1 Au cours des dix dernières années, les pays d’Europe centrale et orientale (Peco) ont profondément remodelé leurs systèmes de retraite. Alors que les premières années de la transition, au début des années quatre-vingt-dix, se caractérisent essentiellement par des mesures réactives à l’évolution du cadre économique extérieur, la conception de ces réformes radicales a pris du temps.

2Dans la plupart des économies en transition, ces nouvelles mesures n’ont été mises en œuvre qu’à la fin de la décennie [1].

3Les dispositions adoptées au cours de la première phase du passage à l’économie de marché se concentrent sur les prestations servies aux retraités d’alors. Au cours de cette période, la formule de calcul des prestations et la méthode de financement n’ont subi aucun changement important. On a longtemps considéré que les réformes avaient pris du retard pendant la deuxième phase (1992-1993 à 1995-1996). Néanmoins, de nombreuses modifications de petite ampleur ont été apportées aux régimes de retraite, qui témoignent de l’adoption d’une orientation et d’objectifs nouveaux. À ce stade, la question de la protection sociale et la nécessité de prestations minimales devaient être réglées sans délai. Elles constituaient, en effet, des éléments indispensables pour atténuer l’impact de la réforme économique [2].

4À compter du milieu des années quatre-vingt-dix, les réformes globales des systèmes et la redéfinition des volets publics et privés de la protection sociale des personnes âgées ont pris une importance croissante [3]. Dans l’ensemble, la réforme des retraites se caractérise, dans ces pays, par un passage à un système davantage pluraliste et décentralisé. Une question domine depuis quelques années le débat sur la réforme des retraites dans cette région, tout comme dans l’Union européenne : celle des différents mécanismes de financement avec la problématique répartition/capitalisation.

5Huit pays d’Europe centrale et orientale rejoindront l’Union européenne en 2004 (la République tchèque, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, la Pologne, la Slovénie et la Slovaquie). Les récentes réformes mises en œuvre et les expériences de ces pays élargiront aussi l’éventail des régimes de retraite existants dans l’Union européenne. La présente contribution vise à donner une vue d’ensemble de l’évolution des réformes adoptées par les pays candidats à l’adhésion et met en lumière les principales similitudes et différences dans les approches retenues.

6Cet article est organisé comme suit : les réformes du premier pilier (notamment les premières mesures d’adaptation aux changements économiques, le renforcement du lien entre cotisations et prestations et l’interaction entre marché du travail, âge de la retraite et participation des personnes âgées à la vie active) ; les réformes systémiques introduisant des éléments de capitalisation obligatoires dans le système de retraite; une brève évaluation des premiers résultats des réformes et enfin une vue d’ensemble de l’impact de l’adhésion à l’Union européenne et de l’orientation future de la réforme des retraites [4].

? Réformes du premier pilier

7Au cours des dix dernières années, tous les pays de la région ont apporté des changements au niveau du premier pilier, qu’ils aient ou non mis en place d’autres éléments tel un deuxième pilier obligatoire. Ainsi, les modifications ciblées adoptées dans les premiers temps en réaction à la libéralisation des prix peuvent être mentionnées : relèvement de l’âge de la retraite qui était très bas sous le régime socialiste, renforcement des liens entre cotisations et prestations au niveau individuel et, de manière assez radicale, introduction de comptes notionnels à cotisations définies par le premier pilier, comme en Pologne et en Lettonie [5].

8Les premières révisions de la législation ont pris pour base l’ancien système de retraite socialiste [6]. Ces changements n’étaient pas le résultat de décisions reposant sur des concepts nouveaux, mais, pour la toute première fois, ils ont été imposés et suscités par la transformation du système économique. En ce sens, les premières adaptations de la législation sur les retraites ont constitué une réaction à l’évolution de la situation économique.

9Elles étaient essentiellement la conséquence de la flambée de l’inflation et des mutations du marché du travail. Du temps du régime socialiste, les retraites n’étaient pas réévaluées régulièrement, mais étaient revalorisées via des versements discrétionnaires exceptionnels. Dans les régimes socialistes, la fixation centralisée des prix constituait un instrument-clé de la politique sociale. Dans les premières années du processus de transformation, la libéralisation des prix a été l’une des mesures phares de la politique économique. Elle s’est dans la plupart des cas traduite par une flambée des prix. Les responsables politiques se sont alors empressés de réformer le système de retraite car les pensions ne permettaient plus de maintenir le même niveau de vie.

10Au début de la transition, certains pays ont préféré, en particulier en période d’hyperinflation, ajuster les retraites à l’aide de versements compensatoires forfaitaires plutôt que de majorer les montants d’un pourcentage donné, ce qui aurait réduit les différentiels entre les retraites [7]. Ces versements compensatoires forfaitaires étaient souvent considérés comme un moyen plus simple de gérer l’hyperinflation sur le plan administratif, car on ne faisait qu’ajouter une somme aux prestations dues, qui n’avaient donc pas besoin d’être recalculées individuellement à chaque fois. D’autres raisons plaidaient également en faveur de cette méthode. Elle servait à aplanir la répartition des retraites.

