a – Le diagnostic de performance énergétique

7Le diagnostic de performance énergétique s’applique aux constructions nouvelles. Un décret déterminera le champ d’application de cette obligation, notamment au regard des différentes catégories de bâtiments, de leurs caractéristiques et de leurs performances énergétiques et environnementales (eau, déchets).

8Le diagnostic concerne aussi (art. L. 134-4-1 du CCH) les bâtiments équipés d’une installation collective de chauffage ou de refroidissement, le diagnostic devant intervenir au plus tard en janvier 2017, mais sont exemptés les bâtiments à usage principal d’habitation en copropriété de cinquante lots ou plus, équipés d’une installation collective de chauffage ou de refroidissement, et dont la date de dépôt de la demande de permis de construire est antérieure au 1^er juin 2001. Toutefois dans ces bâtiments, un audit énergétique doit être réalisé aux conditions fixées par décret (art. L. 134-4-1 du CCH, dernier alinéa).

9Le droit de la copropriété intègre ces évolutions : une fois le diagnostic établi, le syndic doit en présenter les résultats, prévoir un plan de travaux ou un contrat de performance énergétique, mais il devra mettre en concurrence les prestataires pour ce faire et obtenir l’avis du conseil syndical avant de le soumettre à l’assemblée générale, ces travaux étant adoptés à la majorité [10].

10A partir de 2020, pour les constructions nouvelles, un décret précisera le niveau d’émissions de gaz à effet de serre pris en considération dans la définition de leur performance énergétique et une méthode de calcul de ces émissions adaptée à ces constructions nouvelles.

b – L’adaptation des bâtiments existants

11La loi instaure un dispositif progressif d’amélioration de la performance énergétique des bâtiments existants, ou de prise en considération des contraintes inhérentes aux énergies renouvelables, sont concernés :

• Les bâtiments à usage tertiaire ou dans lesquels s’exerce une activité de service public feront l’objet de travaux avant le 1^er janvier 2020 (art. L. 111-10-3 du CCH) ;
• Pour les copropriétés, après le diagnostic, le syndic de copropriété met à l’ordre du jour un plan de travaux d’économie d’énergie ou un contrat de performance énergétique ;
• Les nouveaux bâtiments devront être équipés de prises pour véhicules électriques [11].

12De plus, est instauré un droit d’équiper les places de stationnement de bornes électriques. En effet, un propriétaire d’immeuble avec garage d’accès sécurisé comme un syndic de copropriété ne peuvent s’opposer à l’équipement des places de stationnement d’installations dédiées à la recharge électrique pour véhicule électrique ou hybride rechargeable et permettant un comptage individuel, à la demande et aux frais de l’occupant.

1 – Une recomposition générale

30La loi SRU avait posé un cadre global d’intervention [19], déterminé par un triptyque avec la recherche des grands équilibres, la mixité des fonctions urbaines et la prise en considération renforcée des préoccupations d’environnement. Assez maladroitement, le développement durable ne concernait que le premier volet. La refonte de l’article L. 121-1 du Code de l’urbanisme conduit à situer les objectifs du développement durable comme déterminant les trois volets encadrant la planification urbaine locale. Chaque volet fait ensuite l’objet de précisions complémentaires, avec parfois des basculements d’un volet à l’autre, ainsi :

• Pour le premier, l’équilibre est à réaliser entre trois pôles majeurs (deux précédemment). Il intègre d’abord l’ensemble des éléments qui caractérisent la structuration du développement urbain, il confirme le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, mais l’espace rural devient le développement rural tout en étant complété par la revitalisation des centres urbains et ruraux et la mise en valeur des entrées de ville. Le deuxième résulte de la combinaison d’éléments jusqu’alors dévolus au troisième volet (utilisation économe des espaces naturels), l’équilibre étant au principe du premier volet a été supprimé, ainsi que la préservation des sites, milieux et paysages naturels (les paysages urbains ont été supprimés). Enfin le dernier élément résulte aussi d’un transfert du troisième pilier, la sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquable ;
• Pour le deuxième, la diversité des fonctions concerne désormais aussi la ruralité. La reformulation des données suivantes contribue d’abord à clarifier le développement urbain en satisfaisant les besoins d’un territoire, tout en les inscrivant dans le cadre d’exigences de performances énergétiques et du contexte des déplacements, l’articulation devant désormais être établie entre transports collectifs et besoins de déplacements liés aux besoins des populations ;
• Le troisième volet innove en mettant désormais d’abord l’accent sur les données relatives au changement climatique (réduction des émissions de gaz à effet de serre, maîtrise de l’énergie et production d’énergies renouvelables), il complète les données existantes exigeant la préservation (eau, sol, air, sous-sol), par les ressources naturelles et la biodiversité, les espaces verts ainsi que la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, il confirme la prévention des risques (naturels et technologiques), des pollutions et des nuisances.

2 – Une portée caractérisée

31Au-delà des apparences, il faut noter que les éléments qui ont basculé, notamment du troisième volet au premier s’inscrivent dans un schéma de protection désormais atténué. En effet, alors même qu’ils devaient constituer l’un des axes déterminant de la protection, ils n’apparaissent plus désormais que comme des données qui contribuent à l’un des équilibres à établir avec d’autres éléments.

32De plus, le législateur procède à des aménagements significatifs, en effet :

• Il évince la question de la gestion de l’eau dans la détermination de l’évolution des grandes fonctions urbaines ;
• Il réduit la référence à l’utilisation économe du sol à celle des espaces naturels ;
• Il ampute les questions du commerce et de l’artisanat à l’équipement commercial, alors même qu’en 2008 il les avait intégrés par une formulation caractérisée « de la diversité commerciale et de la préservation des commerces de détail et de proximité » [20].

1 – Concernant l’approche globale

34Le législateur procède à la réécriture de l’article L. 111-1-1 du Code de l’urbanisme précisant quelque peu la hiérarchie inhérente à la « compatibilité limitée » sans pour autant bouleverser le régime en vigueur [21]. S’il en exclut désormais les nouvelles DTADD, le SCOT est confirmé comme le pivot de cette hiérarchie, puisque sa présence détermine les rapports entre les documents, en effet :

• D’une part (art. L. 111-1-1 du Code de l’urbanisme, 1^er al.), il doit être compatible avec un ensemble de textes et de documents : les lois Montagne et Littoral, mais aussi le SDRIF, les SAR des DOM, le PADD Corse, les Chartes des parcs nationaux et régionaux, les orientations des SDAGE et des SAGE. Une nouveauté, il doit prendre en compte les schémas de cohérence écologique et les plans climat-énergie territoriaux, qui comportent les « trames bleues et vertes » ;
• D’autre part (art. L. 111-1-1 du Code de l’urbanisme, 3^e al.), le PLU doit être compatible avec le SCOT ou le(s) schéma(s) de secteur, et en son absence, avec les mêmes documents (premier alinéa) que le SCOT, de même qu’il doit prendre en compte les mêmes documents ;
• Enfin, ce rapport est immédiat pour les documents existants, il intervient dans les trois ans lorsque l’un de ces documents est approuvé après l’approbation du SCOT ou du PLU.

35La référence aux documents tenant lieu de PLU et aux cartes communales a disparu, même si le texte relatif aux cartes communales, reprend le même dispositif [22].

2 – Concernant l’approche sectorisée

36Pour chaque document de planification, le législateur précise, comme il était indiqué jusqu’alors, sa portée normative, la lecture de la hiérarchie des normes impose toujours de se référer, au-delà du principe énoncé, aux textes spécifiques à chaque document. Ainsi :

• Le SCOT (nouveaux art. L. 122-1-12 et L. 122-1-14 du Code de l’urbanisme) doit prendre en compte et être compatible avec les documents cités à L. 111-1-1 du Code de l’urbanisme, de plus :
  • il doit être compatible avec les directives de protection et de mise en valeur des paysages,
  • il doit prendre en compte les programmes d’équipement de l’Etat et des collectivités territoriales et leurs établissements publics ;
• Le SCOT ou le schéma de secteur impose lui-même un rapport de compatibilité à un ensemble de documents et projets, outre ceux mentionnés aux articles L. 111-1-1 et L. 124-2 du Code de l’urbanisme, sont concernés : les plans locaux de l’habitat, les plans de déplacement urbain, le schéma de développement commercial, les plans de sauvegarde et de mise en valeur, les périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (art. L. 143-1 du Code de l’urbanisme), certaines opérations foncières ou d’aménagement, ainsi que les autorisations dites d’« urbanisme commercial » ;
• Le PLU, les dispositions en vigueur de l’article L. 123-1 du Code de l’urbanisme relatives à l’obligation de compatibilité du PLU sont confirmées, comme le SCOT il doit prendre en compte les schémas régionaux de cohérence écologique et les plans climat-énergie territoriaux (art. L. 123-1-9 in fine). La création des aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine est fondée sur la prise en compte des orientations du PADD du PLU (art. L. 642-1, 2^e al. du CP). Toutefois les dispositions de l’aire elle-même valent servitudes d’utilité publique. Au moment de la création de l’aire, si le PLU en vigueur est incompatible avec le projet, la création de l’aire sera subordonnée à la mise en compatibilité du PLU avec ses prescriptions (art. L. 642-3, 4^e al. du CP) ;
• Tous les documents d’urbanisme doivent prendre en compte les informations relatives aux risques de pollution des sols [23], la publication du décret d’application sera déterminante notamment au regard du type d’informations concernées, l’impact effectif sur l’occupation des sols est cependant limité à la simple prise en compte.

