1 L’agriculture est le démarreur du développement économique. Le développement agricole fournit des opportunités aux industries agroalimentaires, de la nourriture aux travailleurs non agricoles, et des marchés ruraux pour les industries urbaines (JOHNSTON, MELLOR, 1961 ; BLOCK, TIMMER, 1994 ; DELGADO et al., 1999 ; HAZELL, ROELL ; 1983)  [1]. Dans pratiquement tous les pays développés, la croissance économique moderne a commencé à partir d’une révolution agricole (KUZNETS, 1966 ; TIMMER, 1988).

2 Pour permettre à l’agriculture de jouer son rôle de démarreur du développement, les agriculteurs ont besoin de prix qui leur permettent d’investir et de combattre la dégradation des sols. Avant la fin du XIX^e siècle, la croissance démographique accroissait normalement les prix agricoles parce qu’elle augmentait la demande de nourriture. Depuis lors, les transports à bon marché et les hausses rapides de rendement ont entraîné une surproduction mondiale. Cela a généré la baisse et l’instabilité des prix sur les marchés agricoles mondiaux, rendant nécessaires des politiques de soutien des prix. Pour les pays à bas revenu, ce soutien est d’autant plus important en raison d’une productivité agricole plus basse que celle des pays à haut revenu ou à revenu intermédiaire et de la baisse des prix mondiaux – baisse aggravée par le dumping par l’Union européenne et le refus des États-Unis de coupler la protection de leur agriculture à la gestion de l’offre comme le demandait l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). Par conséquent, les pays en développement doivent avoir le droit fondamental d’instaurer des droits de douane pour protéger leurs paysans des importations à bon marché avec lesquelles ils ne sont pas compétitifs. C’est pourquoi des organisations agricoles, ONG et gouvernements des pays pauvres mettent en avant la souveraineté alimentaire comme concept directeur de la politique des échanges agricoles. Ce concept est opposé aux prescriptions néo-libérales qui poussent les pays en développement à se reposer de toute urgence sur les cultures d’exportation et à ouvrir leurs frontières aux importations alimentaires. Pour autant, même si l’on rejette une croissance fondée unilatéralement sur l’exportation, les cultures d’exportation restent importantes pour la balance commerciale et les moyens d’existence de nombreux ménages dans les pays à bas revenu. Ces cultures peuvent contribuer à la croissance pro-pauvres si certaines conditions sont remplies :

3

• Elles doivent soutenir et non détruire les moyens d’existence des ruraux. Il faut éviter une évolution telle que celle qui prévaut dans certaines parties d’Amérique latine, où les cultures d’exportation sont couplées à une éviction massive des petits agriculteurs ou à une forte exploitation des ouvriers agricoles. Le cacao est largement produit dans de petites ou moyennes exploitations. Néanmoins, dans certains endroits, de sérieux problèmes de relations du travail sont apparus  [2]. La protection des travailleurs et une réforme foncière peuvent être nécessaires pour redresser cette situation.
• Les cultures d’exportation doivent laisser intacte la base des ressources naturelles. Actuellement l’impact sur les ressources naturelles diffère selon les cultures. Par exemple, alors que l’engrais chimique appliqué au coton en Afrique de l’Ouest aide à limiter l’exploitation minière du sol, les techniques actuelles de production du cacao entraînent une déforestation et une dégradation du sol (voir ci-dessous). Une bonne politique doit opérer une mutation vers des techniques plus durables.
• Les cultures d’exportation doivent procurer des revenus adéquats aux agriculteurs. Dans la situation actuelle, les agriculteurs ne peuvent ni payer des salaires décents à leurs travailleurs ni investir dans des techniques de production durable. Pour y remédier, il faut améliorer le niveau des prix à la production des cultures d’exportation.

4 Améliorer les prix à la production des cultures d’exportation nécessite avant tout une juste répartition des prix d’exportation. Dans bien des cas, une part trop large est toujours retenue par des organismes (para) étatiques. Bien que la baisse de la qualité du cacao après le démantèlement des caisses de stabilisation et offices de commercialisation de Côte d’Ivoire et du Nigeria suggère que le simple démantèlement de ces organismes n’est pas forcément la solution  [3], cela ne signifie pas que les choses peuvent continuer de la même manière que par le passé  [4]. La recherche et la vulgarisation doivent impliquer les agriculteurs pour devenir plus efficaces, et on doit laisser les commerçants privés concurrencer les organismes étatiques pour les obliger à devenir plus efficients. Cela laissera aussi une place à des entreprises de type coopératif qui ne soient pas contrôlées par l’État.

5 Pourtant, donner aux agriculteurs une part plus équitable du prix d’exportation ne suffira pas si les prix mondiaux sont trop bas. Des politiques nationales de soutien des prix ne sont pas efficaces pour des produits qui sont largement exportés ; il faut améliorer les prix mondiaux eux-mêmes. Diverses approches ont été suivies à ce but, y compris la libéralisation des échanges, la commercialisation des produits du commerce équitable ou de l’agriculture biologique, et la formation de contre-pouvoirs face aux grandes firmes de négoce et de transformation  [5]. Ces approches ne fonctionnent pas toutes. Les pays développés ne coopéreront pas à une (réelle) libéralisation des échanges quand elle heurtera leurs propres intérêts. De plus, les suites de l’effondrement des accords sur le cacao et le café montrent que la libéralisation des échanges n’a pas empêché les bas prix.

