1.1 – L’arbitrage entre efficacité et équité dans la politique fiscale de la Belgique

7Globalement, la Belgique a une préférence pour la redistribution et un niveau élevé de protection sociale. Cela se traduit par un taux de prélèvement obligatoire élevé [2] et une redistribution élevée en comparaison avec d’autres pays de l’OCDE [3]. Cette préférence pour la redistribution semble traverser les alternances politiques, même si certains ajustements se font à la marge selon la majorité au pouvoir. Cependant, aucune réforme fondamentale du système n’est à noter depuis la crise économique des années 1970. Ainsi, à l’impôt des personnes physiques, l’arbitrage entre efficacité et équité s’est infléchi en faveur de l’efficacité pendant la seconde moitié des années 1980 et en faveur de l’équité pendant les années 1990, au gré des alternances politiques : coalition de centre-droit pendant la seconde moitié des années 1980, et de centre-gauche pendant les années 1990 [4]. Chacun de ces glissements fut davantage le résultat d’ajustements que de réformes structurelles. Ainsi, dans la seconde moitié des années 1980, la Belgique s’inscrit dans une tendance largement partagée au niveau de baisse des taux marginaux et y ajoute l’extension progressive du décumul des revenus professionnels. Pendant les années 1990, le renversement du choix à l’avantage de l’équité résulte de mesures d’ordre général dont l’objectif premier est d’ordre budgétaire : il s’agit de réduire le déficit de l’ensemble des pouvoirs publics en dessous de 3 % pour qualifier la Belgique pour l’Euro [5]. Il n’y a donc pas eu de réforme fondamentale du système.

1.2 – Là où l’impôt n’est ni efficace, ni équitable

8Il existe cependant bon nombre de situations où notre système fiscal n’est ni efficace, ni équitable. Elles concernent principalement la fiscalité de l’épargne et de l’investissement. L’examen de la taxation des différentes formes d’épargne fait ainsi apparaître des écarts de taux effectifs d’imposition qui rendent la fiscalité de l’épargne inefficace [6] : ces différences d’imposition effective entre les actifs financiers modifient en fait les rendements relatifs et biaisent les choix des épargnants sans justification économique : comment justifier, par exemple, que le rendement d’un actif financier connaisse un régime différent selon qu’il est attribué sous forme de revenus distribués ou capitalisés ? La fiscalité de l’épargne n’est pas davantage équitable : les traitements différenciés selon le type d’actif violent l’équité horizontale et le profil des taux d’imposition en fonction du revenu viole l’équité verticale. Ainsi, la fiscalité de l’épargne à long terme est régressive car elle subsidie d’autant plus, par euro placé, que l’épargnant est riche et qu’il a commencé à épargner tard. De telles dispositions sont construites à contresens par rapport à l’imperfection de marché qu’elles prétendent combattre, à savoir la myopie dans les choix patrimoniaux des épargnants. L’effet d’aubaine est maximal, au plus grand bénéfice du secteur des banques et assurances.

9Maldague et Valenduc (1999) résumaient leur examen de la fiscalité de l’épargne en ces termes : « La fiscalité de l’épargne est coincée entre l’Europe et les lobbies » : leur propos concernait le secteur « banque et assurance » qui, comme il ressort de leur analyse, pèse de tout son poids contre l’imposition des plus-values, la suppression de l’utilisation fiscale du secret bancaire et autres mesures qui rendraient la fiscalité de l’épargne à la fois plus efficace et équitable. Ce secteur est également le grand bénéficiaire de certains incitants relatifs à l’épargne à long terme et d’autres mesures dérogatoires, dont certaines ont toutefois pu être abrogées depuis [7].

10Un même constat prévaut en matière de fiscalité immobilière. Le Conseil Supérieur des Finances notait diplomatiquement : « Il y a suffisamment de manquements aux critères d’efficacité et d’équité et suffisamment de brouillard sur le but effectivement poursuivi par les incitations fiscales pour que la situation doive être améliorée afin d’opérer des progrès vers une fiscalité à la fois plus efficace et équitable » [8]. Valenduc (2004) note à ce propos que la fiscalité immobilière a souffert non pas de trop d’action politique, mais du manque d’action politique et les reports successifs des péréquations cadastrales en sont l’illustration la plus frappante.

1.3 – « On ne touche pas » : les tabous de la fiscalité belge

11Un autre fait majeur à signaler est la quasi-absence, sur les vingt dernières années, de réformes budgétairement neutres conjuguant un abaissement du taux d’imposition et un élargissement significatif de la base imposable. Celles-ci sont largement recommandées par les institutions internationales et on trouve d’ailleurs la trace de cette recommandation dans le Consensus de Washington. En impôt des personnes physiques, il y a certes eu la déglobalisation des revenus financiers mais là où les pays nordiques ont poussé la logique jusqu’à élaborer un système cohérent (le Dual Income Tax), la Belgique est restée muette. Les gains d’efficacité et d’équité d’une telle réforme se heurtent, dans le processus de décision politique, aux droits acquis que génèrent les avantages fiscaux en fiscalité de l’épargne. Il n’y a pas davantage eu de réformes du régime fiscal des revenus de remplacement, alors qu’il est établi que le système actuel crée des pièges à l’emploi.

