1Pour paraphraser Auguste Comte, le cœur pose les problèmes, et l’esprit les résout [1]. Les veuves et les orphelins peuvent ainsi s’attendre à ce que leur statut soit reconnu. Comme dans tout système d’assurance sociale bien géré, leurs besoins ne seront pas ignorés. Pourtant, les veuves et les orphelins grecs, dont certains avaient bénéficié d’un traitement exceptionnellement généreux, se sont retrouvés dans la tourmente durant ces dix dernières années de crise. Si toutes les pensions ont subi des coupes successives à effet rétroactif, ce sont les veuves qui ont été les plus touchées. L’encadré 1 décrit les péripéties d’une veuve assez typique, dont le droit à pension, après des changements juridiques répétés et confus, a finalement été réduit de plus de moitié. Au cours des trois premières années suivant le deuil, au moment où son besoin était le plus important, elle n’avait droit à aucune pension, car les modifications de la loi avaient rendu abscons les calculs nécessaires. Dans son cas, du moins, la compassion du cœur, telle qu’évoquée par Auguste Comte, ne fonctionnait plus.

2Les problèmes des systèmes de retraite s’évaluent généralement à l’aide de macro-indices, tels que la durabilité ou la prévention de la pauvreté chez les personnes âgées. La Grèce s’est distinguée par de mauvais résultats pour ces deux indices (Börsch-Supan & Tinios, 2001 ; Tinios, 2010). La façon dont un tel système, préoccupé par des problèmes non résolus, occulte une question sensible en se focalisant sur d’autres considérations plus urgentes, peut servir de test à la capacité de gouvernance. Dans le cas spécifique des pensions de survie, la tâche s’est étalée sur des décennies et était, de ce fait, plus exigeante : ces pensions devaient aider la société à passer d’une situation où le système de retraite était tout nouveau et où peu de femmes travaillaient, à une situation où elles étaient davantage présentes sur le marché du travail, avec un système de retraite également plus mature.

3Dans cet article, nous montrerons qu’avant le plan de sauvetage, la surprotection a renforcé les inégalités. En l’absence de réforme des retraites, différentes approches des pensions de survie avaient perduré ; certaines veuves profitaient de pensions d’une grande générosité, tandis que d’autres étaient victimes des carences du système. La réforme a finalement été menée par à-coups à partir de 2010, sous l’œil vigilant des organisations internationales, appelées collectivement la « Troïka ». Pour les veuves, la réforme s’est traduite, en plus des coupes généralisées subies par tous les retraités, par des pertes de droits en série manifestement arbitraires et mal comprises entre 2010 et 2019 [2]. L’édition 2019 du Missoc [3] répertorie 11 lois affectant les pensions de survie adoptées entre 2010 et 2017 ; la situation décrite s’est inversée en mai 2019, quelques semaines avant les premières élections qui ont suivi le plan de sauvetage.

4Un ajustement économique de grande ampleur s’est produit dans un contexte de travail inachevé [4]. En démographie, les avertissements concernant le vieillissement étaient restés lettre morte. La société centrée sur la famille était en voie de modernisation rapide, tandis que dans la loi, un code de la famille progressiste se heurtait au caractère patriarcal du système de protection sociale. En matière d’assurance sociale, un nouveau système de retraite a été introduit entre 2010 et 2016, offrant l’opportunité d’un apprentissage politique et d’un transfert d’idées.

5Cet article commence par un examen des éléments qui ont conduit l’assurance sociale grecque jusqu’au début de la crise, en mettant l’accent sur le rôle que les pensions de survie ont été amenées à jouer. Il explique comment ces pensions sont devenues une partie du problème que le plan de sauvetage de 2010 était appelé à régler. Le portrait statistique des pensions de survie s’appuie à la fois sur des données administratives et d’enquête pour fournir un contexte au récit du sauvetage. Des modifications des pensions de survie ont été introduites dans le cadre de réformes plus vastes du régime des retraites. Des mesures visant à personnaliser [5] les pensions de survie ont été votées, pour être ensuite abandonnées dans les mois qui ont suivi la sortie du plan de sauvetage. Nous concluons en discutant des enseignements généraux à tirer de cette « réforme sans réformateurs » : l’importance de la capacité de gouvernance, les possibilités d’exportation des idées et la nécessité de fonder les changements sur des arguments solides et un débat ouvert.

Les pensions de survie dans le système grec : des besoins contradictoires

6Pour cerner la place des pensions de survie en Grèce avant la crise, nous devons comprendre les fonctions que celles-ci ont été appelées à jouer et comment elles ont évolué dans le temps. Pour aborder cette question, nous commençons par une théorie pour déterminer où il nous faut chercher des explications.

