1Un quart de siècle, c’est peu, mais déjà suffisant pour établir le bulletin de santé d’un texte fondateur, la loi n˚ 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral. Cet anniversaire nous fournit l’occasion d’un retour aux sources de la loi dite « Littoral », pour mieux en apprécier l’impact en matière de protection des espaces naturels à l’heure actuelle.

2Cette loi constitue l’aboutissement d’une politique amorcée au début des années soixante-dix, fondée sur le constat de la dégradation des côtes françaises sous l’effet d’une fréquentation touristique accrue et du développement sauvage de l’urbanisation. Commandé par le Comité interministériel pour l’aménagement du territoire en 1971, le rapport Piquard, remis au Premier ministre en 1973, contient en germe toutes les mesures à venir [1]. Elles se concrétisent progressivement grâce à l’adoption de lois (loi du 10 juillet 1975, qui crée le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres ; loi du 31 décembre 1976 qui institue la servitude de passage des piétons sur le littoral) mais surtout d’une série de textes de faible portée juridique : ce sont la circulaire du ministre de l’Equipement du 3 janvier 1973 qui interdit de concéder des terrains endigués à des fins privatives, reprise par le décret du 29 juin 1979 ; la circulaire du Premier ministre en date du 4 août 1976, posant les principes d’une protection stricte des espaces terrestres écologiquement fragiles (dunes, forêts, marais), de la proscription de l’urbanisation linéaire le long du rivage, de la préservation de coupures d’urbanisation, etc… ; et la directive d’aménagement national d’Ornano, du 25 août 1979 [2], qui opère une systématisation de ces principes et innove en prévoyant l’inconstructibilité d’une bande de cent mètres le long du rivage. La nécessité d’assurer l’opposabilité des règles protectrices des milieux naturels aux documents locaux d’urbanisme, rendue plus ardente dans le contexte de décentralisation de l’urbanisme consacrée en 1983, conduisit à l’élaboration de la loi Littoral.

3Le littoral, ou zone côtière, se situe géographiquement au point de rencontre de la terre et de la mer, ce qui contribue à son intérêt paysager et à sa richesse écologique. C’est également le support de nombreuses activités économiques – pêche, cultures marines, activités industrielles et portuaires, agricoles et forestières – et de loisirs – tourisme, plaisance, sports nautiques – ainsi qu’un lieu d’habitation très recherché des populations. Ces différents usages du littoral, plus ou moins consommateurs d’espace et de ressources naturelles, doivent être harmonisés entre eux et conciliés avec l’objectif de protection du patrimoine naturel littoral.

4Reflet de ces préoccupations antagonistes, la loi du 3 janvier 1986 s’efforce donc de concilier protection et aménagement du littoral, annonçant avant l’heure la logique du développement durable [3]. En effet, loin de constituer le texte de sanctuarisation de la frange côtière paralysant toute initiative de développement, parfois dénoncé par les élus locaux, la loi Littoral est un texte de compromis. En témoigne son article premier aux termes duquel la politique d’intérêt général d’aménagement, de protection et de mise en valeur du littoral, « a pour objet : 1° La mise en œuvre d’un effort de recherche et d’innovation portant sur les particularités et les ressources du littoral ; 2° La protection des équilibres biologiques et écologiques, la lutte contre l’érosion, la préservation des sites et paysages et du patrimoine ; 3° La préservation et le développement des activités économiques liées à la proximité de l’eau (…) ; 4° Le maintien ou le développement dans la zone littorale, des activités agricoles ou sylvicoles, de l’industrie, de l’artisanat et du tourisme » (codifié à l’art. L. 321-1 du Code de l’environnement). L’économie d’ensemble de la loi repose donc dès l’origine sur la recherche d’un équilibre entre développement économique et préservation du milieu naturel, matérialisé sur le terrain par l’équilibre entre zones urbanisées et espaces naturels.

5Loin de nous l’intention de minimiser l’apport essentiel de la loi de 1986 en faveur de la protection de l’environnement côtier. Celle-ci est d’ailleurs souvent présentée par la doctrine comme poursuivant prioritairement cet objectif [4]. L’attention portée par le législateur aux espaces naturels se manifeste par la maîtrise de l’urbanisation, la préservation des espaces remarquables, l’inconstructibilité de la bande des cent mètres, l’éloignement des nouvelles routes par rapport au rivage… Autant de dispositions qui ont radicalement modifié la conception de l’aménagement des zones littorales. Mais il convient de rappeler que ces dispositions protectrices sont toutes assorties de dérogations ou d’atténuations, donnant lieu à une application d’autant plus nuancée qu’elle repose sur des notions indéterminées.