12Plus globalement, aucune réforme n’a attaqué de front les dépenses fiscales pour créer un impôt plus uniforme et générer des gains en efficacité et en équité. La réforme de 1989 a ignoré les recommandations de la Commission royale d’harmonisation et de simplification de la fiscalité et contourné le problème en cherchant les compensations dans les charges professionnelles et dans la fiscalité indirecte. La réforme de 2001 a été construite en considérant le mot « perdant » comme politiquement incorrect. Quant à la réforme de l’impôt des sociétés de 2003, elle a de nouveau contourné les dépenses fiscales et les recommandations faites en ce sens par le Conseil Supérieur des Finances, pour financer la baisse du taux par des mesures restrictives sur la déductibilité des charges et sur les modalités d’élimination de la double imposition. On finira par être convaincu qu’il est plus facile, politiquement, de revenir sur un principe général de droit que sur une dépense fiscale et les avantages qu’elle génère à quelque groupe d’intérêt, au détriment de l’efficacité et de l’équité.

13Deux exceptions sont toutefois à signaler : la réforme de la fiscalité de l’épargne à long terme en 1992-1993 et la réforme graduelle de l’impôt des sociétés pendant les années 1990 ont toutes deux attaqué de front les dépenses fiscales. Toutes deux se sont faites dans un contexte d’assainissement budgétaire qui les a sans doute facilitées. En outre, la cohérence de la « réforme graduelle de l’impôt des sociétés » n’émerge qu’ex-post : les étapes successives n’étaient pas annoncées initialement, ce que VALENDUC (1999) interprète comme suit : elle s’est amplifiée au fur et à mesure que le consensus politique, fragile au départ, se fortifiait.

2.1 – La théorie économique des réformes

16Un consensus de principe se forme sur le besoin de réformer une politique qui s’est avérée inefficace. Pourtant, les réformes ne voient pas le jour. Pourquoi ? L’étude de cette question, qui taraude les économistes depuis longtemps, s’est fortement enrichie suite à la chute du mur de Berlin. Les pays fuyant le communisme ont dû mettre en place un nombre incalculable de réformes. Or certaines de celles qui auraient dû générer le plus de gains d’efficacité ont été les plus difficiles à mettre en place.

17La théorie des réformes économiques s’est enrichie quand les contraintes politico-économiques furent incorporées à l’analyse. Ce progrès conceptuel est principalement le résultat des travaux d’économistes américains et belges : ceux de Raquel Fernandez et Dani Rodrik (1991) d’une part et de Mathias Dewatripont et Gérard Roland (1992, 1995) de l’autre.

18Fernandez et Rodrik (1991) mettent en évidence l’existence d’un biais de statu quo. L’existence de ce biais résulte du fait qu’une réforme économique, pour obtenir un support électoral suffisant, doit convaincre à deux niveaux :

1. il faut obtenir un support électoral suffisant avant la réforme et
2. il faut maintenir un support électoral suffisant après la réforme.

19C’est l’existence de cette double contrainte de majorité qui génère le biais de statu quo : la réussite de la réforme serait nettement plus probable si l’on partait d’une table rase que si l’on devait réformer un système existant. À titre d’exemple, certains pays de l’Est ont réussi à mettre en place des systèmes fiscaux largement considérés comme supérieurs aux nôtres (Europe des 15). Cependant, chez nous, la mise en place de tels systèmes serait beaucoup plus difficile parce que la double contrainte mise en évidence par Fernandez et Rodrik (1991) fait que le support politique sera insuffisant.

20Toute réforme requiert que certains groupes s’adaptent au nouveau système. Pour simplifier, disons qu’une réforme qui augmente l’efficacité implique que la population doit voir ses revenus augmenter : un meilleur impôt doit permettre de collecter les mêmes sommes, tout en baissant les taux de taxation. Cependant, une fraction significative de la population aura fait par le passé des choix qui étaient guidés par le désir de réduire la charge fiscale, tels que des investissements dans des fonds ou des biens peu taxés. Ceux-ci se sentiront « piégés » si l’on introduit une réforme qui rend ces choix fiscalement moins rentables. Pour ce groupe-là, le bénéfice dépend directement de leur capacité d’adaptation au nouveau système : si leur adaptation est réussie, ils bénéficieront comme les autres des gains d’efficacité. Si leur adaptation échoue, ils ne percevront que les aspects négatifs de la réforme. Pour la plupart des réformes, la perception des pertes potentielles est évidemment plus concrète que celle de bénéfices vus comme étant plus distants. Les opposants à la réforme auront donc tendance à peser de tout leur poids politique, tandis que ceux qui pourraient bénéficier de la réforme formeront un groupe moins compact, et donc politiquement moins lourd. Dans une telle situation, la réforme ne peut obtenir de support suffisant.