11Autrefois, les montants étaient souvent déterminés par des motifs et privilèges politiques. Suite aux changements politiques, cette différenciation n’était plus souhaitable, même s’il était difficile de réduire les droits à pension existants. Ces versements compensatoires forfaitaires permettaient ainsi d’uniformiser plus facilement les versements. Au fil du temps, les expériences réalisées avec différentes mesures d’indexation et leur impact financier ont ramené quasiment tous les pays à un système combiné d’indexation sur les salaires et sur les prix.

12Dans de nombreux pays, l’une des mesures les plus rapidement mises en œuvre après le changement politique a été l’abolition des privilèges politiques de l’ancien système. L’État socialiste accordait en effet des primes supplémentaires à quelques catégories socioprofessionnelles et certains pays versaient des « pensions spéciales » à certains membres distingués du parti communiste. Ces privilèges ont donc été rapidement supprimés.

13Parmi les premières mesures se trouvent également les réformes et changements intervenus dans la gestion financière du système de retraite. Au début, une refonte du cadre administratif et du cadre budgétaire général a été organisée ainsi qu’une réorientation complète de la politique monétaire. Des changements sont notamment intervenus au niveau du financement de l’assurance sociale. Ainsi, le budget de la protection sociale est issu de celui de l’État, mesure qui est souvent allée de pair avec la création ou la consolidation d’un organisme distinct chargé de l’assurance sociale.

14Ces évolutions peuvent s’interpréter à la lumière de la décentralisation et de la redistribution des missions de l’ancien État « tout-puissant ». Cependant, les caisses d’assurance sociale (en dehors du budget de l’État) présentent encore aujourd’hui des différences considérables en termes d’autonomie et d’indépendance.

15Certaines sont gérées de manière autonome sur une base tripartite, d’autres sont toujours étroitement supervisées par leur ministère de tutelle [8].

16Le relèvement de l’âge légal du départ en retraite (initialement relativement bas) est également une question à l’ordre du jour pour tous les Peco. Cet âge légal était généralement fixé à 60 ans pour les hommes et à 55 ans pour les femmes. Aujourd’hui, l’âge de la retraite reste considérablement plus bas que dans de nombreux pays d’Europe occidentale et le relèvement envisagé est assez modeste. En moyenne, l’objectif est de le porter à 62-63 ans pour les hommes et 60 ans pour les femmes d’ici la fin 2010.

17Cependant, un tel relèvement n’était pas facile à mettre en œuvre sur le plan politique car, en raison de la montée du chômage et de leurs piètres perspectives d’emploi, les personnes d’un certain âge n’étaient guère incitées à rester sur le marché du travail. C’est pourquoi ces évolutions ne bénéficient généralement pas d’un large soutien dans l’opinion publique.

18Le facteur déterminant n’est pas seulement l’âge légal de départ en retraite mais l’âge réel (moyen), ainsi que les déductions qui sont opérées lorsque les retraites sont perçues avant le terme prévu. Pour que le départ anticipé soit financièrement neutre, il faut que la formule de calcul des retraites inclue des déductions actuarielles équitables (ou des suppléments dans le cas d’un départ à la retraite après l’âge légal). L’âge légal de départ à la retraite représente aussi une espèce de norme politique, c’est-à-dire l’âge maximum auquel un individu, dans une société donnée, est censé travailler et auquel il est « autorisé » à partir à la retraite.

19Selon une enquête de l’OIT, dans certains pays candidats à l’adhésion, seul un faible pourcentage de salariés continuent de travailler jusqu’à l’âge légal du départ en retraite [9], ce qui a pour effet de faire baisser l’âge réel (moyen). Dans la quasi-totalité des pays, il existe un ou plusieurs programmes de retraite anticipée.

20Même si les options et les critères d’admissibilité ont été resserrés au cours des dix dernières années, d’autres instruments (comme les pensions d’invalidité) ont été de plus en plus utilisés.

21Les conséquences réelles du relèvement de l’âge de la retraite et le succès de sa mise en œuvre dépendent néanmoins de multiples facteurs : les conditions du marché du travail, l’état de santé et l’évolution de la morbidité et de la mortalité propres à l’âge. Tant que le marché du travail compte un nombre important de sans-emploi, le relèvement de l’âge de la retraite risque de ne faire qu’aggraver le chômage.