37Les éléments spécifiques. – Afin de tendre vers une démarche intégrée, les textes en vigueur jusqu’alors donnaient une certaine prééminence aux instruments de planification du droit de l’environnement sur ceux du droit de l’urbanisme, notamment par « la mise en compatibilité » de ces derniers avec les nouvelles dispositions instaurées par le droit de l’environnement. Si cette logique est globalement maintenue et confirmée avec les exemples de la création de l’aire de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine (nouvel art. L. 642-3 du CP) et de la création des plans de gestion des risques d’inondation (PGRI), imposés par la directive n^o 2007/60 [24] qui conduit à imposer une obligation de compatibilité au SDRIF (art. L. 141 du Code de l’urbanisme), au SAR (art. L. 4433-7 du CGCT) au SCOT (nouvel art. L. 122-13 du Code de l’urbanisme) au PLU (nouvel art. L. 123-1-10 du Code de l’urbanisme) et aux cartes communales (art. L. 124-2 modifié) avec les objectifs de ces documents [25]. En revanche, un processus inverse est imposé puisque le classement d’un périmètre de développement prioritaire des énergies renouvelables doit être compatible avec les documents d’urbanisme en vigueur [26], tandis que la révision d’un SAR entraîne la mise en compatibilité de la Charte du parc national [27].

38Il s’agira aussi de préciser, au sein même du SCOT, la hiérarchie établie entre le document d’orientations et d’objectifs et le PADD avec la formule du « respect des objectifs du PADD » (art. L. 122-1-4 du Code de l’urbanisme). Le juge sera nécessairement sollicité pour indiquer s’il y a ou non « respect », s’agit-il de compatibilité, de prise en compte ? Sommes-nous en delà, en deçà ?

39Plus caractéristique est la mise en œuvre, d’une part, du projet d’intérêt général (PIG), en application d’une DTADD (art. L. 113-4 et L. 121-9 du Code de l’urbanisme), et d’autre part, de l’extension de la déclaration de projet (art. L. 300-6 du Code de l’urbanisme). Avec le volet « aménagement » de ce nouveau PIG et les nouvelles possibilités de déclaration de projet, le législateur privilégie désormais de manière significative l’opportunité de l’aménagement sur la stabilité des diverses règles locales de la planification, avec deux régimes :

• d’une part, la déclaration de projet à l’initiative de l’Etat ou à l’initiative conjointe de l’Etat, d’une collectivité ou d’un groupement de collectivités qui peut conduire « aux adaptations nécessaires » de certains documents de planification urbaine (SDRIF, SAR, PADD Corse) et environnementale (Charte de Parc naturel régional ou national, SDAGE, SAGE, ZPPAUP, schéma régional de cohérence écologique ou du plan climat-énergie territorial), approuvés sur le territoire. Il est précisé que ces adaptations interviennent dans le respect des dispositions législatives et réglementaires applicables au contenu de ces règlements ou de ces servitudes, et dans le cadre de la procédure prévue aux articles L. 122-15 et L. 123-16. Le décret qui est annoncé sera déterminant, tant au regard de la notion d’« adaptations nécessaires » que de celle « des dispositions législatives et réglementaires applicables au contenu de ces règlements ou de ces servitudes » ;
• d’autre part, la déclaration de projet qui affecte l’économie générale du PADD d’un SCOT, et en l’absence du SCOT d’un PLU, conduit à la mise en comptabilité du document d’urbanisme en application des procédures prévues aux articles L. 122-15 et L. 123-16 du Code de l’urbanisme.

40L’obligation d’atteindre le bon état écologique des eaux marines en 2020 devait conduire à transposer la directive de 2008 « Stratégie pour le milieu marin » avant le 15 juillet 2010 [28]. C’est la loi du 12 juillet 2010 qui procède à cette transposition. Il en résulte l’adoption d’une stratégie nationale et un document stratégique de façade [29]. Ce dernier document impose un rapport de compatibilité aux « plans, programmes et schémas applicables dans ce périmètre, les projets situés et les autorisations délivrées dans ce périmètre, ainsi que les actes administratifs pris pour la gestion de l’espace marin », de même que s’ils sont « susceptibles d’avoir des incidences significatives dans le périmètre d’une façade maritime, ils « prennent en compte les objectifs et mesures du document stratégique de façade ». Dans l’interface terre-mer, que caractérise notamment la gestion intégrée des zones côtières, le droit de l’urbanisme apparaît bien au cœur de ces nouveaux objectifs de gestion de l’espace littoral et marin [30].

41Enfin, le législateur instaure une coordination des procédures entre règlement de publicité et compétences en matière de PLU dans le cadre de la constructibilité limitée aux abords des voies de circulation [31].

42Il ressort de ces dispositions que le législateur privilégie moins une hiérarchie des normes traduisant un projet urbain, des objectifs et des règles qui les expriment que la nécessité de faire prévaloir l’aménagement, désormais régulateur des diverses dispositions, fussent-elles environnementales. L’exigence d’une évaluation environnementale dès lors que le projet est susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement, apparaît comme l’ultime concession faite aux préoccupations d’environnement.

1 – Le contenu du SCOT

58Le dossier de SCOT comporte un rapport de présentation, un projet d’aménagement et de développement durable, un document d’orientation et d’objectifs (remplaçant les orientations générales), chacun pouvant être complété par des documents graphiques. Ce contenu est déterminé par la caractéristique des « circonstances locales », justifiant, ce faisant, la possibilité de faire comme celle de s’abstenir. Le volet environnemental du SCOT est enrichi, en effet, outre les exigences déjà en vigueur :

59a) Le rapport de présentation doit, au-delà des exigences en vigueur, présenter une analyse de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix dernières années précédant l’approbation du SCOT et doit justifier les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation énoncés dans le document d’orientation et d’objectifs (nouvel art. L. 122-1-2 du Code de l’urbanisme).

60b) Le projet d’aménagement et de développement durable fixe un ensemble d’objectifs, le législateur ayant enrichi les exigences existantes par le logement substitué à l’habitat, les transports complètent les déplacements, mais apparaissent aussi l’implantation commerciale, les équipements structurants, le tourisme et la culture, le développement des communications électroniques, ainsi que la protection et la mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers et des paysages, la préservation des ressources naturelles, la lutte contre l’étalement urbain, la préservation et la remise en état des continuités écologiques (art. L. 122-1-3 du Code de l’urbanisme). Le SCOT devant prendre en compte les nouveaux documents de planification environnementale, dont le schéma régional de cohérence écologique et les plans climat-énergie territoriaux. Au-delà de cette prise en compte, il s’agira d’apprécier la cohérence et la pertinence de la préservation et la remise en état des continuités écologiques du SCOT, qui relève des aspects intégrés dans les objectifs du PADD, avec ces trames vertes et bleues.