21Pour clarifier la façon dont ce biais de statu quo peut peser sur notre système fiscal, considérons un exemple. Supposons qu’un gouvernement veuille mettre en place un système de flat tax, avec taxation uniforme de tous les revenus, qui taxerait moins les revenus du travail car il élargirait la base de l’impôt [9]. Supposons également qu’une telle réforme hypothétique puisse à terme réduire le chômage à, disons, 2 % et augmenter le revenu net de tous les salariés et des employeurs.

22Une telle réforme sera-t-elle mise en place ? Pour le savoir, tentons d’imaginer quels seraient les groupes de « perdants » et de « gagnants ». Tous ceux qui ont, durant de longues années de travail, contribué à l’impôt des personnes physiques ne percevront qu’une petite partie des gains. Tous ceux qui ont épargné en vue de leur retraite verront leurs revenus de l’épargne taxés plus lourdement, et donc leur pension réduite. Tous ceux qui ont investi dans l’immobilier pour ne pas payer l’impôt associé au travail verraient leur revenu réduit. En bref, une grande partie de la population de plus de 40 ans sera opposée à la réforme et les opposants seront majoritaires chez les retraités.

23Par contre, les étudiants, les jeunes travailleurs, les personnes à la recherche d’un emploi, et ceux qui n’attendent pas d’immeuble en héritage, verront la réforme d’un très bon œil. Mais ils ont peu d’expérience et de poids politique (l’âge moyen de l’électeur est bien au-dessus de 40 ans), et ne représenteront donc pas une majorité de l’électorat. En conclusion, même si l’on connaissait une « recette miracle » qui permettrait de réduire drastiquement le chômage avec une baguette fiscale magique, elle ne serait probablement pas réalisée.

24Face à un choix tel que celui proposé dans l’exemple, seule une sensation de crise profonde pourrait motiver la majorité à soutenir une telle réforme. Seule une crise grave, qui mettrait en danger la soutenabilité du système existant, pousse la majorité à percevoir aussi les pertes associées au système en place. Or, comme dit plus haut, c’est le terme « perdant » qui est politiquement incorrect.

25La solution n’est cependant pas nécessairement d’attendre une crise grave. Les travaux de Dewatripont et Roland (1992, 1995) dégagent une série de principes qui peuvent aider les gouvernements à se défaire (du moins en partie) de cette contrainte de statu quo. Le principe fondamental de leur analyse est de voir comment les gouvernements peuvent adapter leurs propositions de réforme pour modifier la structure du support électoral tout en atteignant les mêmes objectifs. Ils démontrent que, dans de nombreuses circonstances, il est préférable de passer par une série de réformes graduelles (une « politique des petits pas ») qui n’altèrent que progressivement le système en place. Les vertus du gradualisme sont multiples : le gradualisme permet d’apprendre comment améliorer les réformes à venir à la lumière des évolutions consécutives aux premières mesures. Il permet aussi de réduire les coûts de renversement des mesures qui s’avèrent les moins efficaces – ce qui permet d’expérimenter plus souvent, dans plus de directions, comme l’ont fait des pays tels que le Danemark et la Suède. Finalement, il permet soit d’atténuer les coûts de transition pour certains groupes, soit de réduire la taille des groupes « perdants » qui sont ainsi plus isolés politiquement. La façon dont l’impôt des sociétés a été réformé pendant les années 1990 [10] peut être perçue comme une application du gradualisme.

26Micael Castanheira et co-auteurs (2006) passent en revue un nombre relativement important d’expériences de réformes (réussies ou ratées) en Europe. On peut y voir que l’imposition de réformes brusques et rapides, quoique potentiellement efficace économiquement, ne mène que rarement au succès politique. Mme Thatcher est l’une des seules à avoir pu imposer, dans un contexte institutionnel et politique très particulier, de telles réformes. Dans un autre contexte institutionnel, de nombreux dirigeants ont échoué : Juppé en France, Berlusconi en Italie et Rasmussen au Danemark ont tous manqué leur objectif lorsqu’ils ont tenté leur réforme (l’article original analyse les raisons à la source de ces échecs). Ces mêmes pays, de même que l’Espagne pour son marché du travail, ont ensuite réussi à mettre en place des réformes grâce à une adaptation particulière aux contraintes politiques du moment. M. Dini a pu réformer en partie le système italien de pension grâce à une protection des « perdants » déjà proches de la retraite ; M. Rasmussen a pu rénover le système de protection sociale des travailleurs pour le rendre plus efficace, tout en obtenant le support des syndicats, etc. Dans d’autres circonstances, il s’avère nécessaire de changer le niveau auquel se font les négociations : nombreuses sont les situations où le pays a utilisé un recours à l’Europe ou à d’autres pressions supranationales pour atteindre ses objectifs de gains d’efficacité économique.

2.2 – Pourquoi des minorités protégées ? L’analyse de la théorie des incitations

27Si les travaux de Fernandez et Rodrik d’une part et de Dewatripont et Roland d’autre part permettent de comprendre pourquoi des réformes qui pourraient bénéficier à une majorité ne sont pas mises en place, ils n’expliquent pas pourquoi se développent des systèmes de fiscalité déficients dès le départ. La théorie économique des incitations, appliquée au système politique, peut nous aider à comprendre comment sont prises les décisions et pourquoi des minorités « fiscalement protégées » peuvent émerger, même si c’est aux dépens de la majorité de la population. Les recherches qui étudient ce type de question se situent à la frontière de la science économique et de la science politique. Il n’est donc pas surprenant que les deux contributions théoriques principales que nous allons décrire ici proviennent d’un politologue, Gary W. Cox et d’un économiste spécialiste de la théorie micro-économique, Roger B. Myerson.

