1L’espace littoral a connu, depuis 25 ans, des mutations sociales et économiques d’une ampleur inégalée. Or, ces mutations posent des exigences et des besoins contradictoires. D’un côté, les questions du logement et de l’emploi s’y posent avec une acuité particulière. D’un autre côté, les questions des risques et de la protection du patrimoine et de l’environnement ont pris une importance accrue.

2Il y a plusieurs manières de répondre à ces besoins contradictoires. D’abord, par la prévision, c’est-à-dire par des politiques à long terme. Ensuite, par des politiques locales mais aussi d’échelle régionale ou interrégionale. L’un des mérites de la loi Littoral est d’avoir, par des principes rigoureux, pris la mesure de ces enjeux. C’est pourquoi, la loi Littoral n’a pas été foncièrement mise en cause depuis 25 ans.

3En revanche, un travail important a dû être opéré sur les dispositions de la loi qui présentaient des difficultés d’interprétation et d’application, sources d’insécurité juridique pour les opérations d’aménagement ou de construction.

4En définitive, les lacunes viennent moins du texte lui-même que de son application. En effet, un certain nombre de documents d’urbanisme n’ont pas suffisamment pris en compte la loi Littoral. Ainsi, très peu de schémas directeurs ont été élaborés sur le littoral. Dans ces conditions, aujourd’hui, c’est le SCoT qui apparaît comme l’outil adapté. Il permet à la fois d’analyser la capacité d’accueil des communes littorales, et d’apporter des précisions sur les objectifs de développement et de protection des espaces naturels et agricoles. Mais le SCoT n’est pas qu’un outil de protection. Il permet également, à son échelle d’envisager des opérations d’aménagement, que le PLU ne permet pas, dans le cadre d’une politique globale d’équilibre entre le développement et la protection.

5Ces lacunes dans l’application de la loi Littoral constituent une insécurité juridique à la fois pour les communes et pour les particuliers. Certains POS des communes littorales autorisent encore des urbanisations que la loi ne permet pas ou des constructions diffuses, comme dans les anciennes zones NB (zones d’habitat diffus desservies partiellement par des équipements), dont l’existence même est incompatible avec les principes posés par la loi Littoral. D’autres documents d’urbanisme peuvent paraître insuffisants, car ils permettent la construction de hameaux nouveaux, mais sans préciser les conditions assurant la bonne insertion des projets dans l’environnement.

6Ainsi, il n’est pas rare de rencontrer des situations où le permis de construire est refusé, car contraire à la loi Littoral, alors que le terrain a été déclaré constructible par le POS et qu’un certificat d’urbanisme positif a été délivré sur cette base. Pour répondre à ces situations paradoxales, les solutions existent. La première consiste en la révision des documents d’urbanisme qui ne seraient pas compatibles avec la loi. D’autres solutions, plus consensuelles, tendant à répondre aux difficultés dues au maintien de règlements incompatibles avec la loi Littoral sont, également, envisageables, comme la création d’associations foncières urbaines, ou la création de secteurs de transfert de COS, permettant de favoriser un regroupement des constructions.

7La loi Littoral est intervenue pour régler les problèmes liés à l’urbanisation dans les communes riveraines de la mer. C’est pourquoi, elle s’applique à la totalité du territoire des communes littorales. Elle opère une distinction, très importante, entre les « espaces proches du rivage », où l’urbanisation est limitée et soumise à des règles de procédure strictes, et les autres espaces des communes littorales, où l’urbanisation n’est pas limitée, mais doit s’effectuer en continuité de l’urbanisation existante. Ainsi, la loi n’interdit pas le développement des communes littorales. Son objectif est de protéger les fronts de mer, privilégier le développement de l’urbanisation à l’arrière des espaces déjà urbanisés, et éviter le mitage.

8Pour réaliser ces objectifs, elle se fonde sur plusieurs notions : la notion d’extension de l’urbanisation, la notion de hameaux nouveaux, la différence entre urbanisation nouvelle et construction nouvelle, la notion d’espace proche du rivage.

9Enfin, au cours des 25 années d’application de la loi Littoral, on a observé des changements importants dans la hiérarchie des normes. La loi SRU du 13 décembre 2000 a supprimé la notion de loi d’aménagement et d’urbanisme. Désormais, les modalités d’application des dispositions particulières au littoral peuvent être fixées dans les DTA. En l’absence de DTA, les dispositions particulières au littoral s’imposent aux SCoT en vertu du principe de compatibilité limitée. En tout état de cause, le Conseil d’Etat estime que les dispositions de la loi Littoral sont directement applicables aux autorisations individuelles même en présence d’une DTA ou d’un document ayant la même valeur [2].

10En l’absence de schémas directeurs, les services de l’Etat ont élaboré, dans de nombreux départements, des documents visant à préciser leur analyse de l’application de la loi Littoral au niveau local. Ces documents, souvent appelés « document départemental d’application de la loi Littoral (DDAL) », ont permis à l’Etat de définir une position provisoire, en vue d’une application homogène de la loi. Ils n’ont aucune valeur juridique et n’ont fait l’objet d’aucune actualisation pour tenir compte de l’évolution de la jurisprudence. Il en résulte qu’ils ne doivent pas faire l’objet d’une notification dans le cadre du « porter à connaissance » ou à l’occasion de l’élaboration des documents d’urbanisme. De même, ils ne peuvent servir de base à l’élaboration des SCoT. En d’autres termes, les conditions d’application de la loi doivent être réexaminées dans le cadre de l’élaboration des SCoT.