6Vingt-cinq ans après… Force est de constater que la lisibilité de ces règles se trouve affaiblie par une codification dispersée entre les codes de l’environnement, de l’urbanisme et de la propriété des personnes publiques. Plus grave, leur efficacité se révèle douteuse, car l’urbanisation des communes littorales n’a pas été endiguée, bien au contraire. Ainsi, le Bilan de la loi Littoral et des mesures en faveur du littoral établi en 2007, souligne que l’artificialisation des terres a été trois fois plus forte dans les communes littorales qu’en moyenne en métropole, et touche plus particulièrement la bande située entre 500 et 2000 mètres du rivage [5]. Ce qui a permis d’écrire que « pendant la protection, l’urbanisation continue ! » [6].

7Vingt-cinq ans après, le besoin de protection des espaces littoraux encore naturels est d’autant plus fort que la norme censée assurer cette protection est tributaire pour son application d’une qualification juridique des faits qui demeure délicate, et que les modifications qu’elle a subies traduisent souvent une tentation régressive.

8Aujourd’hui et pour les décennies à venir, alors que de nouveaux enjeux se manifestent sur le littoral, le fond du problème reste la conciliation sur un territoire fragile, précieux et convoité, des préoccupations économiques et environnementales.

I – Une protection nuancée des espaces naturels

9Curieusement, les dispositions essentielles pour la préservation du littoral ne figurent pas dans le Code de l’environnement. Certes, il affirme le caractère d’intérêt général de la politique spécifique dont le littoral doit faire l’objet, impliquant la coordination de l’action des différents acteurs publics, en vue notamment de « la protection des équilibres biologiques et écologiques, de la lutte contre l’érosion et de la préservation des sites et paysages et du patrimoine » (art. 1^er loi 1986, L. 321-1 du Code de l’environnement) [7]. Il contient également les règles relatives aux ports de plaisance, l’accueil des navires de plaisance devant « s’intégrer aux sites naturels et urbains » dans le respect des schémas de mise en valeur de la mer (art. 21 loi 1986, L. 321-3 du Code de l’environnement), et renvoie à l’article L. 2124-2 du Code général de la propriété des personnes publiques concernant la « préservation de l’état naturel du rivage ». Cet article reprend en effet les dispositions de l’article 27 de la loi Littoral, inséré dans un chapitre relatif à la gestion du domaine public maritime et fluvial, qui pose une interdiction d’atteinte à l’état naturel du rivage, « notamment par endiguement, assèchement, enrochement ou remblaiement » en dehors des zones portuaires et industrialo-portuaires. Ce principe rigoureux est immédiatement assorti d’une possibilité de dérogation pour les ouvrages et installations liés à l’exercice d’un service public ou l’exécution d’un travail public, dont la localisation au bord de mer s’impose pour des raisons topographiques ou techniques impératives et qui ont donné lieu à une déclaration d’utilité publique. De plus, une interdiction « d’affectation irréversible du site » s’applique à l’aménagement de zones de mouillage et d’équipement léger pouvant être autorisés sur le domaine public, la notion d’irréversibilité n’induisant qu’une protection très relative, puisqu’une atteinte non définitive sera tolérée (art. 28 loi Littoral, L. 2124-5 CGPPP). Enfin, le Code de l’environnement régit les extractions de matériaux, qui peuvent être limitées ou interdites afin de préserver l’intégrité des « plages, dunes littorales, falaises, marais, vasières, zones d’herbiers, frayères, gisements naturels de coquillages vivants et exploitations de cultures marines » (art. 24 loi Littoral, L. 321-8 du Code de l’environnement) et prohibe la circulation et le stationnement de véhicules en dehors des chemins aménagés, sur le rivage de la mer et sur les dunes et plages (art. 30 L ; L. 321-9 du Code de l’environnement). Ces restrictions sont écartées pour permettre respectivement des travaux de dragage dans les ports et chenaux et aux fins de conservation ou de protection des espaces naturels remarquables, et la circulation des véhicules de secours ou autres, avec l’autorisation du préfet.

10De telles règles révèlent assurément une ambition forte, autant que réaliste, de la protection des zones sensibles du littoral. Elles ont en particulier consacré le lien entre domanialité publique et protection de la nature, au profit du rivage de la mer. Néanmoins, c’est dans le Code de l’urbanisme que nous trouvons aujourd’hui les dispositions les plus significatives pour la sauvegarde des espaces naturels.