6 On a proposé le commerce équitable et la commercialisation des produits de l’agriculture biologique pour améliorer la durabilité sociale et environnementale sur un marché mondial libéralisé. Cependant les marchés de niche pour ces produits demeurent faibles ; leur échelle limitée entraîne des marges commerciales élevées ; et la certification nécessaire implique des coûts élevés qui pénalisent les petits agriculteurs (CLAY et al., 2005 ; TALBOT, 2004). Ces initiatives apportent des avantages à quelques agriculteurs et relèvent le niveau de prise de conscience des consommateurs de pays importateurs, mais elles ont peu d’effet sur les prix moyens.

7 Il est urgent d’instaurer un contre-pouvoir face aux firmes internationales géantes des filières de cultures d’exportation. Cependant on ne peut avoir une attitude ferme contre les gros acheteurs quand les marchés sont saturés. Un système de gestion internationale de l’offre est une condition préalable à toute tentative d’amélioration du pouvoir de négociation des producteurs (KONING, ROBBINS, 2005 ; ROBBINS, 2005). Auparavant, des accords internationaux de matières premières étaient conclus à ce but, mais ils se sont effondrés dans les années 1980. Cela a entraîné une chute prolongée des prix du cacao, du café et du sucre, encore exacerbée par le fait que les donateurs internationaux ont stimulé les pays en développement pour accroître leurs cultures d’exportation. Ainsi la crise du café a continué avec la multiplication par dix de la production au Vietnam durant les années 1990. Dans les années récentes, la guerre en Côte d’Ivoire et les faibles récoltes au Brésil ont induit une certaine reprise des prix du cacao et du café. De nouvelles chutes de prix sont à prévoir quand ces causes temporaires auront disparu. L’introduction de nouveaux systèmes de gestion de l’offre sera nécessaire pour prévenir une telle évolution. C’est pourquoi l’Union africaine et le Groupe africain de l’OMC ont remis à l’agenda international la gestion de l’offre des matières premières agricoles  [6]. Dans cet article nous discuterons des modalités possibles dans le cas du cacao.

I – COMMENT RÉALISER LA GESTION DE L’OFFRE DES CULTURES D’EXPORTATION ?

8 La gestion internationale de l’offre des cultures d’exportation peut se justifier par la tendance à la surproduction des marchés agricoles, de même que la structure oligopsoniste du négoce et de la transformation qu’elle cherche à compenser. Toutefois, de nombreux économistes (en particulier ceux liés à la Banque mondiale) voient dans l’effondrement des accords internationaux de matières premières une preuve de l’impossibilité intrinsèque de la gestion de l’offre des cultures d’exportation. En réalité les raisons de l’effondrement étaient plus politiques qu’économiques. Ces accords dépendaient de la coopération des pays importateurs, bien que l’intérêt de ces derniers soit de contrecarrer des accords susceptibles d’augmenter les prix d’importation tout en continuant à protéger leurs propres agriculteurs (CHIMNI, 1987 ; KONING et al., 2004 ; MAIZELS, 1992). Il est néanmoins vrai qu’une gestion mondiale de l’offre n’est pas une mince affaire à réaliser. C’est tout un défi de persuader suffisamment de pays producteurs de diminuer leur offre d’une culture d’exportation ; de garantir une mise en œuvre équitable ; et de s’assurer que les bénéfices atteindront effectivement les agriculteurs. Seuls les gouvernements et organisations agricoles concernés peuvent décider si et quand ils seront prêts pour ce défi. Cependant, si ceux-ci envisagent de prendre une telle initiative, l’histoire des accords internationaux de matières premières livre d’importantes leçons :

9

• Ne pas dépendre des pays importateurs. Les anciens accords de matières premières dépendaient des pays importateurs pour la police des quotas d’exportation et le financement des stocks tampons. En outre, ces accords étaient négociés dans un cadre qui donnait un droit de veto aux pays importateurs. Le résultat a été des discussions sans fin, des mécanismes de contrôle inefficaces et l’effondrement des quelques accords en fonctionnement quand les pays importateurs ont changé d’avis dans les années 1980 (CHIMNI, 1987 ; KONING et al., 2004 ; MAIZELS, 1992). Si les pays producteurs désirent réintroduire des systèmes de gestion de l’offre, ils doivent le faire unilatéralement ; tout juste comme les pays producteurs de pétrole l’ont fait avec l’OPEP. C’est pourquoi le Groupe africain de l’OMC réclame des marges de manœuvre pour de telles initiatives unilatérales dans sa proposition récente sur les problèmes des matières premières agricoles (Groupe africain, 2006). La coopération de quelques pays consommateurs serait une aide, mais le système ne doit pas dépendre de celle-ci.
• Impliquer les organisations de paysans et de producteurs agricoles. Les anciens accords sur les matières premières n’impliquaient que les gouvernements. Dans bien des cas, les bénéfices étaient accaparés par les bureaucraties (para) étatiques (BOHMAN et al., 1996 ; GILBERT, 1996). Ils n’atteignaient pas les agriculteurs, qui avaient donc peu d’incitations à coopérer. Pour corriger ces défauts, les organisations agricoles doivent jouer un rôle vital dans l’élaboration et la mise en œuvre de tout nouveau système.
• Inclure les contrôles de la production. Les accords de matières premières ont essayé de gérer l’offre par des stocks tampons et des quotas nationaux d’exportation. Cependant ils n’ont pas contrôlé le volume de la production elle-même. Cela a conduit à de la contrebande et à une surabondance de stocks car, une fois que la production a été récoltée, il est difficile de ne pas la mettre sur le marché. Les stocks tampons et les quotas d’exportation sont des instruments importants pour la gestion de l’offre, mais ils doivent être appuyés par des contrôles de la production pour rendre le système efficace (ROBBINS, 2003).
• Protéger les cultures vivrières en même temps. La gestion de l’offre d’une culture d’exportation entraîne la nécessité de diversification. Or diversifier vers d’autres cultures d’exportation peut facilement provoquer une surproduction et une baisse des prix de celles-ci. Pour élargir les possibilités de diversification il faut renforcer le taux de rentabilité des cultures vivrières. Dans beaucoup de pays à bas revenu, des importations à bon marché ont rendu ces cultures peu payantes pour les agriculteurs. C’est pourquoi la gestion de l’offre des cultures d’exportation peut demander la protection des cultures vivrières comme condition préalable.

