Classement par nature des dépenses

19 Les informations disponibles indiquent qu’il existe encore une grande confusion malgré le caractère simple de ce type de classification. C’est ainsi que les dépenses de salaires peuvent très bien se retrouver intégrées dans des dépenses de matériel ou dans des dépenses d’investissement. Pareillement, les dépenses dites d’investissement peuvent contenir des dépenses courantes en plus des dépenses en capital. Dans certains budgets des dépenses réelles de carburant se retrouvent dans des rubriques budgétaires de personnel. De plus, souvent pour des raisons de simplification des lignes budgétaires, des lignes « fourre-tout » peuvent être utilisées pour les dépenses courantes autres que les salaires.

Classement fonctionnel

20 En matière d’objectif de la dépense, les classifications utilisées, lorsqu’elles existent, sont encore assez vagues, et ne permettent pas toujours de cerner les opérations visant à la réduction de la pauvreté. Ces classifications sont souvent déduites des classifications administratives des ministères et des services. La multiplicité des objectifs pour une structure administrative donnée rend l’analyse de la dépense imprécise. Cependant dans les années 1980, le Département des finances publiques du FMI avait entrepris des actions pour améliorer les classifications budgétaires dans certains pays d’Afrique francophone et plus particulièrement pour introduire une classification fonctionnelle des dépenses publiques en utilisant la classification CFAP de 1981 [5]. Mais au fil des ans, la qualité de ces classifications s’était dégradée et n’était plus significative fin des années 1990.

Classement administratif

21 La codification du service gestionnaire de la dépense est une information importante puisqu’elle indique le service administratif qui prend la décision de faire la dépense. C’est à ce service que sont notifiés les crédits après adoption du budget par le Parlement. Cependant dans certains pays le service gestionnaire de la dépense est une direction générale qui englobe un grand nombre de services spécifiques. Aussi une telle affectation des crédits ne permet pas d’avoir une idée précise de la réelle entité administrative en charge de la dépense. Le problème est exacerbé par le fait que cette direction peut parfois couvrir des opérations très variées et très différentes pour l’ensemble des activités du Gouvernement, comme cela est souvent le cas au niveau des services de la Présidence ou du Premier Ministre.

Présentation de la comptabilité budgétaire

24 Une fois que les codifications des rubriques budgétaires ont été définies, il est possible d’enregistrer les évènements qui sont liés à l’exécution budgétaire. C’est un enregistrement temporel des évènements, que l’on désigne par la comptabilité budgétaire. Celle-ci décrit les différentes phases de l’exécution du budget : la notification des crédits ou la mise à la disposition des crédits aux utilisateurs de ces crédits (les gestionnaires de crédits), la décision de faire une dépense ou engagement de la dépense (la passation d’une commande), la livraison et la constatation de cette livraison (la liquidation), la décision de payer, ou l’ordre de payer (l’ordonnancement ou le mandatement), et enfin le paiement.

25 Toutes ces étapes sont importantes dans l’exécution du budget et donc il convient d’enregistrer ces différents évènements qui permettent de gérer le budget. Sans notification des crédits, le service utilisateur n’est pas en mesure de connaître le niveau des dépenses qu’il peut effectuer. La comptabilisation des engagements permet de connaître les crédits utilisés et les crédits restant disponibles, la liquidation permet d’évaluer le montant à payer au fournisseur ou au prestataire de service, cette phase peut être concomitante avec la phase d’ordonnancement où l’on donne l’ordre de payer, lorsque le gestionnaire de crédits est aussi l’ordonnateur. La phase de paiement est la phase ultime du processus qui libère l’État de sa dette vis-à-vis des tiers ou de ses ayants droits.

La situation de la comptabilité budgétaire de ces dernières années

26 Un constat général est que la tenue globale de la comptabilité budgétaire n’est pas satisfaisante dans la plupart des pays concernés. Cependant, dans la majorité des cas, la comptabilité des engagements est tenue d’une façon cohérente, les informations sont vraisemblables et proches de la réalité, mais rarement exactes dans la mesure où souvent il est omis d’annuler les engagements qui n’ont pas été exécutés.