61c) Les orientations générales deviennent le document d’orientation et d’objectifs (le DOO), élaboré « dans le respect des objectifs du PADD » (art. L. 122-1-4 du Code de l’urbanisme). Il s’agit du document de référence du SCOT, décliné en pratique en deux volets. En effet, il doit définir certains objectifs et principes qui intègrent désormais les risques, puis il peut aussi en préciser d’autres, tout en fixant les conditions de leur réalisation. Ainsi, le législateur reprend les possibilités déjà existantes de subordination à l’ouverture à l’urbanisation des secteurs desservis par des transports collectifs qu’il développe en y associant notamment les densités, avec la définition d’un plancher optimum ou l’obligation pour le PLU de fixer une densité minimale de construction. Il renforce la possibilité de protéger des espaces et sites qu’il peut localiser et délimiter. Il arrête des objectifs chiffrés de consommation économe de consommation et de lutte contre l’étalement urbain qui peuvent être ventilés par secteur géographique. C’est le cas aussi pour les conditions posées à l’extension de l’urbanisation aux performances énergétiques des bâtiments ou à une étude de densification.

62De plus, au regard des transports collectifs et des densités qu’il peut déterminer, les règles d’un PLU qui seraient contraires à ces prescriptions cessent de s’appliquer dans un délai de vingt-quatre mois à compter de leur instauration. Les décisions d’urbanisme ne pourront être refusées sur le fondement d’une règle contraire aux normes fixées par le SCOT (art. L. 122-1-5-VIII du Code de l’urbanisme).

63Les auteurs d’un SCOT peuvent intervenir sur des zones déjà ouvertes à l’urbanisation, avec la possibilité d’y fixer des objectifs de maintien ou de création d’espaces verts.

64L’impact du SCOT sur les zones rurales peut être renforcé. Outre les protections qu’il peut instaurer en localisant et délimitant les espaces et sites naturels, agricoles et forestiers à protéger (art. L. 122-1-5-II), il peut sur les territoires non couverts par un PLU définir des normes de qualité urbaine architecturale et paysagère.

65Au-delà de ces aspects développés dans le DOO, les acteurs locaux vont pouvoir intervenir, donc sur la base du pouvoir discrétionnaire et en fonction « des circonstances locales », pour instaurer un ensemble de prescriptions, notamment prescrire, avant toute ouverture à l’urbanisation d’un secteur nouveau, l’utilisation de terrains déjà équipés situés en zone urbanisée ou imposer dans ces zones une étude de densification, comme il peut exiger la réalisation d’une étude d’impact (art. L. 122-1-5-IV).

66Dans des secteurs qu’il délimite en prenant en compte leur desserte par les transports collectifs, l’existence d’équipements collectifs et les protections environnementales ou agricoles, il peut déterminer la valeur au-dessous de laquelle ne peut être fixée la densité maximale de construction résultant de l’application de l’ensemble des règles définies par le plan local d’urbanisme ou du document en tenant lieu (art. L. 22-1-5-VIII). Il peut donc (pas obligatoire) définir des seuils planchers de densité de construction. Ici le SCOT devient prescriptif au point que les dispositions d’un PLU qui seraient contraires à ces précisions cessent de s’appliquer vingt-quatre mois à compter de leur instauration par le SCOT.

67Au regard des densités, le document d’orientation et d’objectifs du SCOT peut imposer au PLU dans certains secteurs une densité minimale de construction, en justifiant ces exigences par la proximité des transports collectifs existants ou programmés (art. L. 122-1-5 IX).

68Dans ces domaines, le pouvoir discrétionnaire est tout à fait significatif, en revanche l’exercice de ces compétences renforce la normativité du SCOT qui devient un document plus prescriptif. De même que désormais certaines dispositions seront applicables, ce qui est nouveau, en l’absence de PLU ou de document en tenant lieu, pour ce qui est des normes de qualité urbaine, architecturale et paysagère.

69Dans les territoires fragiles, le DOO va conduire, de manière inchangée à localiser les UTN (art. L. 121-1-10 du Code de l’urbanisme) et les principes de leur implantation, tandis que dans les zones littorales il peut comporter un chapitre individualisé valant schéma de mise en valeur de la mer (art. L. 121-1-11 du Code de l’urbanisme).

70Le champ d’intervention du SCOT est conforté au regard de trois domaines pour lesquels il pouvait jusqu’alors fixer des orientations générales :

1. L’habitat (nouvel art. L. 122-1-7 du Code de l’urbanisme) : le cadre d’intervention est élargi, avec les considérations de mixité sociale, de l’évolution démographique, des projets d’équipements et des transports collectifs, pour la réalisation de deux objectifs : l’offre de logement qui sera répartie entre les EPCI ou par commune et l’amélioration et la réhabilitation du parc de logements ;
2. Les transports et les déplacements (art. L. 122-1-8 du Code de l’urbanisme). Il définit les grands projets d’équipement et de desserte par les transports collectifs. En dehors des territoires couverts par un PLU comprenant un PDU, il peut fixer les obligations en matière de stationnement avec les exigences pour les véhicules motorisés et non motorisés que le PLU devra imposer ;
3. L’équipement commercial et artisanal (art. L. 121-1-9 du Code de l’urbanisme). Désormais le SCOT devient à l’échelle de l’intercommunalité le document de référence de l’urbanisme commercial, traduit par un document d’aménagement commercial qui délimite les zones d’aménagement commercial.

71Chacun des éléments composant le dossier du SCOT peut être assorti de documents graphiques.

2 – La portée des évolutions

72C’est au regard des divers éléments qu’il s’agit d’apprécier la pertinence des évolutions. Le contenu du DOO oscille entre obligations, dont certaines sont renforcées, et pouvoir discrétionnaire dont le champ est substantiellement étendu en particulier sur le fondement de préoccupations d’environnement. Il en résulte que le rapport de compatibilité exigé pour les documents hiérarchiquement inférieurs sera déterminé par le degré de précision du SCOT pour ces divers éléments. A titre d’exemple les objectifs chiffrés de consommation économe de l’espace et la lutte contre l’étalement urbain, appréciés de manière globale sur le territoire d’un SCOT permettront une latitude significative aux auteurs de PLU, tandis que la ventilation par secteur géographique obligera les communes à en déterminer les modalités d’applications pour le secteur considéré.

73Cette approche nuancée, au gré des volontés politiques et des circonstances locales, génèrera des SCOT au contenu « environnementalisé » très variable, donc à des conditions de mise en œuvre et de respect aussi nuancées. Cette variabilité a une autre conséquence, sur le contrôle de la légalité exercé par l’Etat, car s’il est étendu aux exigences environnementales pouvant être mises en œuvre par les auteurs du SCOT (art. L. 122-11 du Code de l’urbanisme modifié), le contrôle sera proportionnel au contenu même du document.

74La modification du SCOT est confirmée, même si l’enquête publique peut être limitée aux communes ou groupements concernés par la modification (art. L. 122-13 dernier alinéa du Code de l’urbanisme ajouté).

75L’analyse des résultats du SCOT est réduite de dix ans à six ans (art. L. 122-14 modifié).

76Au regard de la mise en compatibilité du SCOT avec un PIG ou des règles supralocales (loi Montagne ou loi Littoral), le législateur transpose au SCOT, en l’adaptant, la procédure (nouvel art. L. 122-15-1 du Code de l’urbanisme).

77Le schéma de secteur peut compléter un SCOT, mais l’enquête publique ne concernera que les communes comprises dans son périmètre (art. 122-17 modifié).

1 – Le champ d’application du PLU

79Le PLU devient de manière privilégiée l’instrument de l’intercommunalité (art. L. 123-6 du Code de l’urbanisme modifié), il s’agira dès lors d’un plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI). Mais le législateur incite ici à faire plus qu’il n’impose. C’est en fait l’ordre des compétences choisi qui place l’intercommunalité en priorité, la formule « dans les autres cas » suggérant le caractère désormais résiduel de la compétence communale.

80Un PLU couvre l’intégralité d’un territoire, quelle que soit l’autorité compétente (commune ou intercommunalité), en revanche, il ne couvre pas les parties de territoire couvertes par un plan de sauvegarde et de mise en valeur.

81Le législateur confirme la possibilité de PLU « partiel » au regard du territoire d’une commune lorsque le SCOT identifie des secteurs d’aménagement et de développement touristique d’intérêt intercommunal.