Pensions de survie avant la crise : entre deuxième et troisième choix

20Comme indiqué dans la présentation, régir les pensions de survie représentait une tâche ambitieuse : un problème émotionnel devait être traité par un système de retraite fragmenté et déjà confronté à de nombreux autres problèmes. Il y avait des lacunes à combler en matière de pensions de survie pour atteindre une solution de deuxième choix (second-best), tandis qu’il y avait toujours un risque d’abus, c’est-à-dire une solution de troisième choix (third-best). En effet, dans un système caractérisé par des « îlots de privilèges dans un archipel de prestations insuffisantes » (Börsch-Supan & Tinios, 2001), les veuves étaient représentées aux deux extrêmes : au bas de l’échelle, les pensions de survie ont permis de lisser tardivement les inégalités que subissaient les femmes mariées n’ayant pas droit à une couverture sociale de droits propres. En haut de l’échelle, les veuves, bénéficiaires de pensions multiples, ont été parmi les plus avantagées.

Un portrait statistique des pensions de survie

35En 2010, les « statistiques grecques » sont devenues synonymes de statistiques incomplètes, trompeuses ou simplement fausses (Coyle, 2014, p. 1-4 [23]). L’assurance sociale a été pionnière en la matière ; pour une multitude de prestataires, aucune statistique n’a jamais été publiée, hormis pour le secteur privé (Tinios, 2010 ; OCDE, 2007). En outre, le genre est un paramètre particulièrement mal pris en compte par les statistiques.

36Le ministère de l’Emploi produit des données administratives concernant les dépenses de retraite (et non les cotisations) sur une base mensuelle intermittente depuis 2013 (système Hélios) [24] ; cela aurait, dit-on, permis de régler la question de l’unité de référence (individus ou droits légaux). À ces données s’ajoutent celles de l’Enquête sur la santé, le vieillissement et la retraite en Europe (Share) des personnes de 50 ans et plus. Nous utilisons ici les données de la vague 6 de 2015 (Börsch-Supan, 2019a) [25]. Contrairement à EU-SILC, les pensions de survie sont identifiées de façon indépendante [26], tandis que les informations sur les carrières peuvent être regroupées à partir de données rétrospectives. Dans Share, les répondants grecs ont été distingués selon trois catégories de prestataires de pensions : publics (gouvernement, banques, entreprises publiques), privés et indépendants (agriculteurs et autres). Les survivants sont classés selon le prestataire de leur conjoint [27].

37Les pensions de survie sont importantes en Grèce. Dans le système Esspros [28], les dépenses 2016 consacrées aux « survivants », essentiellement pour leurs pensions, représentaient 2,6 % du PIB, tandis que pour l’UE-28, elles étaient de 1,5 % (1,8 % pour le Portugal). Le tableau 1 confirme l’importance de ces pensions, mais donne également une idée des problèmes posés par les données administratives. On compte 387 000 retraités survivants, qui représentent 15 % de l’ensemble des retraités. Au total, 916 000 versements de pension sont effectués, soit 20 % de l’ensemble des versements. La première partie du tableau confirme que l’éligibilité diffère selon le prestataire, tandis que l’accès aux pensions complémentaires renforce l’inégalité [29]. Même si les données sont censées être représentatives, leur qualité est douteuse. En effet, les dépenses de retraite annuelles implicites sont bien inférieures aux données d’Eurostat (partie B du tableau 1). Le nombre total de retraités, loin de refléter les départs en retraite anticipée et le vieillissement de la population, phénomènes qui se sont accélérés au cours de la période couverte, montre une baisse paradoxale du nombre total de retraités entre 2013 et 2018. Cela se reflète dans les données concernant les retraités survivants, 5 % moins nombreux en 2018.

38Le double comptage est l’un des problèmes posés par ces données. Le tableau 2 indique la répartition des individus par nombre de droits dans les données administratives. Tout d’abord, il semble que le processus d’attribution des pensions aux individus soit en cours. Ainsi, le nombre total d’individus est inférieur en 2018 à celui de 2013, tandis que le nombre de ceux percevant plus de trois pensions augmente. Le nombre total de retraités individuels, 2,5 millions, dépasse de 7 % la population âgée de plus de 65 ans, malgré les écarts de couverture. Le retraité moyen semble toucher 1,7 pension ou 2,0 si l’on exclut le secteur rural pour lequel il n’existe pas de pension complémentaire. Chaque retraité survivant urbain perçoit 2,4 versements de pension. Nous ne savons pas combien de bénéficiaires de pensions multiples perçoivent des pensions de survie, ni comment les survivants sont répartis entre les catégories de demandeurs (conjoints, filles, orphelins, etc.). En contrepartie, certains individus ne perçoivent aucune pension. Le tableau 3 utilise les données Share pour montrer l’écart de couverture entre femmes et hommes, par âge et par prestataire, un indicateur pour lequel la Grèce fait exception dans l’UE (Betti et al., 2015) : les pensions de survie comblent un écart important pour les plus de 80 ans ; en leur absence, cet écart serait multiplié par quatre. Dans le secteur privé où les pensions sont personnalisées (agriculteurs), l’écart est plus de deux fois moindre.