11La loi Littoral a inséré dans le Titre IV du Livre 1^er du Code de l’urbanisme un chapitre VI fixant les « dispositions particulières au littoral » (art. L. 146-1 à L. 146-9 du Code de l’urbanisme) dont le respect s’impose aux documents locaux d’urbanisme. Elle érige en principe que l’urbanisation dans les communes littorales ne peut se développer qu’en continuité avec les agglomérations et villages existants, ou sous la forme de hameaux nouveaux intégrés à l’environnement (art. L. 146-4-I du Code de l’urbanisme). Cette règle a pour but de mettre fin au phénomène du mitage qui défigure nos côtes. Les possibilités de construire se réduisent encore dans les « espaces proches du rivage », où l’extension de l’urbanisation ne peut être que limitée et doit être justifiée et motivée, dans le plan local d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau (art. L. 146-4-II du Code de l’urbanisme). L’application de ces dispositions a suscité un abondant contentieux, permettant au juge administratif de préciser les notions d’urbanisation en continuité, de hameau nouveau intégré à l’environnement, d’espace proche du rivage, d’extension limitée de l’urbanisation, etc., dans une optique généralement plus favorable à la protection qu’à l’aménagement.

12L’ensemble du dispositif répond à une double préoccupation : maîtriser l’urbanisation et protéger les espaces naturels. Le principe d’équilibre s’exprime en particulier dans la notion de capacité d’accueil, qui doit guider les auteurs des plans locaux d’urbanisme (art. L. 146-2 du Code de l’urbanisme) [8]. Elle conduit à définir les zones urbanisées ou à urbaniser, et la capacité totale d’hébergement touristique, en fonction de la préservation des espaces et milieux remarquables, des espaces dédiés aux activités agricoles, forestières, pastorales et maritimes et de la fréquentation par le public des espaces naturels. La poursuite de l’équilibre se traduit en outre par l’obligation de prévoir « des espaces naturels présentant le caractère de coupures d’urbanisation » dans les documents locaux d’urbanisme. La notion de coupure d’urbanisation constitue l’une des variantes de celle d’espace naturel proposées par la loi Littoral. Elle se définit clairement par opposition aux zones urbanisées : il s’agit d’un espace séparant deux zones urbanisées, ne comportant aucune construction [9]. Il en va ainsi d’un espace constitué d’un secteur boisé et d’une pinède, essentiellement naturel, inséré entre deux secteurs d’urbanisation, qui supporte quelques structures d’accueil légères [10]. En revanche, des espaces en partie urbanisés ne constituent pas des espaces naturels susceptibles d’être qualifiés de coupures d’urbanisation [11]. Le zonage et la règlementation des coupures d’urbanisation doivent assurer leur protection, en excluant toute opération de construction. Sont toutefois admis la réalisation d’équipements de loisir et de sport [12] ou d’équipements liés à la gestion de l’espace, à la condition de ne pas compromettre la protection de la zone [13].

13La distinction entre espaces naturels et urbanisés s’avère également décisive pour l’application des deux régimes les plus protecteurs issus de la loi Littoral. Il s’agit de la réglementation applicable à la bande des cent mètres et de celle concernant les espaces remarquables définis à l’article L. 146-6 du Code de l’urbanisme.

14La bande des cent mètres est une étendue linéaire de cent mètres de largeur, mesurée à compter de la limite haute du rivage, sur laquelle sont interdites toutes les constructions ou installations en dehors des espaces urbanisés. Cette règle stricte d’inconstructibilité vise clairement à préserver les portions de côtes encore naturelles, en repoussant les projets immobiliers dans l’arrière-pays. L’appréciation du caractère urbanisé ou non de l’espace repose sur différents critères, que le juge s’est efforcé de préciser, prenant en compte « l’ensemble des espaces entourant le sol sur lequel doit être édifiée la construction envisagée, ou proches de celui-ci, quels qu’en soient les propriétaires » [14]. Néanmoins, l’appréciation des faits, qui relève de l’appréciation souveraine des juges du fond [15], s’avère délicate dans certains cas d’espèce [16]. Il a ainsi été jugé qu’un terrain situé dans un ensemble de plusieurs hectares de landes, resté à l’état naturel et ne comportant que quelques constructions individuelles, ne relève pas d’un espace urbanisé [17], à la différence du terrain situé à moins de cent mètres du rivage, dont il est séparé par un boulevard, qui est bordé à l’est par six parcelles supportant toutes un pavillon, et à l’ouest par une parcelle non construite jouxtant une parcelle construite [18]. La portée de l’interdiction d’aménager dans la bande des cent mètres est conçue très largement, sans qu’il y ait lieu de distinguer entre les constructions ou installations nouvelles et celles portant extension d’une construction ou installation préexistante [19]. Elle permet d’exclure l’aménagement de parkings ou de terrains de camping – interdiction d’ailleurs formulée à l’article L. 146-5 du Code de l’urbanisme – et la création de routes littorales. Elle peut être étendue au-delà des cent mètres, par le plan d’occupation des sols, pour des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l’érosion des côtes. La protection n’est toutefois pas absolue : la loi Littoral a réservé le cas des constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau [20].

