1 – Le renforcement du maillage administratif

10 Depuis le coup d’État baathiste de 1963, le maillage administratif a été nettement resserré en Syrie. Le nombre de muhafaza (provinces) est passé de onze à quatorze : création de la muhafaza de Damas campagne, de Tartous (division en deux de la muhafaza de Lattaquié) et d’Idleb (partie occidentale de la muhafaza d’Alep). Ces promotions répondaient à des buts éminemment politiques. Dans tous les cas, il s’agissait de favoriser la clientèle du régime en créant de nouveaux emplois de cadres administratifs et d’affaiblir les métropoles d’Alep et de Damas. En créant une muhafaza de Damas campagne, le régime limite la muhafaza de Damas à la municipalité de Damas (500 km²), la privant de toute possibilité d’expansion urbaine sur sa périphérie et de contrôle sur les campagnes de son ex-province. Il favorise l’ascension d’un personnel administratif venu des campagnes alentours et qui rêve de prendre sa revanche sur la bourgeoisie damascène. Avec la croissance urbaine de ces dernières décennies, l’opposition entre les deux administrations provinciales qui ont en charge l’agglomération de Damas n’a fait que croître, compliquant nettement la gestion urbaine.

11 Cependant les efforts du régime baathiste portèrent moins sur le niveau des muhafaza que sur les échelons inférieurs du système administratif : mantiqa, nahya et municipalités : « C’est à l’échelle d’une maille assez réduite pour être transparente que s’opère la mise en place des structures d’encadrement (Parti, pouvoir d’État, services de sécurité, etc.) capables d’exercer un contrôle sans faille sur les populations, les biens et les terres » (MAUREL, 1984). Ainsi, entre 1960 et 2004, le nombre de mantiqa est passé de 42 à 61, celui de nahya de 96 à 249 et celui de municipalités d’une cinquantaine à plus de 2 000. La création d’une mantiqa ou d’une nahya suppose un minimum respectif de 60 000 personnes et 20 000 personnes inscrites sur les registres de l’état civil. Ultérieurement, des circulaires ont permis des dérogations à cette règle pour les zones touristiques ou de montagne, comme c’est le cas dans la montagne alaouite puisque les nouvelles entités administratives ne possèdent pas le nombre d’habitants requis. Le fait de tenir compte de la population inscrite à l’état civil au lieu de la population recensée donne plus de poids aux campagnes car, du fait de l’exode rural, les chiffres de l’état civil sont supérieurs à la population recensée. Quant aux municipalités, il n’existe pas de seuil de population pour leur création, cependant le ministère des Administrations locales s’efforce d’englober plusieurs villages et hameaux dans une même municipalité afin qu’elle possède une taille critique lui permettant de gérer des services publics.

Figure 1

Les villes syriennes

Malkiya
Qameshly
Jarablos Ras Al 'Ain
Alep
Manbej Tel Abiad Hasakeh
IdlebIdleb Raqqa
Thawra
Lattaquié
Deir Ez Zor
Jableh Hama
Banyas Salamya Myaden
Tartous
Homs Palmyre Al Bu Kamal
Nabek
DomaTal
Qatana
Damas
Nombre d'habitants
20 000
100 000
Soueida
Der'aa 0 100 ^{500 000}
Km

Les villes syriennes

12 Cette politique peut se comparer au programme de développement rural lancé par NASSER pour améliorer les conditions de vie dans les campagnes égyptiennes. Mais, à la différence de l’Égypte nilotique où les circonscriptions administratives peuvent facilement se calquer sur des terroirs stabilisés depuis des siècles, organisés à partir d’un gros village central, en Syrie le découpage des entités de base est beaucoup plus problématique  [3]. La fréquence de l’habitat dispersé rend difficile l’individualisation d’entités rurales. À chaque recensement, les entités territoriales sont modifiées, sans que la population ne soit consultée ou même avertie. Le flou de ce découpage territorial n’est pas seulement lié au dysfonctionnement de l’administration centrale. Il est la conséquence de l’atomisation de la vie sociale villageoise sur des bases claniques, ethniques et confessionnelles :

13

« Il est rare en Syrie que le village soit ordonné autour d’un centre qui serait la place du village en Occident. Il y a autant de centres que de familles pouvant prétendre à en constituer un. Le village est formé d’un agrégat de quartiers dans le cas d’un village groupé ou d’un ensemble de hameaux quand l’habitat est « dispersé », chacun portant le nom de la famille fondatrice qui y règne. » (HANNOYER, 1980)