? Introduction d’un pilier obligatoire par capitalisation

48Depuis quelques années, la réforme se caractérise par l’introduction d’éléments de capitalisation dans la protection sociale des personnes âgées : on parle de « privatisation partielle de la couverture vieillesse ». Ainsi, un second pilier obligatoire par capitalisation se substitue en partie au premier pilier par répartition. La cotisation individuelle versée au titre du premier pilier s’en trouve donc réduite et en partie réorientée vers le second pilier. Étant donné que les taux de cotisation étaient déjà très élevés dans de nombreux pays, l’instauration d’une cotisation supplémentaire pour le second pilier n’était pas considérée comme une option politiquement envisageable.

49L’introduction de la capitalisation dans les pensions de retraite obéissait à diverses motivations. Premièrement, elle devait contribuer à gérer l’impact de l’évolution démographique sur la viabilité financière à venir des régimes de retraite.

50Deuxièmement, la diversification des risques entre répartition et capitalisation était jugée nécessaire, en particulier dans un contexte de montée du chômage et de diminution de l’assiette de cotisations. Troisièmement, la décentralisation et une limitation de la responsabilité de l’État dans le domaine de la protection sociale, ainsi que le renforcement de la responsabilité privée, faisaient partie intégrante de la refonte globale des structures économiques et sociétales.

51Dans le même temps, cinq pays d’Europe centrale et orientale ont introduit un second pilier obligatoire par capitalisation. La Lettonie a été la première à voter les textes, mais a attendu 2001 pour les appliquer. La Hongrie a adopté un second pilier en 1998 et la Pologne en 1999. Enfin, la Bulgarie et l’Estonie sont sur le point d’instaurer ce type de régimes obligatoires en 2002. La Roumanie et la Lituanie ont élaboré des projets de loi à ce sujet.

52En République slovaque, après les élections de septembre 2002, la réforme des retraites et l’introduction d’éléments de capitalisation ont fait l’objet de débats dans le cadre d’une refonte globale de l’État providence [15]. Mais d’autres pays ont décidé de « restructurer les régimes de retraite publics » comme l’affirme un récent rapport de l’OIT [16]. Ils n’ont pas introduit d’éléments de capitalisation obligatoires, mais se sont concentrés sur la réforme du « premier » pilier. C’est notamment ce qu’ont fait la République tchèque et la Slovénie.

? Premiers résultats des réformes récentes

64Les nouveaux régimes de retraite introduits dans les Peco nous autorisent-ils à parler d’un « nouveau modèle de couverture vieillesse d’Europe de l’Est » [20] ? D’une part, les débats sur les réformes et l’orientation de ces dernières montrent que nombre de Peco préféraient nettement conserver et appliquer les principes d’assurance sociale d’Europe de l’Ouest (modèle bismarckien) que d’introduire des régimes forfaitaires ou sous conditions de ressources. D’autre part, la limitation du taux de remplacement du premier pilier et l’introduction d’éléments de capitalisation obligatoires au titre du second pilier est un phénomène assez récent dans la conception des régimes de retraite européens. En fait, la combinaison d’un premier pilier lié au revenu et financé par répartition et d’un deuxième pilier obligatoire par capitalisation constitue un nouveau modèle qui peut servir d’exemple aux autres pays en transition [21]. Cependant, ces nouveaux dispositifs diffèrent dans le détail au niveau de la structure du premier pilier et de l’importance du second. De plus, quelques années seulement se sont écoulées depuis l’adoption des régimes par capitalisation du second pilier et leurs conséquences en termes de revenu et de protection offerts aux futurs retraités restent inconnues.

65La mise en œuvre de réformes de grande envergure constitue toujours un immense défi sur le plan administratif. Dans les pays qui ont introduit un second pilier obligatoire, la question de la collecte des cotisations et de leur transfert vers les fonds de pension respectifs revêt une importance cruciale. La Pologne a ainsi rencontré, dans un premier temps, des problèmes considérables car l’institut d’assurance sociale (Zus), chargé de ces deux missions, n’était pas pleinement préparé à remplir sa fonction, en particulier durant la phase de démarrage [22]. En Hongrie, le transfert de cotisations au second pilier était du ressort des différents employeurs. Au départ, les employeurs n’avaient pas de comptes à rendre à l’État, il était donc quasiment impossible d’obtenir des données sur le nombre de personnes qui avaient adhéré et participaient au second pilier. Dans ces deux pays, les fonds de pension ont connu une concentration pendant les premières années. Au début, ces fonds de pension offraient des rendements plutôt modestes. Selon une étude menée par l’OIT, le rendement net était même négatif dans certains cas. La médiocrité de ces performances n’a pas encore été complètement explicitée.

66Il semblerait cependant que la raison ne tienne pas à des stratégies d’investissement risquées car 60 à 70 % des fonds étaient investis dans des emprunts d’État [23].