27 L’étape de la liquidation donne rarement lieu à un enregistrement dans la comptabilité budgétaire. L’opération de liquidation est le plus souvent formalisée au niveau du service gestionnaire, mais cette étape ne fait pas l’objet d’une réelle prise en charge. Ces informations ne dépassent pas le niveau des gestionnaires de crédit et ne sont pas consolidées. Néanmoins, dans la mesure où le service gestionnaire n’est pas le service ordonnateur, la connaissance des montants liquidés est fondamentale puisqu’elle permet de quantifier la dette de l’État.

28 Les informations relatives à l’ordonnancement sont rarement satisfaisantes dans un délai raisonnable. À ce stade, le problème majeur provient des crédits qui sont utilisés par les services de l’État à l’intérieur du pays (dépenses des services déconcentrés). Les informations relatives aux opérations ainsi réalisées ne sont transmises qu’après de longs délais pour effectuer la consolidation.

29 Enfin au stade du paiement, l’information au niveau des rubriques budgétaires détaillées est quasiment inexistante, car les opérations de paiement sont globalisées.

30 Les raisons de ces disfonctionnements sont multiples :

• Grand nombre d’acteurs dans l’exécution du budget
• Réglementation mal comprise
• Dispersion géographique des acteurs et absence de consolidation des informations
• Circuit très complexe des opérations et absence de communication entre les différents acteurs

31 L’exécution du budget est faite par des acteurs multiples
Ces acteurs comprennent les services du ministère des Finances, les services des ministères dépensiers auxquels les crédits sont affectés, les services de contrôles qui peuvent être indépendants du ministère des Finances et les services en charge du paiement qui sont le plus souvent des services déconcentrés du ministère des Finances ou quelquefois un service spécialisé de la Banque Centrale. On peut évaluer, pour une dépense au niveau central, le nombre minimum d’acteurs principaux à quatre : le gestionnaire de crédit, le contrôleur financier ou contrôleur des engagements des dépenses, l’ordonnateur et le payeur. Au niveau déconcentré ce nombre d’acteur peut doubler voire quelquefois tripler lorsque plusieurs niveaux de l’administration sont impliqués dans une dépense budgétaire : national, provincial et local. Qui doit alors tenir la comptabilité budgétaire, et qui a une vue globale du processus ? La réponse a priori n’est pas aisée.

32 Réglementation mal comprise
L’ensemble de ces pays possède une réglementation le plus souvent adaptée de la réglementation française [6], avec la mise en place du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, qui est en fait la séparation entre celui qui décide d’effectuer une dépense et celui qui règle cette dépense. Ce principe a été instauré pour mettre en œuvre un contrôle sur la dépense publique, car il n’existe pas de garde-fou naturel [7] comme pour les recettes pour limiter la dépense publique.

33 Les conséquences de ce principe sont le cloisonnement des activités et des informations qui sont le plus souvent enregistrées de façon partielle au niveau des « comptables publics ».
L’ordonnancement est transmis au comptable qui paie, mais l’ordonnateur n’a aucune information sur ce qui a été payé et quand cela a été payé. Le comptable ne fait pas de liaison entre l’ordonnancement et le paiement dans sa comptabilité au niveau de chaque opération de dépense. Les règlements sont enregistrés globalement. Ceci est cause d’obscurité dans la gestion voire de possibilité de corruption dans la mesure où le comptable décide de ce qu’il va payer sans en référer à d’autres responsables dans le cadre de la gestion de l’exécution. À ce niveau, la comptabilité budgétaire connaît une défaillance grave puisque la dépense n’est enregistrée que jusqu’à la prise en charge par le Trésor et non jusque dans sa phase ultime qui est le paiement.
Dispersion géographique des acteurs et absence de consolidation des informations

34 Cette dispersion a des effets considérables sur la méconnaissance des évènements budgétaires. Elle est à deux niveaux.