11En définitive, les règles d’occupation des sols en zone littorale ont dû faire l’objet, en 25 années d’application d’une évolution que nous décrirons autour de trois idées. Tout d’abord, une clarification des définitions a dû être opérée (I). Ensuite, l’encadrement de l’occupation des sols a changé d’échelle, et s’est déplacé à l’échelle du SCoT (II). Enfin, cette évolution a conduit à une application à la fois « rigoureuse et raisonnée » des principes de la loi Littoral (III).

I – Une clarification nécessaire des définitions

12Dans les communes littorales, quels que soient les secteurs concernés, le I de l’article L. 146-4 prévoit que les extensions d’urbanisation ne peuvent se réaliser qu’en continuité des villages et agglomérations existants ou par la constitution de hameaux nouveaux intégrés à l’environnement. Par cette règle de continuité, la loi Littoral interdit non seulement les constructions isolées en rase campagne, mais aussi la création d’agglomérations nouvelles sur des zones vierges, ou la construction d’agglomérations à partir d’un petit groupe de maisons. Elle incite, également, à un effort d’insertion du projet dans le site. L’opération est, ainsi, appréciée en fonction des traditions locales et de la qualité du projet.

13La définition de ces notions représente une difficulté fréquemment rencontrée, qu’il a fallu surmonter. Une circulaire du 14 mars 2006 du ministre des Transports, de l’Equipement, du Tourisme et de la Mer s’efforce d’apporter des éléments de clarification, même si le juge administratif ne donne à cette circulaire qu’un caractère interprétatif [3].

II – Le changement d’échelle de l’encadrement de l’occupation des sols

22Le changement d’échelle de l’encadrement de l’occupation des sols s’observe, notamment, à propos de la notion d’espaces proches du rivage. Selon les dispositions de l’article L. 146-4-II du Code de l’urbanisme, dans ces espaces, l’extension de l’urbanisation doit rester limitée, et les opérations d’aménagement doivent rester conformes avec le SCoT ou compatibles avec un schéma de mise en valeur de la mer (SMVM). A cet égard, le rôle des SCoT a été renforcé par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, puisqu’il peut désormais comprendre un volet valant SMVM.

23En l’absence de SCoT, un PLU peut, néanmoins, permettre la réalisation d’une opération d’aménagement, à condition que celle-ci soit justifiée dans le rapport de présentation par la configuration particulière des lieux ou par la nécessité d’accueillir des activités exigeant la proximité immédiate de l’eau. Enfin, en l’absence de SCoT ou de justification spéciale dans le PLU, les extensions d’urbanisation ne peuvent être réalisées qu’après délibération spécifique du conseil municipal, avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et avec l’accord du préfet.

24Ces dispositions, qui tendent à protéger les espaces naturels et agricoles à proximité de la mer, mais aussi à éviter les densifications excessives des zones urbaines existantes situées en front de mer en privilégiant l’extension de l’urbanisation dans l’arrière-pays, sont d’application stricte. Elles incitent à une planification intercommunale de l’aménagement des zones littorales par le biais des SCoT. Il appartient à ces derniers de déterminer à une échelle supra communale l’équilibre entre la protection et l’urbanisation limitée des espaces sensibles.

25Tout repose, en définitive, sur la délimitation des espaces proches du rivage. Celle-ci relève des collectivités locales, dans le cadre de l’élaboration du SCoT ou du PLU. Or, cette délimitation constitue une opération délicate. Une délimitation trop restrictive ne permettrait pas de protéger les espaces les plus proches des côtes. Inversement, une délimitation trop large conduirait à l’interdiction d’une urbanisation de l’arrière-pays, contraire à l’esprit de la loi.

26C’est pourquoi, cette délimitation doit reposer sur une analyse géographique concrète, tenant compte de l’ensemble des circonstances qui permettent de caractériser les espaces concernés : distance par rapport au rivage de la mer, caractère urbanisé ou non des espaces séparant les terrains de la mer, existence d’une covisibilité entre les secteurs concernés et la mer, existence d’une coupure physique (voie de chemin de fer, autoroute, route…). En aucun cas, cette analyse ne saurait être fondée sur la prise en compte d’un critère unique, comme la distance du rivage [4].

27Cette méthode conduit à une délimitation variable de l’espace proche du rivage. Dans les espaces déjà urbanisés, seule la partie la plus proche du rivage sera concernée par les dispositions de l’article L. 146-4. En revanche, lorsque le rivage est constitué d’espaces naturels, même supportant des constructions éparses, la limite des espaces proches du rivage pourra être repoussée.

