1La Réussite éducative, dispositif impulsé en 2005 par Jean-Louis Borloo alors ministre en charge de la Politique de la ville vise deux objectifs. Le premier consiste à résorber les « fragilités » éducatives ou sociales d’enfants scolarisés ou domiciliés dans des quartiers classés en Politique de la ville en initiant un ensemble « d’actions » (accompagnement à la scolarité, orthophonie, activités sportives ou artistiques, etc.) composant un « parcours de Réussite éducative ». Le second est d’impliquer davantage les collectivités territoriales et les associations dans la politique éducative, aux côtés du ministère de l’Éducation nationale. L’ensemble s’inscrit ainsi dans le prolongement de la Politique de la ville qualifiée de politique « modernisatrice » de l’État.

2Ce dispositif reste cependant marginal dans la politique éducative. Les 114 725 enfants pris en charge dans ce dispositif et son budget de 115,7 millions d’euros pèsent peu au regard des 15 millions d’élèves pris en charge par l’École avec un budget de 61 milliards d’euros (2012). Pour autant, la Réussite éducative constitue un angle d’observation original pour penser l’évolution de l’emploi public. Dans un premier temps, nous verrons qu’il exprime une dilution de la figure de l’employeur en employeurs de facto en employeurs de jure. Dans un deuxième temps, nous analyserons les effets de cette dilution sur les responsabilités de l’employeur puis, dans un troisième temps, sur les statuts de l’emploi.

Un État employeur dilué

3Les concepts d’employeur de facto et d’employeur de jure, initialement forgés par Alain Supiot afin de rendre compte de l’évolution de la figure de l’employeur dans le secteur privé, permettent aussi d’analyser la figure de l’employeur dans le dispositif public qu’est la Réussite éducative. Dans le secteur privé, le lien de subordination unit deux sujets de droit -l’employeur et l’employé- et participe à caractériser le salariat. Le développement de formes d’entreprises éclatées dilue le lien de subordination et complexifie la figure de l’employeur. Le partenaire contractuel du salarié demeure l’employeur de jure. Mais ce dernier ne détient plus en réalité qu’une partie du pouvoir (pour l’essentiel, veiller à l’exécution du contrat). En revanche, les décisions les plus importantes dépendent d’un autre pôle patronal (la société mère ou le donneur d’ordres) qui exerce un pouvoir de facto sur la gestion du personnel sans avoir à en assumer la responsabilité juridique. Dans la Réussite éducative, nous retrouvons la même dilution de la figure de l’employeur en employeurs de facto et de jure.

4La figure 1 présente la cascade de personnes morales participant au dispositif de Réussite éducative de 2006 à 2015. Schématiquement, celles en amont financent et donc orientent cette action publique en transférant des fonds aux unités en aval. Ce sont donc les employeurs de facto. Celles en aval payent des « salaires », assument juridiquement la relation d’emploi et sont donc les employeurs de jure.

Figure : Les employeurs de la Réussite éducative

Figure : Les employeurs de la Réussite éducative

5Au sommet de ce schéma, se trouve l’État incarné par le ministère de la Ville. Comme l’indiquent les documents en annexe des lois de finances du Programme 147 (Politique de la ville), il n’emploie aucun personnel au titre de la Réussite éducative et finance l’Agence pour la Cohésion Sociale et l’Égalité des Chances (Acse). En faisant varier ses financements, l’État exerce un grand pouvoir sur l’emploi dans la Réussite éducative sans en assumer les responsabilités juridiques. Il est donc l’employeur de facto au sommet de la cascade de personnes morales composant la Réussite éducative.

6L’indépendance de l’Acse vis-à-vis de l’État est très limitée. Celui-ci la finance, la dirige en grande partie puisque la moitié de son conseil d’administration est composée de représentants de l’État. L’État nomme aussi son délégué général ainsi que son président. Enfin, les représentants de l’Acse dans les départements sont les préfets qui sont étroitement liés au gouvernement. En dehors des fonctions administratives, l’Acse n’emploie aucun agent pour la Réussite éducative. Ses financements représentent 80 % (2012) des Programmes de Réussite éducative (PRE) en aval. Cette agence participe donc au pôle des employeurs de facto.