28Une description succincte mais fortement mathématisée est proposée par Myerson (1993 et 1999). Sa contribution étend les découvertes de Cox (1990) et permet de mieux comprendre les incitations des politiciens dans un système tel que le nôtre. Tentons d’extraire la logique qui sous-tend leurs contributions.

29Les politiciens, pour pouvoir mettre en place les politiques qu’ils ont en tête, doivent se faire élire. Pour cela, ils doivent s’attirer un nombre suffisant de voix. Leurs choix de politique économique seront donc, au moins en partie, orientés par le besoin de plaire à un nombre suffisant d’électeurs. La question que posent Cox et Myerson est de savoir quelle stratégie les politiciens doivent adopter pour pouvoir s’attirer les faveurs de ce « nombre suffisant d’électeurs » : offrir de généreux cadeaux à une minorité (éventuellement au détriment de la majorité) ou bien proposer une politique « égalitaire », qui ne favorise pas exclusivement des groupes ciblés de la population.

30Myerson mène son analyse en utilisant la théorie des jeux, « inventée » par John Nash [11] : imaginons pour commencer que tous les politiciens proposent la politique égalitaire. Si c’était le cas, chaque politicien pourrait s’attendre à être élu avec une probabilité qui est égale au ratio du nombre de sièges disponibles et du nombre de candidats. Par exemple, s’il y a dix sièges disponibles et vingt candidats, chaque politicien a au départ une chance sur deux de se faire élire (soit 10 sièges divisés par 20 candidats). La question que la théorie des jeux permet de poser est la suivante : les politiciens ont-ils intérêt à maintenir une telle plate-forme électorale ? Techniquement : est-ce que la politique égalitaire est un « équilibre » du jeu ? La réponse sera négative si, en modifiant sa plate-forme électorale, un candidat peut s’assurer d’être élu avec probabilité 1.

31Si 10 sièges sont à pourvoir et que les 20 candidats en concurrence maintiennent tous la proposition « égalitaire », ils devront s’attendre tous à recevoir le même nombre de votes, soit 5 % (c’est-à-dire 1/20. On obtiendrait une fraction 1/n s’il y avait n candidats).

32Cette plate-forme égalitaire ne sera un « équilibre politique » que si un candidat, en adoptant une autre plate-forme, perdait nécessairement des voix : dans ce cas, l’incitation de chaque politicien serait de maintenir la plate-forme égalitaire. A contrario, s’il existe au moins une autre plate-forme qui permet d’être élu avec une plus grande probabilité, on peut être certain que la plate-forme égalitaire ne peut pas être un équilibre : dans ce cas, la concurrence politique induira nécessairement la présence de « cadeaux » à des minorités ciblées.

33La question peut donc être posée comme suit : serait-il possible pour un candidat de modifier sa plate-forme et d’être élu avec une probabilité de 1 ? Pour ce faire, il devrait attirer sur son nom plus de votes qu’au moins 10 de ses concurrents (rappelons-nous : dix sièges sont à pourvoir ; si le candidat collecte un nombre de voix qui le classe entre la première et la dixième position, il est élu). Face à 19 concurrents qui offrent une plate-forme égalitaire, ceci revient plus ou moins à dire qu’il suffit de plaire à plus de 5 % de la population pour être sûr d’être élu.

34Considérons alors le scénario suivant. Nous permettons à un candidat de « dévier ». Que se passera-t-il s’il décide d’octroyer une exemption d’impôts complète à 25 % de la population – en s’aliénant ainsi les 75 % restants. A priori, une telle stratégie devrait être suicidaire. Pourtant, elle lui permettrait d’être élu de façon certaine : grâce à cette nouvelle plate-forme électorale, il est certain de recevoir 25 % des votes. Si dix sièges sont disponibles, pour empêcher le candidat déviant d’être élu, il faudrait que les 75 % d’électeurs floués puissent répartir leurs votes de telle façon que 10 autres candidats reçoivent chacun plus de 25 % des votes. Ceci est mathématiquement impossible et notre « candidat déviant », avec 25 % de votes, est donc certain de gagner l’un des dix sièges.

35Cette analyse, menée de façon systématique et rigoureuse par Myerson (1993), démontre pourquoi la concurrence électorale peut, dans certaines situations, générer des politiques peu efficaces et minées par les exemptions ciblées. En fait, dans un système électoral comme le nôtre, rester totalement égalitaire serait même suicidaire pour un candidat qui veut se faire élire. La concurrence est double : entre partis et au sein d’une même liste électorale. Chaque candidat doit se « distinguer » auprès d’un groupe d’électeurs « cible ». En marketing, ceci équivaut à identifier un marché de « niche ».

