Notes
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[*]
Lieve DE LATHOUWER collabore au Centrum voor Sociaal Beleid de l’UFSIA (Antwerpen).
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[1]
Les taux nets de remplacement expriment le revenu familial net en cas de chômage en% du revenu familial quand au travail tenant compte de la fiscalité et de la parafiscalité, des allocations familiales et les coûts de garderie d’enfants (pour famille monoparentale et pour les chômeurs mariés).
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[2]
Ceci se manifeste dans de bas taux de remplacement légaux (60% pour des chefs de famille et des isolés qui sont chômeurs pour moins d’un an/55% pour les cohabitants lors de la première année de chômage); de basses limites barémiques dans le calcul de l’allocation (le chômeur est déjà indemnisé au maximum à partir d’un salaire brut d’environ 60.000 BEF i.e. 78% du salaire moyen d’un plein-temps et 145% du salaire minimum) et une forte modulation de familles, c.-à-d. de plus basses allocations pour les isolés lors de la deuxième année de chômage, mais surtout pour les cohabitants chômeurs et cela dès le début du chômage.
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[3]
L’article 80 impose une limitation de la durée d’indemnisation pour les chômeurs cohabitants qui ont un revenu net familial supérieur à un plafond fixé (en 1999 636.742 BEF majoré de 25.470 BEF par personne à charge). Cette catégorie ne sera plus indemnisée si le chômeur dépasse 1,5 fois (2 fois jusqu’en 1996) la durée moyenne d’indemnisation, prenant en compte l’âge, le sexe et la région.
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[4]
En 1997 en Belgique, la sanction sera en moyenne de 36 semaines, pour 8 semaines en Allemagne, 26 semaines au Royaume-Uni, 20 jours en Suède et une réduction de l’allocation de 5% pendant 4 semaines aux Pays-Bas (OCDE, 1997).
1. LE PIÈGE AU CHÔMAGE DANS LE CONTEXTE DE L’ÉTAT-PROVIDENCE ACTIF
1Au fil des années, les priorités politiques ont évolué dans la plupart des pays industrialisés. Alors que dans les années septante, lors du développement de l’Étatprovidence, le maintien des revenus était au centre des préoccupations, de nouveaux objectifs prioritaires, comme l’activation et la rémunération du travail (le « making work pay »), sont apparus dans les années nonante. Les dispositifs sociaux (salaires minimums, sécurité sociale, fiscalité) sont accusés d’avoir un impact négatif sur la participation au marché du travail, surtout auprès des personnes ayant un potentiel réduit (les personnes peu qualifiées ou âgées, … ). La maind’œuvre peu productive devient chère par contagion des hauts coûts du travail (le piège à la productivité) et un emploi à bas salaire n’est plus rentable à cause de la combinaison sécurité sociale, (para)fiscalité et coûts liés au travail (le piège au chômage) (Conseil Supérieur de l’Emploi 1998,2001).
2Il n’est pas surprenant que le discours sur l’activation trouve un terrain propice en Belgique. En effet, le nombre de personnes d’âge actif (les 15-64 ans) qui travaillent reste avec 59% très réduit en Belgique. En différence de pourcentage, le taux d’emploi se situe à 3 points au-dessous de la moyenne européenne, à 5 points au-dessous des taux de trois pays voisins et à plus de 17 points au-des-sous du Danemark (European Commission 2000). Le taux d’emploi est relativement bas parmi les plus âgés (+ 55 ans), les femmes et surtout parmi les personnes n’ayant que peu de qualifications (formelles). Les taux d’emploi en Belgique des femmes moins qualifiées et des hommes âgés (souvent peu qualifiés eux aussi) comptent parmi les plus bas des États-providence avancés. Seulement un tiers des personnes de ces catégories ont du travail. L’État-providence passif avait pour but de « résoudre » le problème du chômage et du sous-emploi par une sécurité sociale étendue et par une fiscalité favorable aux familles. Il en résulte une grande dépendance aux allocations. En Belgique le nombre des allocataires d’âge actif (le ratio d’(in)activité) est passé de 37 sur 100 personnes au travail en 1980 à 49 en 1998. Dans un contexte international, ce taux est très élevé (Arents, e.a., 2000).