15La thématique de la protection des espaces naturels dans la loi Littoral est principalement illustrée par le régime des espaces remarquables des communes littorales, qui impose une exigence de préservation particulièrement poussée. Celle-ci concerne « les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel ou culturel du littoral et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques » (art. L. 146-6 du Code de l’urbanisme). La loi énumère un certain nombre de ces espaces et milieux, dont la préservation dépend de leur intérêt écologique : dunes et landes côtières, plages et lidos, forêts et zones boisées côtières, îlots inhabités, parties naturelles des estuaires, des rias ou abers et des caps, marais, vasières, zones humides et milieux temporairement immergés, zones nécessaires à la conservation des oiseaux sauvages en application de la directive européenne du 2 avril 1979, et dans les départements d’outre-mer, récifs coralliens, lagons et mangroves [21]. Il apparaît, au terme de cette liste, non limitative, que seuls les espaces ou milieux naturels non urbanisés bénéficient de la protection de l’article L. 146-6 [22]. Les critères utilisés pour identifier de tels espaces sont indépendants, mais s’entrecroisent fréquemment [23]. Ainsi, l’importance paysagère d’un site peut suffire à le qualifier de remarquable, sans qu’il soit besoin de rechercher son intérêt écologique ou biologique [24]. Le critère esthétique est donc décisif [25]. Le caractère remarquable se déduit aussi de la rareté de l’espace considéré [26]. Par ailleurs, bénéficient de la protection des terrains qui présentent un intérêt écologique, tels qu’un massif dunaire dont la végétation spécifique sert à l’accueil de la faune et la préservation de la dune [27] ou une zone humide abritant une avifaune caractéristique [28]. Les espaces déjà soumis à une protection au titre du droit interne ou international, pour leurs qualités paysagères, écologiques ou biologiques, sont automatiquement des espaces remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral [29].

16Comme on s’en doute, le juge administratif a largement contribué à l’identification de ces espaces, au fil d’une jurisprudence qui entend faire produire tous ses effets à l’objectif de protection [30]. Il a ainsi précisé que « la protection prévue à l’article L. 146-6 du Code de l’urbanisme est applicable à tout terrain situé sur le territoire d’une commune littorale et ayant les caractéristiques définies à cet article, que ce terrain soit ou non situé à proximité du rivage » [31]. Il résulte également de la jurisprudence que l’article L. 146-6 s’impose non seulement à tous les documents d’urbanisme (plans locaux d’urbanisme, cartes communales, schémas de cohérence territoriale, schémas de mise en valeur de la mer, etc.) mais aussi à l’ensemble des décisions individuelles telles que le permis de construire [32]. De plus, la qualification d’espace remarquable est présumée lorsque l’espace est une « partie naturelle » d’un site inscrit ou classé [33]. Si un espace remarquable ne saurait être urbanisé, il peut très bien comprendre quelques édifices et jouxter une zone urbanisée [34]. Enfin, la qualification d’espace remarquable entraîne l’interdiction de tous travaux ou aménagements susceptibles de lui porter atteinte, et a fortiori l’inconstructibilité de principe du terrain [35], sous réserve de l’implantation d’aménagements légers [36]. En effet, la loi Littoral a prévu dès l’origine que la préservation pouvait s’accommoder de la réalisation d’aménagements légers nécessaires à la gestion, la mise en valeur notamment économique [37], ou à l’ouverture au public de ces espaces, ainsi que de la réalisation de travaux ayant pour objet leur conservation ou leur protection. La mise en œuvre de ces dérogations est subordonnée à la réalisation d’une enquête publique. Comme nous le verrons plus loin, les possibilités d’aménagement dans les espaces remarquables ont été étendues par un décret du 29 mars 2004.