10 Deux difficultés principales doivent être surmontées pour une gestion efficace de l’offre de cacao. La première est de savoir comment empêcher certains pays producteurs d’agir comme des passagers clandestins qui bénéficient de prix améliorés mais restent en dehors de l’arrangement et ne limitent pas leur propre offre. La seconde est de savoir comment contrôler la production de millions de petits exploitants d’une façon équitable et efficace, dans des pays aux faibles infrastructures et aux capacités administratives limitées.

11 Les comportements de passager clandestin peuvent être découragés en recourant aussi bien à la « carotte » qu’au « bâton ». La « carotte » serait une règle autorisant un transfert graduel des droits de production aux pays où le cacao peut être produit à un coût inférieur (MAIZELS, 1992). Cela réduit l’incitation à un comportement de passager clandestin pour les pays où une production accrue est la plus attractive. Ce transfert devrait se faire selon une formule objective pour laquelle un accord aurait été conclu à l’avance par les pays participants. Les pays qui perdent une partie de leurs droits à quotas du fait de cette règle devraient recevoir une compensation financière pour les aider à diversifier leur production.

12 Le « bâton » serait une société commerciale spéciale créée par le Secrétariat international gérant le système. Cette société aiderait les interventions du Secrétariat sur le marché et agirait comme un courtier et agent commercial des pays participants qui voudraient recourir à ses services. Cependant elle ferait aussi des transactions qui, tout en étant rentables, réduiraient en même temps les prix du prix du cacao commercialisé en dehors de l’arrangement (partie III). À nouveau, cela rendrait les comportements de passager clandestin moins attractifs pour les pays.

13 Comment contrôler la production de millions de petits exploitants est l’autre difficulté à résoudre. Les pays développés ont utilisé des quotas individuels par agriculteur et des réductions de surfaces dans ce but  [7]. Ils l’ont fait depuis les années 1930, bien avant que les ordinateurs et les satellites puissent aider à la gestion de telles mesures. Cependant, les administrations et infrastructures de nombreux pays à bas revenu sont plus faibles qu’elles ne l’étaient dans les pays développés, même à cette époque  [8]. C’est pourquoi un angle d’attaque alternatif pourrait être de considérer une approche écologique de gestion de l’offre et de protection des forêts  [9]. Nous esquissons ci-dessous les grandes lignes de ce que pourrait être une telle approche pour le cacao.

II – UNE APPROCHE ÉCOLOGIQUE DE LA PROTECTION DES FORÊTS ET DE LA GESTION INTERNATIONALE DE L’OFFRE DE CACAO

14 Plus de 60 % du cacao mondial est produit par Côte d’Ivoire, le Ghana et le Nigeria (tableau 1). Ces pays sont membres de la CEDEAO qui, de ce fait, serait bien placée pour prendre la tête d’une tentative de régulation du marché mondial du cacao. Les principaux producteurs de cacao autres que ceux de la CEDEAO sont l’Indonésie, le Brésil et le Cameroun. Il y a quinze ans, la Malaisie était un important producteur, mais sa production a fortement baissé. Actuellement le Vietnam est en train d’accroître sa production. Il y a quelques années, on annonçait son intention de planter 100 000 hectares de cacao, ce qui signifierait quelque 3 % de la production mondiale. Plus récemment ce pays semble avoir modéré ses ambitions  [10]. Il cherche à éviter de renouveler l’expérience du café, où une forte augmentation de sa production a généré une crise mondiale qui a aussi affecté ses propres agriculteurs. Les pays développés ne peuvent cultiver du cacao, ils ne peuvent donc contrecarrer un tel arrangement en accroissant leur propre production. De plus, à l’inverse des arachides ou du caoutchouc naturel, le cacao n’a pas de substituts proches et sa demande est inélastique. Grâce à cela, une faible réduction suffira à induire une amélioration significative des prix (MAIZELs et al., 1997).