28A cette prise en considération il convient d’ajouter un effet d’échelle. Ainsi, une même opération d’aménagement dans les espaces proches du rivage d’une commune des Alpes-Maritimes peut être considérée comme contraire à la loi Littoral car permettant une extension de l’urbanisation qui n’est pas limitée à l’échelle de la commune, mais légale à l’échelle du département en raison de l’importance des espaces protégés [5].

III – Une application à la fois « rigoureuse et raisonnée » des principes de la loi littoral

29L’évolution vers une « application à la fois rigoureuse et raisonnée » des principes de la loi Littoral (circulaire du 14 mars 2006) s’observe, notamment, à travers la notion d’extension de l’urbanisation.

30La notion d’extension de l’urbanisation permet de limiter les extensions urbaines dans les zones proches du rivage. La notion s’apprécie différemment suivant qu’il s’agit d’étendre l’urbanisation au-delà du tissu urbain existant ou d’édifier des constructions à l’intérieur d’une ville ou d’un village.

311) A l’intérieur des parties urbanisées d’une commune, le fait d’édifier une ou plusieurs constructions ne constitue pas, en principe, une extension de l’urbanisation. En revanche, il en va autrement lorsqu’une opération de construction a pour effet de modifier fondamentalement les caractéristiques d’un quartier en augmentant sensiblement la densité d’un quartier par rapport aux quartiers environnants. Le Conseil d’Etat, qui opère la distinction entre une extension d’urbanisation et une simple opération de construction, estime que toute construction nouvelle dans un espace déjà urbanisé proche du rivage ne constitue pas de manière automatique une extension de l’urbanisation [6].

32Le caractère limité d’une extension de l’urbanisation repose sur trois critères. Tout d’abord, l’importance de l’agglomération où se situe l’opération : la collectivité doit respecter une certaine proportion entre l’urbanisation existante et l’opération de construction. Ensuite, le caractère du secteur où se situe l’opération : les secteurs naturels ou agricoles recevront difficilement une urbanisation nouvelle. Enfin, le caractère du quartier environnant : l’opération envisagée pourra être d’autant plus importante que le quartier environnant présente un caractère urbain.

33Là encore, l’essentiel des difficultés juridiques que les communes peuvent rencontrer pour apprécier le caractère limité ou non d’un projet d’extension de l’urbanisation peut être levé par l’élaboration d’un SCoT. En effet, c’est à l’échelle de ce dernier que peut le mieux être apprécié l’équilibre entre les projets d’aménagement et la protection des espaces agricoles et naturels [7]. Ainsi que le précise la circulaire du 14 mars 2006 : « des opérations d’aménagement qui, envisagées au seul niveau du plan local d’urbanisme, ne sauraient être considérées comme ayant un caractère limité, peuvent être autorisées par le SCoT dès lors que celui-ci, à son échelle, les a prévues dans une politique globale d’équilibre entre développement et protection ».

342) En dehors des parties urbanisées, l’extension le long du rivage doit être limitée, et ne peut être autorisée qu’en continuité de l’urbanisation existante ou sous forme de hameaux nouveaux intégrés à l’environnement. Il en résulte que la création d’une zone urbaine ou d’une zone à urbaniser d’un PLU, ou d’une zone constructible d’une carte communale située en dehors de la partie actuellement urbanisée de la commune doit être considérée comme permettant une extension d’urbanisation. Cette règle s’applique quelle que soit l’importance de la zone, y compris si le secteur a fait l’objet d’un mitage antérieur, et même s’il est entouré de zones urbanisées.

35L’extension doit être strictement bornée par une zone naturelle ou agricole constituant une coupure d’urbanisation. De même, l’implantation de constructions nouvelles en dehors de la partie actuellement urbanisée d’une commune non dotée d’un PLU ou d’une carte communale, constitue une extension de l’urbanisation, quelle que soit l’importance de ces constructions.

36A cela s’ajoute une autre difficulté : la notion d’extension de l’urbanisation n’a pas le même contenu suivant qu’elle est observée sous l’angle de l’article L. 146-4-I ou de l’article L. 146-4-II. Or, dans les espaces proches du rivage, les deux articles ont vocation à s’appliquer concomitamment, ainsi qu’a pu le rappeler la cour administrative de Marseille dans une affaire récente [8] : en effet, l’article L. 146-4-I s’applique y compris dans les espaces proches du rivage.

37Si les deux articles font référence à l’extension de l’urbanisation, le juge est amené à analyser les projets différemment suivant qu’il se fonde sur l’article L. 146-4-I ou sur l’article L. 146-4-II. L’article L. 146-4-I ayant pour objet essentiel de prohiber l’extension des espaces d’habitat diffus, le juge doit se prononcer sur le caractère diffus ou aggloméré de l’urbanisation dans le secteur concerné. En revanche, dans le cadre de l’article L. 146-4-II, le juge se prononce uniquement sur l’importance et la nature du projet pour s’assurer du caractère limité de l’extension de l’urbanisation. Il en résulte que dans un espace proche du rivage, un projet peut ne pas constituer une extension de l’urbanisation au sens de l’article L. 146-4-II, compte tenu de son importance et de sa nature, mais constituer une extension de l’urbanisation au sens de l’article L. 146-4-I, compte tenu du caractère diffus de l’urbanisation de l’espace qui l’entoure.