Figure 2

La Syrie administrative

Hassakeh
Alep
Raqqa
Lattaquié Idleb
Deir Ez Zor
Hama
Tartous
Homs
Damas
Quneitra Limite de gouvernorat
Soueida Limite de mantiqa
Der'aa 0 100 ^{Chef-lieu de gouvernorat}
Km

La Syrie administrative

14 Si la création d’une municipalité par le Centre répond à une aspiration réelle de la population locale, cette dernière ne choisit pas le territoire car les limites de la municipalité sont fixées et imposées par le ministère des Administrations locales. Dans un premier temps plusieurs villages forment une municipalité, puis au fil du temps celle-ci est fragmentée. Les oppositions qui naissent au sein des conseils municipaux reposent le plus souvent sur des conflits de territoire entre les villages fédérés dans une même municipalité.

15 Cette base territoriale est sous-tendue par des solidarités tribales, confessionnelles ou ethniques qui s’expriment par l’intermédiaire du territoire puisque les différents groupes vivent sur des territoires distincts. Les villages sont le plus souvent homogènes sur les plans religieux et ethnique et, lorsqu’ils ne le sont pas, les quartiers musulmans, chrétiens, kurdes, arabes, etc. sont bien individualisés. Au sein des municipalités qui regroupent plusieurs villages, chacun considère qu’il sera mieux doté en services publics et bénéficiera d’une meilleure gestion s’il possède sa propre municipalité. La lutte est âpre pour obtenir le statut de municipalité, cela exige une forte mobilisation des réseaux de clientélisme à travers le Baath, les communautés et les divers patronages politiques. Le ministère des Administrations locales ne peut résister aux diverses pressions exercées par des barons du régime que sont les généraux et les chefs des services secrets. Il ne parvient pas à faire valoir que l’efficacité de la gestion exige un regroupement des villages et non leur division. Mais, dans le contexte syrien, on ne peut nier que la réalité de la gestion municipale donne raison aux partisans de la division en entités homogènes sur le plan religieux ou ethnique, tant les discriminations sont fréquentes.

16 La nouvelle élite politique arrivée au pouvoir en 1963 ne disposait pas, à l’inverse de la précédente, d’une assise économique qui lui permit de gouverner grâce à des rapports clientélistes tels que ceux fournis par la domination foncière (DROZ-VINCENT, 2004). Il lui fallut se constituer en priorité sa propre base sociale et ses propres réseaux clientélistes, capables de contrer toute réaction de l’ancienne bourgeoisie. La création d’un réseau territorial serré fut le moyen le plus rapide pour intégrer la population syrienne à la nouvelle structure étatique baathiste : la multiplication des agents du pouvoir accrut en effet considérablement la densité des réseaux sociaux liés à l’État par l’intermédiaire de ses représentants, et cela dans le cadre d’un système politique et administratif extrêmement centralisé qui refuse d’évoluer.

2 – La loi des administrations locales : une déconcentration du pouvoir

17 Dans le cas du régime baathiste la centralisation politique est extrême. Non seulement tout doit remonter jusqu’au gouvernement central mais, même en son sein, les ministres ne sont que de simples exécutants puisque les décisions majeures sont du ressort du Président (KIENLE, 1991). Ce dernier se fait représenter en province par les muhafez et les rais mantiqa. Les conseils de muhafaza, qui sont constitués par des citoyens élus sur le même modèle que les municipalités, ne sont que des organes consultatifs dont les réunions sont laissées à la discrétion de leur président, le muhafez. Les administrations locales ne sont que de simples rouages inférieurs de l’État, les décisions leur échappent, elles se contentent d’appliquer les ordres. Elles ne transmettent même pas au Centre les demandes de la population, car cette dernière préfère s’y adresser directement pour faire aboutir ses démarches. Les administrations locales ne possèdent bien souvent aucune délégation de signature. Les demandeurs sont obligés de se rendre à Damas pour obtenir les décisions ou les autorisations officielles. Le seul pouvoir dont dispose les cadres des administrations locales est de fermer les yeux sur les anomalies, ce qui n’est cependant pas le moindre puisqu’elles sont extrêmement nombreuses...