35

• Un même évènement, l’engagement ou l’ordonnancement, pour une même rubrique budgétaire peut se réaliser dans plusieurs endroits différents du pays.
  Qui sera alors responsable de son enregistrement et comment cette opération pourra-t-elle être consolidée ?
• Les étapes du processus de la dépense sont effectuées dans des endroits différents, entraînant un problème similaire. L’engagement se fait au niveau local, le contrôle au niveau provincial, l’ordonnancement au niveau local ou au niveau provincial. La comptabilité budgétaire est alors mal ou pas suivie.

36 Il a été souvent constaté qu’il n’existait pas de procédure efficace pour consolider les données et avoir une information complète au niveau de l’État. Différents systèmes ont été mis en place pour pallier ces difficultés. Dans certains pays, on considère que le processus de délégation de crédits n’est pas un réel processus de transfert de crédits, mais simplement une mise à la disposition de ces crédits de la même manière que si cela transitait par une régie de dépenses. Ceci implique que toute dépense faite au niveau déconcentré n’est pas une opération budgétaire définitive, mais une opération temporaire qui doit être justifíée au niveau central, malgré la présence d’un ordonnateur (en fait un sous ordonnateur qui a les mêmes prérogatives qu’un ordonnateur) et d’un comptable public. Tout ceci entraîne que les dépenses budgétaires faites au niveau local sont souvent inconnues dans leur réalisation, ou bien connues avec de grands retards [8].

37 Circuit très complexe des opérations et absence de communication entre les différents acteurs
Le circuit de la dépense fait intervenir comme cela a été présenté plus haut un grand nombre d’acteurs et d’étapes de la phase de la décision de passer commande au paiement réel. Dans certains pays, on compte plus de dix étapes. Ceci ne contribue pas à clarifier la comptabilisation des opérations : quand et par qui doivent être retracées ces opérations.

38 Le gestionnaire de crédit qui prend la décision de dépenser n’est souvent pas informé de l’opération de l’ordonnancement, encore moins du paiement. Tout ceci mène à un émiettement de la comptabilisation des évènements budgétaires : le contrôleur financier comptabilisant les engagements et donc les consommations de crédit, et l’ordonnateur les ordonnancements.

39 Le comptable du Trésor n’intervenant qu’après l’ordonnancement, tient le plus souvent une comptabilité des ordonnancements visés et des paiements. Le plus souvent le lien entre ordonnancement et paiement se fait dans sa propre comptabilité par grande masse et non en détail. La conséquence de ce système est qu’il n’existe aucune vision globale de la comptabilité budgétaire pour les acteurs principaux de l’exécution budgétaire : gestionnaires de crédits, ordonnateurs, contrôleurs financiers et comptables publics. En outre, les informations ne dépassent pas le stade de la prise en charge par le comptable et il est habituellement impossible d’obtenir des informations détaillées par ligne budgétaire sur les paiements.

40 Dans une première approche, pour pallier ce manque d’informations, l’étape de l’engagement est souvent utilisée pour déterminer le niveau de l’exécution du budget. Cependant cette étape ne donne pas une vision réelle de l’exécution de la dépense, dans la mesure où le montant de l’engagement peut être supérieur à la réalisation dans la gestion considérée, d’où une évaluation erronée de l’exécution budgétaire entraînant une connaissance imparfaite des restes à payer voire des arriérés.

41 De plus, avec une telle dilution des responsabilités, la bonne tenue des comptabilités des services est limitée pour ne pas dire absente, le gestionnaire des crédits n’est pas informé de ce qui est payé, l’ordonnateur n’est pas intéressé par la commande du gestionnaire de crédit et peut mettre en paiement après de longs délais, le comptable paie le plus souvent en fonction de ses propres objectifs que de ceux du gestionnaire de crédit.

