1 – De la recherche de l’équilibre

13Le fondement de la loi Littoral, adoptée à l’unanimité, est le maintien d’un certain équilibre entre les préoccupations économiques (l’aménagement) et les préoccupations environnementales (les protections). Il en résulte l’affirmation de quelques principes structurants, notamment :

14– Au regard de l’urbanisation : le maintien des activités caractéristiques du littoral, le principe de l’urbanisation en continuité avec une extension limitée de l’urbanisation, l’urbanisation des espaces proches du rivage. Ces règles connaissent un ensemble d’aménagements, enrichis, notamment dans le cadre de la planification urbaine locale. Ainsi à titre exceptionnel des constructions et installations peuvent être autorisées, dès lors qu’elles sont liées aux activités agricoles ou forestières, même si elles sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées (art. L. 146-4-1-2° du Code de l’urbanisme). L’extension limitée de l’urbanisation (L. 146-4-II du Code de l’urbanisme), constitue un autre principe, assorti aussi de quelques atténuations.

15– Au regard des protections : le maintien de coupures d’urbanisation, l’interdiction de construire dans la bande littorale des cent mètres en dehors des espaces urbanisés, la préservation des espaces remarquables ou l’interdiction d’implanter des voies de circulation nouvelles à moins de 2000 m du rivage constituent autant de mesures de protection. Mais celles-ci ne sont pas absolues, plusieurs dispositions ont conduit à atténuer la portée des protections. C’est le cas pour la protection de la bande des cent mètres avec l’implantation possible des services publics ou des activités nécessitant la proximité immédiate de l’eau (L. 146-4-III du Code de l’urbanisme), c’est le cas aussi des aménagements dans les espaces remarquables dont le champ a été étendu (art. R. 146-2 du Code de l’urbanisme).

16Ainsi, au fil du temps, la recherche de l’équilibre va connaître un double mouvement, le renforcement des possibilités de l’urbanisation en zone littorale (modifications de l’article L. 146-4 du Code de l’urbanisme) mais aussi quelques atténuations aux règles de protection, notamment les exceptions à la réalisation d’aménagements dans les espaces remarquables. Face à ces mouvements contradictoires, le juge a souvent été le recours ultime à l’établissement de cet équilibre recherché [15], certaines affaires pourtant ayant conduit le législateur ou le pouvoir règlementaire à contourner l’interprétation énoncée [16].

17Nonobstant ces évolutions contrastées, le droit de l’urbanisme littoral va aussi subir l’influence d’autres politiques sectorielles.

2 – A la coordination progressive des politiques sectorielles

18Les conditions de l’occupation du sol et de l’espace des espaces littoraux et marins vont être enrichis par des politiques sectorielles qui vont conforter certaines orientations, c’est le cas notamment avec :

• Le droit de l’eau qui va conduire aussi à se préoccuper de cet espace entre terre et mer. C’est le cas d’abord avec les directives sectorielles relatives aux eaux conchylicoles [17], mais aussi les eaux de baignade [18], les eaux résiduaires urbaines [19] ou les pollutions par les nitrates [20], qui posent des exigences qualitatives qui confortent ces orientations partagées.

19Plus caractéristique est la directive cadre pour l’eau [21]. En effet le champ matériel de cette directive est déterminé de manière exhaustive puisque, aux termes de l’article 1, il vise à « établir un cadre pour la protection des eaux intérieures de surface, des eaux de transition, des eaux côtières et des eaux souterraines » ; d’un point de vue territorial, elle s’applique aux « eaux côtières » c’est-à-dire les eaux de surface situées en deçà d’une ligne dont tout point est situé à une distance d’un mille marin au-delà du point le plus proche de la ligne de base servant pour la mesure de la largeur des eaux territoriales et qui s’étendent, le cas échéant, jusqu’à la limite extérieure d’une eau de transition » ; les plans et programmes mis en œuvre par les autorités compétentes pour le milieu terrestre doivent intégrer les eaux côtières dans les planifications [22].

