A – La protection de la mer contre la pollution

16L’imbrication problématique de différents régimes juridiques trouve en la matière son domaine de prédilection. S’agissant de la pollution de la mer, de nombreuses conventions internationales, générales et régionales, trouvent à s’appliquer selon la localisation géographique des mers concernées, l’acte commis ou encore le type de substance en cause [7].

17D’un point de vue du droit pénal international français, deux séries d’actes de pollution ont été prises en compte, ayant donné lieu à une législation pénale complète dans notre droit national. Il s’agit, d’une part, des rejets en mer régis par la Convention de Londres du 2 novembre 1973 pour la prévention de la pollution par les navires (dite Convention MARPOL) et, d’autre part, des opérations d’incinérations et d’immersions interdites par la Convention de Paris du 22 septembre 1992 pour la protection du milieu marin de l’Atlantique du Nord-Est [8] (dite Convention OSPAR) et par le Protocole de Londres de 1996 [9] (« Protocole à la Convention de 1972 sur la prévention de la pollution des mers résultant de l’immersion des déchets », adopté le 7 novembre 1996).

18Toutefois, s’agissant des actes d’immersion [10], il est à noter que depuis l’ordonnance n° 2005-805 du 18 juillet 2005 [11], le Code de l’environnement français ne se réfère plus à aucune convention, à l’exception de l’article L. 218-43 qui pose le principe général d’interdiction de « l’immersion… telle qu’elle est définie à l’article 1^er du protocole du 7 novembre 1996 (…) ». Le législateur français, s’affranchissant du droit international, prévoit dans les dispositions suivantes du code des peines pour des infractions qu’il définit lui-même (art. L. 218-48 à L. 218-52 C. env.) !

19C’est par conséquent les opérations de rejets polluants en mer qui retiendront notre attention puisqu’elles constituent une parfaite illustration de la combinaison normative des droits : international et national (français pour ce qui nous intéresse), pour une protection pénale de l’espace maritime. Le « rejet » dont il est question, source de la pollution, se définit au sens du droit maritime international, comme un déversement en mer de substances nuisibles effectué à l’occasion de l’« exploitation normale » d’un navire, c’est-à-dire à l’occasion de son déplacement entre deux ports.

20La réglementation internationale y afférent est l’œuvre de la Convention MARPOL, modifiée notamment - car de multiples amendements ont été adoptés par la suite - par le Protocole de Londres du 17 février 1978 [12] et entrée en vigueur le 2 octobre 1983. La Convention comprend six annexes à caractère technique (dont cinq sont actuellement en vigueur), visant différentes substances polluantes, objets du rejet incriminé : hydrocarbures, substances liquides nocives transportées en vrac [13], substances nuisibles transportées par mer en colis [14], eaux usées des navires, ordures des navires, dioxyde de soufre dans le cadre de la prévention de la pollution de l’atmosphère par les navires.

21Il résulte de tous ces textes un ensemble fort complexe de normes. Les comportements prohibés sont définis dans les « Règles » des annexes, tandis que seules des dispositions transversales portant sur les éléments généraux de l’infraction de rejet, et communs à tous les rejets, qu’ils soient volontaires (« opérationnels » selon la Convention) ou non, figurent dans le texte principal de la Convention. À titre d’exemple, la Règle 9 de l’Annexe I pose une interdiction générale de rejeter des hydrocarbures ou mélanges d’hydrocarbures en mer, assortie de diverses conditions et exceptions.

22Le régime juridique ainsi établi est marqué à la fois par un haut degré de technicité s’agissant de l’élément matériel de l’infraction qui doit intégrer de multiples critères, tels que le tonnage des navires en cause, les distances d’éloignement des côtes, la quantité de substances rejetées, l’existence de zones maritimes spéciales, etc., et par de grandes imprécisions, d’abord, quant à l’élément moral de l’infraction (la Convention dans son corpus reste ambiguë sur le caractère uniquement intentionnel du rejet visé ou sur la possibilité de retenir également les rejets accidentels, à l’inverse de son préambule qui, lui, vise tous les rejets), ensuite, comme nous le verrons (infra II), quant aux modalités de la sanction.