36Il est intéressant de remarquer le parallèle entre cette stratégie de « niche » et les tensions inter-régionales concernant l’autonomie fiscale des régions. Notre règle électorale force les partis à se concentrer sur leur camp linguistique. Une niche naturelle émerge donc : il est pratiquement impossible pour un parti de gagner des voix parmi les électeurs de l’autre rôle linguistique. L’incitation des politiciens n’est donc plus à proposer des régimes fiscaux efficaces dans l’ensemble, mais des régimes qui satisferont leur « niche », aux dépens de celle de leurs opposants. Tout ceci inscrit une autonomie fiscale accrue dans la logique du fédéralisme, mais à l’encontre d’une recherche d’efficacité accrue.

37Pourquoi suggérer qu’une telle opposition existe entre fédéralisme fiscal et efficacité économique ? Parce qu’une fois terminée une lutte acharnée, les régions n’utilisent même pas les libertés acquises. Pourtant, dès la campagne électorale suivante, l’incitation à se faire le champion d’une niche pousse certains politiques à se lancer à l’attaque d’autres moulins.

38La demande d’autonomie fiscale des Régions a été formulée dès la fin des années 1980 et on en trouve les premières traces de concrétisation dans la loi de financement des Communautés et des Régions de 1989. La réforme institutionnelle de 2001, consacrant les accords dits « de la Saint-Polycarpe » a fortement augmenté les possibilités d’autonomie fiscale des Régions. Entre-temps, un rapport du Conseil Supérieur des Finances (CSF, 1998), qui fit autorité, avait examiné de manière approfondie les avantages et inconvénients de l’autonomie fiscale des Régions et envisagé différents scénarios possibles.

39Ce rapport évaluait l’application de l’autonomie fiscale instaurée par la loi de 1989 et constatait que « l’ensemble des possibilités d’autonomie fiscale juridiquement disponible n’a été que partiellement exploité » et que « la question de l’opportunité d’une autonomie fiscale accrue est donc posée dans un contexte caractérisé par la non-utilisation de marges de manœuvre importantes parmi celles disponibles » [12]. Le CSF pointe notamment du doigt l’absence d’utilisation des possibilités d’autonomie fiscale à l’impôt des personnes physiques, pourtant acquise de haute lutte en 1989.

40Cela n’a pas empêché un accroissement important de l’autonomie fiscale des Régions en 2001. Cinq ans plus tard, en 2006, on pourrait pratiquement réécrire mot pour mot le constat du CSF de 1998, à propos des possibilités instaurées en 2001. Et pourtant, la demande d’une autonomie fiscale accrue est de nouveau formulée à l’aube de la campagne électorale pour les élections législatives de 2007. Il y a certes eu d’importantes modifications en matière de droit de succession et de donation, qui sont très proches de l’application d’un modèle de Yardstick competition. Les droits d’enregistrement ont été réformés tant en Flandre qu’à Bruxelles. Par contre, là où les avancées ont été les plus fortes en 2001, c’est-à-dire pour l’impôt des personnes physiques et pour la taxe de circulation, on ne décèle aucune initiative régionale majeure. Alors qu’en 2001, un débat intense avait lieu sur la possibilité de moduler au niveau régional la progressivité de l’impôt, aucune région n’a utilisé les possibilités octroyées. La faculté qui leur a été donnée de créer leurs propres incitants fiscaux a eu pour seule concrétisation l’incitant au capital-risque « Arkimedes » en Région flamande. Aucune initiative régionale n’est venue en matière de taxe de circulation et la faculté de collecter soi-même l’impôt, demandée par les Régions, n’a pas non plus été utilisée.

41À notre sens, ce contraste entre la rhétorique de campagne et les avancées obtenues d’une part et leur mise en œuvre effective d’autre part est dans la droite ligne des modèles développés ci-dessus. Au final, les forces centrifuges mises en évidence par Cox ont poussé notre système institutionnel vers une complexité croissante qui n’est pas exploitée, et qui sera d’autant plus difficile à réformer que différents groupes voudront le défendre pour des raisons qui n’ont pas grand-chose à voir avec l’efficacité et l’équité.

2.3 – Comparaison entre systèmes électoraux

42Nous l’avons vu, l’interdiction faite aux partis de se présenter dans toutes les circonscriptions nationales génère un comportement de niche forcé. Quelles autres particularités de notre système électoral favorisent un tel comportement de niche ?

43Comme nous l’avons vu plus haut, la stratégie de niche est profitable si elle permet à un candidat de s’élever juste au-dessus des autres. Comme l’a montré Cox, deux forces s’opposent. Une force centrifuge, qui incite à plaire intensément à une minorité, et une force centripète, qui incite à ne pas déplaire à la majorité. Pour aligner les intérêts des politiciens individuels sur ceux de la majorité, il y a donc lieu de réduire la force centrifuge.