20En imposant de planifier la gestion de l’eau par district hydrographique, l’Union européenne conforte la démarche engagée par la France dès 1992 avec les SDAGE et les SAGE. La relation avec les documents d’urbanisme apparaît de manière caractérisée avec une obligation de compatibilité des documents d’urbanisme avec ces instruments du droit de l’eau (art. L. 111-1-1 du Code de l’urbanisme).

• La protection de la nature. L’impact est réel avec la protection des sites et paysages relevant de régimes spécifiques (sites classés, réserves naturelles, arrêtés de biotopes). De même que sont concernés les milieux marins et côtiers avec la mise en œuvre du réseau Natura 2000, leur création en mer conforte les protections. L’existence d’un site caractérise des protections, c’est le cas avec la qualification des espaces remarquables [23].
• Une planification spécifique, le Schéma de mise en valeur de la mer (SMVM). Créé par les lois de décentralisation, le SMVM constitue le premier document de planification en mer qui concerne « les zones côtières » [24]. Le but du schéma est de planifier la protection des espaces littoraux et des milieux marins ainsi que leurs utilisations dans des communes littorales. Le SMVM porte sur une partie du territoire qui constitue une unité géographique et maritime et présente des intérêts liés, concurrents ou complémentaires, au regard de la protection, de l’exploitation et de l’aménagement du littoral. Le Schéma de mise en valeur de la mer relève de la compétence première de l’Etat, mais il peut aussi constituer un chapitre individualisé du SCoT, auquel cas l’accord de l’Etat s’impose. Force est de constater que, quelque soit l’intérêt de l’instrument, il n’a pas connu de succès à la hauteur des enjeux qu’il représente [25].
• La création des parcs nationaux et des parcs naturels régionaux semble avoir eu peu d’influence sur le droit du littoral, nonobstant les obligations de compatibilité qui s’imposent. La protection des milieux côtiers et marins est mieux caractérisée avec la création en 2006 des parcs marins, qui sont une catégorie d’aires marines protégées [26]. Les décisions de l’Etat et les collectivités territoriales « veillent à la cohérence de leurs actions et des moyens qu’ils y consacrent avec les orientations et les mesures du plan de gestion » [27].

21L’approche intégrée est confortée avec la possibilité pour le Conservatoire du littoral d’intervenir dans le cadre de sa mission de protection du littoral, non plus seulement sur la terre ferme, mais sur le domaine public maritime (jusqu’à la mer territoriale), faisant ainsi référence pour la première fois à la GIZC [28].

22Les évolutions ainsi intervenues s’inscrivent dans le cadre d’un dépassement progressif de l’approche sectorielle. Cependant si la recherche de l’équilibre révèle aussi ses limites, la GIZC va constituer un cadre d’intervention novateur.

1 – Un cadre d’intervention pertinent

29La stratégie GIZC repose sur une approche intégrée, globale d’un point de vue des modalités d’intervention. Ceci apparaît de manière caractérisée avec l’énoncé des principes qui fondent la stratégie, avec notamment une « perspective globale élargie (thématique et géographique) qui tienne compte de l’interdépendance et de la disparité des systèmes naturels et des activités humaines qui influent sur les zones côtières ». L’Union européenne l’inscrit expressément en associant de manière caractéristique « des composantes marines et terrestres du littoral » [39]. Elle instaure à la fois des « écorégions pour les rivières et les lacs » pour l’eau douce et des régions ou sous-régions marines pour les espaces marins. Le Protocole de Madrid met l’accent sur la portée de la stratégie GIZC au regard des écosystèmes car il s’agit « de garantir la préservation de l’intégrité des écosystèmes côtiers ainsi que des paysages côtiers et de la géomorphologie côtière » [40], en intégrant par ailleurs les écosystèmes spécifiques [41].