18 On peut s’interroger sur les raisons de cette centralisation extrême. L’exemple du secteur public industriel prouve que l’efficacité économique est secondaire derrière le dogme du centralisme (HANNOYER et SEURAT, 1979). Les nouvelles élites politiques n’ont qu’un souci, se maintenir au pouvoir, pour cela rien ne doit leur échapper. Elles ne font pas confiance au niveau local, car elles savent la population démunie et prête à se ranger derrière les anciennes notabilités. Par ailleurs ces élites sont des militaires, elles ont donc une vision hiérarchisée du pouvoir et ne supportent aucune contestation. La centralisation du pouvoir, la suppression des assemblées élues et le contrôle extrême du tissu associatif avaient pour but de tuer les moyens d’expression d’une quelconque opposition. Mais la révolte organisée par les Frères musulmans  [4] à la fin des années 1970, et qui par son caractère général faillit emporter le régime, montre la limite de la politique centralisatrice du régime baathiste et son besoin alors urgent de créer des corps intermédiaires entre l’État et la population. Une fois le calme revenu en Syrie, le régime lança une politique officielle de décentralisation dont la loi des administrations locales (1971) est la clé de voûte. Cependant l’expérience a prouvé qu’il ne s’agissait que d’une simple déconcentration administrative.

19 La loi des administrations locales définit cinq types de collectivités locales en croisant le critère démographique et le statut des agglomérations dans la hiérarchie administrative (muhafaza, mantiqa et nahya) :

20

• Les muhafaza (gouvernorats).
• Les madineh (villes) : chefs-lieux de muhafaza et de mantiqa et agglomérations qui possèdent plus de 20 000 habitants inscrits à l’état civil.
• Les baldeh : chefs-lieux de nahya et agglomérations dont la population est comprise entre 10 000 et 20 000 habitants.
• Les qarieh (villages) : agglomérations de 500 à 10 000 habitants.
• Les wardeh rifyeh (unités rurales) : groupes de villages et de hameaux (mazraa) possédant au total moins de 5 000 habitants.

21 Toutes ces collectivités locales disposent d’un conseil, mais seules les trois premières procèdent à des élections au suffrage universel direct pour en élire les membres. Le président du conseil de la muhafaza est le muhafez (gouverneur), nommé par le Président de la République, alors que les chefs des municipalités des villes (rais majles baladyeh) et des « baldeh-s » sont élus par les membres du conseil municipal, ce dernier étant issu d’élections au suffrage universel direct. Dans les qarieh et les wardeh rifyeh, le conseil et son président sont nommés par le muhafez. La loi des administrations locales est restrictive en matière de démocratie locale puisque les conseils de muhafaza sont soumis au muhafez, ainsi que les petites municipalités rurales. Dans la pratique les municipalités des grandes villes, sièges des muhafaza, sont également contrôlées par le muhafez qui leur dénie toute autonomie en matière d’aménagement urbain.

Figure 3

Les structures de l’organisation déconcentrée de l’État

Wardeh rifyeh
(Unité rurale)
Muhafez
Qaryeh (Gouverneur)
(Village)
Préside
MINISTERE DE
MINISTERE DES
L'INTERIEUR
ADMINISTRATIONS LOCALES Muhafaza
(Province)
Moudir nahyeh
Madineh (Chef de canton)
(Ville)
Baldeh
(Bourg) Rais mantiqa
Election d'un (Chef de district)
conseil consultatif
SUFFRAGE UNIVERSEL
Election d'un conseil consultatif
Le muhafez dirige la Province
Légitimité du conseil Dotation budgétaire

Les structures de l’organisation déconcentrée de l’État

22 Ces mesures qui, apparemment, visent à généraliser à l’échelle locale des assemblées élues, n’expriment pas une démocratisation du système politique syrien mais une simple déconcentration de l’appareil d’État, se combinant avec une centralisation maintenue ou accrue, dans la mesure où le pouvoir central remet une partie des fonctions administratives à ses propres agents locaux. Mohamed AL DBIYAT remarque très justement que le système syrien est emprunté aux ex-pays de l’Est, notamment à la RDA, pays dans lequel de nombreux cadres supérieurs du ministère des Affaires locales ont été formés ou ont effectué des stages (AL DBIYAT, 1995). Ce que nous dit Marie-Claude MAUREL sur le renforcement des échelons inférieurs des administrations dans les ex-pays communistes d’Europe de l’Est confirme nos remarques :

23

« Le renforcement des compétences de l’échelon inférieur (gmina) participe à un mouvement de centralisation, notamment du fait que la gestion opérationnelle est transférée à un responsable nommé et destitué par l’administration régionale (naczelnik). La nouvelle commune constitue le support territorial d’un mode de gestion centralisé et hiérarchisé, qui assure la transmission des décisions prises au sommet et leur stricte exécution à la base, et sur lequel le contrôle de la société locale apparaît limité. » (MAUREL, 1984)

24 Le mode d’élection des conseils municipaux et de leur président (le maire) ainsi que le mode de gestion des municipalités sont censés garantir la domination du pouvoir central sur les collectivités locales.