7Au niveau communal ou intercommunal, la Réussite éducative est localement incarnée par les PRE. Ces derniers ne sont pas des personnes morales et sont portés par des établissements publics tels que, le plus souvent, les centres communaux d’action sociale (CCAS) et les caisses des écoles. Les établissements publics porteurs des PRE sont susceptibles d’employer des agents. Dans ce cas, ce sont des employeurs de jure car ils veillent à l’exécution du contrat de travail et en assument la responsabilité juridique. Ils peuvent aussi recourir à des associations (et parfois des entreprises) via des marchés publics (ou plus rarement des « appels à projets »). L’employeur dans la Réussite éducative est donc dilué en trois ou quatre entités : l’État, l’Acse, les établissements publics porteurs des PRE et éventuellement les associations. Les employeurs en amont sont employeurs de facto. L’employeur le plus en aval du dispositif de Réussite éducative est employeur de jure.

Un État employeur sans responsabilités ?

8L’enjeu de cette architecture complexe est le transfert des responsabilités juridiques de l’emploi à l‘employeur le plus en aval. À partir de trois situations différentes, nous montrons que se rencontrent dans la Réussite éducative des situations où l’employeur de jure n’a que l’engagement contractuel avec l’employé comme prérogative d’employeur. La première situation se déroule dans un PRE d’une ville de 16 000 habitants. Sa coordinatrice nous explique que :

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« Deux personnels sont mis à disposition pour le PRE par l’association Lambda [1]. […] Le lieu de travail est le PRE. L’outil de travail est fourni par le PRE. […] J’ai une autorité directe sur ces deux personnels. Le Centre Communal d’Action Sociale (CCAS) paye l’association sous forme de subvention. »

10Le CCAS (portant le PRE) a toutes les prérogatives de l’employeur (la subordination, la fourniture de l’outil de travail, la fourniture du lieu de travail et la rémunération via les subventions) sauf celle d’être engagé contractuellement avec les employés. L’association Lambda est une figure typique de l’employeur de jure car celle-ci a comme unique prérogative la relation contractuelle avec les employés.

11La seconde situation se déroule dans le PRE d’une ville de 7 500 habitants. L’intérêt de cette situation est qu’elle relate un changement de politique d’emploi de la part du PRE. Notre interlocutrice, coordinatrice du PRE, évoque d’abord le cas de l’animatrice du dispositif éducatif « coup de pouce » financé par le PRE puis son propre sort.

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« Une animatrice “coup de pouce” était à temps partiel salariée du PRE en contrat à durée déterminée qui se terminait en juin 2014. Au 1er juillet : son poste est passé sur les prestations de l’association Union. Elle garde les mêmes missions. Elle sera sous la responsabilité et employée par Union. À chaque fin de CDD, les contrats ne sont pas renouvelés à la mairie. Mon poste de coordinatrice du PRE passe aussi à l’association Union. Je garde les mêmes missions. Je serai sous la responsabilité de l’Union. […] La ville met à disposition le bureau, le poste informatique. Je continue mon travail normalement. »

13Dans un premier temps, l’animatrice et la coordinatrice sont juridiquement employées par l’établissement public porteur du PRE puis elles le sont par l’association Union. La seule différence entre ces deux temps est le changement d’employeur. En effet, le lieu de travail (la mairie) et l’outil de travail (le poste informatique) restent fournis par la municipalité. Plus généralement, le travail n’est pas modifié par le changement d’employeur. À nouveau, l’association est une figure typique d’employeur de jure au sens où celle-ci n’a comme prérogative de l’employeur que le fait d’être engagée dans une relation contractuelle. Les autres prérogatives de l’employeur sont assurées par la municipalité. La délégation de la contractualisation de l’emploi par la municipalité à cette association montre que ce changement vise à affranchir la municipalité des responsabilités liées à la relation contractuelle de l’emploi.

14Le troisième cas se situe dans une ville de 2 800 habitants. Il se caractérise par le fait que notre interlocutrice a un double statut. Elle est en même temps coordonnatrice embauchée à temps partiel par le CCAS pour le PRE et embauchée à temps partiel par une association prestataire du CCAS pour accompagner les enfants au titre de la Réussite éducative.

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« Par subvention, le centre social met en place l’accompagnement des familles. Il équivaut à 0,5 équivalent temps plein. Je suis en même temps coordonnatrice du CCAS et accompagnatrice des familles pour le centre social. »

16Puisque la même personne dirige le prestataire associatif en tant que coordinatrice du PRE (au sein du CCAS) et travaille pour le PRE au sein de ce prestataire, le CCAS maîtrise totalement le travail réalisé par le prestataire qui a pour seule prérogative d’être employeur de jure.