Tableau 1

Informations administratives sur les pensions et les versements de pension, 2013-2018

A. Par secteur 2018	Secteur public		Secteur privé	Indépendants		Total
				Agriculteurs	Autres
Nombre de pensions (en milliers)
Total des pensions primaires	1 195,0		603,6	600,2	421,5	2 819,9
> Pensions de survie	315,9		136,5	12,1	132,3	596,8
en % des primaires	26,4		22,6	2,0	31,4	21,1
Total des pensions complémentaires	815,0		816,0	0	12,4	1 643,4
> Pensions de survie	187,9		127,2	0	3,9	318,9
en % des complémentaires	23,1		15,6	0	31,45	19,4
Ensemble des versements	1 894,6		1 419,6	600,2	549,3	4 463,7
> Pensions de survie	503,8		263,7	12,1	136,2	915,8
en % de l’ensemble des pensions	26,6		18,6	2	24,8	20,5
B. Totaux 2013-2018	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Dépenses (% PIB) Helios Pensions (a)	15,3	15,7	16,3	15,9	15,2	14,7
Pensions Eurostat (b)	16,7	17,2	17,7	17,5	18,3*	-
Différence (b – a)	(1,4)	(1,5)	(1,4)	(1,6)	(3,1)	-
Helios exp sur survivants	1,9	1,9	2,0	1,9	1,7	1,6
Nombre de retraités (en milliers Helios)
Ensemble des retraités	2 666,7	2 653,3	2 658,5	2 631,1	2 586,5	2 555,0
Pensions de survie seulement	407,8	401,3	406,3	396,3	392,2	386,9

Informations administratives sur les pensions et les versements de pension, 2013-2018

Notes : * dépenses 2017 estimées par le ministère de l’Emploi.
Privé : employés, marins, journalistes ; public : gouvernement, entreprises publiques, services publics et banques ; autres : professions libérales et indépendantes.
Les pensions complémentaires comprennent les fonds communs de placement des fonctionnaires.

Tableau 2

Individus par nombre de droits (données administratives, 2013 et 2018)

	2013		2018
Droits	Individus	%	Individus	%
1	1 364 334	51,2	1 202 999	47,1
2	924 624	34,7	910 479	35,6
3	310 358	11,6	355 150	13,9
4	52 566	2,0	64 902	2,5
5	12 128	0,5	15 096	0,6
> 5	2 673	0,1	6 423	0,3
Total	2 666 683	100	2 555 049	100

Individus par nombre de droits (données administratives, 2013 et 2018)

Tableau 3

Taux de couverture(%) par le système de pensions, par âge et sexe (Grèce)

Grèce	Couverture par le système de retraite, Share vague 6 (2015)
Personnes âgées de 65 ans et plus	Par âge			Par caisse d’assurance sociale
Ensemble des pensions	Hommes	Femmes	Écart	Ensemble des pensions	Hommes	Femmes	Écar t
65-79	78,3	58,7	- 19,7	Secteur privé [*]	84,8	66,8	- 18,0
80 et plus	92,2	81,4	- 10,8	Secteur public	85,9	66,7	- 19,2
Total des 65 et plus	82,5	66,7	- 15,8	Indépendants	77,9	69,7	- 8,2
Sans pension de survie
65-79	78,3	42,3	- 36,1	Secteur privé [*]	84,8	40,2	- 44,6
80 et plus	92,2	51,3	- 40,9	Secteur public	85,9	47,4	- 38,6
Total des 65 et plus	82,5	45,5	- 37,0	Indépendants	77,9	60,0	- 17,9

Taux de couverture(%) par le système de pensions, par âge et sexe (Grèce)

39La figure 1 représente les données Hélios pour la répartition des pensions de survie et de vieillesse en décembre 2018. Les survivants sont regroupés autour des valeurs faibles : on observe une forte concentration autour de la pension minimum du secteur privé (395 €) et de la pension de base des agriculteurs (360 €). Il y a lieu de noter que la raison habituellement invoquée pour expliquer les valeurs inférieures des pensions de survie – à savoir que des cohortes plus anciennes avaient des revenus inférieurs – est bien moins pertinente en Grèce où les revenus d’emploi avant la crise étaient encore supérieurs de 30 % aux valeurs actuelles.

Figure 1

Pensions de vieillesse et pensions de survie, décembre 2018

20 %
^18% IKA min : 395 €
16 % Pensiondevieillesse Pensiondesurvie
_14% Pension de base des
Fréquence en %
_12% agriculteurs : 360 €
10 %
8 %
6 %
4 %
2 %
0 %
75 150 250 350 450 550 650 750 850 950 1050 1150 1250 1350 1450 1550 1650 1750 1850 1950 >1950
En euros par mois

Pensions de vieillesse et pensions de survie, décembre 2018

40Share collecte et additionne toutes les pensions perçues par un même individu. Le tableau 4 montre que les pensions des femmes, une fois pris en compte le secteur d’emploi, sont uniformément inférieures à celles des hommes. Les pensions de droit direct des femmes ont tendance à être plus élevées que les pensions de survie, bien que cet écart ne concerne que le secteur public. Ce rapport est fonction de l’âge ; pour les individus de plus de 80 ans, les pensions de survie sont plus élevées que les pensions de droit direct ; les retraites grecques semblent être rattrapées par la modernisation.

41L’importance des pensions de survie comme soutien aux bas revenus est illustrée dans le tableau 5 par le risque de pauvreté (calculé comme représentant moins de 60 % du revenu équivalent médian à partir des données d’une enquête interne). Sans pension de survie, la pauvreté doublerait aux âges les plus avancés et concernerait principalement les personnes au foyer.