B – Le contrôle des mouvements transfrontières de certains biens

23Dans l’objectif général de préservation de l’environnement, patrimoine commun de l’Humanité ne connaissant pas de frontières, la réglementation internationale porte sur deux catégories de biens environnementaux totalement opposés : ceux se révélant dangereux pour l’environnement et ceux qui, au contraire, apparaissent utiles à l’équilibre écologique de la planète [15]. À ces deux types de biens correspondent deux grandes conventions, auxquelles la France se trouve liée. Construites selon un schéma identique, elles définissent, chacune pour l’objet qui leur est propre, le concept de trafic illicite, devant être sanctionné par les États parties au moyen de « mesures appropriées ».

24S’agissant des biens écologiquement dangereux, le principal texte est la Convention de Bâle du 22 mars 1989 « sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination » [16], négociée et conclue sous l’égide du PNUE. Entrée en vigueur le 22 mars 1989, la convention vise à réduire la production des déchets [17] et à favoriser leur gestion (recyclage dans l’État où ils ont été produits) et leur élimination (notamment par incinération), de manière compatible avec la protection de la santé humaine et de l’environnement. Dans cette optique, elle encadre de manière stricte les mouvements transfrontières de certains déchets à la fois en conférant des droits et en imposant des obligations aux États contractants. Notamment, ces derniers sont tenus d’ériger en infraction pénale le « trafic illicite » de ces déchets (art. 4 §3), de même que de « prévenir et réprimer » les comportements contraires à la Convention (art. 4 §4).

25Ainsi, en vertu de l’article 9 de la Convention, un mouvement transfrontière est considéré comme un trafic illicite dès lors qu’il a été effectué sans la notification nécessaire aux États concernés, ou sans le consentement devant être donné par l’État intéressé, ou avec un consentement obtenu par falsification, fausse déclaration ou fraude, ou dès lors qu’il n’est pas conforme matériellement aux documents, ou qu’il entraîne une élimination délibérée en violation de la Convention et des principes généraux du droit international.

26Au total, les interdictions résultant de la Convention concernent aussi bien les cas dans lesquels le transfert est interdit de manière générale que ceux dans lesquels le transfert ne respecte pas les procédures d’autorisation d’exporter et l’obligation d’obtenir le consentement préalable de l’État d’importation. À propos des interdictions générales, on relèvera que sont interdites l’exportation vers un État non partie à la Convention de Bâle, l’exportation en vue de l’élimination dans l’Antarctique, l’exportation vers un État partie ayant interdit de manière générale l’importation, ou encore l’importation en provenance d’un État non partie.

27Le régime juridique mis en place par la convention repose là aussi, c’est une constante du droit international, sur un système d’annexes [18] listant les différentes catégories de déchets soumis à ladite réglementation. Le même procédé est utilisé par la convention mondiale qui encadre le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction, espèces essentielles à la sauvegarde de notre biodiversité. La Convention de Washington [19] du 3 mars 1973, désignée sous son sigle anglais CITES, a pour but de veiller à ce que le commerce international des spécimens d’animaux et de plantes sauvages ne menace pas la survie des espèces auxquelles ils appartiennent. Elle a été ratifiée par la France le 11 mai 1978 et est introduite en droit communautaire par le règlement du 9 décembre 1997 relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce.

28Ce traité soumet à des conditions plus ou moins strictes l’importation et l’exportation de spécimens appartenant aux espèces inscrites dans ses trois annexes, régulièrement actualisées par des amendements de la « Conférence des Parties ».

29Ainsi, le commerce international des spécimens de l’annexe I (espèces les plus menacées ; environ 830 parmi lesquelles la baleine noire, le gibbon, l’agave, le sabot-De-Vénus) est interdit, sauf dérogations spécifiques.