17À l’instar de ce qui a été observé dans le secteur privé [2], la dilution de l’employeur dans la Réussite éducative permet aux employeurs de facto de limiter leurs responsabilités liées à l’emploi en les transférant à des employeurs de jure. Ainsi, un directeur académique de l’Éducation nationale participant à la direction du PRE, situé dans une métropole de région et porté par un Groupement d’Intérêt Public (GIP) [3], explique :

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« Le GIP ne voulait pas être employeur. Il ne voulait pas avoir de responsabilités. J’allais dire compte tenu de la fragilité, du côté contractuel et renouvellement, de la fragilité de l’assise financière du GIP lui-même qui est tributaire de politiques qui étaient susceptibles d’évoluer, et on le voit, dans leur périmètre, dans la hauteur des crédits, sur des décisions qui ne lui appartenaient pas, à lui, GIP, donc tributaire de fonds extérieurs, de subventions extérieures. […] Enfin essentiellement ça, d’ailleurs : contractualiser avec les associations pour un cahier des charges donné. Ça a quand même pas mal d’avantages d’ailleurs. C’est-à-dire : ne pas s’embarquer dans des dépenses de personnel dont on sait qu’il est difficile après de revenir en arrière et puis, mobiliser les crédits frais de l’État sur l’action.

19[Question] : Donc pour vous, c’est pour s’affranchir de la responsabilité de l’employeur ?

20- Je ne vais pas le dire comme ça. Oui. Enfin si. Si vous voulez. C’est parce qu’il n’était pas dans la vocation du GIP de devenir un employeur supplémentaire. »

21Le risque que veut éviter notre interlocuteur en recourant à des associations est que le GIP paye des salaires après l’arrêt ou la diminution des subventions de l’Acse qui ne sont pas pérennes.

22Un responsable d’un deuxième PRE, situé dans une métropole de région et porté par sa caisse des écoles, développe un argumentaire très similaire au précédent. Ce PRE emploie, via des prestataires associatifs, une cinquantaine d’agents (soit une dizaine d’équivalents temps plein) payés « sous forme de prestations de service » car

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« ce sont des salariés de structures associatives ou institutionnelles qu'il y a autour. On paye des prestations de service à ces structures pour utiliser leurs services ».

24Voici comme notre interlocuteur justifie ce montage :

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« L'État à l'époque nous disait : Allez-y, si vous partez sur le PRE, on vous lâche 800 000, sans problème, tout de suite. Donc on s'est dit : « C'est super mais si on finance tout un tas de postes et si dans deux ans on est obligé de les licencier, ça ne le fait pas donc on ne va pas partir comme ça ».

26À nouveau, l’évitement de la relation contractuelle d’emploi est expliqué par la volatilité des subventions perçues des employeurs de facto en amont : l’État via l’Acse.

27Les responsables de l’Acse n’hésitent pas non plus à exposer le fait qu’elle n’est pas juridiquement responsable de l’emploi dans les PRE. Lors d’une rencontre [4] avec les coordonnateurs des PRE et un représentant de l’Acse, les premiers ont exprimé de fortes inquiétudes quant à leur avenir : « On sait bien qu'on va disparaître. » ; « Comment on fait pour assurer les obligations d’employeur ? » ; « À quelle sauce on va être mangé ? » ; « Quelle est mon issue de secours dans la Réussite éducative ? ». D’autres questions ont porté sur le « recyclage » des professionnels des PRE. À la fin de cette rencontre sous tension, le représentant de l’Acse explique à la tribune que : « La Politique de la ville finance des projets. Elle ne finance pas des personnes ». Ainsi, il rappelle que l’Acse n’est pas responsable de l’emploi dans la Réussite éducative.

28De nombreuses similitudes existent entre l’architecture de la Réussite éducative et celle de l’entreprise en réseau. Aux yeux du centre de décision, l’État, la Réussite éducative est un système productif sans salarié, en témoigne les documents en annexe des lois de finances du Programme 147 (incluant la Réussite éducative) et qui n’affichent aucune « dépense de personnel ». Dans la Réussite éducative, comme dans le monde des firmes et des entreprises en réseau, l’enjeu est d’échapper aux responsabilités liées à l’emploi.