3 – L’encadrement de la gestion des municipalités

25 Les élections municipales se déroulent tous les quatre ans. Le mode de désignation des représentants est d’inspiration socialiste : au minimum, 60 % des sièges sont réservés aux candidats issus du collège des professions manuelles  [5] (ouvriers, paysans, artisans, etc.) ; les candidats du collège des professions intellectuelles (professeurs, professions libérales, fonctionnaires, etc.) ne doivent pas représenter plus de 40 % des élus. Le parti Baath et ses alliés du Front national progressiste  [6] présentent une liste unique dans laquelle ils ménagent des places aux « indépendants ». Les candidatures libres sont autorisées. Et même si finalement l’issue du scrutin est sans surprise, il peut arriver que des indépendants accèdent au conseil municipal à la faveur d’une forte mobilisation de la population. Cela se produit plus fréquemment dans les campagnes que dans les villes. Dans ces dernières, la multiplication des listes indépendantes disperse les voix de l’opposition et favorise la liste du Baath.

26 Dès son élection, le conseil municipal élit pour quatre ans le président du conseil (le maire) et un bureau exécutif  [7]. Dans les municipalités rurales ce bureau comprend trois membres (le président du conseil, son adjoint et un secrétaire), tandis que dans les petites villes le nombre de membres du bureau est compris entre cinq et neuf et que, dans les chefs-lieux de muhafaza, il est supérieur à neuf (proportionnel au nombre d’habitants). Les candidats libres qui auraient réussi à se faire élire au conseil municipal accèdent très rarement au bureau exécutif. Cette élection à deux degrés permet d’éliminer des postes à responsabilités des élus qui se montreraient trop turbulents, et au parti Baath de conserver l’exclusivité du pouvoir municipal.

27 Les réunions du bureau exécutif sont fréquentes, au minimum une fois par semaine ; elles se tiennent à la convenance du chef de la municipalité  [8]. En revanche, les réunions du conseil municipal sont plus rares et plus encadrées. Il ne se réunit en séance plénière qu’une fois tous les trois mois et pour une période maximum de trois jours. En outre, la date des réunions est précisée par la loi : « Le troisième samedi des mois de janvier, avril, juillet et octobre »  [9]. Le conseil peut être réuni exceptionnellement à la demande d’un tiers de ses membres et après acceptation de la demande par le chef de la municipalité, mais cela ne doit pas excéder une fois tous les deux mois, sauf si le bureau exécutif de la muhafaza, c’est-à-dire le muhafez, donne son accord.

28 Tout est prévu pour qu’une éventuelle sédition d’un membre du conseil municipal soit étouffée ; cela se réalise par la faible fréquence et la courte durée des réunions, mais aussi par l’application de règles strictes qui organisent les débats, en particulier :

29

« Les membres du conseil ne peuvent parler qu’avec la permission du président du conseil et ne peuvent s’exprimer que sur l’ordre du jour préparé par le bureau exécutif. »  [10]

30 Il est interdit à un membre du conseil de s’exprimer à plus de trois reprises sur une question, ce qui évite le blocage des débats. Aussi le conseil se contente-t-il de voter les grandes orientations de la politique municipale « dans le respect de la politique générale de l’État, dans le but du développement des villes »  [11]. Le bureau possède dans les faits l’exclusivité de l’initiative. Mais seul le maire dispose du pouvoir exécutif. Ce fonctionnement trouve son inspiration dans le « centralisme démocratique » qui prévalait dans les pays du bloc socialiste et qui persiste au sein du parti Baath. Le pouvoir a transposé au niveau local le mode de gestion centralisé de l’État syrien.