3Les enquêtes du CPS (Antwerpen) nous montrent que ce sont surtout les personnes moins qualifiées qui sont touchées par la dépendance aux allocations. La proportion des personnes moins qualifiées ne pouvant assurer par le travail ni leur indépendance économique, ni leur sécurité d’existence, est passée de 22% en 1976 à 43% en 1997 (Marx, 2002, Haveman 2001).
4Trois développements expliquent la transformation progressive de l’Étatprovidence passif en un État-providence actif.
5D’abord, un certain nombre de développements socio-démographiques tels que le vieillissement et la féminisation de la population ainsi que le contraste entre les peu et les très diplômés sur le marché du travail expliquent l’attention croissante accordée à la participation au marché du travail et au piège du chômage dans les années nonante. En effet, c’est précisément pour les personnes d’un certain âge, les femmes et les personnes peu diplômées que les gains d’un emploi n’en valent souvent pas la peine. En outre, la seconde moitié des années nonante a connu une pénurie de main-d’œuvre (temporaire ?) qui augmente la pression sur la considérable réserve de forces de travail inemployées (les chômeurs de longue durée, les personnes d’un certain âge, les femmes au foyer). On attache de plus en plus d’importance à la possibilité d’employer le capital humain (manque d’incitants, éducation, conditions de travail,… ). L’État-providence a besoin d’un taux d’emploi plus élevé pour s’assurer une base financière solide. Avec le vieillissement démographique, les dépenses traditionnelles augmentent (pensions, santé publique), tandis que de nouveaux besoins sociaux (combinaison famille/travail, mobilité, environnement) revendiquent eux aussi une part des dépenses publiques.
6Deuxièmement, avec la notion d’un « État-providence actif », le discours normatif s’est modifié. On accorde de plus en plus d’importance au retour à l’emploi (le suivi des allocataires), à la prévention, à l’assistance personnalisée ainsi qu’à la notion de la responsabilité de tous les acteurs impliqués (Deleeck 2001). Cette manière de penser en fonction de l’offre met l’accent sur l’effet négatif des institutions de l’État-providence.
7Un troisième développement ayant contribué à la transformation d’une politique passive en une politique active concerne les évolutions européennes. Par la voie de la méthode ouverte de coordination et des lignes directrices, la stratégie européenne de l’emploi exerce une pression considérable sur les gouvernements nationaux pour qu’ils concluent des accords communs en matière de réforme de la sécurité sociale, d’expérience professionnelle et de formation (Visser, 2001).
2. LES CARACTÉRISTIQUES INSTITUTIONNELLES DU MODÈLE SOCIAL CONTINENTAL
8L’effet négatif des dispositifs sociaux sur l’offre de l’emploi repose sur la combinaison de trois différentes caractéristiques institutionnelles du modèle social continental (Ferrera, e.a. 2000).
9Une première caractéristique est la générosité relative des allocations de chômage (ou des équivalents fonctionnels), ce qui a pour résultat des taux de remplacement élevés (OCDE 1999). En Belgique, la plupart les chômeurs qui touchent un salaire moyen ont des taux nets de remplacement [1] relativement bas (pour les isolés 65% au début de chômage, 50% déjà après un an; 70% pour les chef de famille), à cause d’une assurance faible [2]. Par contre, même si c’est à plein-temps, un emploi à bas salaire (salaire minimum ou un peu plus haut) n’est guère attractif du point de vue financier pour les chômeurs de longue durée qui sont chefs d’une famille (et bénéficiant d’une allocation maximale) et surtout pour les familles mono-parentales, suite à la fiscalité élevée, à la disparition des prestations sélectives (e.a.
10les allocations familiales majorées) et aux coûts supplémentaires liés au travail (notamment les coûts de garderie) (Cantillon, et al. 1999a; De Lathouwer et Bogaerts 2001; Larmuseau, et al. 2001). Les taux de remplacement se situent pour ces groupes entre 90 et 104%. Pour des chômeuses de longue durée dont le partenaire travaille et pour des femmes inactives avec un conjoint au chômage un travail à plein temps à bas salaire est encore rentable, mais ce n’est plus le cas pour un travail à temps partiel faiblement rémunéré. Les taux de remplacement se situent pour ces groupes aussi entre 90 et 108%.