44L’un des résultats des travaux de Cox et Myerson suggère qu’une des réformes récentes en Belgique va dans la bonne direction. Comme on le sait, les électeurs peuvent maintenant voter pour chacun des candidats qui leur plaisent au sein d’une même liste. En suivant la démonstration de ces auteurs, on peut vérifier que ceci pousse les politiciens à plaire à un maximum d’électeurs de leur parti. Ceci est donc un premier pas en faveur d’une réduction de la force centrifuge. Deux autres modifications utiles pourraient être un élargissement notable des circonscriptions électorales, et offrir la possibilité aux électeurs de voter aussi pour des candidats de listes différentes. Mais ceci est probablement un autre débat.

2.4 – Les coalitions gouvernementales

45Une autre particularité de notre système de représentation limite quelque peu l’intérêt des stratégies de niche : la proportionnalité. Celle-ci contraint les partis à former des coalitions pour former un exécutif. De ce fait, les « cadeaux » qui déplaisent trop à un parti de la coalition ne pourront pas être fondus sous forme de loi.

46Cette combinaison entre l’intérêt de développer une rhétorique de niche durant la campagne et la contrainte consécutive de coalition qui permet d’expliquer pourquoi certains partis (ou, parfois, certains au sein de leur parti) adoptent un discours fortement communautaire durant la campagne sans pour autant que, dans la pratique, la concurrence fiscale entre régions soit aussi forte qu’il serait institutionnellement possible. Par bonheur, le besoin de gérer le pays force certaines individualités à être moins extrêmes dans la pratique que ne l’est leur discours. Aux États-Unis, par contre, le système électoral permet aux élus de mener leurs idées jusqu’au bout, et le résultat en est un niveau d’inégalités plus élevé qu’en Belgique.

47Ceci nous dit qu’au final les groupes qui resteront favorisés sont ceux qui forment le socle électoral de la majorité des parlementaires de la majorité gouvernementale. Autrement dit, la nécessité de former des accords avant la formation du gouvernement empêche que des groupes ultra-minoritaires puissent recevoir de trop gros cadeaux.

3.1 – Une stratégie de niche : les petites sociétés

49Le poids économique des PME est souligné à maintes reprises dans le débat de politique économique mais la multiplicité des définitions rend les contours de ce concept assez flous : qu’y a-t-il de commun entre un coiffeur qui exerce son activité en société unipersonnelle et une société de 50 travailleurs active dans des produits de haute technologie, sinon qu’elles sont toutes les deux « PME » ?

50Les petites sociétés bénéficient de taux réduits à l’impôt des sociétés et la question du maintien de ces taux réduits a donc été logiquement débattue lors de chaque réforme majeure. Les sociétés concernées représentent 58 % du nombre de sociétés mais leur poids économique est faible : elles ne produisent que 15 % de la valeur ajoutée, la majorité d’entre elles n’emploient pas de personnel et moins de 10 % d’entre elles ont un effectif du personnel supérieur à 10 unités [13].

51La rationalité économique des aides aux PME est loin d’être clairement établie. Cette question était examinée de manière assez exhaustive dans OCDE (1994). Les justifications majeures qui sont généralement avancées sont la petite taille et certaines imperfections de marché.

52La petite taille n’est un désavantage que si les rendements d’échelle sont généralisés. Elle a cependant des avantages : une petite structure est plus flexible et les entreprises de petite taille disposent d’un avantage relatif dans les branches qui se situent au premier stade du processus de production. La petite taille accroît cependant le poids relatif du respect des règlements : plusieurs études ont montré que les coûts de mise en conformité (compliance costs) sont plus élevés pour les petites et moyennes entreprises [14].

53Il est fréquemment avancé que les PME ont des problèmes de financement : insuffisance chronique de fonds propres et coût accru du crédit. Il semble cependant, au vu de certaines études récentes, que cette thèse est partiellement contredite par les faits [15]. Quoi qu’il en soit, elle reste présente dans le débat politique. L’insuffisance chronique de fonds propres ne justifie un traitement fiscal préférentiel que si elle est involontaire. Or on sait que beaucoup de petites sociétés n’ont pas d’objectif de croissance et qu’elles ont un actionnariat familial qu’elles répugnent à élargir. Dans de telles situations, l’insuffisance de fonds propres est davantage le fait de la volonté des dirigeants qu’une imperfection de marché.

54Le coût accru du crédit a bien été établi par des études empiriques mais il traduit essentiellement une prime de risque et un manque d’information. Le fait qu’un crédit plus risqué soit plus cher n’est pas une imperfection de marché et, en cas d’asymétrie d’information, il est sans doute préférable d’améliorer l’information et la transparence plutôt que d’octroyer des aides.

55Les conséquences des problèmes de financement doivent également être relativisées du fait que la plupart d’entre elles n’ont pas d’objectif de croissance. En introduction d’une revue de la littérature sur les déterminants de la croissance des PME, Janssen (2000) note que la majorité des dirigeants de PME n’intègrent pas la croissance dans leurs objectifs et que, de facto, la majorité des PME ne croissent pas. Selon le même auteur, ce sont davantage les caractéristiques personnelles du dirigeant et l’âge de l’entreprise qui sont les facteurs de croissance, plutôt que la taille.