15 Il existe de bonnes raisons pour combiner la conservation de la biodiversité et la gestion de l’offre pour le cacao (RICE, GREENBERG, 2000). Sous sa forme actuelle le cacao est une culture de front pionnier. Elle grignote des forêts vierges et laisse derrière elle un environnement dégradé après quelques décennies. De jeunes agriculteurs se déplacent pour défricher de nouvelles forêts, tandis que ceux qui ne peuvent pas suivre sont pris au piège de la baisse de production  [11]. Le cycle est accéléré par un changement allant des plantations sous ombrages à des systèmes en plein soleil. Ces derniers donnent des rendements supérieurs, mais les parasites et les maladies augmentent et la vie productive des cacaoyers se trouve écourtée. Le résultat est une déforestation à grande échelle et des conflits sur les ressources forestières en diminution (la guerre en Côte d’Ivoire a commencé par une guerre du cacao) (WOODS, 2003). De plus, cette façon de produire ne permettra pas de faire face à la demande mondiale croissante de cacao à l’avenir. Actuellement, l’offre est maintenue en consommant les dernières réserves forestières du Ghana et de Côte d’Ivoire – une situation qui est de toute évidence non durable. À plus long terme, on ne pourra faire face à la demande de cacao qu’en replantant les vieilles plantations, en revenant à des systèmes sous ombrage, et avec une exploitation plus soignée (GILMOUR, 2004 ; WESSEL, GERRITSMA, 1993). Les gouvernements et les organisations internationales prennent des initiatives pour combiner les systèmes ombragés et la conservation des forêts dans les zones frontières, en replantant et en diversifiant les cultures dans les vieilles plantations de cacao  [12]. Cependant, la transition vers une production durable de cacao nécessite des prix qui rentabilisent l’investissement et le travail des agriculteurs pour replanter des arbres sous ombrage et lutter contre les parasites. Des marchés non régulés génèrent de fortes fluctuations de prix, amplifiées par le décalage entre les temps de plantation et de récolte et par la spéculation dans les marchés à terme de New York et de Londres (MAIZELS et al., 1997). En outre, depuis l’effondrement de l’accord sur le cacao, les prix internationaux du produit ont fortement baissé, déprimant les prix à la production même lorsque la part des agriculteurs dans les prix d’exportation a augmenté (figure 1). Ceci a aussi stimulé le recours au travail des enfants dans certaines zones (STCP, 2002). De plus, des prix bas ont découragé les soins apportés à la récolte, à la fermentation et au séchage, en portant atteinte à la qualité du cacao. Dans les dernières années les prix se sont quelque peu redressés, mais pas assez pour permettre une mutation vers des méthodes de production durables. En outre, si rien ne change, les prix peuvent retomber avec la fin de la guerre en Côte d’Ivoire et l’augmentation de la production du Vietnam.

16 Dans cette situation, un arrangement qui stabiliserait les prix mondiaux, améliorerait les revenus des agriculteurs et rendrait la production de cacao plus durable bénéficierait à toutes les parties prenantes. Les consommateurs seraient assurés que le chocolat qu’ils achètent n’implique pas de travail forcé ou de destruction de la forêt. Ils sont intéressés par tout ce qui peut aider à réduire la pauvreté qui entraîne une émigration massive et d’autres troubles affectant leurs propres régions. Les coûts à supporter pour eux seront négligeables. Le prix du cacao à la production représente à peine plus de 0,5 % du prix final à la consommation. En outre, les deux prix n’ont pratiquement pas de lien entre eux. Quant aux négociants internationaux, transformateurs et détaillants, ils bénéficieraient de prix plus stables et prévisibles. Une hausse des prix aux producteurs n’affecterait pratiquement pas la demande de leurs produits. Inversement, cela pourrait largement accroître la marge de manœuvre des agriculteurs pour investir dans des systèmes de production durables garantissant une offre suffisante de cacao de bonne qualité sans risques pour les réputations. Seuls les spéculateurs qui gagnent de l’argent à partir des fluctuations de prix risqueraient d’y perdre.

Figure 1

Prix du cacao dans les marchés à terme de New York et Londres (droits de tirage spéciaux/tonne ; 2000 = 100)

500
400
300
200
100
0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Prix du cacao dans les marchés à terme de New York et Londres (droits de tirage spéciaux/tonne ; 2000 = 100)

17 Néanmoins, peu de parties prenantes prendront l’initiative d’un arrangement. Pour les consommateurs, le cacao n’est qu’un de leurs nombreux produits de consommation, et les négociants et les transformateurs tolèrent mal que les gouvernements « interfèrent »  [13]. C’est pourquoi l’initiative doit venir des organisations de paysans et de producteurs agricoles et des gouvernements des pays producteurs, pour qui un arrangement est bien plus urgent. Nous esquissons ci-après un plan d’action en dix étapes qu’ils pourraient utiliser.