82Deux dispositions qui pourraient troubler l’organisation des territoires et l’ordonnancement juridique. D’une part, une nouveauté qui va atténuer le principe du PLUI, le PLUI élaboré par un EPCI peut être décliné par des plans de secteurs couvrant eux-mêmes l’intégralité d’une ou plusieurs communes. Le plan de secteur sera composé des orientations d’aménagement et de programmation et un règlement pour le secteur (art. L. 123-1-2 du Code de l’urbanisme), ceci indique que les autres éléments du dossier de ce PLU de secteur seront communs avec le PLUI. Il ne s’agit donc que d’une déclinaison partielle des règles applicables sur ce territoire. D’autre part, un PLUI élaboré par un EPCI sur un territoire non couvert par un SCOT peut, après l’accord du préfet, comporter des dispositions relevant de la compétence du SCOT, le PLUI a alors les effets du SCOT…

2 – La procédure

83Comme en matière de SCOT, la consultation pour l’élaboration du PLU peut être élargie aux organismes de gestion des habitations à loyer modéré (art. L. 123-8, dernier al.). Hors Ile-de-France, lorsque la commune qui élabore le PLUI n’est pas membre d’un EPCI, et qu’elle est située à moins de 15 kilomètres d’une agglomération de plus de 50 000 habitants, le maire recueille l’avis de l’autorité organisatrice des transports urbains sur les orientations d’aménagement et de développement durables (art. L. 123-9-1 nouveau du Code de l’urbanisme).

84Une commune peut émettre un avis défavorable sur les orientations d’aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement du PLUI, ce qui entraîne une nouvelle délibération de l’EPCI compétent. Plusieurs conditions sont posées. Les dispositions justifiant la contestation doivent concerner directement la commune, la procédure intervient au moment où le projet est arrêté, le législateur impose alors une majorité qualifiée, des deux tiers de ses membres (art. L. 123-9, dernier al.).

3 – Le contenu du PLU

85Le contenu du PLU est enrichi. En effet, il comporte en sus du rapport de présentation, du projet d’aménagement et de développement durables, du règlement et des annexes, des orientations d’aménagement et de programmation. Les documents graphiques peuvent désormais compléter chacune de ces composantes du dossier de PLU.

86a) Le rapport de présentation. Il comporte, outre les éléments existants, une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers, ainsi que les justificatifs au regard des objectifs d’espaces consommés (art. L. 123-1-2).

87b) Le PADD. Il reste le document stratégique, exprimant la politique urbaine, mais son contenu est conforté par un enrichissement significatif avec les questions d’aménagement, d’équipement, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ainsi que de préservation et la remise en état des continuités écologiques. Les « orientations générales » jusqu’alors mises en œuvre sont développées, comme pour les SCOT par un ensemble de précisions qui en caractérisent le contenu (art. L. 123-1-3 du Code de l’urbanisme). Il fixe désormais les objectifs de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain (art. L. 121-1-3, dernier al. du Code de l’urbanisme).

88c) Les orientations d’aménagement et de programmation (OAP). La mise en œuvre du PADD fait l’objet de développements significatifs avec les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) pour les PLUI (art. L. 123-1-4 du Code de l’urbanisme). En effet, dans le respect du PADD, ces orientations d’aménagement et de programmation comprennent des domaines expressément désignés : sur l’aménagement, l’habitat, les transports et les déplacements. Chacun de ces domaines peut (aménagement) ou doit (habitat, transport) faire l’objet de précisions les caractérisant, avec l’adoption d’un document spécifique pour chacun d’eux qui doit être compatible avec celui du SCOT. Ainsi l’aménagement, qui peut définir « des actions et opérations » tant d’urbanisme opérationnel que de protection, peut comporter un échéancier prévisionnel de l’ouverture à l’urbanisation des zones à urbaniser, peut conduire à l’adoption de schémas d’aménagement. Les dispositions relatives à l’habitat définissent les objectifs et les principes de cette politique, notamment pour favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale, elles tiennent lieu de programme local de l’habitat (au sens des art. L. 302-1 et s. du CCH). Pour les transports et les déplacements, il s’agit de définir l’organisation des transports de personnes et de marchandises ainsi que la circulation et le stationnement, ces orientations tiennent lieu de PDU. Toutefois, lorsqu’une commune n’est pas membre d’un EPCI, l’habitat ainsi que les transports et les déplacements ne sont pas développés. Si l’EPCI n’a pas compétence pour les transports urbains, les transports et déplacements ne peuvent faire l’objet de programmation (art. L. 123-1-4, dernier al. du Code de l’urbanisme).

89d) Le règlement du PLU. Il est confirmé dans sa structure, enrichi principalement des apports sur les volets « transports énergie » de la loi. Il en résulte que le caractère modulable de la détermination des densités est renforcé, le règlement du PLU pouvant :

• Délimiter une densité minimale des constructions à proximité des transports collectifs (nouvel art. L. 123-1-5 du Code de l’urbanisme, idem 13^o bis) ;
• En sus du dépassement déjà autorisé au titre des logements sociaux (art. L. 127-1 du Code de l’urbanisme), les densités pourront être dépassées sur délibération de l’organe délibérant compétent dans la limite de 30 % pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevée ou alimentées à partir d’équipements performants de production d’énergie renouvelable ou de récupération (art. L. 128-1 du Code de l’urbanisme), dans les zones U et AU. Ce dépassement pourra être modulé (art. L. 128-2 du Code de l’urbanisme).

90Au regard des transports, outre les obligations en matière de stationnement pour les constructions à usage d’habitation, le règlement du PLU peut fixer un nombre maximal d’aires de stationnement à réaliser pour les autres constructions (art. L. 123-1-12 du Code de l’urbanisme se substituant à l’ancien L. 123-1-2 du Code de l’urbanisme, modifié).

91Le législateur conforte l’intervention du PLU en matière de viabilité des terrains constructibles puisque le PLU peut préciser les conditions de desserte par les voies et réseaux des terrains susceptibles de recevoir des constructions et délimiter des zones relatives à l’assainissement collectif et les eaux pluviales (art. L. 123-1-5 nouveau issu de l’art. L. 123-1, 11^o du Code de l’urbanisme).

92Jusqu’alors des possibilités d’urbanisation étaient limitativement admises dans les zones N, désormais l’urbanisation est conditionnellement possible dans les zones naturelles, agricoles et forestières (art. 123-1-5, 14^o réformé du Code de l’urbanisme). Au moment où le législateur intègre l’étalement urbain et les continuités écologiques, qu’il instaure des trames vertes et bleues, il renforce les possibilités d’urbanisation dans des secteurs où elle est en principe strictement limitée, favorisant aussi le gaspillage du sol et le grignotage des zones naturelles et des terres agricoles, ce alors même que la Haute juridiction venait de condamner de telles pratiques [37].

93Le contrôle de légalité de l’Etat sur le PLU est étendu aux exigences environnementales insérées par le législateur (consommation excessive de l’espace et la préservation ou la remise en état de la continuité écologique), mais aussi des incompatibilités avec l’organisation des transports ou avec le Programme local de l’habitat (PLH) [art. L. 123-12 modifié]. L’essentiel des nouvelles dispositions relevant du pouvoir discrétionnaire, il s’agira bien d’un contrôle minimum. Le constat d’une incompatibilité par le préfet rend de facto le PLU non opposable jusqu’à la réalisation des modifications demandées (art. L. 123-12 modifié).

94Les PLU soumis à évaluation environnementale font désormais l’objet d’un suivi tous les six ans (et non plus dix ans), cette évaluation intègre « la maîtrise de la consommation de l’espace » (art. L. 123-13-1 du Code de l’urbanisme modifié).

1 – Le SDRIF

96Le législateur apporte des précisions :

97a) Quant à la hiérarchie des normes au regard du SDRIF : en imposant le rapport de compatibilité à tous les documents d’urbanisme inférieurs : SCOT, schémas de secteurs, PLU et cartes communales. Ce faisant, se trouvent rationalisés les atermoiements au regard de la portée de ce document qu’avait préfiguré le Conseil d’Etat [38].

98b) L’évolution du SDRIF est modifiée. Si le SDRIF doit être révisé pour être conforme aux règles en vigueur (art. L. 141-1, 4^o al. du Code de l’urbanisme), le représentant de l’Etat informe le Président du Conseil régional, si ce dernier refuse ou ne répond pas, le préfet engage la procédure (art. L. 141-1-3 du Code de l’urbanisme nouveau). Cette procédure pourrait faciliter les évolutions liées aux projets « Grand Paris » [39].

2 – Les contrôles de l’utilisation du sol et de l’espace

99a) Le permis de construire

100La loi du 12 juillet 2010 insère un nouvel article L. 111-6-1 au Code de l’urbanisme déterminant car il fixe les conditions de délivrance des décisions d’urbanisme.