30La GIZC est fondée sur une « association de toutes les parties intéressées (partenaires économiques et sociaux, organisations représentant les résidents des zones côtières, organisations non gouvernementales et secteur commercial) au processus de gestion, par exemple au moyen d’accords et sur la base de responsabilités partagées » [42], de plus les stratégies nationales doivent reposer « sur les mesures de promotion des initiatives ascendantes et de la participation du public dans le domaine de la gestion intégrée des zones côtières et de leurs ressources » [43]. Le Protocole de Madrid comporte un article dédié à la participation, en précisant que « les Parties prennent les mesures nécessaires pour assurer, aux phases de l’élaboration et de la mise en œuvre des stratégies, plans et programmes ou projets côtiers et marins ainsi que lors de la délivrance des diverses autorisations, la participation appropriée des diverses parties prenantes » [44]. Cette participation intéresse l’ensemble des acteurs et l’ensemble des décisions, plans et programmes qui peuvent contribuer à la mise en œuvre de la GIZC. A cet égard, la mise en œuvre des aires marines protégées avec un Conseil de gestion représentatif des acteurs concernés, peut préfigurer le champ du possible [45].

31La démarche intégrée exige une coordination des acteurs concernés. Qu’il s’agisse de la GIZC ou de l’eau douce, les pouvoirs publics doivent désigner des autorités administratives compétentes et responsables, ces autorités devant coopérer, y compris dans le cadre de bassins internationaux [46].

32La matérialisation des objectifs politiques doit se traduire dans les instruments d’intervention. Les planifications stratégiques s’imposent, au moins à l’échelle régionale et locale. Ici, à l’instar de la politique européenne de l’eau et des milieux marins, le Protocole de Barcelone conforte ces orientations.

33Il apparaît ainsi que :

• Les problèmes traditionnels de pollution, de « surcapacités de charge » y sont relevés. En France, comme en Espagne, on relève la jeunesse de l’expérience GIZC (2006). Mais on note de nombreux facteurs favorisant la GIZC (importance du linéaire côtier, volonté politique, renforcement de la planification territoriale et des institutions de gestion en faveur de la GIZC, personnel qualifié, financement en faveur de la GIZC, affichage de la protection de l’environnement) ;
• Les programmes de mesure mis en œuvre pour le milieu marin s’appuient sur les actions terrestres, en intégrant les mesures prises dans le cadre des directives « eaux douces » [47]. Le Protocole de Madrid confirme bien cette orientation en énonçant qu’il s’agit « de faciliter, par une planification rationnelle des activités, le développement durable des zones côtières en garantissant la prise en compte de l’environnement et des paysages et en la conciliant avec le développement économique, social et culturel » [48].

34Les Etats parties au Protocole de Madrid fondent leur action sur la nécessité de « stimuler les initiatives nationales, régionales et locales grâce à une action coordonnée d’impulsion, de coopération et de partenariat avec les divers acteurs intéressés en vue de promouvoir une gouvernance efficiente au service de la gestion intégrée des zones côtières » [49]. Elle comporte un chapitre consacré à la coopération, en précisant par ailleurs qu’il s’agit « d’assurer la cohérence entre les initiatives publiques et privées et entre toutes les décisions des autorités publiques, aux niveaux national, régional et local, qui affectent l’utilisation de la zone côtière » [50].

35Le Protocole de Madrid comporte un volet coopération qui conforte cette approche, en précisant que les Parties « organisent entre autorités nationales et entités régionales et locales, dans le domaine des stratégies, plans et programmes côtiers et pour ce qui concerne les diverses autorisations d’activités, une coordination étroite qui peut résulter d’instances communes de concertation ou de procédures de décisions conjointes » [51].

2 – Une portée contrastée

36Le droit du littoral a-t-il évolué de manière significative sous l’impulsion de la GIZC ? Deux aspects semblent caractériser son intervention :