Pour une amélioration de la comptabilité budgétaire

42 Au milieu des années 1980, des expériences ont été tentées pour améliorer la comptabilité budgétaire, avec la centralisation de la dépense quel que soit le lieu de décision pour tenter d’obtenir des informations exhaustives. Mais cela n’a pas été concluant, car les paiements différés se sont transformés en arriérés entraînant une dilution totale de la responsabilité des services de l’État.

43 L’amélioration de la comptabilité budgétaire ne peut se faire dans un système où les intervenants [9] sont nombreux que par la mise en place d’un réseau intégré d’information. Il est fondamental que les informations de tous les acteurs (gestionnaires de crédits, contrôleurs financiers, ordonnateurs et comptables publics) puissent être partagées. Dans un certain nombre de pays, [10] un effort a été fait pour la mise en place de cette intégration avec concomitamment l’utilisation de nouvelles codifications budgétaires permettant une analyse de la dépense. Mais ce sont des expériences récentes et qui ne sont pas totalement opérationnelles et jusqu’à présent, force est de constater que cette intégration s’arrête au niveau de la mise en paiement chez le comptable [11]. Il est nécessaire de dépasser cette étape afin que les informations soient disponibles depuis la notification des crédits jusqu’au paiement pour chaque ligne budgétaire. Dans quelques pays, les travaux sont en cours pour procéder à l’intégration totale de ces informations.

Constat de la tenue de la comptabilité de l’État

47 Comme il en a été déjà fait mention dans un document préparé au Département des finances publiques du FMI [12], la mauvaise tenue de la comptabilité générale de l’État est un problème grave dans la plupart des pays d’Afrique francophone. La comptabilité générale de l’État s’est dégradée au début des années 1980, avec en corollaire la généralisation du recours à des comptes hors Trésor pour la tenue de certaines opérations budgétaires, la création en grand nombre de comptes et fonds spéciaux échappant au principe de l’unité de caisse. Il est clair que pendant plus de 20 ans, la plupart des services du Trésor, malgré les « règles strictes de responsabilité du comptable » ont failli à une de leurs tâches fondamentales qui était de tenir une comptabilité fidèle et sincère de l’exécution du budget de l’État, avec les constats suivants : aucun arrêté des gestions comptables pendant de nombreuses années ; utilisation de nomenclatures partielles, avec l’absence de certains comptes d’actifs et de passifs (immobilisations, dettes, actifs financiers, etc.) ; aucune balance des comptes cohérente produite dans des délais raisonnables, soit un à deux mois maximum de la fin de la période comptable considérée ;

48 consolidation de situations périodiques ne correspondant pas à des périodes comptables identiques ; soldes anormaux des comptes de tiers ; transferts entre comptables publics non suivis entraînant des déséquilibres dans les montants consolidés.

49 À cela se sont ajoutées des pratiques comptables critiquables comme :

• la présentation de données complètement hermétiques dont l’administration elle-même n’est plus en mesure de vérifier la qualité. Lorsque des précisions sont demandées, il est alors indiqué de bien vouloir se référer aux instructions comptables pour tenter de comprendre les mécanismes de fonctionnement des comptes, mais en fait, il s’avère que cet hermétisme est plus le résultat de dérives des procédures comptables que de la mise en œuvre de la réglementation écrite ;
• la complexité des inscriptions comptables qui renforce l’opacité des comptes de l’État. Pour certaines opérations de recettes, six écritures comptables sont prévues pour enregistrer un seul mouvement ;
• des pratiques importées qui rendent difficile la compréhension des évènements comptables : c’est par exemple le cas de l’introduction des droits constatés pour les recettes qui s’avère inadaptée lorsque le taux de recouvrement n’est pas significatif [13] ou bien la multiplication des comptes de régularisation, d’attente ou d’imputation provisoire.

50 Pendant une longue période située entre mi 1980 et la fin des années 1990, la comptabilité générale de l’État est tombée dans une profonde apathie dans la plupart des pays d’Afrique francophone. Les responsables au plus haut niveau n’avaient pas alors le sentiment que la tenue de la comptabilité de l’État était fondamentale dans le suivi des finances publiques. Ceci a conduit le plus souvent à des dysfonctionnements graves dont l’exemple le plus visible est le développement des arriérés budgétaires intérieurs.