101En effet, il pose le principe que, quelles que soient les dispositions en vigueur, la décision d’urbanisme ne peut s’opposer à :

• L’utilisation de matériaux renouvelables ou de matériaux ou procédés de construction permettant d’éviter l’émission de gaz à effet de serre ;
• L’installation de dispositifs favorisant la retenue des eaux pluviales ou la production d’énergie renouvelable correspondant aux besoins de la consommation domestique des occupants de l’immeuble ou de la partie d’immeuble concerné.

102Toutefois, deux éléments contribuent à atténuer le principe : d’une part, la décision peut comporter des prescriptions destinées à assurer la bonne intégration architecturale du projet dans le bâti existant et dans le milieu environnant et, d’autre part, ces exceptions ne sont pas applicables dans les ZPPAUP, sur les immeubles et dans les périmètres de protection du patrimoine architectural et naturel, au cœur des parcs nationaux, dans les périmètres délimités spécifiquement. Dès la publication de la loi, toute nouvelle restriction à ces dispositifs dans ces zones devra faire l’objet d’une justification particulière. Alors même que les régimes de protection justifient des restrictions au regard de la protection elle-même, il s’agira de préciser la nature de ces justifications particulières.

103L’innovation architecturale et la conception évolutive des matériaux pourraient aussi contribuer à une insertion de ces équipements dans ces espaces ou sur les immeubles protégés, le législateur n’a pas envisagé cette hypothèse.

104b) L’exigence d’appropriation des emplacements destinés à l’installation des résidences mobiles de loisirs dans les terrains de camping instaurés en 2009 [40] est supprimée.

105c) L’implantation de parcs éoliens soumis à permis et à autorisation, au titre des installations classées pour la protection de l’environnement, repose désormais sur un éloignement de « 500 mètres par rapport aux constructions à usage d’habitation, aux immeubles habités et aux zones destinées à l’habitation définies dans les documents d’urbanisme » [41]. Les conditions cumulatives posées par le législateur, avec l’interrogation sur certaines zones des documents d’urbanisme, quel document, quelles zones (U ?, AU ?) peuvent conduire à neutraliser le développement de l’éolien.

106d) Le législateur dispense de toute formalité les constructions, aménagements, installations et travaux dès lors qu’ils sont implantés en mer sur le domaine public maritime immergé au-delà de la laisse de basse-mer [42]. Au-delà de l’éolien marin, cette disposition intéresse tous les projets susceptibles d’intervenir en mer.

107e) Les reconstructions à l’identique d’un bâtiment après sinistre ne seront pas autorisées si le Programme de gestion du risque inondation (PGRI) l’interdit [43].

3 – Loi Littoral

108Plusieurs dispositions intéressent la mise en œuvre de la loi Littoral :

1. Est supprimée l’exception introduite en 2005 d’une application exclusive de la loi Littoral aux abords des lacs de plus de 1 000 hectares dans certaines zones de montagne [44] ;
2. L’interdiction de l’urbanisation dans la bande littorale des 100 mètres connaît désormais une exception supplémentaire avec les ouvrages nécessaires au raccordement et à la distribution de l’électricité produite par les énergies renouvelables en mer ;
3. Des précisions sont apportées au regard des aménagements légers autorisés dans les espaces remarquables. En fixant un seuil aux aménagements légers concernés par une autorisation, le texte conduit à réserver la procédure à des aménagements légers « substantiels » caractérisés par leur impact sur l’environnement ou l’enquête publique, voire une mise à disposition préalable du public mais ceci exclut ceux qui ne sont pas ainsi référencés [45]. De facto, nous passons de l’aménagement léger conditionné à l’aménagement significatif, même s’il est inscrit dans une procédure d’autorisation ;
4. Des mesures spécifiques aux départements d’outre-mer. Plusieurs dispositions intéressent plus particulièrement les départements d’outre-mer [46]. Ainsi dans ces départements, les agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des 50 pas géométriques voient leurs missions renforcées, les procédures de régularisation des constructions sont précisées. Si ces agences cessent leurs activités, les établissements publics fonciers (art. L. 321-1 du Code de l’urbanisme) exerceront la plupart de leurs missions.

109De plus, le législateur étend la possibilité d’instaurer la servitude transversale au littoral sur des propriétés privées (réservée sur tout le territoire aux voies et chemins privés), tout en l’assortissant d’un ensemble de conditions. Outre la distance d’au moins 500 mètres de toute voie d’accès au rivage, la voie créée doit avoir au maximum 3 mètres de large et être distante d’au moins 10 mètres des constructions implantées avant le 1^er août 2010. Cette distance ne sera applicable, dans la zone des 50 pas géométriques, qu’aux terrains acquis à l’Etat avant le 1^er août 2010 ou si la demande est intervenue avant cette date [47].

110Les sanctions à l’occupation illégale dans la zone des 50 pas géométriques sont renforcées (nouvel art. 2132-3-2 du CGPPP).

4 – Maîtrise foncière

111La capacité d’intervention du Conservatoire du littoral dans les espaces naturels sensibles est étendue aux cessions de droits indivis ainsi qu’aux majorités de parts des sociétés civiles immobilières [48].

5 – Plan d’exposition aux bruits

112Le législateur étend le champ d’application du dispositif aux nouveaux aéroports soumis à DUP qui se substituent aux aéroports existants.

6 – Les aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine (AMVAP)

113Il s’agit de l’une des innovations de la loi [49]. Cet instrument est caractérisé par :

• Son objectif : préserver un ou des territoires présentant un intérêt culturel, architectural, urbain, paysager, historique ou archéologique (art. L. 642-1 du CP) ;
• La compétence pour l’instaurer : la commune ou l’EPCI compétent en matière de PLU ;
• La procédure : la mise à l’étude de la création d’une AMVAP (art. L. 642-3 du CP) relève de la compétence de l’organe délibérant compétent. Le projet est élaboré après concertation (art. L. 300-2 du Code de l’urbanisme), sa création est soumise à l’avis d’une instance consultative ad hoc (art. L. 642-5 du CP), puis avis de la commission régionale du patrimoine et des sites et enquête publique. Si le PLU n’est pas compatible avec ses dispositions, l’AMVAP ne peut être créée qu’après mise en compatibilité du PLU avec ce projet ;
• Le dossier de l’AMVAP comporte un rapport de présentation, un règlement avec des prescriptions et un document graphique (art. L. 642-2 du CP) ;
• La portée de l’AMVAP : ses dispositions ont le caractère de servitude d’utilité publique. Tous les travaux sauf ceux portant sur des monuments historiques classés sont soumis à autorisation au titre du droit de l’urbanisme (art. L. 422-1 à 8 du Code de l’urbanisme). L’ABF est saisi et dispose d’un délai d’un mois pour se prononcer, le silence vaut acceptation, ses décisions sont susceptibles d’appel (art. L. 642-6 du CP) mais seule « l’autorité compétente » est désignée pour faire appel, ce qui réduit le champ de cette contestation. Les servitudes d’utilité publique relatives à la visibilité d’un immeuble inscrit ou classé ne sont plus opposables dans ces zones couvertes par l’AMVAP.

114Cet instrument de protection « environnemental » se substitue aux ZPPAUP. Dans un délai de cinq ans, les ZPPAUP existantes seront remplacées au fur et à mesure des évolutions.

7 – Le projet d’intérêt général (PIG)

115Le PIG est désormais enrichi et sera développé selon deux modalités [50]. Désormais deux types de PIG pourront être mis en œuvre :

• D’une part, le PIG pris pour la mise en œuvre des DTADD ;
• D’autre part, les PIG « généraux » tels qu’existant jusqu’alors et définis par l’article R. 121-3 du Code de l’urbanisme, à la liste duquel est ajoutée la préservation ou la remise en état de la continuité écologique.

8 – L’évaluation environnementale des documents d’urbanisme

116Le législateur modifie le champ d’application de l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme [51]. En effet, sont désormais soumis à cette procédure :

• Les prescriptions spécifiques aux zones de montagne ;
• Les PLU ayant un effet notable sur l’environnement, au sens de l’annexe II de la directive n^o 2001/42 ainsi que toute modification du PLU ayant cet effet, mais aussi ceux qui comprennent les dispositions d’un PDU. Désormais les cartes communales qui affectent un site Natura 2000 ainsi que les schémas d’aménagement pour préserver les plages et les espaces naturels littoraux (art. L. 146-6-1).