67La pauvreté chez les personnes âgées ne donne pas lieu à un tableau uniforme dans l’ensemble des pays candidats à l’adhésion. Tandis que, dans certains pays, les retraités semblent moins touchés par la pauvreté que la moyenne de la population, dans d’autres, les personnes âgées sont durement frappées par ce fléau. Le niveau des pensions et le taux de remplacement moyen ne semblent pas être les seules explications. L’interaction entre les prestations sociales, la participation au marché du travail et la composition de la famille/du ménage paraissent encore plus déterminantes. Il est nécessaire de continuer à analyser l’évolution des revenus et de la pauvreté chez les personnes âgées, surtout étant donné le laps de temps relativement court qui s’est écoulé depuis les profondes mutations qu’ont connues les régimes de retraite. Le passage à des dispositifs financés en partie par capitalisation et leur impact sur le revenu des retraités, les coûts de la transition et la distribution intergénérationnelle constitueront des questions fondamentales pour la politique des retraites au sein d’une Europe élargie.

? L’élargissement de l’Union européenne et son impact sur la réforme des systèmes de retraite en Europe centrale et orientale

68Depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, la plupart des pays en transition d’Europe centrale et orientale peuvent raisonnablement espérer adhérer à l’Union européenne. Seules la Roumanie et la Bulgarie se sont vu refuser l’adhésion pour 2004.

69Les huit autres Peco candidats deviendront membres de l’Union européenne en 2004. Durant les négociations générales, il a été spécifié que les pays candidats devaient être prêts à transposer l’acquis communautaire dans tous les domaines concernés, parmi lesquels la politique et la protection sociales.

70Parallèlement aux négociations en vue de l’adhésion, l’Union européenne a mis en œuvre diverses activités afin de préparer correctement les pays candidats. Cependant, étant donné que la politique sociale ne constitue pas jusqu’ici un domaine-clé de l’intervention politique de l’Union européenne, la reprise de l’acquis communautaire en matière de retraite n’a pas été vraiment déterminante.

71La question des prestations de base au titre des retraites fera partie de la coordination nécessaire des prestations de sécurité sociale.

72En effet, les organismes de sécurité sociale des pays candidats sont tenus de transposer l’acquis communautaire et d’appliquer les règles de coordination des législations nationales en la matière (règlements CE 1408/71 et 574/72) [24]. Le fardeau administratif qui découle de la coordination de la protection sociale dépendra, bien entendu, de l’ampleur et de la nature des migrations de main-d’œuvre entre les pays. Les administrations chargées de la protection sociale dans les pays candidats sont conscientes des exigences auxquelles elles devront se plier et s’y préparent.

73Il existe actuellement un certain nombre de projets de jumelage Phare [25] concernant la préparation à la mise en œuvre du règlement 1408. Nombre de pays en passe de rejoindre l’Union européenne pratiquent déjà le versement transfrontalier des prestations de retraite, conformément à des accords bilatéraux sur la protection sociale conclus entre les États membres et les pays candidats. En fait, les accords bilatéraux conclus récemment reflètent plus ou moins la législation européenne sur la coordination des prestations sociales.

74Les organismes chargés de la gestion des régimes de retraite dans les pays candidats s’attendent à voir le fardeau administratif s’alourdir. Cependant, ils estiment que la charge financière des retraites ne s’aggravera pas beaucoup [26].

75Les autres sujets de débat dans le cadre de l’élargissement sont liés aux régimes par capitalisation.

76Premièrement, les régimes de retraite par capitalisation ont besoin de marchés financiers et bancaires opérationnels et d’organismes de réglementation et de supervision adaptés. En particulier pendant les premières années de la transition, une perte de confiance notable dans la stabilité de ce secteur s’est opérée du fait des crises bancaires et boursières et de la faiblesse des organes de supervision. Ce problème reste présent dans certains pays et doit être pris en compte. En effet, avec l’introduction d’un deuxième pilier privé obligatoire, le rôle de l’État a fondamentalement changé : de prestataire, il devient régulateur.

77Le rôle des systèmes de supervision correspondants a fait l’objet de vastes débats dans les pays ayant instauré des piliers privés obligatoires. L’expérience acquise durant les premières années de fonctionnement en Pologne, en Hongrie et en Lettonie sera de la plus haute importance pour les pays qui ont, eux aussi, décidé d’introduire des fonds de pension obligatoires.

78Ensuite, l’autre question soulevée à propos des régimes par capitalisation a trait à la libre circulation des capitaux après l’adhésion. Dès 2001, des pays tels que la Lettonie et la Pologne, où les régimes de retraite par capitalisation ne sont autorisés à investir respectivement que 15 et 5 % de leur capital à l’étranger, ont été contraints d’ouvrir leurs marchés financiers et d’assouplir les règles d’investissement de leurs fonds de pension. En Pologne et en Hongrie, pendant les premières années, ces derniers ont largement investi dans des obligations d’État [27]. Dans le même temps, une vaste proportion de prestataires appartient à des entreprises d’assurance étrangères [28].