51 Devant une telle opacité des informations comptables, des systèmes ont été mis en place pour tenter de pallier cette absence de comptabilité fiable et obtenir des informations sur l’exécution du budget de l’État. Il s’agit plus spécifiquement du tableau des opérations financières de l’État (TOFE), développé par le FMI dont l’objectif est l’obtention d’informations rapides sur la gestion de l’État permettant un suivi de l’exécution du budget et de la trésorerie et de connaître les variations des dettes et des créances de l’État. Mais cette vue était plus globale, le champ des opérations incluses dans le TOFE dépassant les opérations suivies par les services du Trésor, contenues dans les balances des comptes. De plus les sources d’informations étaient disparates pour élaborer le TOFE en l’absence de balances des comptes. Les unes étaient d’origine comptable, les autres d’origine statistique, la cohérence de l’ensemble n’étant assurée que par les données de la Banque Centrale.

52 Des tentatives d’informatisation de la comptabilité de l’État ont été effectuées durant cette période pour remédier aux carences constatées mais le résultat en a été le plus souvent décevant.

53 Aussi, suite aux travaux des missions du FMI et de la Banque Mondiale sur l’évaluation de la capacité des pays à suivre les dépenses visant à la réduction de la pauvreté, le constat était qu’il est fondamental de remettre à niveau la comptabilité de l’État. Sans cela, la vision de la gestion de l’État ne serait que partielle, inexacte et infidèle.

54 Un grand effort a été entrepris pour améliorer et informatiser la comptabilité générale de l’État dans certains pays. Cependant il a été constaté que le plus souvent il n’existait pas d’intégration automatique des données de l’ordonnateur, lorsque celles-ci étaient informatisées, dans le système informatisé du comptable et que ces données faisaient l’objet d’une reprise manuelle au niveau du comptable public.

Objectifs et moyens pour une amélioration de la comptabilité générale de l’État

55 L’objectif global est avant tout d’avoir une vision synthétique, cohérente et exacte des opérations du Gouvernement. Pour cela il convient de produire des situations sincères et fidèles de l’exécution des opérations du Gouvernement, opérations budgétaires et opérations financières, dans des délais acceptables.

56 Les objectifs particuliers sont :

1. La réconciliation aisée entre les données du Trésor et celles de la Banque Centrale, ce qui est un gage de la bonne tenue des opérations et de leur exhaustivité.
2. La compréhensibilité des situations présentées pour l’utilisateur, ce qui est un objectif fondamental de transparence.
3. La clarté du système d’enregistrement de la comptabilité.
4. L’adaptation du système comptable aux besoins du pays et l’appropriation par le pays des outils comptables.
5. La sincérité et la fidélité des comptes.

L’amélioration de la comptabilité générale de l’État

57 Il conviendrait dans les pays d’Afrique francophone que la comptabilité générale de l’État soit intégrée dans un système global d’information sur l’exécution du budget plutôt qu’elle ne reste un ensemble complètement séparé et autonome.

58 Des expériences sont en cours pour mettre en place des systèmes de gestion intégrés de l’information [14], pour l’ensemble des services financiers de l’État. Ces systèmes devraient pouvoir permettre la tenue d’une comptabilité de l’État à la fois budgétaire et générale.

59 L’enjeu pour l’État est de disposer de chiffres clairs, pertinents et fiables. Cette tâche est impérative pour permettre de vérifier que les ressources mises à la disposition de l’État sont les mieux utilisées dans la lutte contre la pauvreté et le développement vis-à-vis de la société civile et des bailleurs de fonds.

60 La transparence des informations est un puissant facteur dans l’amélioration de la gestion budgétaire. Les classifications budgétaires et les systèmes comptables sont essentiels dans la mise en œuvre de cette amélioration.