17Pour clore ce panorama des dispositions de la loi Littoral protectrices des espaces naturels, il convient de rappeler que l’article L. 146-8 du Code de l’urbanisme contient une dérogation générale, permettant l’implantation d’équipements lourds nécessaires à la sécurité maritime et aérienne, à la défense nationale, à la sécurité civile, au fonctionnement des aérodromes et des services publics portuaires – autres que les ports de plaisance – à condition que leur localisation (dans la bande des cent mètres, dans un espace remarquable ou proche du rivage…) réponde à une nécessité technique impérative. L’étude des évolutions ultérieures confirmera le sentiment que la préservation des parties naturelles du littoral n’est jamais acquise, tant sont fortes les pressions résultant des besoins humains sur ces territoires.

II – Des évolutions en demi-teinte

18En vingt-cinq ans, la loi Littoral a subi les assauts répétés de la critique, et les arêtes vives de ses avancées protectrices en ressortent quelque peu érodées. Les retouches apportées par le législateur, plus rarement le pouvoir réglementaire ou la jurisprudence, à l’édifice initial, traduisent globalement des reculs. Ceux-ci ont pour dénominateur commun la poursuite du développement immobilier, économique et touristique des communes littorales. Parallèlement, d’autres évolutions marquantes – développement de la planification stratégique du territoire, affaiblissement du principe d’intangibilité de l’ouvrage public, promotion des énergies renouvelables – trouvent des points d’ancrage dans le droit du littoral, suscitant de nouvelles solutions, qui ne sont pas uniformément négatives au regard de l’objectif de protection des espaces naturels.

19Concernant le principe de l’extension de l’urbanisation en continuité avec l’existant, la loi d’orientation agricole du 9 juillet 1999 permet d’y déroger au profit de constructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées. Elles ne peuvent toutefois pas être implantées dans les espaces proches du rivage, et le préfet doit refuser son autorisation en cas de risque d’atteinte à l’environnement ou aux paysages (art. L 146-4-I, al. 2 du Code de l’urbanisme). La réalisation de parcs éoliens sur les communes littorales soulève de nouvelles difficultés : considérés comme une extension de l’urbanisation, ils ne peuvent être implantés qu’en continuité d’une agglomération ou d’un village existant [38]. Or, l’article L. 553-1 du Code de l’environnement issu de la loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010, prévoit pour autoriser ces unités de production un éloignement de cinq cent mètres par rapport aux constructions à usage d’habitation… Par conséquent, en l’état actuel des textes, l’implantation de parcs éoliens est impossible sur les communes littorales, alors que le développement des unités de production utilisant l’énergie mécanique du vent est l’une des priorités de la politique énergétique durable et que les futurs schémas régionaux éoliens doivent être adoptés avant le 30 juin 2012. L’application des restrictions à l’urbanisation connaît également des fortunes variables sur les rives des grands lacs de montagne. La loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux avait modifié l’article L. 145-1 du Code de l’urbanisme afin d’empêcher la superposition, jugée trop rigoureuse, des lois Montagne et Littoral sur ces espaces [39]. Toutefois, l’abrogation de cette disposition par l’article 21 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, reflet d’une prise de conscience de l’amoindrissement de la protection des lacs de montagne, montre que les reculs ne sont pas irréversibles…

20La loi du 23 février 2005 est à l’origine d’une autre restriction : elle dispose que les articles L. 146-4-II (extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage) et L. 146-4-III (inconstructibilité de la bande des cent mètres) « ne s’appliquent pas aux rives des étiers et des rus, en amont d’une limite située à l’embouchure et fixée par l’autorité administrative dans des conditions définies par un décret en Conseil d’Etat » (art. L. 146-4-V du Code de l’urbanisme). Comme le notent L. Bordereaux et X. Braud, « Certains assouplissements en appellent d’autres… » [40], un précédent pouvant être trouvé dans la limitation de l’application des mêmes paragraphes II et III aux rives des seuls estuaires « les plus importants » (art. L. 146-4-IV du Code de l’urbanisme).