9 – La fiscalité liée à l’urbanisme fait l’objet de quelques évolutions

117Parmi les éléments caractéristiques, notons que la réalisation d’infrastructures de transports collectifs (routiers ou ferroviaires) par la mise en œuvre d’une déclaration d’utilité publique ou d’une déclaration de projet, permet d’instituer une taxe forfaitaire sur le produit de la valorisation des terrains nus et des immeubles bâtis qui en résulte. La taxe s’applique aux cessions à titre onéreux des terrains nus et des immeubles bâtis ainsi qu’aux droits relatifs à ces biens et aux cessions de participation dans des personnes morales à prépondérance immobilière, mais le législateur pose un ensemble de conditions quant à sa mise en œuvre [52]. Par ailleurs, la constructibilité d’un terrain résultant d’un classement par un PLU ou une carte communale, mais aussi en application de la règle de constructibilité limitée génère désormais une taxe sur la cession à titre onéreux des terrains nus concernés ou des droits relatifs à ces terrains rendus constructibles. Cette taxe est perçue au profit de l’Agence de services et de paiement qui l’affecte à un fonds pour l’installation des jeunes agriculteurs [53]. Cette affectation interpelle quelque peu car ce fonds pouvait contribuer à conforter la préservation de zones rendues non constructibles, et compenser les charges inhérentes à leur entretien voire certaines moins-values subies par les propriétaires concernés, instaurant ainsi une sorte de péréquation atténuant la rigueur du principe de non-indemnisation des servitudes d’urbanisme. Après le domaine de l’eau (cf. supra), voilà l’urbanisme sollicité pour financer la politique agricole.

118Le droit de l’urbanisme évolue de manière caractérisée. Si les préoccupations d’environnement sont renforcées, leur mise en œuvre relève pour l’essentiel du pouvoir discrétionnaire. En revanche est développée la prééminence de l’aménagement et de l’urbanisme opérationnel, lesquels deviennent un axe majeur des politiques urbaines locales. Alors que la loi SRU visait au renforcement de la cohérence des politiques urbaines et à l’émergence d’un projet urbain, la loi PENE conduit à un dispositif quelque peu complexe, un enchevêtrement qui, in fine, rendra peu lisible pour les administrés, l’état du droit en vigueur. Par ailleurs la multiplication et la complexité qui résulte des dispositions impératives non précisément déterminées, de celles qui sont précises mais soumises au pouvoir discrétionnaire, comme l’énoncé de termes non définis, contribuera assurément à exiger l’intervention du juge pour situer le contenu et la portée des normes. Les SCOT fixent des orientations mais leur contenu normatif est renforcé ; les PLU, notamment intercommunaux restent normatifs mais voient leurs orientations enrichies de manière significative. Leur vocation spécifique est ainsi atténuée, entre stratégie, orientations et réglementations, l’administré mais aussi le juge quand il sera saisi, devront déterminer l’état du droit en vigueur et l’opposabilité effective de chacun des éléments que les modifications ou révisions partielles auront par ailleurs contribué à faire évoluer. Si l’intercommunalité est désormais privilégiée, la capacité à structurer le territoire sera déterminée par le consensus dégagé entre les acteurs politiques, le législateur utilisant à la fois l’incitation (généralisation de la règle de mutabilité limitée par exemple) et la possibilité de PLU partiels ou la rétractation des communes.

119Au-delà de ces évolutions contrastées, il paraît nécessaire de s’interroger sur la place donnée à l’urbanisme opérationnel. Avec la loi PENE on passe du projet urbain jusqu’alors axe central des politiques urbaines, à un urbanisme de projets. L’Etat, hormis pour les grands équipements structurants, abandonne aux collectivités territoriales l’essentiel des prérogatives pour esquisser l’urbanisme du XXI^e siècle et répondre aux défis d’une approche s’inscrivant dans la perspective d’établissements humains durables [54]. Toutefois ses prérogatives en termes opérationnels sont renforcées avec l’extension du champ d’application des projets susceptibles d’entraîner une adaptation des documents de planification urbaine et d’environnement. Alors même que le processus « Grenelle » reposait lors de son instauration sur une concertation élargie, la dynamique générée s’est atténuée au fil du temps laissant la place aux traditionnels groupes de pression. Ainsi, force est de constater que là où les associations doivent toujours demander pour être consultées lors de l’élaboration des documents d’urbanisme [55], le législateur renforce l’intervention des organisations agricoles, telle la commission départementale de la consommation agricole tant pour les projets d’urbanisation en dehors des parties actuellement urbanisées des communes non dotées d’un PLU ou d’une carte communale que pour l’élaboration ou la révision des documents d’urbanisme, notamment dès lors qu’intervient une réduction des surfaces des zones agricoles [56]. La place de la participation en droit de l’urbanisme reste embryonnaire. La réflexion sociétale sur le devenir des territoires, la vision d’un projet urbain partagé n’apparaît pas, alors même que la Convention d’Aarhus a été ratifiée en 2002 [57].

120Nonobstant les évolutions et les énoncés, le mitage et l’étalement urbain ne font pas l’objet de mesures effectives permettant de les contenir, les objectifs resteront pour ce qu’ils sont, des vœux. La faiblesse de l’opposabilité des schémas régionaux de cohérence écologique, la multiplication des dispositions dérogatoires, le renforcement d’orientations environnementalisées à effet normatif faible (compatibilité, prise en compte) comme l’enrichissement du pouvoir discrétionnaire caractérisent la distance entre les effets d’annonce et l’évolution du droit stricto sensu.

121Au-delà de l’évaluation et des bilans imposés, en l’absence d’indicateurs partagés pour apprécier de manière objective l’impact de ces évolutions sur les territoires, notamment au regard de l’artificialisation du sol, force est de constater qu’il sera difficile d’apprécier la portée réelle des protections et de la limitation de l’étalement urbain, d’autant que plusieurs dispositions, favorisent l’urbanisation dans des zones naturelles, agricoles ou forestières.

122De manière quasi incidente, le législateur se réfère aux Agenda 21 locaux comme « un projet territorial de développement durable » [58]. Alors même qu’il pouvait constituer, par référence au chapitre 7 de l’Agenda 21 adopté à Rio [59], un instrument structurel pour un urbanisme durable, ne sont précisés ni son contenu ni sa portée. Mais il est aussi possible de s’interroger sur l’intérêt de cette reconnaissance au regard des documents d’urbanisme en vigueur.

123Depuis 2003, le Code de l’urbanisme a fait l’objet de profondes évolutions. Après la publication la loi du 12 juillet 2010 qui s’inscrit dans un calendrier de mise en œuvre notamment au regard de la planification, et qui exige un ensemble de textes d’application, il semblait nécessaire d’établir une pause pour apprécier la pertinence des mesures instaurées. Cependant, l’article 25 de la loi PENE comporte une disposition qui programme une nouvelle écriture du Code de l’urbanisme par voie d’ordonnances, et ce dans les dix-huit mois, « afin de clarifier la rédaction et le plan », ces ordonnances visant à :

• Opérer un toilettage de la fiscalité de l’urbanisme, l’objectif étant de réduire les diverses participations à une taxe unique d’aménagement, il s’agirait aussi « d’inciter à faire de la densité par la création de primes ou d’incitations fiscales » ;
• « Clarifier et simplifier les procédures d’élaboration, de modification et de révision des documents d’urbanisme », il s’agit notamment de faciliter la révision des documents d’urbanisme ;
• Réformer la politique foncière et la maîtrise foncière, mais aussi les outils de l’aménagement et de l’urbanisme opérationnel, notamment simplifier les procédures de lotissement ;
• Clarifier les dispositions relatives aux établissements publics fonciers et d’aménagement ;
• Unifier et simplifier la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l’urbanisme ;
• Apporter des corrections au régime des permis de construire et des autorisations d’urbanisme en vigueur depuis 2005 dont la mise en œuvre de la réforme pourrait faire apparaître la nécessité ;
• Actualiser les dispositions applicables à Mayotte en procédant aux adaptations nécessaires.

124Le 23 juin 2010, le secrétaire d’Etat au logement a mis en place un comité de pilotage pour « un urbanisme de projet », afin notamment de réformer la fiscalité de l’urbanisme, de moderniser les documents d’urbanisme, d’engager une mise en œuvre opérationnelle des projets et de relancer la politique foncière. Les thématiques sont confiées à des rapporteurs qui rendront leurs conclusions selon un échéancier déterminé par le secrétaire d’Etat, de fin 2010 pour le calcul des densités à fin 2011 pour la fiscalité.

