette identité de praticiens que nos interlocuteurs s’attachaient d’ailleurs à rappeler lors des entretiens : à l’affirmation « nous, on n’est pas des fonctionnaires », ils ajoutaient souvent, par opposition, « on est des praticiens ». Cette distinction entre bureaucrates et acteurs de terrain fait figure de clivage récurrent dans les administrations occidentales. Il oppose classiquement les services chargés des tâches juridicoadministratives, où la maîtrise d’un savoir formalisé apparaît primordiale, aux secteurs techniques, sociaux et culturels, qui valorisent en revanche l’acquisition de connaissances et expériences pratiques. En d’autres termes, cette opposition renvoie aux modèles de légitimation professionnelle propres à chaque secteur administratif. Les enquêtes menées dans les nouveaux Länder mettent toutefois en évidence une dimension spécifiquement Est/Ouest du rapport aux formalités administratives et des usages de la règle (Berg et al., 1996), qui semble échapper au clivage sectoriel. Elle ressort tout particulièrement à Eisenhüttenstadt où les pratiques administratives restent marquées par le poids de l’héritage communiste. Les entretiens révèlent, d’une part, que les dispositions au pragmatisme se manifestent de manière relativement indistincte dans l’ensemble des services municipaux. Ils soulignent, d’autre part, l’étonnement voire la réprobation des Allemands de l’Ouest en poste dans le secteur socioculturel – dont le profil professionnel s’écarte pourtant de la figure classique du fonctionnaire de carrière – face aux formes d’arrangement et d’improvisation cultivées par leurs collègues de l’Est. Produit de trajectoires professionnelles distinctes, ces différences trouvaient aussi leur origine dans la singularité des modes de sociabilité à l’œuvre dans les administrations de RDA.