• D’une part, la GIZC a instauré une méthode, notamment pour la mise en œuvre des politiques publiques sur les zones côtières qui conduit les acteurs de la mer et du littoral à engager une concertation plus poussée. Les questions environnementales ont peu à peu imprégné ces droits spécifiques. Ainsi, en imposant une méthode faisant abstraction des divers régimes juridiques, la GIZC invite davantage à s’attacher aux aspects environnementaux, en termes qualitatifs et quantitatifs, plutôt qu’en termes de statuts, sachant que les exigences qu’elle pose impliquent une intervention caractérisée des pouvoirs publics. Elle contribue ainsi à renouveler les approches en posant de nouveaux principes de gestion [52]. La mise en œuvre des aires marines protégées et de leur comité de gestion s’appuie sur la méthode GIZC pour intégrer des partenaires qui jusqu’alors s’ignoraient. De plus la mise en œuvre de la GIZC conduit à créer le Conseil national de la mer et des littoraux, véritable parlement du littoral, représentatif à la fois des élus de la nation (parlementaires), des collectivités territoriales, des représentants des associations représentatives de la protection de l’environnement, des milieux économiques et sociaux du littoral et de l’administration de l’Etat [53] ;
• D’autre part, l’adoption du Protocole de Madrid constitue une avancée significative, passant ainsi de la recommandation à la norme et démontrant l’intérêt de la démarche sur un écosystème particulièrement anthropisé, le bassin méditerranéen [54]. Ici les Etats riverains ont été en capacité de mettre en œuvre des principes, des règles et des objectifs communs ;
• Enfin, le droit généré par la GIZC est un droit à portée limitée. Si la méthode est pertinente, en elle-même, la GIZC fait peu évoluer le droit du littoral. Si nous nous référons au Protocole de Madrid, nous pouvons retenir quelques exemples :
  • le développement urbain du littoral est pris en considération, avec la recommandation que les instruments stratégiques, les plans et programmes d’utilisation du sol englobent l’urbanisme, les activités socio-économiques et les autres politiques sectorielles [55], mais le texte ne pose pas de règle contraignante à cet égard, chaque Etat détermine les conditions de mise en œuvre,
  • la protection de la bande des cent mètres [56] constitue bien une réalité qui intègre à la fois le changement climatique et les risques, mais les Etats peuvent adapter la mesure (b) en prenant en considération notamment les circonstances locales notamment la densité des populations et l’urbanisation,
  • les parties font en sorte d’élaborer des critères d’utilisation durable des zones côtières. Ces critères alternent entre zones de protection et zones d’urbanisation. Compte tenu du niveau d’urbanisation du bassin méditerranéen, les exigences paraissent ici peu caractérisées.

37Sur le fond, le processus conforte la dynamique engagée, il constitue pour le bassin méditerranéen un réel enjeu, d’autant qu’il s’agit de le situer au regard des divers protocoles à la Convention de Barcelone. L’intérêt repose sur le fait que la GIZC impose une solidarité en associant des territoires qui jusqu’alors s’ignoraient, elle exige d’intégrer des éléments épars. Elle permet ainsi d’approfondir une logique écosystémique.

38En considérant le droit du littoral tel que développé en France, la GIZC et le Protocole de Madrid conduisent à approfondir le processus mis en œuvre depuis 1979. La GIZC vise à conforter la coordination institutionnelle et opérationnelle, mais elle n’instaure pas de nouvelles protections en droit français. Sur le fond, s’il existe bien une dynamique engagée, il reste encore en opposabilité limitée. De ce point de vue le bilan de la Commission européenne situe bien les enjeux. Elle souligne en effet :

• D’une part, que le temps caractérise l’appréciation de la mise en œuvre de la GIZC, la lenteur semblant ici la référence. De plus, au regard de l’effectivité de cette politique elle souligne « que les rapports nationaux sur la GIZC ne fournissent que peu d’indications témoignant de l’efficacité des mécanismes de mise en œuvre » [57] ;
• D’autre part, c’est en termes de procédure que l’essentiel apparaît puisqu’elle a prévu que le renforcement de la GIZC « contribuerait à garantir la cohérence entre les politiques, les plans et les programmes ainsi que l’imbrication et la mise en œuvre efficaces des plans et des programmes aux différents niveaux d’intervention » [58].

39Au regard du droit français en vigueur en zone littorale, force est de constater qu’outre l’absence de référence dans le contentieux administratif interne, la mise en œuvre de la méthode « GIZC » révèle encore la difficile réalisation de l’équilibre recherché dans l’administration des espaces littoraux, deux arrêts caractérisent bien les atermoiements entre aménagement et protection [59].