21La protection de la bande des cent mètres et des plages a subi nombre d’entorses : en réaction à l’annulation du projet de station d’épuration du Cap Sicié [41], la loi Bosson du 9 février 1994 portant dispositions en matière d’urbanisme et de construction a modifié l’article L. 146-8 du Code de l’urbanisme, pour y ajouter une autre dérogation, « exceptionnelle », concernant la construction de stations d’épuration d’eaux usées non liées à une opération d’urbanisation nouvelle. Le contentieux de la plage de Pampelonne [42] a abouti à l’adoption d’un amendement Gaïa, lors de la discussion de la loi SRU du 13 décembre 2000. Il en résulte l’article L.146-6-1 du Code de l’urbanisme permettant aux communes d’établir un schéma d’aménagement de plage afin de « réduire les conséquences sur une plage et les espaces naturels qui lui sont proches de nuisances ou de dégradations de ces espaces, liées à la présence d’équipements ou de constructions réalisés avant l’entrée en vigueur de la loi du 3 janvier 1986 ». Il s’agissait en réalité de permettre la réhabilitation de paillotes installées avant 1986. La procédure d’élaboration de ce schéma est suffisamment lourde pour que l’on devine qu’elle sera limitée à quelques cas particuliers, sinon un seul, celui de la commune de Ramatuelle. Dans le même ordre d’idées, c’est-à-dire la prétendue « conciliation des objectifs de préservation de l’environnement et d’organisation de la fréquentation touristique » (art. L. 146-6-1, al. 3), la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse, permet au plan d’aménagement et de développement durable de Corse de fixer les conditions d’implantation de paillotes dans la bande des cent mètres, en dérogation à la loi Littoral (art. L. 4424-10-II CGCT). Enfin, la loi Grenelle 2 est responsable d’une nouvelle exception du principe d’inconstructibilité dans la bande des cent mètres. Elle ajoute en effet aux constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau, les « ouvrages de raccordement aux réseaux publics de transport ou de distribution d’électricité des installations marines utilisant les énergies renouvelables ». Il est vrai que l’on voit mal comment procéder techniquement sans faire passer des câbles ou des tuyaux dans la bande des cent mètres, au risque de condamner le développement des énergies marines renouvelables. La loi du 12 juillet 2010 prévoit deux garanties au titre de la protection des milieux naturels : la réalisation d’une enquête publique, et l’affirmation que « les techniques utilisées pour la réalisation de ces raccordements sont souterraines et toujours celles de moindre impact environnemental » (art. L. 146-4-III, al. 2 du Code de l’urbanisme). Cette nouvelle possibilité d’atteinte à l’intégrité d’un milieu naturel se justifie plus aisément que les précédentes, compte tenu de l’évidence de l’intérêt général qui sous-tend la promotion des énergies renouvelables. En l’occurrence, c’est un objectif prioritaire de la politique environnementale (la lutte contre le réchauffement climatique) qui vient restreindre d’autres préoccupations écologiques.

22Les espaces remarquables eux-mêmes ne semblent pas bénéficier d’une protection immuable. Ainsi, le décret n° 2004-310 du 29 mars 2004 allonge notablement la liste des aménagements légers autorisés, en y incluant nombre d’éléments qui s’étaient vu refuser cette qualification par le juge administratif. En contrepartie, il est décidé que lorsque les documents d’urbanisme identifient un espace ou milieu remarquable, ils doivent immédiatement préciser « la nature des activités et catégories d’équipements » qui pourront y prendre place. De cette façon, les aménagements légers ne font plus l’objet d’un examen au coup par coup, mais sont déterminés à l’avance, espace par espace, dans le plan local d’urbanisme ou la carte communale (art. R. 146-1 du Code de l’urbanisme). De façon générale, l’implantation d’aménagements légers dans un espace remarquable ne peut avoir lieu qu’après enquête publique, et doit respecter trois conditions : ne pas dénaturer le caractère des sites, ne pas compromettre leur qualité architecturale et paysagère et ne pas porter atteinte à la préservation des milieux. En outre, les nouveaux aménagements doivent être conçus de manière à permettre un retour du site à l’état naturel… Disposition dont le réalisme est douteux, car ces équipements auront pour effet d’augmenter la fréquentation du public ou de renforcer certaines activités économiques. En effet, l’accueil du public justifie la création de chemins piétonniers, et ce qui est nouveau, de pistes cyclables et de sentes équestres « ni cimentés, ni bitumés » [43], ainsi que de postes d’observation de la faune spécialement aménagés [44], d’équipements pour l’hygiène et la sécurité « démontables », et surtout d’aires de stationnement, « indispensables à la maîtrise de la fréquentation automobile et à la prévention de la dégradation de ces espaces ». Sur ce point encore, le décret prend l’exact contrepied de la jurisprudence : le Conseil d’Etat avait jugé, à propos d’aménagements projetés par le Conservatoire du littoral, que « la création d’une aire de stationnement ne figure pas au nombre des aménagements légers autorisés », et que ce parking ne peut pas « être regardé comme ayant pour objet la protection d’un espace à protéger » [45]. Il est à souhaiter que le juge administratif continue d’apprécier le caractère léger de ces réalisations. Il lui est du reste loisible de maintenir ses positions, compte tenu de la nature seulement réglementaire de ces dispositions. D’autre part, la volonté de conserver des activités économiques à l’intérieur de ces espaces conduit à admettre la réfection des bâtiments existants, sans aucune condition, ainsi que l’extension limitée des bâtiments et installations qui sont nécessaires à leur exercice. Pour certaines activités privilégiées, des constructions nouvelles, non destinées à l’hébergement, peuvent être autorisées : pour l’exercice des activités agricoles, pastorales et forestières, et pour les activités littorales traditionnelles (cultures marines, saliculture, élevage d’ovins de prés salés…) qui peuvent se prévaloir de nécessités techniques rendant indispensable la proximité immédiate de l’eau. Comme le relève R. Hostiou, ce décret provoque « une impression de malaise » car sous ses apparences anodines, il est difficile de ne pas voir qu’il s’inscrit dans une « stratégie de reconquête » [46].