31 La décentralisation administrative est limitée par toute une série de garde-fous légaux (contre-signature du muhafez et des ministres concernés pour toute décision qui dépasse le choix de la couleur des volets de mairie) et, surtout, par la faiblesse des ressources financières des municipalités qui doivent solliciter continuellement l’État. Les impôts locaux que prélèvent les municipalités (taxes sur les permis de construire, patente, taxe d’habitation, etc.) ne suffisent pas pour assurer le salaire des fonctionnaires et l’entretien des bâtiments dont elles ont la charge. Chaque année, elles reçoivent une dotation du ministère des Administrations locales, calculée en fonction du nombre de leurs habitants. Des financements exceptionnels leur sont également octroyés pour réaliser des travaux d’équipement et de voirie, car les impôts levés sur les riverains pour la réalisation de trottoirs, de l’éclairage public, etc. sont loin de couvrir le coût total des travaux. Enfin la réalisation de projets de nature économique (restaurants, hôtels, logements, etc.) peut conduire la municipalité à contracter des prêts auprès de la caisse d’investissement des collectivités locales. Cette situation permet d’affermir le clientélisme qui structure l’État syrien. La marge de manœuvre des présidents de conseil municipaux s’exerce moins dans le mode de fonctionnement institutionnel défini par la loi, que dans celui des réseaux de clientélisme. Par ailleurs le système administratif syrien est conçu pour que ces présidents de conseil municipaux ne puissent pas accéder à la notabilité et demeurent des instruments de l’appareil d’État.

1 – La présidence d’une municipalité : une promotion au sein de la bureaucratie

33 Tous les maires de Syrie sont des Baathistes. Les indépendants ou les membres du Front national progressiste ne peuvent prétendre qu’à des places au sein du bureau exécutif. La domination qu’exerce le parti Baath au sein du Front national progressiste se manifeste également dans les municipalités, puisque la direction est dévolue à un Baathiste. Le Baath est le parti dirigeant de la nation, par conséquent il est inconcevable que les baathistes puissent être mis en tutelle, même dans le cadre d’une municipalité. Cependant la fibre militante ou les convictions idéologiques ne comptent plus vraiment dans la désignation du maire. Le parti Baath s’est progressivement vidé de son contenu idéologique ; la grande majorité des militants adhèrent par intérêt ou par obligation, puisqu’il est difficile d’obtenir une simple place de fonctionnaire sans être baathiste. L’appartenance au Baath procure une certaine légitimité pour obtenir un poste de direction mais, depuis la massification des recrutements dans les années 1970, cela ne suffit plus ; les pressions venant des services de sécurité ou du ministère des Administrations locales sont plus efficaces que celles des instances du parti elles-mêmes. Néanmoins il se trouve encore dans les campagnes des baathistes convaincus à la tête des municipalités. Ils ont souvent participé à la mise en place de la réforme agraire et sont sincèrement reconnaissants au parti Baath, sous la direction d’Hafez EL ASSAD, d’avoir œuvré pour l’amélioration de leurs conditions de vie.

34 Les maires sont le plus souvent des fonctionnaires, et parmi eux un grand nombre sont des fonctionnaires municipaux – ingénieurs des services techniques, comptables, etc. – qui ont accédé à cette place par promotion interne. Leur travail à la municipalité leur a permis de se faire connaître dans la population locale et de nouer des connaissances dans le parti Baath. Le fait qu’il ne soit pas interdit aux fonctionnaires municipaux de devenir maire montre que la municipalité est plus un outil de gestion administrative et technique qu’une véritable collectivité locale. Le prestige lié à la fonction de maire, même s’il n’est pas très important, est une motivation supplémentaire malgré la faiblesse du traitement salarial. La volonté de se mettre en avant, commune à toute l’humanité, apparaît en Syrie avec davantage d’acuité.

35 Nombreux sont les notables citadins, pourtant malmenés par le régime baathiste lors des nationalisations et de la réforme agraire, qui ont cédé aux sirènes du Pouvoir ; ainsi le régime a-t-il pu avec assez d’aisance trouver du personnel dans les villes pour diriger les municipalités. Cependant, dans une société où les relations sont davantage qu’ailleurs fondées sur les connaissances plus que les compétences réelles, se mettre en avant participe également à une stratégie de promotion sociale évidente. Par les contacts qu’un maire se crée au sein de l’administration, du parti Baath, des services secrets, grâce aux menus services qu’il rend à ses administrés, il développe son capital social. Il peut obtenir ainsi une promotion à la suite de son mandat mais cela ne signifie pas que sa position est définitivement acquise. Le pouvoir central reste maître de son destin.

2 – Ménager les susceptibilités communautaires

36 Bien que le régime soit officiellement laïc et que toute référence aux communautés ethniques et confessionnelles soit interdite, la politique et les relations sociales sont imprégnées par le communautarisme. En choisissant les maires, le régime veille par-dessus tout à ménager les susceptibilités communautaires. Les maires des villes littorales (Lattaquié, Tartous, Jableh et Banyas) ont jusqu’à présent toujours été des musulmans sunnites, bien que la majorité de la population soit désormais alaouite. Le régime met les formes pour tenter de ménager les couches citadines sunnites en plaçant à la tête de ces municipalités des membres de cette communauté  [12]. Ces derniers ne sont pas issus des anciennes familles de propriétaires terriens qui dominaient la ville avant la révolution baathiste, mais de la petite bourgeoisie, qui, faute de moyens, destinait ses enfants à la fonction publique.