11Les pièges à l’emploi se font sentir surtout dans le cas des bas salaires, proches du salaire minimum. On ne connaît pas le nombre exact des personnes qui travaillent au salaire le plus bas en Belgique mais des études internationales indiquent que ce nombre pourrait être très limité. On observe que la dispersion des salaires en Belgique est plus réduite et que le travail faiblement rémunéré est moins fréquent que dans les autres pays (OCDE, 1996; Marlier et Ponthieux, 2000). Ces observations nous conduisent à apporter des nuances à l’évaluation des pièges au chômage en Belgique. C’est principalement au niveau du salaire minimum interprofessionnel que se situent des pièges financiers pour certaines catégories de personnes mais il ne s’agirait que de peu de gens.
Revenu familial net* dans une situation chômage indemnisée en% du
Revenu familial net* dans une situation chômage indemnisée en% du
12Une deuxième caractéristique est que les pièges au chômage peuvent persister longtemps à cause de la longue durée des indemnisations. La durée des indemnisations est atypiquement longue pour les chômeurs en Belgique (De Lathouwer 1997). Les allocations de chômage sont en général illimitées dans le temps pour des chômeurs sans autres revenus familiaux (des chefs de famille, des familles monoparentales, des isolés). Les chômeurs qui font partie d’une famille active (ce que l’on appelle les « cohabitants », notamment les femmes mariées et les enfants habitant chez leur parents) peuvent, eux aussi, être indemnisés pendant longtemps. L’adoption de l’article 80 [3] a réduit la durée maximale des allocations pour les chômeurs dont un membre de la famille a des revenus (les « cohabitants »), mais la durée d’indemnisation reste longue. En Belgique, ce sont surtout les femmes qui, contrairement aux systèmes à l’étranger, peuvent longtemps bénéficier d’une allocation. La durée maximale d’indemnisation dépend de l’âge, du sexe et de la région. Le résultat est que la durée maximale pour les femmes varie entre 2,5 ans (Ostende, pour les femmes ayant moins de 36 ans) et plus de 8 ans (Mons, pour les femmes ayant plus de 46 ans).
13Une troisième caractéristique est le caractère passif des allocations. Par conséquent, la sécurité sociale faisait fonction de filet de sécurité collectif afin d’écarter du marché du travail les « superflus économiques » en respectant les aspects sociaux. La passivité se manifeste d’un côté par une faible liaison des allocations à la formation, à l’expérience professionnelle et aux services de placement des chômeurs. Selon les statistiques de l’OCDE, la Belgique obtient des résultats comparativement positifs en matière de dépenses pour une politique active sur le marché de l’emploi. Avec de telles dépenses s’élevant à 1,35% du PIB, la Belgique se range en quatrième position, après la Suède, le Danemark et la Finlande (chiffres 1999, OCDE 2001c). Mais ces dépenses sont trop peu axées sur l’enseignement et la formation. La Belgique dépense moins pour la formation des chômeurs que d’autres pays (en 1999,0,16% du PIB, contre 0,25% en France, 0,30% aux Pays-Bas, 0,35% en Allemagne, 0,47% en Suède et 0,77% au Danemark, OCDE 2001c). En outre, ces dépenses ne sont pas proportionnelles du tout à l’ampleur du chômage de longue durée, qui s’élève à 5% de la population active (chiffres 1999). Illustrant cette politique passive, un tiers des chômeuses de longue durée déclarent n’avoir jamais été convoquées par les services de placement et la moitié n’avoir jamais été informées d’une offre d’emploi (De Lathouwer et al. 2000). Par ailleurs, la passivité se manifeste également dans une politique de contrôle très indulgente. Nonobstant le renforcement de la politique de sanctions qui a eu lieu à la fin des années quatre-vingts (incorporation de nouveaux articles de sanction, p.ex. la liaison des allocations au plan d’accompagnement, l’alourdissement du montant de la peine), le contrôle des chômeurs reste très limité en Belgique. Dans les années 90, seulement 1 à 2% de tous les demandeurs d’emploi inscrits n’ayant pas de travail et bénéficiaires d’une allocation a été sanctionné pour cause d’un manque de volonté de travailler (le refus du travail, l’indisponibilité, la non-inscrip-tion auprès d’un service de placement ou d’un bureau de chômage). Dans une comparaison internationale des taux de sanctions (OCDE, 2000), la Belgique obtient un score médiocre pour la fréquence des sanctions concernant la disposition des allocataires à travailler, par opposition aux pays scandinaves et anglo-saxons (environ 1% vs. 7% en Norvège, 10% en Finlande, 5,5% au Royaume-Uni et 35% aux États-Unis). Mais il semble aussi que certaines sanctions (par exemple suite au refus d’un emploi adéquat) étaient comparativement sévères par rapport aux autres pays [4] (OCDE, 1997). Arguant que les institutions chargées de l’exécution des sanctions seraient moins réticentes si on diminuait la sévérité des montants de la peine, les autorités ont assoupli les dispositions relatives à la durée des sanctions.