23Cette impression se confirme lorsque la prise en compte des intérêts économiques privés rejoint d’autres intérêts publics. Au terme de développements jurisprudentiels récents, le sort d’ouvrages publics implantés irrégulièrement sur des espaces remarquables dépend en effet d’un bilan destiné à vérifier si le maintien d’un ouvrage public, même entaché d’une illégalité non régularisable, ne présente pas plus d’avantages pour l’intérêt général que sa démolition pour les divers intérêts publics ou privés en présence [47]. La solution marque assurément un progrès, en tant qu’elle autorise le juge de l’exécution à ordonner la suppression d’un ouvrage public dont l’irrégularité est établie. Elle ouvre ainsi une brèche appréciable dans le vieux principe d’intangibilité de l’ouvrage public qui entraînait la capitulation du droit devant le fait accompli. Lorsque l’ouvrage public irrégulier est édifié sur un espace remarquable du littoral – hypothèse qui n’est malheureusement pas que d’école – la nouvelle jurisprudence permet donc d’en demander la démolition, et d’obtenir ainsi la remise en état naturel du site. Toutefois, la mise en œuvre du bilan étant toujours tributaire des circonstances de l’espèce, son issue est imprévisible, comme le montrent les deux importants arrêts intervenus en la matière. Dans l’affaire Communauté de communes du canton de Saint-Malo de la Lande, une cale d’accès à la mer en béton, coulée sur un enrochement d’une longueur de 100 mètres et d’une largeur de 6 mètres, située sur le site classé du Havre de Regnéville, ne saurait être regardée comme un aménagement léger. Mais sa démolition est exclue comme portant une atteinte excessive à l’intérêt général. En l’espèce, l’utilité de la cale pour l’activité conchylicole et la place qu’occupe ce secteur dans l’économie locale s’avèrent déterminantes. L’intérêt économique participe donc de l’intérêt général, au même titre que l’intérêt pour la « sécurité des exploitants, des plaisanciers et des estivants » que présente la cale. L’atteinte à l’intégrité du milieu naturel est par ailleurs balayée par le constat que cette « simple rampe n’a qu’un impact limité sur le paysage, la faune et la flore du site » [48]. Concernant ensuite la réalisation d’un port de plaisance dans une partie naturelle du site inscrit du lac du Bourget défini en application de la loi du 2 mai 1930, dont les caractéristiques conduisent à exclure la qualification d’aménagement léger [49], le Conseil d’Etat valide l’analyse de la cour administrative d’appel de Lyon, qui ordonnait la démolition des travaux déjà réalisés en raison d’un bilan coût-avantage négatif. En l’occurrence, l’ouvrage n’a qu’une finalité économique et n’est pas indispensable à l’exercice de la plaisance, dont l’importance dans l’économie touristique locale est pourtant soulignée. Dès lors, « eu égard à l’intérêt public qui s’attache au maintien de la biodiversité et de la cessation de l’atteinte significative portée à l’unité d’un espace naturel fragile, la suppression de cet ouvrage, qui peut être effectuée pour un coût modéré, n’entraîne pas, même si son installation a représenté un coût financier, d’atteinte excessive à l’intérêt général ». La solution doit être applaudie en ce qu’elle fait prévaloir l’intérêt général de protection de la nature sur le développement touristique, phénomène suffisamment rare pour être souligné. L’arrêt indique en outre que la proposition faite par la communauté d’agglomération de créer une réserve naturelle sur un autre site, « en compensation » de l’atteinte réalisée sur le site de Portout, ne permet pas de rééquilibrer le bilan. Il témoigne ainsi d’une certaine rigueur favorable aux intérêts écologiques, excluant une politique du laisser-faire sous condition de compensation. La même orientation s’observe concernant la qualification d’espace remarquable : le Conseil d’Etat affirme ici expressément que « le caractère remarquable du site résulte de ses caractéristiques propres », reposant donc sur des appréciations de fait indépendantes des autres qualifications juridiques. L’exclusion du site de Portout des zonages Natura 2000, de la ZNIEFF de type I et de la convention de Ramsar, postérieure aux aménagements, est donc sans incidence sur cette qualification. Il serait trop facile de tirer argument de la réalisation d’équipements illégaux pour conclure à l’absence de caractère naturel ou remarquable du site, en inversant ainsi l’ordre logique des données ! L’arrêt du 20 mai 2011 peut donc s’entendre comme un coup de semonce à l’égard des aménageurs tentés de passer outre le régime protecteur des espaces remarquables. Espérons qu’il aura un effet dissuasif…