Figure 4

La répartition des communautés en Syrie

TURQUIE
Hassakeh
JEZIREH
Alep
Méditerranée Idleb
Raqqa
Haffeh
Lattaquié
Deir Ez Zor
JEBEL Hama
ALAOUITE
Tartous Safita Homs
DESERT SYRIEN
Tripoli
LIBAN _Baalbek
Beyrouth Zahleh IRAK
QALAMOUN
CHOUF Damas
Saïdâ
Quneitra
HAURAN Soueida
ISRAEL Dera'a JEBEL
DRUZE
JORDANIE
Les minorités dans l'espace rural
Confessionnelles :
Alaouites Ville importante : zone de mixité communautaire
Druzes
Ismaéliens Frontière internationale
Chrétiens Limite de gouvernorat syrien
Minorités ethniques : Limite orientale de la zone sédentaire
Kurdes
0 50 100 km
Turkmènes

La répartition des communautés en Syrie

37 La volonté de ménager les susceptibilités communautaires se retrouve à tous les niveaux de l’État. Dans le choix des ministres, le Président veille à ce que toutes les communautés soient représentées, ainsi le ministre des Administrations locales est-il depuis sa création dirigé par un Druze, ce qui explique l’importance du personnel venu de la province de Soueida, le fief des Druzes de Syrie  [13], dans ce ministère. Dans les chambres de commerce et d’industrie, il faut également que toutes les communautés aient des sièges. Lors des élections de 2000 à la chambre de commerce d’Alep, aucun chrétien n’ayant été élu, le muhafez a usé de son pouvoir discrétionnaire pour nommer un chrétien au conseil. À Tartous, la chambre de commerce était depuis sa création présidée par un Musulman sunnite. Or, c’est un Alaouite qui a remporté les élections de 2000, plus du fait des maladresses de son concurrent sunnite que du soutien d’un vote communautaire, puisque le nouveau président a obtenu des voix de toutes les confessions. Cependant après quelques mois, les péripéties de l’élection sont oubliées, et la fierté communautaire reprend le dessus parmi les Sunnites qui accusent les Alaouites de vouloir monopoliser toutes les places. Lors des élections municipales, l’absence de choix démocratique permet d’éviter ce genre de dérapages, qui aiguise les jalousies communautaires.

3 – Un renouvellement fréquent des maires dans les villes

38 Dans les campagnes les présidents de municipalité effectuent souvent plusieurs mandats. Ils gèrent la municipalité durant les horaires de bureau, et le reste du temps peuvent se permettre d’exercer un deuxième métier car, comme tout traitement de fonctionnaire en Syrie, celui de président de municipalité est insuffisant pour vivre correctement. Dans les villes la tâche est plus ardue et les présidents consacrent tout leur temps à la municipalité. Ils évoquent souvent la difficulté de mener à bien leur fonction et le découragement qui en résulte pour expliquer qu’ils ne sollicitent pas un deuxième mandat. Il est vrai que, dans les villes, la charge de travail et les sollicitations diverses rendent cette place intenable plus de quatre ans. L’ancien maire d’une petite ville de la région côtière, en retraite à l’heure actuelle, confiait que les quatre années qu’il avait passées à la tête de la municipalité avaient été les pires de sa vie et pour un bénéfice mineur. Il n’a profité de sa fonction que pour placer son fils dans l’administration municipale. D’après lui, l’État ne sait pas ce qu’il attend des municipalités. En théorie, elles sont indépendantes mais, en pratique, l’État ne leur donne pas les moyens financiers et administratifs de travailler, si bien que le maire se retrouve désarmé face aux revendications de la population qui l’accuse d’être responsable de tous les problèmes de la ville. Certes, les présidents peuvent être découragés par leur travail et choisir de ne pas briguer un deuxième mandat. Cependant, dans le cas contraire, ils ne sont pas maîtres de leur choix : ils doivent avoir l’accord du parti Baath et des services de renseignement. Sans cela il est inutile de se présenter aux élections puisque le suffrage universel n’est qu’une façade en Syrie.