125Dès lors que la France a engagé depuis 2005 une politique de compétitivité des territoires et non plus d’aménagement des territoires [60], les pouvoirs publics semblent poursuivre une stratégie de déstructuration des outils de planification qu’avait préfigurée la première réforme de la loi SRU intervenue en 2003. Les perspectives ouvertes avec les projets d’ordonnance devraient parachever ce mouvement conduisant nécessairement à une urbanisation d’opportunité.

126Aussi, la loi PENE n’apparaît qu’une étape transitoire où l’habillage environnemental semble justifier des remises en cause plus caractérisées.

1 – Le cadre d’intervention

130Le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques constitue désormais un élément de la gestion équilibrée de l’eau et des milieux aquatiques [69].

2 – Eau et constructions

131Pour les constructions nouvelles, l’appréciation des performances environnementales des bâtiments comporte désormais la consommation d’eau [70]. En Guadeloupe et Martinique, la régularisation des constructions sans titre, notamment par la réalisation de travaux de voies d’accès, de réseaux d’eau potable et d’assainissement lorsque les communes n’en assurent pas la conduite (art. 32-II-3^o).

3 – L’ONEMA

132L’ONEMA a pour mission depuis sa création en 2006 « de mener et de soutenir au niveau national des actions destinées à favoriser une gestion globale, durable et équilibrée de la ressource en eau, des écosystèmes aquatiques, de la pêche et du patrimoine piscicole » [71]. Les moyens qui lui sont dévolus pour ce faire sont plafonnés par le législateur [72]. Nonobstant ses nombreuses missions, l’ONEMA peut désormais apporter directement ou indirectement des concours financiers aux personnes publiques ou privées pour la réalisation du programme national du Ministère de l’agriculture [73].

4 – Eau et agriculture

133Alors même que les principes fondamentaux du droit de l’environnement exigent d’améliorer la mise en œuvre des procédures préventives et d’appliquer au secteur agricole le principe pollueur-payeur (art. 9 de la DCE), la loi du 12 juillet 2010 instaure plusieurs règles qui ne confortent pas cette orientation.

134Face à ces carences au regard de la gestion des installations classées d’élevage, sanctionnées par les juges européens et nationaux [74], face à la récurrence du problème des algues vertes depuis près de trente ans [75], les pouvoirs publics devaient intervenir, au moins pour éviter une nouvelle condamnation européenne. Le débat est intervenu lors de la discussion parlementaire de la loi PENE, alors même qu’était confirmée au cours de la période d’examen de la loi, la toxicité de ces algues. Après les divers plans d’actions et PMPOA mis en œuvre depuis le début les années quatre-vingt dix, sans le dispositif coercitif qu’exigeait pourtant la mise en œuvre de la directive « nitrates » [76], il en résulte d’abord une délimitation des bassins affectés par les algues vertes puis une obligation de déclaration annuelle des quantités d’azote épandues ou cédées [77]. Rappelons que ces contrôles sont en principe déjà en vigueur avec les plans d’épandages joints aux dossiers des installations concernées.

135Le contrôle administratif des installations concernées par ces pollutions peut aussi porter sur la comptabilité « matière » des entreprises visées.

136Par ailleurs, la loi de finances pour 2009 [78] avait affecté à l’ONEMA une partie du produit annuel de la redevance pour pollution diffuse due par les distributeurs de produits afin de mettre en œuvre un programme national fixé par le ministère de l’Agriculture. Désormais l’ONEMA peut apporter directement ou indirectement des concours financiers aux personnes publiques et privées pour la mise en œuvre de ce programme.

137Nonobstant les dispositions déjà en vigueur au bénéfice de l’irrigation, les chambres d’agriculture peuvent bénéficier d’une autorisation, délivrée par le préfet, de prélèvement d’eau pour l’irrigation pour le compte de l’ensemble des préleveurs irrigants et exercer les compétences découlant de l’octroi de celle-ci [79]. Il s’agira de démontrer en quoi il y a contribution à la gestion équilibrée de l’eau, et comment ces actions contribuent au changement climatique. On observera que les préleveurs irrigants vont contribuer à financer ces prestations, mais que d’autres contributeurs volontaires pourront aussi abonder… Par ailleurs la logique instaurée par le comptage individualisé des eaux prélevées (art. L. 213-10-9 du Code de l’environnement) et l’affectation de la redevance prélèvement devront aussi être précisés.

138La pérennité d’un mode production agricole est posée, notamment au regard des effets tant quantitatifs que qualitatifs sur l’eau et les milieux aquatiques et nonobstant les questions de santé. Les perspectives récemment posées [80] augurent mal de perspectives conduisant à développer une démarche intégrée et les principes majeurs : prévention, précaution et pollueur/payeur. Le principe pollueur/payé connaît ainsi une extension significative. L’effet dissuasif de la fiscalité environnementale est annihilé. Au-delà des principes, ce sont les diversifications des sources de financement dans le domaine de l’eau, leur pertinence et leur efficacité qui devraient être analysées.

5 – L’eau et les continuités écologiques

139Le droit de l’eau contribue à la préservation de la biodiversité ainsi qu’à la gestion et à la remise en bon état des milieux nécessaires aux continuités écologiques. Cette vocation est rappelée dans le cadre du Grenelle de l’environnement qui, pour la conforter avait engagé la mise en œuvre des trames bleues, complément indissociable des trames vertes. La loi du 12 juillet 2010 met en œuvre ces trames [81], elle en assure aussi la réalisation avec la protection des abords de certains cours d’eau [82].

6 – Les études et travaux sur les cours d’eau

144Les collectivités territoriales et leurs groupements, les syndicats mixtes, VNF ou un établissement public territorial de bassin (EPTB) pouvaient engager des études et travaux, actions, ouvrages ou installations dans le cadre du SAGE, dès lors qu’un intérêt général ou l’urgence le justifiait.

145Le législateur complète ce dispositif (nouvel art. L. 211-7-1 du Code de l’environnement) [85], en permettant la réalisation de tels projets, y compris désormais par l’agence de l’eau qui devient ainsi maître d’ouvrage, dans le cadre du respect, par l’exploitant ou le propriétaire de ses obligations inhérentes aux exigences d’une gestion équilibrée de l’eau et des milieux aquatiques ou à la mise en œuvre des obligations inhérentes aux autorisations et déclarations. L’opérateur doit obtenir l’accord du propriétaire ou de l’exploitant, les frais engagés étant mis à sa charge.

146De plus (art. 133 de la loi PENE), les Agences de l’eau peuvent aussi désormais devenir des opérateurs fonciers. En effet, le législateur complète les orientations prioritaires des agences de l’eau qui outre la préservation, la restauration, l’entretien et l’amélioration de la gestion de l’eau et des milieux aquatiques, sont dotées de la compétence pour « acquérir » (art. 83-7^o modifié par l’article 133-I de la loi PENE). Cette politique foncière se traduit précisément au regard de la préservation des zones humides, avec un nouvel article L. 213-8-2 qui permet notamment à l’agence de mener une politique foncière de sauvegarde des zones humides approuvée par le comité de bassin. Pour ce faire elle peut attribuer des aides à l’acquisition par des conservatoires régionaux d’espaces naturels, par des collectivités territoriales, leurs groupements ou des établissements publics de parcelles composant ces zones. Mais elle peut aussi acquérir ou faire acquérir des parcelles dans les zones humides à des fins de lutte contre l’artificialisation des sols et de valorisation, notamment agricole.

147Enfin le législateur conforte l’intervention des EPTB existants pour la mise en œuvre des SAGE, les agences de l’eau ayant pour mission de favoriser désormais leur création (modification de l’article 83 de la loi EMA en son 2^o). Toutefois, contrepartie non négligeable, ces mêmes EPTB peuvent demander une augmentation de la contribution de la redevance pour prélèvement qui leur est affectée, mais qui ne peut excéder 25 % [86] !

7 – L’eau et les services

148Plusieurs dispositions de la loi du 12 juillet 2010 concernent l’eau potable, l’assainissement et les eaux pluviales.