42L’écart d’âge entre conjoints est un indicateur qui a fait l’objet d’une grande attention de la part des législateurs, sans doute parce qu’il peut s’agir d’un signe d’abus. L’existence de droits généreux pour les veuves pourrait à la fois expliquer et favoriser une plus grande différence d’âge. Cependant, les différentes parties du système de retraite grec n’étant pas toutes aussi généreuses, un grand écart d’âge selon le système de pension pourrait être le signe d’une influence déterminante des droits des veuves sur le comportement matrimonial. La figure 2 utilise des données Share dans lesquelles les femmes mariées sont ajoutées aux veuves pour comparer la situation en Europe. La Grèce se distingue clairement dans tous les groupes d’âge, la différence médiane étant de 5 dans la tranche d’âge des 65-79 ans. Le processus de remariage explique probablement pourquoi les écarts diminuent à un âge plus avancé dans tous les pays : la Grèce se démarque à nouveau en Europe (elle est dépassée dans le groupe des 80 ans et plus par Israël). Le tableau 6 examine de plus près la répartition des écarts d’âge entre conjoints et les distinctions par prestataire de pension. Lorsque toutes les femmes sont regroupées (en ajoutant les veuves aux couples), on observe peu de différence par prestataire. Cependant, lorsqu’on considère les veuves séparément, le secteur public se distingue par un écart d’âge médian plus élevé mais aussi par une répartition plus asymétrique. Cette différence sectorielle implique que l’écart d’âge n’est pas dû à une dichotomie entre tradition et modernité mais qu'il est lié au prestataire de pension. Le fait que (certaines) veuves de fonctionnaires présentent un écart d’âge beaucoup plus important avec leur conjoint décédé que dans le secteur privé ou le secteur rural (vraisemblablement plus traditionnel) pourrait être dû soit à un mariage tardif, soit à une moindre propension à se remarier après le deuil, deux situations dans lesquelles la pension de survie a un effet.

Tableau 4

Revenu annuel de pension selon le genre et écart dans les pensions en Grèce

Écart entre les sexes dans le revenu de pension, Share, vague 6 (2015), Grèce
Par âge (65 ans et plus)				Par caisse d’assurance sociale
Ensemble des pensions	Hommes	Femmes	Écart (%)	Ensemble des pensions	Hommes	Femmes	Écart (%)
65-79 ans	10 651	7 560	29,0	Secteur privé [*]	9 838	7 331	25,5
80 ans et plus	8 472	6 329	25,3	Secteur public	12 741	9 326	26,8
Total des 65 ans et plus	9 923	7 029	29,2	Indépendants	8 414	5 724	32,0
Femmes de 65 ans et plus	Pensions de survie	Pensions de droit direct	Ratio	Femmes de 65 ans et plus	Pensions de survie	Pensions de droit direct	Ratio
65-79	6 800	7 565	89,9	Secteur privé [*]	6 657	7 261	91,7
80 ans et plus	6 474	5 862	110,4	Secteur public	7 075	10 014	70,7
Total des 65 ans et plus	6 636	6 893	96,3	Indépendants	5 938	5 553	106,9

Revenu annuel de pension selon le genre et écart dans les pensions en Grèce

Tableau 5

Risque de pauvreté avant et après les pensions de survie, par âge et emploi

Taux de pauvreté(%) avant et après les pensions de survie, Grèce, Share, vague 6 (2015)
Par âge	Revenu total	Hors pensions de survie	Par statut d’activité	Revenu total	Hors pensions de survie
50-64	32,5	33,9	En emploi	34,7	34,9
65-79	18,0	25,1	Retraité	15,9	17,4
80 ans et plus	20,5	36,6	Au foyer / autre	31,7	49,0
Total des 50 ans et plus	25,2	31,2	-	-	-

Risque de pauvreté avant et après les pensions de survie, par âge et emploi

Figure 2

Écart d’âge médian entre les femmes et les hommes, pour les femmes mariées ou veuves de 50 ans et plus

Écart d’âge médian entre les femmes et les hommes, pour les femmes mariées ou veuves de 50 ans et plus

Tableau 6

Différence d’âge (femmes-hommes en années) par statut marital (Grèce)

Différence d’âge (femmes-hommes) en années dans la vague 6 – Share (2015)
Prestataire d’assurance sociale	Femmes mariées dans la vague 6 (2015)				Veuves dans la vague 6 (2015)
	Médiane	10 %	25 %	75 %	Médiane	10 %	25 %	75 %
Secteur privé*	- 4	- 10	- 7	- 1	- 4	- 12	- 8	- 2
Secteur public	- 4	- 10	- 7	- 2	- 6	- 14	- 10	- 3
Indépendants	- 4	- 11	- 7	- 1	- 6	- 11	- 9	- 2
Total	- 4	- 10	- 7	- 1	- 5	- 12	- 9	- 2

Différence d’âge (femmes-hommes en années) par statut marital (Grèce)

* Comprend les agriculteurs.