56À ces critiques générales sur la rationalité des aides aux PME s’ajoutent des critiques visant plus particulièrement les taux réduits d’impôts des sociétés, qu’on trouve par exemple dans CSF (1991) et (2001). Les taux réduits sont octroyés en fonction du niveau du bénéfice et ne reposent donc ni sur la taille de l’entreprise, ni sur sa profitabilité. Un écart trop prononcé par rapport au taux marginal maximal de l’impôt des personnes physiques aboutit à des transformations d’entreprises individuelles en société qui sont guidées uniquement par des motifs fiscaux, et rompt l’égalité de traitement en introduisant des discriminations basées uniquement sur la nature juridique de l’entreprise. Les taux réduits ne se justifient pas davantage par un objectif de redistribution : celle-ci s’opère entre les individus et non entre les sociétés qui ne sont que des entités intermédiaires.

57D’autres incitants fiscaux ne sont pas exempts de critiques qui mettent en doute leur efficacité. Ainsi, la réserve d’investissement introduite par la récente réforme de l’impôt des sociétés aboutit à inciter les PME à recourir au mode de financement qu’elles pratiquent le plus largement. Quant à l’exclusion des PME de certaines mesures compensatoires de cette même réforme, on peine à y trouver une justification sur le plan de l’efficacité économique.

58Le Conseil Supérieur des Finances a d’ailleurs conclu à deux reprises à l’absence de justification économique des taux réduits et a fait observer que ces taux réduits étaient des manquements non justifiés à la neutralité de l’impôt. En 1991, il proposait leur suppression [16] et ils furent maintenus ; en 2001, il proposait pudiquement leur gel [17] mais les taux réduits furent amplifiés. Les petites sociétés ont pratiquement été « sanctuarisées » dans la réforme de 2001 : non seulement les taux réduits ont été renforcés ; les PME ont même été exclues de certaines mesures compensatoires.

59Au vu du contraste entre les vues des experts et de la littérature économique d’une part et les décisions politiques d’autre part, il appert que le poids politique des petites sociétés est bien supérieur à leur valeur économique, ce qui témoigne d’une incitation à protéger certaines « niches », telle que les incitations identifiées par la théorie vue plus haut.

3.2 – Niches et coalitions

60La présence de gouvernements de coalition peut conduire à des « accords de non-agression » par rapport aux stratégies de niche. C’est ainsi qu’on pourrait interpréter, par exemple, le blocage des gouvernements « chrétiens-travaillistes » de centre-gauche sur le quotient conjugal et sur les réductions d’impôt sur revenus de remplacement.

61Le quotient conjugal permet de donner un avantage fiscal aux couples à un seul revenu. Une de ses caractéristiques est que l’avantage fiscal croît dans une certaine mesure avec le revenu, alors que les allocations familiales et autres dispositions de fiscalité familiale se traduisent généralement par des avantages forfaitaires. La question de savoir s’il faut tenir compte de la taille du ménage pour évaluer sa capacité contributive est un choix politique mais il est difficilement justifiable, sur le plan de l’équité horizontale, d’avoir des réponses différentes pour un problème identique. En outre, on peut très raisonnablement considérer que le conjoint au foyer n’est pas qu’une charge sur la capacité contributive du ménage : il permet aussi une production de travail domestique (à cet égard, l’analyse de Burda et co-auteurs (2006) est particulièrement intéressante) et donc de bien-être.

62Le quotient conjugal crée également des pièges à l’emploi en cas de retour sur le marché du travail, mis en évidence notamment dans CSF (1994). On sait également que le système bénéficie essentiellement aux plus de 60 ans qui n’ont plus d’enfants à charge.

63Au vu des comparaisons internationales, le dispositif est généreux : la Belgique est un des pays où, au niveau du salaire moyen, l’écart de taux d’imposition entre l’isolé et le couple à un revenu est le plus élevé [18] : il atteint 8,9 points en l’absence d’enfants à charge et 7,8 points avec deux enfants à charge. Nous ne sommes dépassés que par l’Allemagne, le Luxembourg et l’Islande, et c’est davantage la présence du conjoint au foyer que la présence d’enfants qui est fiscalement subsidiée. Le modèle de la « femme au foyer », qui en est assurément la motivation, est loin d’être majoritaire mais cela n’empêche pas de faire de cette niche un des tabous de l’impôt sur le revenu, à l’abri de toute réforme.

64Il en est de même des réductions d’impôt sur les revenus de remplacement, dont l’essentiel bénéficie aux pensions. Elles ont été mises en place pour conforter le taux de remplacement des régimes de retraite à l’époque où celui-ci était bas, faute de maturation du système. Elles sont restées en place, malgré la convergence progressive du niveau de vie des actifs et des retraités, et ne sont que très partiellement « sous condition de ressources » [19], de sorte qu’il est possible de cumuler un régime préférentiel de pension du premier pilier avec une réduction d’impôt. Le régime fiscal des pensions pose donc question sur le plan de l’équité entre générations. Le cas le plus évident est celui du régime de retraite des fonctionnaires, où le principe du salaire différé est mis en avant pour maintenir la péréquation, ce qui n’empêche pas de reprendre la qualification « revenus de remplacement » pour obtenir un traitement fiscal plus favorable. Le régime fiscal des revenus de remplacement concerne également les autres catégories d’allocataires sociaux, mais les modalités d’octroi des réductions d’impôt sur les allocations de chômage sont nettement moins favorables. Elles peuvent néanmoins, dans certaines circonstances, créer des pièges à l’emploi.