3. RÉDUIRE LES PIÈGES AU CHÔMAGE : LA CONCILIATION OPTIMALE ENTRE LE MAINTIEN DES REVENUS ET LA PARTICIPATION AU TRAVAIL
14La combinaison de taux de remplacement élevés pour des personnes qui ont un faible potentiel de revenu, d’allocations de longue durée et du caractère passif risque de décourager de manière financière et socio-psychologique la participation des chômeurs au marché du travail.
15Les choix politiques qui visent à réduire les pièges au chômage sont l’objet de controverses idéologiques fondamentales entourant les systèmes de protection sociale. La réduction des pièges peut en principe passer soit par la réduction des allocations (incitants négatifs), soit par l’augmentation du revenu net du travail faiblement rémunéré (incitants positifs).
1 ) Limitation des allocations sociales et dérégulation
16Une première politique visant la stimulation de l’offre de main-d’œuvre à qualification réduite réside dans la limitation des allocations. Cette stratégie est adoptée dans différents pays de l’Union européenne (European Commission 2000). Pourtant, elle ne garantit pas une élévation du taux d’emploi et elle peut conduire à une augmentation de l’inégalité ainsi que de la pauvreté.
17Tant les études internationales que les enquêtes nationales montrent que certains chômeurs ne cherchent pas vraiment d’emploi. Dans une comparaison internationale, la Belgique fait partie d’un groupe de pays dont une partie substantielle des chômeurs ne demandent pas (ou plus) de travail (Gallie 2000). En Belgique, 60% des chômeurs sont disposés à travailler, ce qui est un pourcentage nettement inférieur à ceux des pays scandinaves (le Danemark 83%, la Suède 79%), des Pays-Bas (80%) et des pays anglo-saxons (le Royaume-Uni 78%, l’Irlande 71%). Par ailleurs, des enquêtes visant spécifiquement les chômeurs ou une sous-population en Flandre ou en Belgique confirment qu’il existe un grand nombre de chômeurs qui ne sont pas (ou plus) demandeurs d’emploi. Les femmes cherchent moins intensivement que les hommes et les chômeurs de longue durée postulent moins fréquemment que ceux de courte durée (De Witte, 1992; Doyen et Lamberts, 2001; De Lathouwer, 2000).
18Mais la question subsiste de savoir s’il y a une relation directe entre la générosité des allocations et la motivation au travail des chômeurs. Aucune des nombreuses études, souvent économétriques, ne fournit une réponse définitive – du moins pas d’une manière générale et sur grande échelle – en ce qui concerne les effets négatifs du niveau des allocations sur la durée du chômage (un indicateur pour la motivation au travail) (pour un aperçu Atkinson et Mogensen 1993; Pedersen et Westergard-Nielsen 1993; OECD 1998). Des études pour l’Europe ne montrent généralement pas de relation significative entre le niveau des allocations et le retour à l’emploi. Par contre, certaines études aux États-Unis montrent des relations significatives, mais elles ne sont pas assez puissantes pour avoir des effets qui puissent expliquer le chômage (une élasticité inférieure à 1, ce qui veut dire qu’une diminution de l’allocation de 10% pourrait réduire la durée du chômage de 10% au maximum). La recherche micro-économique établit une relation plus univoque entre la durée d’indemnisation et le chômage de longue durée. Vers le moment où la durée maximale d’indemnisation est atteinte, on perçoit une plus grande probabilité de sortie. Mais faute de données, la plupart des études ne disent rien sur la destination exacte de la sortie. L’hypothèse est que la sortie est toujours vers l’emploi mais la littérature rappelle le danger potentiel qu’une limitation de la durée du droit à l’allocation n’aboutisse à l’inactivité plutôt qu’à l’emploi pour des chômeurs de longue durée (OCDE, 1995; European Commission 1995, Atkinson and Micklewright 1991). Ceci est confirmé pour la Belgique dans une étude auprès de cohabitants chômeurs de longue durée qui ont perdu leur allocation en vertu de l’article 80 (De Lathouwer et al. 2000). Un tiers des personnes suspendues trouvent un emploi dans les quinze mois qui suivent la suspension contre 22% des personnes non suspendues. Ces données suggèrent que la suspension a un effet stimulateur assez limité sur le retour à l’emploi. Toutefois, deux tiers des chômeurs de longue durée suspendus restent sans emploi. Après la suspension, 58% n’ont ni allocation, ni emploi, et environ 10% ont (de nouveau) droit à une allocation. Les femmes chômeuses de longue durée sont les premières à remplacer le chômage par l’inactivité (c.-à-d. le retrait du marché régulier du travail). L’enquête révèle que s’occuper d’enfants, se sentir trop vieux pour le marché du travail et souffrir de problèmes de santé sont autant de catégories d’obstacles à la participation au marché du travail. Vu que ce sont surtout les femmes chômeuses de longue durée qui se retirent du marché du travail, celles-ci sont d’emblée hors de portée de toute politique d’activation.