Une multiplicité de statuts aux marges de l’emploi

29S’il existe bien des fonctionnaires et des agents employés en contrat à durée déterminée, l’emploi dans la Réussite éducative se caractérise par une multitude de statuts et surtout des contrats de travail courts ou du « travail gratuit » [5].

30Ainsi, une enquête [6] réalisée entre les mois de mars et avril 2010 indique que, parmi les agents connaissant l’échéance de leur contrat de travail, 94 % terminent leur contrat dix-huit mois après l’enquête, dont 80 % avant la fin de l’année 2010 (dont 25 % avant la fin du mois de juin 2010). De plus, 43 % des agents interrogés indiquent ne pas connaître la fin de leur contrat de travail. Il s’agit de vacataires qui, par définition, sont payés à la vacation, c’est-à-dire « à la tâche » [7].

31Certains employés sont des bénévoles. Ils se considèrent souvent comme des non travailleurs. Ils sont pris dans un processus d’invisibilisation de leur travail mis en place par les associations prestataires de la Réussite éducative. Ils ne ressentent pas nécessairement leur participation à la Réussite éducative comme un travail ou un emploi. Ainsi Romane et Clara réalisent un travail d’accompagnement à la scolarité pour l’association Inétudiant, prestataire de nombreux PRE. À propos de ce travail, la première affirme à deux reprises que « Ce n’est pas du travail. » et la seconde explique : « C’était plutôt une goutte d’eau dans ce grand fleuve de l’accompagnement social. Ce n’était pas un travail. Je faisais partie d’un mouvement, d’une dynamique. […] Ce n’était pas vraiment un travail pour moi avec des contraintes... pas du tout. ». Enfin, Isaac, un autre bénévole, voit l’accompagnement à la scolarité comme « un devoir vis-à-vis d’un jeune qui est en difficulté ». Ces politiques du bénévolat sont aussi symboliques : elles construisent des rhétoriques, développent tout un discours de valorisation du bon citoyen comme étant engagé. « L’engagement citoyen » n’est certes pas une obligation, mais c’est une incitation qui frôle parfois l’injonction. La forte présence de services civiques [8] dans le dispositif en témoigne.

32L’architecture complexe de l’employeur y contribue. L’État est un acteur clé du fonctionnement de cet engagement citoyen – par le financement, par la construction d’institutions et la création de statuts. Le statut des travailleurs est ainsi doublement menacé par un non accès au statut de la fonction publique et, à travers certaines formes de bénévolat, par une non-reconnaissance de leur activité comme un travail.

33Trois arguments plaident pour considérer les personnes bénévoles ou en service civique participant à la Réussite éducative comme des employés de cette dernière. D’une part, ils réalisent une importante partie du travail d’accompagnement à la scolarité proposé dans le cadre de ce dispositif. Ainsi, en 2014, un tiers de tous les PRE de trois (anciennes [9]) régions et huit PRE d’Île de France (n=58) interrogés recourent à des bénévoles directement ou via des associations. Ce sont les PRE qui accompagnent le plus grand nombre d’enfants car ils se situent dans les plus grandes villes et spécifiquement dans les métropoles de régions. D’autre part, les bénévoles et les personnes en service civique font l’objet d’un système de rétribution et de subordination mis en place par les associations (indemnisation, professionnalisation, bonification pour un diplôme universitaire) [10]. Enfin, si l’emploi est le statut du travail [11], alors le bénévolat et le service civique constituent des formes d’emploi.

34À travers la Réussite éducative, ce qui semble se retirer, c’est moins l’État que le fonctionnaire, c’est-à-dire un certain type de travailleurs. Maud Simonet et Francis Lebon ont fait une enquête sur les transformations du travail dans les écoles [12] suite à la réforme des rythmes scolaires. La mise en place de cette réforme a conduit à la même multiplication des statuts de travailleurs dans le service public de l’école. On a fait entrer des bénévoles associatifs, des parents bénévoles, des personnes en services civiques, des animateurs associatifs, contractuels ou vacataires, de sorte qu’on trouve dans les écoles des gens qui font exactement les mêmes tâches au même moment, mais avec des statuts, des droits et des revenus complètement différents — et certains ne se pensent pas comme travailleurs. Les réformes telles que celles sur les rythmes scolaires et la mise en place de la Réussite éducative sont donc porteuses d’enjeux de déqualification, de dé-professionnalisation, d’affaiblissement du statut du travailleur mais aussi d’invisibilisation du travail dans le service public.