65Notons aussi que, vu la part importante des plus de 60 ans dans les bénéficiaires du quotient conjugal, il y a une intersection des deux régimes sur un groupe sociologique bien précis : les retraités.

66L’ensemble « quotient conjugal et réduction d’impôt pour revenus de remplacement » pèse, selon les derniers chiffres publiés [20], 2,7 milliards e, soit 16 % du rendement de l’impôt des personnes physiques. Leur suppression permettrait donc une baisse substantielle de la taxation des revenus du travail. Malgré les manquements à l’efficacité et à l’équité que des dispositions génèrent, leur réforme est politiquement bloquée. Ce blocage peut s’interpréter, soit comme une stratégie de niche, basée sur l’intersection des régimes, les « retraités » et dont les deux ensembles profitent au nom de l’égalité de traitement, soit comme un accord chrétiens-travaillistes, les premiers défendant le modèle de la femme au foyer, les seconds les allocataires sociaux au premier rang desquels figurent les retraités.

67Cette thèse prend du crédit si on étend l’analyse politique à d’autres domaines. Globalement, les allocations sociales ont perdu en pouvoir d’achat pendant les années d’assainissement. Les « relais au pouvoir » n’ont pas empêché la forfaitarisation d’une grande partie des allocations de chômage, ce qui est en rupture avec les fondements bismarckiens du système, et la baisse des taux de remplacement correspondante. La composante travailliste serait donc moins puissante lorsqu’elle agit isolément que lorsqu’elle s’appuie sur un compromis avec la composante chrétienne.

3.3 – Le poids des lobbies : le secteur « banque et assurance »

68Nous avons déjà fait allusion, dans la première partie de cet article, au fait que la fiscalité de l’épargne péchait tant sur le plan de l’efficacité que sur celui de l’équité. Les incitations produites par le régime fiscal de l’épargne à long terme sont mal ciblées d’un point de vue strictement économique (cette thèse est largement étayée par Valenduc, 2005).

69La fiscalité de l’épargne semble en fait octroyer de nombreux privilèges au secteur « banques et assurances ». Comment interpréter autrement, par exemple, une exonération de l’épargne populaire dont l’effet fut davantage, pendant de nombreuses années, de réduire le coût de la collecte des fonds pour le secteur bancaire plutôt que de compléter le rendement net de l’épargnant ?

70Si l’on remonte aux années 1980, le secteur bancaire réduisait substantiellement sa charge fiscale effective à l’impôt des sociétés par une utilisation abusive des déductions pour « revenus définitivement taxés » et de la quotité forfaitaire d’impôt étranger. Tant l’une que l’autre avaient pour but premier d’éviter la double imposition. Dans les faits, elles ont largement été utilisées pour organiser la désimposition totale. On pouvait ainsi déduire, car prétendument « imposé en amont », un dividende de SICAV luxembourgeoise, par définition non imposé, ou encore imputer un impôt étranger de 15 % qui était dans certains cas purement fictif. Les initiés savent également que le régime de TVA du secteur bancaire organisait un « prorata » entre les opérations assujetties et non assujetties qui permettaient des déductions de TVA bien au-delà de la charge effective de cet impôt. Le Conseil Supérieur des Finances a établi en 1993, calculs d’imposition effective à l’appui, que le secteur des assurances était privilégié par rapport aux fonds de pension dans la gestion de l’épargne-retraite. On peut ajouter, pour couronner le tout, le maintien de l’utilisation fiscale du secret bancaire, qui n’existe que dans 4 pays de l’OCDE sur 30 et la non-imposition des plus-values, qui est l’ingrédient de base de toutes les recettes dites d’« ingénierie financière » qui aboutissent à réduire l’imposition effective de certains actifs financiers, au mépris de l’efficacité et de l’équité.

71Pourquoi de tels privilèges fiscaux ? L’origine est vraisemblablement historique : la hauteur de la dette publique et un mode de gestion conjuguant, jusqu’aux réformes des marchés financiers au début des années 1990, consortium des banques et prise ferme, mettait le secteur « banque et assurance » en position de force. Vint alors une réforme des marchés financiers qui changea fondamentalement la gestion de la dette, en faisant appel à des procédures de marché. Simultanément, l’intégration progressive des marchés en Europe sonna le glas des consortiums et ententes qui peuplaient le secteur bancaire belge. C’est seulement alors, une fois érodée la position de force des banques belges, que furent possibles certaines réformes dont la suppression des abus les plus patents à l’impôt des sociétés et en TVA. La non-imposition des plus-values reste toujours valable en principe mais a été écornée par les mesures décidées en octobre 2005 pour imposer les SICAV de capitalisation et les produits d’assurance de la « branche 23 ». Il reste toujours l’utilisation fiscale du secret bancaire, l’exonération des carnets d’épargne, et le régime fiscal de l’assurance-groupe est toujours plus favorable que celui des fonds de pensions…