19Des comparaisons internationales montrent plutôt une relation positive entre la disposition au travail de chômeurs et une politique active comme dans les pays scandinaves (voir Gallie 2000). Dans les pays scandinaves, qui connaissent en général des allocations élevées, la disposition au travail des chômeurs est au même niveau qu’au Royaume-Uni, où les allocations sont beaucoup plus basses. Apparemment, un haut niveau de maintien des revenus et une grande disposition au travail peuvent aller de pair grâce à l’assistance active des chômeurs, à l’expérience professionnelle, à la formation et au contrôle, bref, aux caractéristiques institutionnelles des régimes d’indemnisation dans les pays scandinaves (Lodemel, et al. 2001).
20Tandis que l’impact des allocations sur la participation reste incertain et limité, la dégradation de la protection sociale constitue un réel danger de dualisation croissante entre ceux qui travaillent et ceux qui dépendent d’allocations et qui, en dépit d’un taux accru d’emploi, ne réussissent pas à s’intégrer sur le marché du travail (Haveman et al. 2001; Freeman 1995). Les développements dans les années nonante en Belgique/Flandre et aux Pays-Bas en sont une bonne illustration.
21Aux Pays-Bas, malgré l’augmentation spectaculaire de l’emploi, l’inégalité et aussi probablement la pauvreté (relative) ont augmenté depuis 1985 (de Beer 1999; Muffels 1999). Et en Belgique les créations d’emplois fin des années nonante (notamment en Flandre) étaient accompagnées d’une stagnation de la croissance réelle de bien-être aux bas échelons de la distribution des revenus et par conséquent d’une croissance (limitée) de la pauvreté relative (Cantillon, et al. 1999b).
22L’explication se trouve dans les faits que les groupes fragilisés (surtout les ménages à revenu unique et les moins qualifiées) ont proportionnellement beaucoup moins profité des nouveaux emplois et que l’impact de la sécurité sociale a diminué. En Belgique sous pression des critères de Maastricht (début des années nonante) et après sous pression explicite du problème des pièges au chômage la politique des quinze dernières années a mené à une stagnation des niveaux réels des allocations, tandis qu’en termes relatifs, les allocations restaient de plus en plus en arrière par rapport à la prospérité des familles (Cantillon, De Maesschalk et Van Dam, 2001). Tandis que les personnes ayant un emploi ont vu diminuer leur risque (déjà minimal) de pauvreté de 2,8% à 1,9%, la pauvreté des familles actives bénéficiant d’une allocation de remplacement a augmenté entre 1985 et 1997 de 7% à 12%. Ce sont surtout les ménages sans travail et à revenu unique qui sont confrontés à un risque de pauvreté nettement plus élevé : 60% en 1997 contre 31% en 1985.
23Aussi les recherches comparatives montrent qu’une faible protection sociale et un grand secteur de bas salaires (avec un lien entre les deux) créent la pauvreté.