8 – Un ensemble de dispositions

1 – L’évaluation préalable

164Elle intervient à trois niveaux :

• D’une part, une évaluation préliminaire. L’autorité administrative réalise une évaluation préliminaire des risques d’inondation pour chaque bassin ou groupement de bassins avant le 22 décembre 2011. Une évaluation préliminaire des risques d’inondation est effectuée au plan national, à partir des évaluations produites dans chaque bassin ou groupement de bassins ;
• D’autre part, au niveau national est élaborée une stratégie nationale de gestion des risques d’inondation qui définit les grands objectifs de réduction des conséquences négatives potentielles associées aux inondations ainsi que les critères nationaux de caractérisation de l’importance du risque d’inondation (art. L. 566-4 du Code de l’environnement), ceci constitue une évaluation préliminaire. Innovation française, cette stratégie, sans portée juridique, sans référence au regard de la directive devra être appréciée au regard de son objectif et sa portée ;
• Enfin l’autorité administrative identifie des territoires dans lesquels il existe un risque d’inondation important ayant des conséquences de portée nationale, puis à l’échelon du bassin l’autorité administrative décline les critères nationaux pour sélectionner les territoires dans lesquels il existe un risque d’inondation important (art. L. 566-5 du Code de l’environnement).

2 – La cartographie

165Une fois ces territoires à risque identifiés, l’autorité administrative arrête, pour ces territoires, les cartes des surfaces inondables et les cartes des risques d’inondation, ce avant le 22 décembre 2013 (art. L. 566-6 du Code de l’environnement).

3 – Le PGRI (art. L. 566-7 du Code de l’environnement)

166Il intervient au niveau du bassin, l’autorité administrative l’arrête avant le 22 décembre 2015. Il fixe les objectifs en matière de gestion des risques d’inondation concernant le bassin ou groupement de bassins et les objectifs appropriés aux territoires. Ces objectifs sont déclinés au sein des stratégies locales. Le PGRI est caractérisé par son contenu et sa portée.

167a) Au regard du contenu, le PGRI va permettre d’identifier des mesures à l’échelle du bassin ou du groupement de bassin, c’est-à-dire :

• Les orientations fondamentales et les dispositions présentées par le SDAGE ;
• Les dispositions concernant la surveillance, la prévision et l’information sur les phénomènes d’inondation, comprenant notamment le schéma directeur de prévision des crues prévu à l’article L. 564-2 ;
• Les dispositions pour la réduction de la vulnérabilité des territoires face aux risques d’inondation, notamment en termes d’occupation et d’exploitation des sols, d’urbanisation ou des mesures permettant la rétention des eaux ;
• Les dispositions concernant l’information préventive, l’éducation, la résilience et la conscience du risque.

168Le PGRI peut aussi identifier les travaux et mesures relatifs à la gestion des risques d’inondation qui doivent être qualifiés de projet d’intérêt général (au sens de l’article L. 121-9 du Code de l’urbanisme). De plus le PGRI est accompagné des dispositions afférentes aux risques d’inondation des plans ORSEC, applicables au périmètre concerné.

169Le PGRI n’est pas soumis à enquête publique, mais l’autorité compétente « recueille l’avis du public » (art. L. 566-12-II du Code de l’environnement).

170b) Au regard de la portée, la directive précise dans son article 7 que « les plans de gestion des risques d’inondation comprennent des mesures pour atteindre les objectifs », ils doivent aussi tenir « compte d’aspects pertinents tels que les coûts et avantages, l’étendue des inondations, les axes d’évacuation des eaux, les zones ayant la capacité de retenir les crues, comme les plaines d’inondation naturelles », ils « peuvent également comprendre l’encouragement à des modes durables d’occupation des sols, l’amélioration de la rétention de l’eau, ainsi que l’inondation contrôlée de certaines zones en cas d’épisode de crue ». La directive promeut la démarche intégrée. La portée de ce document est donc déterminante, il est inscrit dans la hiérarchie des normes de manière différenciée.

171Le PGRI doit être compatible avec les objectifs de qualité et de quantité des eaux fixées par les SDAGE et les objectifs environnementaux que contiennent les plans d’action pour le milieu marin.

172Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l’eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions des plans de gestion des risques d’inondation.

173Le plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP) doit être compatible ou rendu compatible avec le PGRI (nouvel alinéa VI du L. 562-1 du Code de l’environnement).

174Le droit de l’urbanisme intègre les prescriptions des PGRI (nouveaux art. L. 122-13, L. 123-1-10 et L. 124-2, L. 141-1 du Code de l’environnement, L. 4433-7 du CGCT). En effet, le SDRIF, les SAR, le SCOT, le PLU et la carte communale doivent être compatibles avec les objectifs et les orientations fondamentales du PGRI. De plus le PGRI peut programmer des projets d’intérêt général de l’article L. 121-9 du Code de l’urbanisme pour mettre en œuvre les objectifs fixés [109].

175Pour la mise en œuvre du PGRI, dans les zones où ils ont été créés, les EPTB assurent à l’échelle du bassin ou du sous-bassin hydrographique de leur compétence la cohérence des actions des collectivités territoriales et de leurs groupements visant à réduire les conséquences négatives des inondations (art. L. 566-10 du Code de l’environnement).

176Le PGRI est mis à jour tous les six ans. Il peut être modifié, après avis du comité de bassin si la modification ne porte pas atteinte à l’économie générale du PGRI.

177Nous devons observer que le système de prévention instauré ainsi par le législateur ne répond que partiellement aux exigences de la directive n^o 2007/60. En effet, pour l’article 4 de la directive, ce qui caractérise l’évaluation du risque ce sont ses impacts dans le temps ou au regard de la prise en considération des changements climatiques, et des impacts significatifs connus (santé, environnement, patrimoine, activités économiques), mais aussi des conséquences négatives potentielles d’inondations futures.

178La distinction opérée par l’article L. 566-5 du Code de l’environnement qui conduit à identifier des territoires dans lesquels il existe un risque d’inondation important ayant des conséquences de portée nationale, puis à l’échelon du bassin une autorité administrative qui décline les critères nationaux pour sélectionner les territoires dans lesquels il existe un risque d’inondation important (art. L. 566-5 du Code de l’environnement), introduisent une sélectivité peu en adéquation avec les objectifs de la directive. En effet, cette approche ne semble pas reposer sur l’impact présent ou potentiel lié au changement climatique et complexifie quelque peu la gestion de ces risques en créant un dispositif spécifique, puisque pour les territoires présentant un risque d’inondation important, les objectifs du PGRI seront « déclinés au sein de stratégies locales de gestion des risques d’inondation » [110]. « déclinés

179Ce qui caractérise cette évaluation par ailleurs c’est la prise en considération d’éléments tels que :

• Les diverses conséquences négatives (santé, environnement, patrimoine) potentielles des inondations futures, en considérant les caractéristiques du bassin ou du sous-bassin ;
• L’intégration, en tant que besoin, des éléments indissociables du bassin concerné par les risques d’inondation, les « zones côtières » ainsi que la topographie et l’occupation des sols.

180Si la directive souligne les certitudes et les aléas en la matière, elle précise qu’il s’agit de bien prendre en considération l’implantation des activités humaines et les changements climatiques dans la gestion des risques d’inondation car ils « contribuent à en augmenter la probabilité et les effets négatifs » [111].

181La mise en œuvre de cette gestion des risques d’inondation s’inscrit désormais dans un contexte de responsabilité partagée puisque l’Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements y concourent (art. L. 566-2-II du Code de l’environnement), même si le PGRI et le PPRN restent de la responsabilité de l’Etat. La stratégie nationale apparaît comme un document supplémentaire dont le PGRI doit atteindre les objectifs, mais le texte ne précise pas s’il s’agit d’un rapport de prise en compte. De même que les objectifs du PGRI sont définis « au sein » de stratégies locales pour les territoires importants (art. L. 566-7 du Code de l’environnement), mais ce sont les objectifs et les orientations fondamentales du PGRI qui conduisent à imposer un rapport de compatibilité (cf. supra) aux documents.

182La directive se réfère à des zones rattachées à un district hydrographique, tandis que le droit interne se réfère d’abord à des « territoires » pour l’évaluation, la cartographie et les PGRI tandis que les PPRNP conduisent à identifier des « zones ». Il eut été opportun de développer une terminologie harmonisée, car il s’agira bien in fine d’établir un lien entre ces éléments que le droit de l’eau ou des risques caractérise.

183Enfin, les évolutions ne prennent pas en considération les bassins transnationaux et les effets ainsi diversifiés sur la gestion des risques d’inondations. Les divers manquements constatés par cette transposition pourraient justifier une intervention de la Commission européenne.