24La mise en œuvre d’une politique de préservation des espaces littoraux sensibles se heurte parfois, sur le terrain, à la mauvaise volonté des élus locaux. Le préfet n’a pas le pouvoir d’imposer directement aux communes une délimitation des zones à préserver au titre de l’article 146-6 du Code de l’urbanisme L’Etat dispose cependant d’un outil, la directive territoriale d’aménagement, lui permettant de fixer ses principaux objectifs en matière de « préservation des espaces naturels, des sites et des paysages ». Créée par la loi Pasqua d’orientation pour l’aménagement du territoire du 4 février 1995, c’est un instrument de planification stratégique des grandes infrastructures et des opérations d’aménagement, aux mains de l’Etat. L’ancien article L. 111-1-1 du Code de l’urbanisme prévoit que « ces directives peuvent préciser pour les territoires concernés les modalités d’application des dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral, adaptées aux particularités géographiques locales ». Ces dernières dispositions s’imposent non seulement aux documents de planification urbaine, dans un rapport de compatibilité, mais aussi « aux personnes et opérations qui y sont mentionnées », notamment les autorisations individuelles d’urbanisme [50]. On imagine aisément que les DTA pouvaient constituer – elles ont été remplacées par la loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010 par les directives territoriales d’aménagement et de développement durable – un relais extrêmement efficace pour la politique nationale de protection du littoral. Et ce d’autant plus que la directive territoriale d’aménagement qui précise les modalités d’application des règles de la loi Littoral ne peut méconnaître ces règles [51]. Pourtant, le contrôle effectué par le Conseil d’Etat sur la légalité de la DTA des Alpes-Maritimes par rapport aux dispositions de la loi Littoral laisse apparaître un jeu entre les deux normes, qui peut se révéler néfaste à la protection. Il décide en effet que « la légalité de la DTA au regard des articles L. 146-1 et suivants du Code de l’urbanisme doit s’apprécier à l’échelle du territoire qu’elle couvre et compte tenu de l’ensemble de ses orientations et prescriptions ». Ces critères lui permettent de valider un projet d’implantation d’une antenne universitaire dans un espace proche du rivage, défini par la DTA comme un « espace enjeu », dans lequel l’extension limitée de l’urbanisation pourra être plus importante, car elle est appréciée au niveau de l’agglomération dans son ensemble [52]. Ce critère de l’échelle de l’agglomération conduit à raisonner en valeur relative et non en valeur absolue. Le caractère limité de l’extension de l’urbanisation ou remarquable d’un espace n’est plus apprécié au cas par cas, mais en fonction d’une conception d’ensemble de l’application de la loi Littoral, à l’échelle de la DTA. Il est à craindre que cette vision, fondée sur une logique proportionnelle, ne nuise aux besoins réels de protection des espaces naturels. Leur identification semble exiger, au contraire, une approche très fine et localisée.

25Quant aux futures directives territoriales d’aménagement et de développement durable, elles affichent une dimension environnementale renforcée, mais ont perdu leur opposabilité aux documents d’urbanisme [53]. Elles pourront, certes, qualifier de projet d’intérêt général des projets de protection des espaces naturels ou des espaces soumis à des risques, mais l’efficacité du dispositif demeure sujet à caution.

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27Cette présentation de l’arsenal protecteur des espaces naturels de la loi Littoral paraîtra sans doute un peu trop désabusée. Elle est surtout très partielle. La question de la préservation des zones côtières mérite en effet d’autres développements, détaillant les nombreux régimes juridiques qui se superposent sur le littoral. Mais ceux-ci nous auraient emmenés fort loin de la loi Littoral, qu’il convient de saluer en lui souhaitant, pour ses vingt-cinq ans, davantage de protection.