24Le modèle anglo-saxon, qui repose sur la responsabilité individuelle et qui accorde un rôle important à la famille et au marché, génère incontestablement plus de pauvreté malgré un taux d’emploi élevé que le modèle social continental, qui se caractérise par une solidarité redistributive. C’est surtout grâce à une sécurité sociale étendue qu’un taux d’emploi bas dans les pays continentaux peut aller de pair avec un bas niveau de pauvreté. Par contre, dans les pays anglo-saxons, notamment aux États-Unis, le taux d’emploi est plus élevé mais le rôle des régimes de sécurité sociale est beaucoup plus restreint et la pauvreté exorbitante (Cantillon, Marx, Van den Bosch 1997, Mitchell 1991, Beblo and Knaus, 2001).
25Comme le révèle le graphique 4, la disparité de pauvreté qui existe entre les pays est la plus saillante pour les personnes sans travail; les États-Unis sont seuls à avoir un problème significatif de « working poor » (Freeman, 1995). Un examen comparatif montre qu’il existe une relation étroite entre le niveau des dépenses sociales et celui de pauvreté (relative) globale. Des analyses longitudinales de pauvreté révèlent qu’un État-providence étendu réduit considérablement la pauvreté de longue durée (OCDE 2001a).
Pourcentage de pauvres d’âge actif dans quelques pays membres de
Pourcentage de pauvres d’âge actif dans quelques pays membres de
2 ) Subvention des bas salaires
26Une seconde approche consiste à augmenter les subventions aux bas salaires ( inwork benefits). Les subventions des bas salaires ou des familles à bas revenu de travail ont pour but d’inciter les gens à travailler en augmentant le revenu net disponible du travail. En même temps, elles visent à augmenter la prospérité des familles à bas salaires. En effet, les chefs de famille ont beaucoup de difficulté à joindre les deux bouts avec un bas revenu de travail. Ces systèmes ont longtemps été ignorés des États-providence du modèle continental, où les salaires (minimums) étaient toujours relativement élevés. Dans les pays anglo-saxons, qui se caractérisent par des marchés du travail fortement dérégularisés et par une proportion importante de bas salaires, les « in-work benefits » existent depuis plus longtemps déjà. Le Working Families Tax Credit (WFTC) au Royaume-Uni et le Earned Income Tax Credit (EITC) aux États-Unis se sont développés pour devenir la base la plus importante de la politique d’emploi (Hotz et Scholz 2000, Phelps 2000).
27En Belgique, la piste de la subvention a surtout été mise en œuvre par une diminution des charges patronales pour la sécurité sociale. Au cours des années nonante l’activation directe des allocations sociales (des allocations de chômage et le minimex) est devenue une piste plus importante dans le discours de subvention (De Lathouwer 2001). Les allocataires qui acceptent un travail reçoivent une allocation supplémentaire, en sus du salaire (p.ex. les ALE, l’allocation de garantie de revenus pour chômeurs, l’intégration socioprofessionnelle dans le minimex).
28Dans la lutte contre les pièges au chômage, en l’an 2000, nombre de nouvelles mesures ont été prises dans le domaine des allocations sociales. Les allocataires sociaux qui acceptent un emploi reçoivent des transferts complémentaies (p.ex le supplément de garderie, le supplément de mobilité, la continuation temporaire du versement des allocations familiales majorées). De plus, les cotisations personnelles de sécurité sociale pour les bas salaires ont été réduites. Dans le cadre de la récente réforme fiscale, un crédit fiscal individuel pour les bas salaires a été instauré.
29Des calculs montrent que toutes les mesures récentes adoptées en Belgique augmentent l’écart de rendement entre travail faiblement rémunéré et allocation.
30Les mesures récentes éliminent les pièges au chômage des familles monoparentales et des chefs de famille chômeurs (De Lathouwer 2001, De Lathouwer et Bogaerts 2001). Le supplément net de revenu qui est réalisé en acceptant un temps-plein au salaire minimum, va de 2800 BEF à 8300 BEF par rapport à la situation avant ces réformes (respectivement pour une personne isolée bénéficiant d’une allocation minimale de chômage et pour une famille monoparentale bénéficiant d’une indemnisation maximale de chômage). Les réformes ont eu peu d’effet sur la situation des chômeurs avec un partenaire et des enfants qui veulent travailler à temps partiel. Pour les cohabitants chômeurs avec un conjoint au travail, le revenu familial s’élève encore, en cas de chômage, à 90% du revenu d’un mitemps (à bas salaire) et pour les cohabitants inactifs avec un conjoint au chômage, le rapport est de 101%.