43Dans quelle mesure les pensions de survie comblent-elles les lacunes dans la carrière des femmes ? Le tableau 7 utilise des informations rétrospectives de l’enquête Share (Börsch-Supan, 2019b) : une femme sur quatre de plus de 65 ans n’a jamais travaillé, et 7 % ont travaillé moins que le minimum nécessaire pour ouvrir un droit à pension. Ces chiffres sont très différents si l’on considère les seules veuves, ce qui implique que pour la majorité d’entre elles, la pension de leur mari est leur seul droit à pension – confirmant ainsi le fait que les droits des survivants découragent l’emploi. Même ainsi, les femmes ayant des droits à pension propres constituent le groupe principal et ce, même à un âge plus avancé, ce qui est un signe de modernité.

44À la suite de cette observation des données, certains points importants ressortent. Les pensions de survie jouent toujours un rôle important en Grèce en apportant aux femmes âgées une part essentielle de leurs revenus. Malgré cela, leur couverture par les données administratives présente de grandes zones d’ombre. L’analyse des données de l’enquête révèle des différences de comportement considérables selon le type de prestataire, traduisant l’existence d’interactions entre les choix tels que le mariage et le remariage, la retraite anticipée et la générosité des systèmes auxquels les individus sont confrontés.

Tableau 7

Répartition par carrière professionnelle jusqu’à 65 ans (femmes de 65 ans et plus – Grèce)

Répartition par carrière professionnelle (femmes de 65 ans et plus)
Ensemble des retraitées	Jamais travaillé	1 à 14 ans	> 14 ans	Total
65-79 ans	34,2	9,2	56,5	100
80 ans et plus	45,3	4,3	50,3	100
Total des 65 ans et plus	39,2	7,0	53,8	100
Secteur privé [*]	41,5	9,0	49,5	100
Secteur public	29,0	9,2	61,8	100
Indépendantes	34,2	3,3	62,5	100
Veuves uniquement
Secteur privé [*]	72,0	12,4	15,6	100
Secteur public	69,4	14,7	15,9	100
Indépendantes	64,2	1,8	34,0	100

Répartition par carrière professionnelle jusqu’à 65 ans (femmes de 65 ans et plus – Grèce)

Le plan de sauvetage : rétroactivité et repli

45La réforme des retraites figurait en tête du plan de sauvetage (Tinios, 2020). Elle était censée à la fois modifier les caractéristiques structurelles considérées comme responsables du déséquilibre budgétaire et contenir les coûts budgétaires à court terme. La Troïka a engagé les meilleures pratiques européennes, en s’appuyant sur la compréhension tirée de la Méthode ouverte de coordination (noc), puis du Semestre européen [30], même si le transfert de politique n’a pas été rendu explicite (Tinios, 2012b ; Tsoukala, 2019). La réforme avait donc trois objectifs parallèles difficiles : a) un changement de comportement pour l’avenir – afin d’éviter que la crise ne se reproduise ; b) un recalibrage des droits existants – le PIB était inférieur d’un quart à celui de 2008 ; c) une modernisation des structures – 30 000 filles non mariées percevaient toujours des pensions.

46La réforme des retraites s’est déroulée en deux phases (FMI, 2017 ; Panageas & Tinios, 2017 ; Tinios, 2020) : lors des deux premiers plans de sauvetage (2010-2014), les changements structurels affectant les nouveaux droits ont été compensés par l’acquisition de nouveaux droits pour les futurs retraités. Du fait des dépassements des dépenses, en partie causés par les départs en retraite anticipée des femmes autour de 50 ans [31], les pensions ont dû subir une douzaine de coupes généralisées. Dans la deuxième phase, après 2015, lors du troisième plan de sauvetage, les acteurs externes ont adopté une approche plus normative. Les coupes budgétaires ont laissé place à l’application rétroactive d’autres règles, mais un nouveau filet de sécurité sociale (FMI, 2017) a également été instauré. Depuis la fin du plan de sauvetage en août 2018, une série de changements a été mise en place pour annuler ou atténuer les modifications qui ont été instaurées à l’époque du sauvetage.

47Il convient de rappeler que les réformes précédentes étaient encore en vigueur, y compris pour les filles non mariées qui percevaient une pension de survie à vie. Après une première tentative de suppression en 2010, d’autres changements sont intervenus les années suivantes, dans un contexte de tension entre la Troïka et le gouvernement grec. Une limite d’âge de 50 ans a été imposée, tandis qu’en 2012, des critères stricts de ressources ont restreint les droits aux seuls individus disposant d’un revenu total inférieur à 720 €, toutes sources confondues. Cela a suscité de vives protestations, au motif que le projet de vie des individus concernés se trouvait brutalement perturbé [32]. Cependant, cette mesure n’a été que timidement mise en œuvre. Ainsi, une enseignante d’université qui percevait la pension de son père depuis 1987 n’a découvert que neuf ans plus tard, lorsqu’elle a tenté de se porter candidate au parlement, que cela était illégal depuis 2010 [33].