39 Le pouvoir central sait que les présidents profitent de leur pouvoir de décision pour se constituer une clientèle locale grâce aux ressources de la municipalité. Une municipalité telle que celle de Lattaquié (400 000 habitants), au nord-ouest de la Syrie, rémunère 1 500 employés (dont 500 sous contrat affectés au nettoyage des rues) ; son budget atteint en 2005 la somme de 300 millions de livres syriennes (6 millions de dollars) grâce aux taxes portuaires (30 % des revenus de la ville). La moitié du budget de la ville est consacré à l’investissement, c’est-à-dire à toutes les dérives et détournements de fonds. Par ailleurs, il est fréquent que les présidents embauchent au sein de la municipalité les membres de leur famille et de leur clan. Cette pratique est très courante car le népotisme est l’archétype de la corruption de proximité. La société et le pouvoir central ne jugent pas répréhensible d’user de sa position politique pour procurer prioritairement des emplois et des bénéfices aux membres de sa famille. En revanche, le fait que le népotisme et la concussion constituent la première étape dans la création d’une assabiyya  [14] locale et d’un véritable fief politique est répréhensible aux yeux du régime.

40 Régulièrement des campagnes anti-corruption sont organisées en Syrie pour « nettoyer » les étages inférieurs de la bureaucratie des éléments les plus corrompus, mais aussi pour éliminer les personnages devenus trop influents au niveau local. En 2001, 350 maires ont été démis de leurs fonctions pour abus de biens sociaux  [15]. Mais, le plus souvent, on se contente d’attendre la fin du mandat pour remplacer un maire corrompu. L’année 2001 fut un peu particulière car elle correspond à la campagne de lutte anti-corruption lancée par le président Bachar EL ASSAD pour marquer son affirmation en tant que nouveau chef de l’État. En 2005, à la suite du retrait des troupes syriennes du Liban, une nouvelle campagne fut lancée mais elle a fait moins de victimes, et la corruption ne s’est guère réduite dans le pays. Le but là encore était d’éliminer toute contestation au sein même du parti Baath tout en détournant l’opinion publique syrienne du camouflet reçu par Bachar EL ASSAD au Liban.

41 Ne noircissons pas trop le tableau, beaucoup de maires sont des personnes intègres qui souhaitent travailler pour le bien de leur ville. Ils améliorent leur maigre traitement grâce aux primes et aux frais de mission à l’étranger et évitent ainsi de recourir aux abus de biens sociaux. Ils ne sont pas pour autant protégés de l’arbitraire du pouvoir central qui refuse par principe qu’un homme s’installe de façon durable à la tête d’une municipalité urbaine. Cette règle ne favorise pas la continuité des politiques publiques. Car le nouveau maire fait le plus souvent table-rase des projets de son prédécesseur pour imprimer sa marque sur la politique municipale. L’ancien maire ne fait même plus partie du conseil municipal et, s’il travaillait à la municipalité, il est muté dans une autre administration. D’une part, ce dernier ne supporterait pas d’être sous les ordres de son successeur, d’autre part, le nouveau maire verrait d’un mauvais œil la présence d’une personne susceptible de représenter un contre-pouvoir au sein de l’administration municipale.

42 Les présidents de municipalité parviennent difficilement à devenir des notables. Dans les campagnes, ils ont une autonomie politique et une longévité qui pourraient à terme leur conférer ce statut mais la faiblesse de leurs ressources financières les en empêche. Dans les grandes villes, les ressources financières et les enjeux fonciers offrent plus de possibilités de se constituer un capital social et financier susceptible de les rendre indépendants de l’État. Cela est incontournable du fait de leurs réseaux personnels locaux mais, quand bien même le muhafez leur laisserait une réelle indépendance de gestion durant leur mandat, le temps leur manque pour y parvenir puisqu’ils sont remerciés après un ou deux mandats. Les petites villes, chefs-lieux de mantiqa, sont celles où le pouvoir municipal est en fait le plus convoité car les ressources de la municipalité sont suffisantes pour garantir une certaine autonomie politique et l’autorité de tutelle du muhafez est plus éloignée que dans les chefs-lieux de muhafaza. Ce n’est qu’à cette échelle que peuvent émerger de véritables notables, autonomes vis-à-vis du pouvoir central et du parti Baath. En fait, c’est de ces territoires et de ce milieu social, la petite bourgeoisie, que proviennent les cadres du régime baathiste, ce dernier ne prend dont pas beaucoup de risques avec ces néo-notables, car leur pouvoir est lié au maintien du régime baathiste dans son état actuel. Par précaution il est tout de même préférable de les couper de leur fief en les attirant à Damas grâce à une promotion telle que la députation.