40La France a expérimenté plusieurs sites GIZC, elle a aussi engagé un processus de réflexion autour de sa mise en œuvre [60]. Cependant cet ensemble conduit à un bilan de la loi Littoral en demi-teinte [61]. En effet, s’il est positif quant à l’action du Conservatoire du littoral [62], il n’a pas empêché l’étalement urbain ni l’artificialisation du littoral, en particulier dans les territoires fragiles comme en outre-mer, les protections sont atténuées ici ou là [63]. Les pollutions d’origine tellurique ne sont pas maîtrisées. Lors du « Grenelle de la mer », a été confirmé que 80% de la pollution des mers est d’origine tellurique [64]. Or la recherche de la qualité des eaux marines passera nécessairement par un renforcement des exigences qualitatives des eaux rejetées en mer. D’un point de vue juridique, l’inflation normative masque mal les pratiques, nous devons constater un affaiblissement des exigences, une forme de régression du droit de l’environnement dans les espaces littoraux [65].

41La loi Littoral constitue une étape majeure dans l’encadrement juridique des espaces littoraux dont elle limite ici ou là l’anthropisation. Elle a contribué à une prise de conscience des enjeux que représentent ces territoires. Si la GIZC a engagé un processus novateur mais encore peu opérationnel [66], la politique maritime intégrée inscrit ces espaces dans de nouvelles perspectives.

1 – La compétitivité, déterminante pour la PMI

52Il résulte de tous ces documents que l’Union européenne engage ce processus afin d’assurer la place de l’Union européenne dans la compétition mondiale. Avec la stratégie de Lisbonne, l’Union européenne privilégie les considérations économiques et financières, dans le cadre d’une compétition mondiale à laquelle elle entend participer.

53Cet objectif est rappelé de manière récurrente « le Livre vert se fonde sur les politiques et les initiatives communautaires existantes et s’inscrit dans le droit fil de la stratégie de Lisbonne » [77]. Elle entend assurer « la préservation de la suprématie européenne en matière de développement durable des activités maritimes ». Parmi les domaines les plus caractérisés, le Livre vert fait référence à l’industrie maritime, aux transports, aux activités portuaires, à l’attrait croissant des zones côtières, au tourisme côtier et à l’aménagement de l’espace pour une économie maritime en expansion ». Comme le souligne un auteur, la stratégie dissimule mal les priorités [78].

54Cette orientation est caractérisée par la communication de la Commission relative à l’évolution du milieu marin pour lequel est recherchée une croissance intelligente et durable [79].

55Cette évolution a été intégrée en droit français, le Livre bleu publié à l’issue du Grenelle de la mer est certes caractérisé par une approche environnementalisée avec des objectifs renforcés au regard de la lutte contre les pollutions et de la protection de la biodiversité, mais plusieurs chapitres font référence au renforcement des activités littorales et marines : énergies, transports, ports, ressources minérales, ressources halieutiques, aquaculture.

56Notons par ailleurs, que si la DATAR a généré une dynamique d’équilibre du développement des territoires, traduite par la loi Littoral, aujourd’hui c’est la compétitivité qui caractérise ses missions [80]. En pratique, la politique maritime de l’Union européenne repose sur un accroissement significatif des activités, qui, pour l’essentiel connaîtront un développement en zone littorale dont il s’agit aussi de renforcer l’attractivité économique.

57La gestion de l’interface terre/mer est au nombre des préoccupations énoncées, les ports notamment apparaissent comme les vecteurs majeurs de valorisation des activités européennes et de son intégration dans le commerce mondial.

2 – L’environnement une variable d’ajustement ?