48Quelles ont été les répercussions de cette frénésie législative sur les pensions de survie ? Le tableau A1 en annexe détaille les modifications de paramètres à l’aide de quatre points de référence :

49

• la situation en 2010 ; les différences entre les paramètres des survivants étaient faibles par rapport à celles qui concernaient les droits aux pensions de vieillesse ;
• la première loi du plan de sauvetage 3385/2010 ; elle a établi un nouveau système de retraite pour tous les employés à partir de 2011 [34], les personnes déjà retraitées étant pour la plupart protégées ;
• la loi 4387/16 qui prévoit une approche rétroactive dans laquelle le système de 2010 est appliqué à tous les retraités, afin de compenser les coupes jugées inconstitutionnelles ; – enfin, la loi 4661/19 annule certains paramètres des lois précédentes.

50L’approche législative de la personnalisation peut être considérée comme un signe de l’orientation changeante des politiques de retraite. Ces dernières sont passées d’un extrême à l’autre, et inversement. Avant la crise, la position qui prévalait consistait à abandonner certaines formes de personnalisation. La situation a commencé à changer en 2010, avec l’adoption d’un nouveau système très dissuasif en matière de droits dérivés, mais uniquement pour les nouveaux bénéficiaires de pensions de survie. La loi de 2016 a mis en place des mesures dissuasives à tous les niveaux, permettant de récupérer toute une série de droits dérivés. La loi adoptée au lendemain du plan de sauvetage a marqué un recul partiel, en particulier pour les survivants déjà bénéficiaires, moins pour les nouveaux survivants.

51Se concentrer uniquement sur les paramètres des survivants, c’est ignorer la transformation profonde de l’ensemble des pensions induite par les coupes budgétaires. Plus d’une douzaine de coupes d’urgence ont été imposées en prenant comme seul critère le montant de la pension (dans tous les cas sauf un). Les coupes se sont multipliées et ont entraîné une baisse de plus de la moitié des pensions. Les petites retraites ont souffert quant à elles de la suppression des primes de vacances (représentant une baisse de 14,2 %). Le caractère progressif des coupes a atténué les écarts entre les genres en matière de retraite et réduit de moitié le risque de pauvreté pour les plus de 65 ans (Matsaganis & Leventi, 2014 ; Lyberaki, 2018).

52Caractéristique unique, les nouvelles règles ont été appliquées de façon rétroactive (loi 4387/16, FMI, 2017). Il s’agissait de compenser les coupes jugées inconstitutionnelles en 2015 [35]. Le volume total des pensions devait être recalculé sur la base des nouvelles règles et ce, avant janvier 2018. Par ailleurs, tout excédent par rapport aux pensions en cours devait être compensé par les augmentations futures puis progressivement supprimé. En 2017, une loi a décrété que l’excédent devrait être supprimé en janvier 2019, sous réserve que la baisse ne dépasse pas 18 % [36]. Enfin, pour compenser les fortes baisses de revenus, la protection des pensions les plus modestes se ferait sous la forme d’une nouvelle garantie de revenu minimum, dite « revenu social » (OCDE, 2015 ; FMI, 2017).

53L’évolution des approches peut être observée en considérant la position adoptée concernant quatre paramètres :

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1. Restrictions par âge. Les trois lois prévoyaient une période d’ajustement de trois ans. En vertu de la loi L3865 / 10, les droits ont été réduits de moitié pour les bénéficiaires de moins de 65 ans – jusqu’à l’âge de 65 ans. La loi 4387/16 a supprimé tous les versements pour les moins de 52 ans [37]en les reprenant à partir de 67 ans pour une minorité de bénéficiaires. La loi 4661/19 a supprimé toutes les restrictions d’âge pour revenir à la situation d’avant 1998.
2. Le pourcentage de la pension de vieillesse à laquelle le survivant peut prétendre. Avant la crise, ce pourcentage se situait entre 60 et 80 % (70 % étant la valeur la plus courante). La loi de 2010 a imposé une valeur générale de 70 %, mais celle-ci a été réduite à 50 % en 2016, pour revenir à 70 % en 2019.
3. La portée de la rétroactivité de la pension de vieillesse d’origine. La loi de 2010 a apporté des modifications aux seuls droits des nouveaux survivants, et en laissant inchangée la pension de retraite s’y rattachant [38]. La loi de 2016 a réévalué tous les montants des pensions de vieillesse et de survie, mais a traité tous les survivants existants comme de nouveaux demandeurs de pension : toutes les informations sur les carrières ont été réévaluées à l’aide de nouvelles règles ; aucune protection n’a été prévue contre les baisses de revenus ; le recalibrage devait être appliqué immédiatement, sans attendre 2018. Enfin, la loi de 2019 a accordé aux personnes dont le conjoint est décédé avant mai 2016 le droit de choisir entre les anciens montants et les montants réévalués ; les montants octroyés après cette date restant inchangés.
4. L’existence de pensions de droit direct. Avant 2010, les pensions de droit direct comme les pensions de vieillesse étaient recouvrées en totalité. Par la suite, trois changements sont intervenus, visant à limiter le montant de la pension qui pouvait être conservé. En 2019, la pension de survie a été réduite de moitié dans le cas où une autre pension était versée.