III – UN PLAN D’ACTION EN DIX ÉTAPES

18 La première étape serait que les gouvernements et les organisations agricoles des pays producteurs de cacao s’unissent dans une organisation internationale des producteurs de cacao. L’initiative pourrait être prise par la CEDEAO en commun avec l’Indonésie, le Brésil et le Cameroun, qui contrôlent ensemble 87 % du cacao mondial. L’organisation doit être dotée d’un Secrétariat permanent. Celui-ci établit sa propre société de négoce, recrutant des cadres expérimentés et dignes de confiance qui partagent les objectifs de l’arrangement. (Ils pourraient être recrutés dans les rangs des négociants et des gestionnaires ayant travaillé pour des sociétés de commerce équitable.) L’organisation demande le soutien de groupes citoyens et de sociétés de commerce équitable dans les pays consommateurs, et invite les négociants et les transformateurs internationaux à coopérer, en faisant appel à leur responsabilité sociale d’entreprise. Sous la conduite du Secrétariat international, les pays se mettent d’accord sur les quotas nationaux de base reçus par chacun. Ceux-ci sont fondés sur les volumes produits durant une même période de référence, par exemple les trois dernières années. Une certaine flexibilité est accordée aux nouveaux pays producteurs (Vietnam), et une formule est adoptée qui autorisera à l’avenir un transfert graduel des droits à quotas des pays à coûts élevés aux pays à bas coûts (la « carotte » contre les passagers clandestins). Les pays se mettent d’accord sur la bande de prix nécessaire pour permettre des gains décents et la transition vers une production durable de cacao, et le Secrétariat établit le pourcentage uniforme de réduction des quotas nationaux nécessaire pour ramener les prix dans cette bande. Une période de transition (par exemple de cinq ans) est fixée pour que tous les pays réduisent leur production pour s’ajuster au niveau des quotas. Les gouvernements s’engagent à ce que, durant la période de transition, la part des prix à la production dans les prix à l’exportation ne soit pas réduite. De plus, les gouvernements et les organisations agricoles se mettent d’accord sur un niveau minimum de cette part des agriculteurs (par exemple 65 %) à respecter après la période de transition.

19 Pour préparer la mise en œuvre des quotas, chaque pays désigne deux types de zones. a) Les zones de non défrichement sont des zones forestières où aucun défrichement n’est autorisé pour le cacao. b) Les zones de diversification sont d’anciennes zones de cacao à faible productivité où les cacaoyers doivent être arrachés et où des cultures de diversification seront développées. Cela peut être des plantations comme les Citrus ou les palmiers à huile, mais aussi des cultures vivrières qui deviendront plus rentables quand les droits de douane sur les importations alimentaires auront été relevés. Les gouvernements préparent des plans de diversification pour ces zones, en consultation étroite avec les organisations agricoles.

20 La mise en œuvre effective de l’arrangement démarre avec l’imposition par tous les pays producteurs d’une taxe commune à l’exportation. Celle-ci s’ajoute aux taxes nationales existantes, et la recette totale de cette nouvelle taxe est transférée au Secrétariat international. Celui-ci en utilise une partie pour que la société de négoce achète des stocks et des excédents de production suffisants pour rapprocher le prix du marché mondial du cacao à l’intérieur de la bande de prix agréée. De préférence, ce sont les produits de basse qualité qui sont retirés du marché. À l’exception du stock tampon, tous les achats sont détruits ou dénaturés (par exemple au profit de l’alimentation animale) pour induire des anticipations de hausses de prix, stimulant ainsi le stockage privé et limitant l’échelle de l’intervention requise. Pour gagner un soutien suffisant des agriculteurs, les prix du marché mondial sont suffisamment relevés pour autoriser une certaine amélioration immédiate des prix au producteur en dépit de la taxe.

21 En même temps, la société de négoce du Secrétariat joue son rôle de « bâton » contre les passagers clandestins. Du fait de ses relations directes avec le Secrétariat, les organisations agricoles et les gouvernements participants, la société dispose d’un degré d’information supérieur sur le marché. Elle peut aussi accorder des options d’achat avec des risques limités parce qu’elles sont endossées par les pays membres. La société utilise ces avantages pour des transactions rentables qui ont pour effet de réduire le niveau et la stabilité des prix pour les pays passagers clandestins. Par exemple, la société peut acheter de façon inattendue les produits des passagers clandestins, ou prendre une position longue si les commerçants de ces produits ont pris des positions courtes, et vice versa. Cela aura pour effet d’augmenter l’incertitude sur le segment du marché des passagers clandestins, ce qui réduira les prix. Plusieurs autres types de tactiques de « guérilla » seraient accessibles à la société en utilisant des stratégies plus sophistiquées de produits dérivés. Les sociétés de commerce équitable et de produits de l’agriculture biologique pourraient soutenir cette action en n’acceptant aucun cacao produit dans les pays passagers clandestins (ROBBINS, 2003 ; KONING, ROBBINS, 2005).

22 Une partie de la recette de la taxe est reversée aux gouvernements pour financer les changements dans les zones de diversification. Ils l’utilisent pour établir des filières de commercialisation et pour accorder des crédits aux agriculteurs afin de faire le pont avec la période où les nouvelles cultures seront récoltées, en accord avec les plans de diversification qui ont été préparés dans ce but. En plus, les agriculteurs des zones de diversification reçoivent des primes pour arracher leurs cacaoyers (y compris les plantations abandonnées, qui sont le refuge de parasites et de maladies). L’arrachage est volontaire, et la prime doit être suffisante pour persuader les agriculteurs. Cependant les gouvernements devraient faire savoir clairement que, après la période de transition, toute commercialisation de cacao des zones de diversification sera bannie. Le processus de diversification est contrôlé par le Secrétariat international pour s’assurer que l’on a fourni aux agriculteurs des alternatives attractives et que les cacaoyers sont effectivement arrachés. Au fur et à mesure que l’arrachage avance, le volume des excédents que le Secrétariat doit acheter sur le marché mondial pour maintenir le niveau du prix diminuera, de telle sorte qu’une part croissante de la taxe pourra être rétrocédée pour la diversification et l’arrachage.