58Le Livre vert et les documents ultérieurs font une référence récurrente aux préoccupations d’environnement. La question des risques y apparaît expressément, ainsi que la protection de certains espaces en se référant à la GIZC, le réseau Natura 2000 ou la protection des eaux marines contre les pollutions, à partir des zones terrestres [81]. Les préoccupations d’environnement apparaissent parfois comme la justification du développement économique, ainsi « un milieu marin sain est une condition indispensable à une bonne exploitation des océans » [82]. Dès lors, le milieu marin n’a pas à être protégé pour lui-même mais en raison de son « utilité économique ». Notons que le Livre vert mentionne l’objectif de « maximiser la qualité de vie dans les zones côtières ». Il s’agit d’établir les conditions permettant de renforcer l’accueil (tourisme par exemple) tout en intégrant la question des risques.

59Néanmoins c’est dans ce contexte que va être publiée la directive « Stratégie pour le milieu marin » en 2008 [83]. Ce texte constitue un véritable changement dans l’approche marine de l’Union européenne. Il permet d’établir un double dispositif :

• D’une part, une véritable politique qualitative pour le milieu marin ;
• D’autre part, une réelle coordination avec les enjeux terrestres de l’eau, puisqu’elle impose de coordonner les objectifs de cette directive avec la DCE 2000/60. Dès lors il apparaît bien que l’écosystème constitue désormais un cadre d’intervention indissociable de toute politique publique environnementale.

60Dans le même temps, l’Union européenne se dote des moyens de connaissances renforcées et partagées avec la création d’un programme européen de surveillance de la planète (GMES). [84]

61En fait la PMI apparaît de manière significative comme l’affichage d’une orientation structurellement fondée sur les exigences économiques et de compétition dans un contexte mondialisé, porté par la direction « mer » de la Commission européenne. Alors que la GIZC apparaissait jusqu’alors unificatrice, l’Union européenne engage un processus de parcellisation dont la GIZC ne constitue plus qu’une composante, au détriment de la direction « environnement ».

62Au-delà des apparences environnementales, l’impact de cette politique maritime sera caractéristique sur les zones littorales. Il s’agira d’en apprécier la portée au regard des moyens de réalisation.

1 – La mise en œuvre

64La France a expérimenté plusieurs sites GIZC, elle a aussi engagé un processus de réflexion autour de sa mise en œuvre [85]. Ainsi le socle de cette stratégie a été cristallisé avec le rapport POSEIDON 2006 [86]. Le processus « Grenelle », engagé en 2007 va conduire au premier texte, une loi de programme [87]. Ce texte comporte un ensemble d’orientations qui caractérisent les objectifs de la France en matière de mer et du littoral. Un chapitre lui est dédié, il vise à élaborer « Une vision stratégique globale, fondée sur une gestion intégrée et concertée de la mer et du littoral, prenant en compte l’ensemble des activités humaines concernées, la préservation du milieu marin et la valorisation et la protection de la mer et de ses ressources dans une perspective de développement durable » [88].

65La stratégie vise :

• Pour les transports maritimes, à « l’amélioration de la compétitivité des ports maritimes français dans la concurrence internationale et de leur desserte multimodale permettra l’accroissement du transport de fret et des activités de logistique, créateurs d’emplois et respectueux de l’environnement » [89] ;
• Le développement de l’énergie des mers [90] ;
• La création d’aires marines protégées afin de couvrir, en incluant notamment le réseau Natura 2000 en mer et la création de parcs naturels marins, 10 % des eaux placées sous la souveraineté de l’Etat dans les limites de la mer territoriale [91].

66Ces orientations seront intégrées lors de la mise en œuvre du « Grenelle de la mer » qui aboutira à la publication des travaux des divers ateliers [92], puis au Livre bleu présenté comme la Stratégie nationale pour la mer et les océans [93].

67Au-delà de ce programme, la transposition du droit européen, notamment de la directive sur les risques et de la directive-cadre de 2008, interviendra avec la loi du 12 juillet 2010 PENE [94].

68Ces évolutions interpellent quant aux modalités de mise en œuvre de la PMI et du droit qui en résulte en zone littorale.

2 – Les interrogations

69La perspective d’une approche intégrée, répondant aux exigences de la durabilité conduit, au regard de la mise en œuvre de la PMI, à une double interrogation portant sur deux aspects majeurs de la gestion des espaces littoraux, l’institutionnel et les instruments.