55La loi de 2016 a marqué un pas décisif vers la personnalisation. La note explicative de la loi présentée au Parlement invoquait la nécessité d’encourager les femmes à participer au marché du travail. Elle ne précisait pas comment les mesures incitatives s’appliquaient aux veuves âgées de 80 ans et plus, dont la plupart avaient subi une baisse de leurs pensions. En effet, comparées aux autres groupes, les veuves étaient les principales perdantes. Elles subissaient de nouvelles restrictions, leur accès aux droits dérivés était limité (surtout si elles percevaient leur propre pension) avec une plus forte rétroactivité.

56Des calculs non officiels des pensions de survie (comme l’exemple évoqué au début de l’article) ont montré des baisses importantes par rapport au statu quo ante, de plus de 70 % dans certains cas. Cela a été justifié par la nécessité de décourager les demandes de droits dérivés, mais également de réaliser des économies fiscales. Plutôt que de reconnaître les effets de ces mesures, la réaction officielle a été de geler la mise en œuvre des dispositions de la loi de 2016, en stoppant simplement les paiements. Lorsque la date limite de réalisation de tous les ajustements a été atteinte, en 2018, aucune « nouvelle » pension de survie n’avait encore été mise en place. Malgré cela, lorsque la baisse de toutes les autres pensions prévues par la loi en janvier 2019 a été annulée, cela n’a affecté que les pensions de vieillesse, laissant les survivants dans l'incertitude, les dispositions de 2016 restant inchangées.

57En juin 2019, le gouvernement a inversé la tendance et abandonné la personnalisation (L4611/19). Le conjoint survivant continue de percevoir la pension de survie quel que soit son âge. Le rapport explicatif s’appuie sur le passé : « en Grèce, les conjoints survivants (principalement des femmes) restent absents du marché du travail pendant le mariage, ce qui a entraîné de grandes difficultés pour trouver un emploi par la suite, en particulier à un âge relativement avancé » (Parlement, 2019, p. 14). Le montant de la pension de survie et la durée minimale du mariage ont également été ramenés à leurs valeurs d’origine, tandis que les enfants perçoivent des pensions jusqu’à l’âge de 24 ans, quel que soit leur niveau de scolarité. Enfin, les montants réévalués ne seront appliqués que pour les décès survenus après mai 2016.

58Ce changement de cap a été voté quelques semaines avant les élections de 2019. Malgré l’absence de calculs actuariels, le rapport explicatif affirmait que le système de retraite avait « prouvé sa viabilité à long terme » (Parlement, 2019, p. 15) [39]. Les modifications ont été votées par tous les partis au Parlement ; aucun argument en faveur des droits personnalisés ou concernant les problèmes de recours aux droits dérivés n’a été entendu. Il a été assuré que de nouveaux montants de pension seraient établis et commenceraient à être versés en septembre 2019, ainsi que des arriérés de pension couvrant des périodes à partir de 2016.

59Ces changements ont eu des répercussions considérables sur les finances des ménages de retraités, s’ajoutant aux coupes subies par l’ensemble des retraités. La figure 3 reprend l’exemple de l’introduction (voir encadré 1), pour illustrer quelle aurait été la situation financière de ce couple selon quatre régimes prévus par les plans de sauvetage : leur revenu aurait varié de 63 % avant le décès à un peu plus de 40 %. Exprimé en pourcentage des revenus d’avant la crise, le résultat semble bien pire : 49 à 32 %.

Figure 3

Taux de remplacement des pensions de survie selon les quatre régimes prévus par les plans de sauvetage (à partir du scénario de l’encadré 1)

Taux de remplacement des pensions de survie selon les quatre régimes prévus par les plans de sauvetage (à partir du scénario de l’encadré 1)

Lecture : en 2015, le couple X avait des pensions combinées (droits propres) d’une valeur de 1 900 € et Mme X aurait reçu une pension combinée (droit propre et pensions de réversion) d’une valeur de 1 552 € en cas de décès de son mari en 2015 (voir encadré 1). Au décès de son mari en 2016, en vertu de la réforme 3385, Mme X aurait perçu une pension combinée de 80,6 % de ce montant mais, en tenant compte des différents ajustements de cette réforme depuis 2016, sa pension combinée est ramenée à 62,9 % du montant initial en 2020.

60La dernière volte-face est-elle la fin de l’histoire ? Certaines considérations enjoignent à la prudence. Le changement de cap affectera tous les nouveaux cas et ce, sur le long terme. Bien que la justification selon laquelle les veuves ne peuvent pas trouver d’emploi puisse sembler convaincante dans un contexte de crise, celle-ci apparaîtra de plus en plus dépassée dans une société vieillissante. En outre, aucun calcul actuariel n’a été pris en compte ; l’évolution du coût à mesure que la longévité progresse pourra obliger à reconsidérer la situation, sans compter que le déséquilibre générationnel implicite dans le traitement différentiel des décès après 2016 peut contraindre à des changements. Enfin, les étapes administratives représentent encore une masse considérable de données et imposent une lourde charge dans un système à bout de souffle.

61Il est peu probable que ce soit le dernier acte de la réforme des retraites. L’introduction d’une part de capitalisation dans les retraites grecques, dans le cadre de la politique gouvernementale après 2019, pourrait obliger à réexaminer ce coût et d’autres coûts hérités. La déclaration sans équivoque de l’un des initiateurs des plans de sauvetage, le FMI, est d’ailleurs éloquente : « le système de retraite reste coûteux, faussé et injuste, il est en outre soumis à des risques élevés » (FMI, 2017, p. 42).