23 Le Secrétariat transfère une autre part de la recette de la taxe à l’exportation aux organisations de paysans et de producteurs agricoles. Celles-ci l’utilisent pour une campagne active de mobilisation dans le but que les agriculteurs des zones cacaoyères s’organisent en associations autogérées. Ces organisations locales prennent en charge l’achat en gros et le calibrage, de telle sorte que les fèves de haute qualité puissent faire l’objet d’un meilleur prix, ce qui stimulera l’amélioration de la fermentation et du séchage. Elles fournissent aussi du crédit aux agriculteurs pour les intrants et le paiement de la main-d’œuvre, et peuvent entreprendre des activités communautaires comme la fourniture de pompes à eau, de moulins à céréales ou d’électricité. Les associations locales se regroupent en unions nationales qui peuvent négocier avec leurs gouvernements.

24 Après la période de transition, suffisamment de cacaoyers ont été arrachés pour soutenir les nouveaux prix sans destruction supplémentaire d’excédents. Le Secrétariat international peut limiter ses interventions de marché à la gestion d’un stock tampon pour la stabilisation de prix à court terme et des opérations commerciales pour décourager les passagers clandestins, ce qui devrait s’autofinancer. Les gouvernements sont maintenant libres d’utiliser une partie des gains accrus de l’exportation de cacao pour des objectifs tels que les investissements publics en infrastructures routières, pour la santé et l’éducation, et aussi en dehors des zones cacaoyères. Ils négocient les prix à la production du cacao avec les unions d’associations de producteurs. Cependant on respectera la part minimale des prix à la production dans les prix à l’exportation sur laquelle un accord avait été trouvé précédemment.

25 Pendant ce temps, la taxe commune à l’exportation est maintenue. Le Secrétariat international transmet aux associations de producteurs de cacao la recette de la taxe qui n’est désormais plus nécessaire pour d’autres objectifs. Celles-ci l’utilisent pour donner des aides à l’hectare de cacao aux agriculteurs. Dans les cas de contrats de métayage (abusa, abunu, etc.), les aides sont partagées entre les propriétaires et les métayers en proportion de leurs parts. Pour être éligibles aux aides, les agriculteurs doivent remplir certains critères. Seuls les champs en production reçoivent des aides, aucune exploitation des ouvriers ne doit être tolérée, etc. Une condition importante est que les champs doivent être sous ombrage ou qu’un travail sérieux soit entrepris pour réintroduire des arbres d’ombrage (qui peuvent commencer avec l’ombrage des bordures). Les agriculteurs qui se sentent traités de façon inéquitable peuvent faire appel à des comités d’arbitrage. L’allocation des aides par les associations est supervisée par des représentants du Secrétariat international. Si celui-ci trouve qu’une association manque d’équité ou d’efficacité, il peut la remplacer par d’autres organisations, des institutions de confiance, comme des églises, ou par ses propres agents si nécessaire.

26 Une fois que l’équilibre sur les marchés internationaux n’est plus menacé, on recherchera la hausse des rendements de façon soutenable. Les associations locales et les agents de vulgarisation organisent des champs-écoles pour les agriculteurs diffusant des techniques telles qu’un meilleur sarclage, l’arrachage des cabosses malades, et les traitements (de préférence avec des pesticides biologiques comme le neem). La replantation des cacaoyers en combinaison avec la reforestation et la diversification des plantations est stimulée dans des zones identifiées. Des plans sont établis à cette fin par les gouvernements en consultation étroite avec les organisations agricoles. Pendant ce temps, on prendra soin de maintenir la production dans les limites des quotas nationaux. Donner aux agriculteurs des aides à l’hectare plutôt que de meilleurs prix au kilo permet d’éviter que des hausses incontrôlées de rendement ne sapent l’effort d’équilibrer le marché  [14]. En outre, de nouvelles mesures d’arrachage et de diversification peuvent être requises pour empêcher que les replantations et les rendements améliorés ne causent une nouvelle surproduction. Les gouvernements et organisations agricoles gèrent l’offre en équilibrant toutes les mesures. Les entreprises de commerce équitable et de produits biologiques peuvent apporter leur obole en utilisant leurs primes de marché de niche en accord avec les plans que les gouvernements et les organisations agricoles établissent dans ce but.

27 Au fil des ans, la bande de prix qui est maintenue par l’arrangement est ajustée aux coûts de production dans les pays participants. La demande mondiale de cacao augmente de quelques 2 % par an, ce qui signifie que les quotas nationaux peuvent être graduellement étendus. Tous les quatre ou cinq ans, une petite partie de la marge de quotas est transférée des pays producteurs à hauts coûts vers les pays à bas coûts selon la formule sur laquelle les pays participants se sont mis d’accord. Pour éviter des malentendus, cette formule devrait être basée sur des indicateurs objectifs qui peuvent être vérifiés par le Secrétariat international  [15]. De préférence, la hausse générale des quotas devrait dépasser la perte des droits de production des pays à coûts élevés, de telle sorte qu’aucun pays ne soit forcé de réduire sa production en volume absolu. Les pays qui perdent des droits à quotas reçoivent une compensation financière d’un fonds d’ajustement. Celui-ci est géré par le Secrétariat international et financé pour partie à partir de la taxe commune à l’exportation et pour partie par des contributions des pays ayant bénéficié de transferts de quotas (TALBOT, 2004, pp. 216-217). La compensation financière sert à aider les agriculteurs des pays à coûts élevés à diversifier leur production. Les gouvernements et les organisations agricoles décident ensemble de la manière d’utiliser l’argent de la compensation. En plus de ces transferts obligatoires, les pays peuvent vendre ou acheter des droits de quotas volontairement, et le Secrétariat international peut agir comme médiateur.