31La subvention de salaires individuels est atypique dans une perspective internationale. C’est aux familles que sont alloués le Working Families Tax Credit (WFTC) et l’Earned Income Tax Credit (EITC) après contrôle des revenus familiaux. Les subventions individuelles, elles, sont sujettes à controverse pour ce qui est de l’efficience. Pour des raisons budgétaires, ces subventions restent souvent peu élevées et sont en même temps moins faciles à orienter vers les groupes les plus confrontés aux désincitants financiers et à une protection des revenus limitée. Des microsimulations empiriques récentes des effets du crédit fiscal en Belgique montrent que ce sont surtout les groupes de revenus moyens et élevés et les couples dont les deux partenaires travaillent qui bénéficieront de cette mesure parce qu’une part importante des femmes peu rémunérées se situent justement dans les groupes de revenus élevés (Cantillon, Kerstens et Verbist, 2000). Les systèmes sélectifs font preuve d’une plus grande efficience, mais diminuent la disposition du partenaire à accepter (ou garder) un emploi car le bénéfice financier des familles s’évanouit lorsque le partenaire travaille. Cet inconvénient peut être réduit en élargissant la zone tampon du bénéfice à une plus grande fourchette, ce qui augmente néanmoins le coût du système (Atkinson and Micklewright, 1991).
32Subventionner le revenu net disponible du travail est attrayant pour un certain nombre de raisons. Primo, cela permet de combiner gains d’efficacité et gains d’équité en réduisant le piège au chômage et en garantissant aux familles à bas salaires des niveaux de revenu plus adéquats. Secundo, cela s’impose vu la nécessité d’améliorer les allocations de sécurité sociale (surtout les allocations minimales), dont l’impact sur la pauvreté s’estompe. Tertio, en tant qu’instrument d’une politique des salaires égalitaire, la subvention du revenu de travail net offre une alternative à l’augmentation des salaires minimum bruts. Cette dernière stratégie connaît en effet des limites dans un contexte de modération salariale (liée à une concurrence internationale grandissante) et d’un piège à la productivité croissant (dû à l’écart entre salaire-coût et salaire-poche) éloignant toujours plus du marché du travail les chômeurs de longue durée et les personnes peu diplômées. Enfin, en réduisant les charges salariales, la subvention de l’emploi profite également aux employeurs, et par là aux groupes précaires, dont la probabilité d’emploi se trouve accrue.
33Toutefois, les politiques publiques doivent prendre en compte les dangers potentiels d’une subvention des revenus nets (Pearson and Scarpetta 2000, Martin 2000). Premièrement, il y a le risque du piège du bas salaire. Un emploi à bas salaire rendu plus attrayant grâce à une aide financière supplémentaire diminue la motivation des travailleurs subventionnés à passer au secteur non-subventionné, que ce soit pour faire carrière ou pour suivre des formations. Deuxièmement, il existe un danger d’érosion des salaires, les employeurs étant incités à maintenir les salaires à un bas niveau étant donné le supplément financier que représente la subvention. En outre, de hauts suppléments aux coûts salariaux risquent de dissuader les employeurs d’investir dans l’éducation et la formation de leur personnel. Nous ne disposons pas de beaucoup d’indices empiriques en matière d’impact des subventions salariales sur les salaires et l’acquisition de compétences. Diverses évaluations nous apprennent que les subventions ont plus d’effets si elles sont couplées à d’autres formes de soutien de la main-d’œuvre disponible, telles que l’existence d’agences de placement, de formules de garde d’enfants accessibles et abordables financièrement, et d’initiatives touchant à l’expérience professionnelle (Pearson et Scarpetta, 2000).
34Etant donné les dangers potentiels des subventions, deux conditions semblent importantes. Afin d’éviter une érosion des salaires, un niveau décent du salaire minimum reste nécessaire. Et afin d’éviter que ceux qui ont des perspectives sur le marché régulier du travail n’échouent dans un emploi subventionné, la sub-vention devra être beaucoup plus liée à des incitations à l’éducation et à la formation permanente, tout en restant temporaire.
4. CONCLUSIONS : QUELLES RÉFORMES SOCIALES POUR RÉDUIRE LE PIÈGE DU CHÔMAGE ?
35Pour mener une politique adéquate de réduction du piège du chômage et de stimulation de l’offre de travail, il ne suffit pas de manier les incitants financiers, qu’ils soient négatifs ou positifs. Les pièges financiers ne sont en effet qu’un élément du problème complexe des pièges du chômage. Les obstacles au travail (et les mécanismes qui empêchent de sortir de la pauvreté) sont souvent liés à un potentiel de revenus limité (absence de qualifications et d’expérience professionnelle) et à l’existence de responsabilités familiales (OECD 2001b).