Une réforme sans réformateurs ?

62Les pensions de survie sont importantes dans le paysage des retraites grecques – à la fois quantitativement et qualitativement. Elles apportent des solutions indirectes et partielles face aux nombreuses carences en matière d’égalité entre les femmes et les hommes dans un système encore fondé sur des soutiens de famille masculins. Elles comblent indirectement les écarts entre les genres en matière de pensions et contribuent à la lutte contre la pauvreté chez les femmes âgées. Elles représentent également un contrat implicite visant à récompenser les soins de longue durée et d’autres formes de travail non rémunéré.

63En fournissant des solutions de deuxième choix, les réformes perpétuent les problèmes auxquels elles s’attaquent. La chaîne de causalité est inversée, car les individus peuvent adapter leur comportement pour profiter de dispositions généreuses. Nous avons constaté des écarts d’âge plus importants entre les conjoints dont les pensions étaient plus généreuses, ainsi qu’une tendance à éviter le remariage après le veuvage. Les pensions de survie ont servi de garantie pour encourager la retraite anticipée des femmes. Ce faisant, elles ont perpétué les écarts de revenu entre hommes et femmes en matière de retraite, liés à des carrières courtes. Le brusque report de l’âge de la retraite à 67 ans, mis en œuvre sans aucune mesure de soutien de la demande pour les travailleurs âgés, pourrait inciter de nombreuses femmes à quitter le marché du travail pour bénéficier de la garantie financière que constitue la pension de survie.

64Il ne fait aucun doute que certaines dispositions – notamment celles concernant les filles non mariées – étaient archaïques. Le fait qu’elles aient persisté au xxi^e siècle dans un système financièrement mis à mal illustre les lacunes de la gouvernance, et notamment une incapacité à évaluer les coûts d’opportunité en matière de politique sociale. La façon dont le système a administré les pensions de survie peut être considérée comme un exemple de mauvaise gestion de solutions de deuxième choix, qui a finalement laissé le champ libre à des solutions de troisième choix. Des femmes relativement jeunes et aisées ont touché la pension de leur père pendant des décennies, alors même qu’un tiers des femmes de plus de 65 ans, dont beaucoup avaient travaillé dans des entreprises familiales, se sont vu refuser l’accès à cette pension.

65Pourtant le manque de prise en compte des coûts actuariels n’est qu’une partie du problème et il est à déplorer que la question du genre ait également été négligée et ce, malgré un code de la famille relativement progressiste et une législation assez importante en la matière. Des progrès substantiels ont été découragés par une sorte de « formalisme légaliste » (Lyberaki, 2010), dans lequel les résultats ont été ignorés et l’existence de textes juridiques a épuisé la discussion. L’assurance sociale était essentiellement gérée indépendamment de tout discours sur le genre. L’« ignorance de la discrimination de genre » dans les statistiques a eu des conséquences lors du plan de sauvetage : la personnalisation a été traitée uniquement comme une méthode de réduction des coûts et les liens avec l’indépendance économique ont tout simplement été ignorés. Dans le même temps, dans un contexte reposant sur la négociation plutôt que sur les indicateurs, les veuves ont été des cibles faciles pour les coupes budgétaires.

66Les réformes des retraites se faisaient attendre depuis longtemps. Les changements opérés de 2010 à 2018 ont brisé toutes les promesses. Les solutions proposées étaient celles qui avaient été mises en œuvre depuis des décennies dans d’autres régions du monde. Ces changements ont été conduits par des institutions européennes et internationales qui ne pouvaient faire autrement que d’utiliser des références extérieures. Bien que les subtilités constitutionnelles les aient empêchées de défendre des propositions, si ces « institutions » avaient pu s’exprimer, elles auraient fait appel aux meilleures pratiques – c’est-à-dire remplacer des structures archaïques par des plus modernes. En lisant entre les lignes, la personnalisation des pensions de survie pourrait être considérée comme l’un des instruments visant à convaincre les femmes qu’elles seraient mieux loties si elles choisissaient un parcours indépendant – sans se contenter de définir leur vie en fonction de leur conjoint.

67Cependant, les modifications apportées aux pensions de survie par les différents plans de sauvetage – quelle que soit la pertinence de leur justification – ont été intégrées en tant que sous-alinéas d’une réforme plus vaste qui n’a elle-même pas fait l’objet d’une discussion – une réforme sans réformateurs. En conséquence, ces modifications étaient susceptibles de subir des retards administratifs et d’autres problèmes de mise en œuvre. Après le départ (ou la perte d’intérêt) des institutions européennes qui avaient silencieusement poussé à leur introduction, la pression électorale provoque déjà des retours en arrière : la personnalisation a été abandonnée au profit d’arrangements patriarcaux à l’ancienne. Cette volte-face est soi-disant justifiée par un souci de protection des veuves et des orphelins ; aucun argument contraire n’aurait pu se faire entendre dans le concert d’applaudissements.