IV – QUELQUES ESTIMATIONS

28 Pour illustrer la faisabilité financière et économique de ce plan d’action, nous avons élaboré un modèle économique simple visant à estimer les résultats d’une version concrète. Le modèle de simulation d’équilibre partiel est basé sur des données d’un marché stylisé pour 2002-2003 (LASS, 2004). L’offre et la demande y répondent aux changements de prix selon des estimations d’élasticités empiriques pour le secteur cacao basées sur MAIZELS et al. (1997). On distingue six régions : la CEDEAO, l’Indonésie, le Cameroun, le Brésil, un groupe agrégé incluant tous les autres pays producteurs de cacao, et le reste du monde. Cette dernière région comprend tous les pays qui consomment mais ne produisent pas de cacao. Le modèle considère la période 2006 à 2020. Il émet l’hypothèse que la demande mondiale de cacao augmente de 2 % par an (tableau 2)  [16].

29 Pour estimer les résultats du plan d’action ci-dessus, nous devions prendre un certain nombre de décisions concrètes (tableau 3). On suppose le plan lancé en 2006. Cette année-là, une interdiction de nouveaux défrichements aurait été introduite dans les zones sans défrichement. On suppose que cela réduit l’expansion autonome (indépendante du prix) de la zone cacaoyère de 0,5 à 0,2 % par an. En outre on introduit une taxe à l’exportation de 300 dollars par tonne (15 % du prix du marché mondial). Deux pour cent des recettes sont utilisées pour financer les coûts opérationnels du Secrétariat international, et ceci chaque année. Jusqu’en 2010, 10 % de plus des recettes sont transférés aux organisations agricoles et de producteurs pour leur campagne d’organisation des producteurs de cacao en associations autogérées. Durant la même période, le reste des recettes est utilisé pour acheter et retirer du marché les excédents de production et pour arracher des cacaoyers et développer des cultures alternatives dans les zones de diversification. En 2006, 275 000 tonnes de cacao sont achetées et détruites ou dénaturées. Ces achats baissent les années suivantes pour s’annuler en 2010. On peut voir les achats annuels dans le tableau 3. Celui-ci montre aussi les parts de la zone cacaoyère totale retirées de la production par arrachage dans les zones de diversification. En 2006, 1 % de la zone est retiré de la production, puis 2,5 % par an de 2007 à 2009, et 0,5 % par an de 2009 à 2011. Au total, 10 % de la surface cacaoyère totale est soustraite à la production. Parce que les vieilles plantations de cacao sont peu productives et que les plantations qui ne sont plus récoltées sont arrachées, on estime que cela correspond à une réduction de 2,5 % de la production totale de cacao. On estime aussi le coût de l’arrachage (prime d’arrachage plus coûts de la diversification) à dix fois la valeur du cacao que les cacaoyers arrachés produisaient (ou auraient produit s’ils avaient été récoltés).

30 Cette combinaison de la destruction des excédents et des réductions de surface permet une hausse immédiate des prix à la production du cacao d’environ 10 %, comparée à la situation sans intervention (figure 2). À partir de 2010, l’essentiel des recettes de la taxe d’exportation est transféré aux associations de producteurs pour accorder des aides à l’hectare de cacao aux agriculteurs qui produisent d’une façon socialement et écologiquement durable. (Le tableau 4 montre les recettes de la taxe d’exportation et l’évolution de la manière dont elles sont dépensées dans le temps.) On estime que tous les agriculteurs ajustent leur production de telle sorte que tous reçoivent ces aides. Les aides induiront de nouvelles augmentations de rendement et de surface, mais dans une moindre mesure que ne le feraient des hausses pures et simples de prix. Pour rester prudents, on estime néanmoins que l’effet des aides sur les rendements sera semblable à celui d’une hausse correspondante de prix, mais que l’interdiction de nouveaux défrichements dans les zones sans défrichement réduit l’effet sur la surface d’un cinquième. Le résultat des aides et des effets sur les prix est que les agriculteurs perçoivent désormais environ 40 % plus que ce qu’ils auraient gagné sans l’arrangement (figure 2). Simultanément, 2 % des recettes de la taxe d’exportation sont disponibles pour des objectifs supplémentaires tels que le fonds d’ajustement venant compenser les pertes de droits de production subies par certains pays au profit de ceux dont les coûts de production sont inférieurs.

Figure 2

Recettes des producteurs avec le programme de gestion de l’offre (indice, ligne inférieure sans le programme = indice 100)

150
140
130
120
baseline
cartel
110
100
90
80
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Recettes des producteurs avec le programme de gestion de l’offre (indice, ligne inférieure sans le programme = indice 100)

31 Pour tester la vulnérabilité du programme aux comportements de passager clandestin, un scénario semblable a été testé en faisant l’hypothèse que seuls la CEDEAO, l’Indonésie, le Cameroun et le Brésil coopéreraient. La simulation a montré que cela change les résultats, mais de façon limitée. Le programme marcherait tout de même, serait faisable et attractif pour le cartel des pays participants  [17].