36On ne peux donc pas espérer trop des seuls incitants financiers : il est clair que ceux-ci ne sont en soi pas synonymes d’une activation de la main-d’œuvre disponible. Un État-providence actif optant délibérément pour une augmentation du taux d’emploi devra surtout investir dans le capital humain. Pour augmenter le potentiel de main-d’œuvre, il faut d’abord prêter plus d’attention à l’accompagnement, l’éducation et la formation permanente. L’exemple scandinave nous apprend qu’un haut niveau de protection sociale peut aller de pair avec une réelle disposition au travail grâce à un accompagnement actif des chômeurs, à l’expérience professionnelle, à la formation et au contrôle de l’usage des allocations.
37Soutenir la main-d’œuvre disponible requiert aussi un investissement social considérable dans les services et dans les conditions et la qualité de travail afin de permettre aux parents et aux personnes d’un certain âge (ou à la santé précaire) de travailler. La mise en œuvre d’une politique d’activation ne devrait pas être uniquement axée sur la distribution des allocations mais devrait ouvrir la voie à une autre façon plus active de distribuer les ressources et viser un investissement social dans le capital humain ainsi qu’une création d’emplois par la subvention des salaires et des coûts salariaux. Une politique d’activation requiert, surtout à court terme, plutôt une augmentation qu’une diminution des dépenses sociales et n’est donc pas une option avantageuse d’un point de vue strictement financier.
38Il convient de ne pas attendre trop des incitants financiers étant donné que l’exclusion du marché du travail est due à des développements complexes non seulement du côté de l’offre, mais aussi du côté de la demande (l’évolution technologique, la mondialisation, la transition de l’industrie aux services, qui nécessitent moins de main-d’œuvre peu qualifiée, les pièges à la productivité, les coûts salariaux).
39Il subsiste une condition importante pour qu’une politique de stimulation de l’emploi permette en même temps de lutter contre la pauvreté : prévoir un filet de sécurité bien pensé offrant des ressources suffisantes à ceux qui, nonobstant toutes les stratégies d’activation, se voient exclus du marché du travail. Dans l’Étatprovidence actif également, la sécurité sociale se doit de jouer un rôle important dans la prévention de la pauvreté.
Bibliographie
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Notes
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[*]
Lieve DE LATHOUWER collabore au Centrum voor Sociaal Beleid de l’UFSIA (Antwerpen).
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[1]
Les taux nets de remplacement expriment le revenu familial net en cas de chômage en% du revenu familial quand au travail tenant compte de la fiscalité et de la parafiscalité, des allocations familiales et les coûts de garderie d’enfants (pour famille monoparentale et pour les chômeurs mariés).
-
[2]
Ceci se manifeste dans de bas taux de remplacement légaux (60% pour des chefs de famille et des isolés qui sont chômeurs pour moins d’un an/55% pour les cohabitants lors de la première année de chômage); de basses limites barémiques dans le calcul de l’allocation (le chômeur est déjà indemnisé au maximum à partir d’un salaire brut d’environ 60.000 BEF i.e. 78% du salaire moyen d’un plein-temps et 145% du salaire minimum) et une forte modulation de familles, c.-à-d. de plus basses allocations pour les isolés lors de la deuxième année de chômage, mais surtout pour les cohabitants chômeurs et cela dès le début du chômage.
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[3]
L’article 80 impose une limitation de la durée d’indemnisation pour les chômeurs cohabitants qui ont un revenu net familial supérieur à un plafond fixé (en 1999 636.742 BEF majoré de 25.470 BEF par personne à charge). Cette catégorie ne sera plus indemnisée si le chômeur dépasse 1,5 fois (2 fois jusqu’en 1996) la durée moyenne d’indemnisation, prenant en compte l’âge, le sexe et la région.
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[4]
En 1997 en Belgique, la sanction sera en moyenne de 36 semaines, pour 8 semaines en Allemagne, 26 semaines au Royaume-Uni, 20 jours en Suède et une réduction de l’allocation de 5% pendant 4 semaines aux Pays-Bas (OCDE, 1997).