43 Durant les cinq premières années du mandat de Bachar EL ASSAD (2000-2005), une certaine confusion a régné au sommet de l’État, avec les sourdes luttes de pouvoir entre les barons du régime, affaiblissant provisoirement le pouvoir central. Cependant les municipalités n’ont pas profité du relâchement de l’autorité centrale pour obtenir une plus grande autonomie, car les garanties prises par le régime baathiste à l’égard des municipalités (renouvellement fréquent des maires en villes, faibles ressources financières, contre-signatures du muhafez, du ministre, etc.) fonctionnent merveilleusement pour empêcher l’émergence d’un pouvoir local s’appuyant sur les municipalités. Depuis l’hiver 2005-2006  [16], Bachar EL ASSAD paraît avoir repris les rênes du pouvoir, renouant avec le culte de la personnalité développé par son père. Les affiches de Bachar EL ASSAD, discrètes durant les premières années de sa présidence, furent en quelques mois omniprésentes, donnant véritablement l’impression à la population que la Syrie avait retrouvé un chef. L’ampleur des manifestations organisées pour la réélection de Bachar EL ASSAD en mai 2007  [17] confirme son alignement sur les méthodes utilisées par son père. Pour ce qui est de la pratique politique il n’a procédé à aucune ouverture, tant sur le plan de la démocratisation que sur celui de la décentralisation, et tout comme son père il a pour principe de ne pas modifier un système qui fonctionne sur le plan sécuritaire.

44 Dans les campagnes et les petites villes, l’autonomie de gestion a permis d’améliorer les conditions de vie de la population, de les élever au niveau de celles des grandes villes, alors qu’avant la révolution baathiste un net écart existait entre quelques grandes villes (Damas, Alep, Homs, Hama, Lattaquié) et les autres agglomérations. En revanche, il est beaucoup plus difficile de concilier le contrôle politique avec une gestion efficace des grandes villes. La dégradation des conditions de vie dans ces villes (augmentation de l’habitat informel, pénurie d’eau chronique, problèmes de circulation, etc.) est directement liée à la paralysie dont souffrent les municipalités (BALANCHE, 2006). Entre 1983, date de la promulgation de la loi sur l’autonomie des collectivités locales, et aujourd’hui, la population syrienne a doublé  [18] et celle des six principales villes du pays a triplé. Depuis le début des années 2000, la croissance démographique s’est ralentie passant de plus de 3 % par an à 2 %, ce qui entraîne mécaniquement un ralentissement de l’exode rural. Cependant à Damas l’afflux de réfugiés irakiens (environ 1,5 million) contribue à maintenir un rythme de croissance de l’agglomération élevé. La capitale syrienne est passée de 1,7 million d’habitants en 1981 à plus de 5 millions à l’heure actuelle. Or le statut de 1983 ne permet pas aux municipalités de gérer les problèmes générés par cet afflux de population. Le gouvernement syrien a accepté une aide timide de la Commission européenne (Municipal Administrative Modernisation) pour moderniser la gestion des six premières municipalités syriennes, mais il ne compte aucunement modifier leur statut et procéder à une véritable décentralisation administrative.

45 Les municipalités sont instrumentalisées par le régime baathiste pour maintenir ou reconquérir son influence locale après la révolte des Frères musulmans qui a ébranlé ses structures, même au sein de la communauté alaouite, la plus fidèle au pouvoir central. Si dans les campagnes et les petites villes, il semble effectivement avoir réussi, la situation est là encore beaucoup plus ambiguë dans les grandes villes, en particulier au sein des vastes banlieues déshéritées  [19] où il ne dispose pas de relais. Les populations d’origine rurale qui peuplent les quartiers informels ceinturant les grandes villes syriennes échappent aux structures traditionnelles et institutionnelles, au profit des mouvements islamistes. Le régime baathiste obtient la paix sociale en laissant se développer l’informel et non plus en élargissant ses réseaux de clientélisme. Certes, la négociation entre ces populations et la municipalité pour l’obtention de services urbains peut donner lieu à une re-clientélisation mais elle est superficielle, car ces quartiers sont sous l’influence des islamistes qui pourvoient aux besoins de la population grâce à des associations de bienfaisance. Le système de pouvoir que Bachar EL ASSAD a reçu en héritage (LEVERETT, 2005) est conçu pour une population dont les deux tiers vivaient à la campagne ou dans des petites villes et non pas dans des grandes villes comme c’est le cas aujourd’hui. Mais ce changement n’est guère pris en compte et encore moins anticipé par les dirigeants syriens.