32 Nous estimons que notre proposition serait un arrangement solide et transparent. Il s’autofinance et ne dépend pas de soutiens extérieurs. Pourtant la durabilité améliorée qu’il permettra attirera les consommateurs et aidera à persuader d’autres parties prenantes. Les opérations de la société de négoce et le transfert graduel des droits à quotas aux pays à faible coût diminueront pour les pays les incitations à adopter des politiques de passagers clandestins. Le rôle important du Secrétariat international assure à tous les participants que les principes sur lesquels ils se sont mis d’accord seront appliqués équitablement  [18]. La souveraineté des gouvernements nationaux est respectée, puisqu’ils contrôlent la restructuration de leur secteur du cacao et négocient la répartition du prix d’exportation dans leurs propres pays. La part minimale que les agriculteurs obtiennent de ce prix, le pouvoir de négociation de leurs nouvelles associations, et l’allocation des aides à l’hectare à travers ces associations, assurent que les agriculteurs bénéficieront de l’arrangement. La supervision du Secrétariat international sur le processus d’allocation garantit l’équité pour les agriculteurs individuels.

33 L’arrangement est conforme aux règles du GATT. Dans l’article XXXVIII, les pays membres sont autorisés à entrer dans des arrangements internationaux « pour stabiliser et améliorer les conditions des marchés mondiaux » de matières premières. De tels arrangements peuvent comporter des mesures « conçues pour atteindre des prix stables, équitables et rémunérateurs pour les exportations de tels produits ». Dans sa proposition récente à l’OMC, le Groupe africain a souligné que ce texte autorise une action unilatérale des pays producteurs, y compris en levant une taxe à l’exportation pour les objectifs indiqués ci-dessus (Groupe africain, 2006).

34 Le système présenté dans cet article n’est pas le seul possible. Des élaborations alternatives pourraient aussi convenir, et d’autres traits pourraient être ajoutés. Par exemple, la réintroduction de l’ombrage et la diversification couplée à la reforestation contribueraient à la séquestration du carbone, de telle sorte que des mécanismes du protocole de Kyoto pourraient être invoqués pour aider à financer l’arrangement (NEWMARK, 1998 ; SONWA, 2004)  [19]. Les gouvernements et les organisations agricoles devraient étudier soigneusement et comparer toutes les possibilités.

35 Un aspect critique de tout plan pour contrôler l’offre de cacao est la diversification pour permettre l’arrachage des plus vieux cacaoyers. Aucun plan ne devrait dépendre seulement des cultures d’exportation, qui peuvent elles-mêmes tendre à la surproduction. Les cultures vivrières doivent aussi être impliquées. Cela nécessite que les cultures vivrières deviennent plus attractives, ce qui n’est possible que si l’on augmente les droits de douane. Ceci est une raison supplémentaire pour que la gestion de l’offre des cultures d’exportation s’inscrive dans une politique plus large de souveraineté alimentaire.

36 Toute proposition de gestion de l’offre provoquera la critique des opposants qui exagéreront l’importance de la bureaucratie impliquée. En réalité, les coûts de son administration seront éclipsés par l’accroissement des gains à l’exportation. De plus, une telle hausse rendra inutile le besoin de nombreux projets d’aide, qui impliquent des coûts d’administration et des inefficacités bien supérieurs à la gestion de l’offre. Néanmoins les tentatives d’introduire la gestion de l’offre dans les cultures tropicales d’exportation peuvent être confrontées à la résistance des pays développés et des institutions financières internationales qui peuvent menacer de retirer leurs aides ou préférences commerciales. Les pays en développement doivent s’entraider pour supporter les pressions et annoncer qu’ils ne coopéreront sur les thèmes importants pour les pays développés (par exemple les droits des investisseurs étrangers) que si ces derniers promettent de ne pas entreprendre de telles actions. Une fois que les systèmes de gestion de l’offre seront effectifs pour un certain nombre de cultures, des taxes à l’exportation pourraient être utilisées pour établir un fonds commun venant soutenir la balance des paiements, ce qui pourrait relâcher la mainmise des donateurs internationaux sur les pays en développement.

37 Un dernier mot doit être dit sur la transformation. Des raisons variées sont avancées contre la transformation à grande échelle du cacao pour l’exportation en Afrique de l’Ouest. Les conditions tropicales sont peu propices au stockage des fèves de cacao et entraînent des coûts énergétiques supérieurs pour la climatisation ; la transformation est intensive en capital et n’apporte que des emplois limités pour les travailleurs ; et les produits intermédiaires et finis du cacao sont moins facilement transportables que les fèves elles-mêmes (ITC, 2001, ch. 17). Néanmoins ceci ne justifie pas les droits élevés à l’importation que les pays développés appliquent aux produits transformés des pays en développement. Pour les cultures dont la transformation est moins difficile, l’escalade tarifaire est un sérieux obstacle aux activités qui pourraient ajouter de la valeur aux produits bruts eux-mêmes. L’élimination de cet obstacle reste une demande vitale et justifiée.