30Le commerce des spécimens de l’annexe II (espèces non menacées d’extinction mais qui risqueraient de le devenir si leur commerce international n’était pas réglementé ; environ 32 500 espèces dites « vulnérables », comme l’éléphant de mer, le lamantin d’Afrique, le cyclamen) est autorisé sous certaines conditions et strictement encadré : les importations, exportations et réexportations, à but commercial ou pas, sont régulées au moyen de permis et de certificats délivrés par les autorités nationales et contrôlés en douane (96 % des espèces inscrites à la CITES figurent à l’annexe II).

31Le commerce des spécimens de l’annexe III (espèces qu’un État protège sur son territoire et pour lesquelles il demande l’assistance de la communauté internationale pour contrôler ses exportations ; environ 300 espèces mais la France n’en a fait inscrire aucune !) n’est autorisé que si le pays exportateur a délivré un permis attestant de leur origine licite.

32La Convention CITES oblige donc les États à prendre « les mesures appropriées (…) pour interdire le commerce de spécimens [20] en violation de ses dispositions », c’est-à-dire prohibant l’exportation, l’importation, la réexportation, l’introduction en provenance de la mer, ou encore la détention de tels spécimens.

33L’ensemble des prescriptions contenues dans les conventions citées – obligations ou interdictions imposées aux États-parties – ne suffit cependant pas à constituer en soi des infractions, faute pour lesdites conventions d’édicter elles-mêmes les sanctions pénales. Pour être effectives, les normes de comportement posées au plan international doivent s’accompagner de normes de répression, lesquelles relèvent encore aujourd’hui de la souveraineté nationale de chaque État concerné.

A – Incrimination des normes de comportement fixées par les conventions internationales

35Une telle opération permet d’intégrer les conventions internationales dans l’ordre juridique interne de chaque État-partie. Or, le législateur national est-il réellement tenu de recourir au droit répressif en incriminant la violation des normes de conduite de source internationale ? Ou dispose-t-il d’une marge de manœuvre lui permettant d’écarter la sanction pénale au profit d’autres types de sanctions, administratives ou civiles, qu’il jugerait mieux adaptées ?

36La formulation des conventions internationales, et donc leur exigence sur ce point, varient selon les secteurs considérés. Mais nombreuses sont, à l’heure actuelle, celles qui enjoignent aux États d’incriminer la transgression des règles de conduite qu’elles posent. En ce qui concerne la protection de l’environnement, la cause semble être entendue : les conventions mentionnées (supra I) obligent ou, pour le moins, suggèrent fortement un recours à la législation pénale par les États-parties pour assurer le respect des règles qu’elles posent.

37Les termes employés par la Convention MARPOL (pour les rejets en mer) témoignent de la seconde hypothèse. L’article 4, intitulé « infractions » (dans la version anglaise violations), oblige l’État sous l’autorité duquel est placé le navire concerné à « sanctionner » toute violation de la convention dans le cadre de sa législation et à engager des « poursuites » (dans la version anglaise proceedings). De plus, les sanctions (dans la version anglaise penalties) prévues par la législation interne devront être « par leur rigueur, de nature à décourager les contrevenants éventuels » (art. 4 §4). L’article 6, enfin, oblige les États à coopérer dans la recherche des infractions (violations en anglais), de manière à disposer des preuves nécessaires pour « intenter une action ».

38Les autres conventions étudiées sont plus directes : la Convention de Bâle sur les déchets, comme celle de Washington sur le commerce des espèces, posent clairement l’obligation aux États-parties d’ériger en infraction pénale le « trafic illicite » (art. 4 §3 de la 1^re), propre à chacune d’elles, que la loi doit « réprimer sévèrement » (art. 9 §5). D’ailleurs, le risque de trafic illicite des déchets dangereux est si sérieux que la Convention de Bâle qualifie expressément d’infraction pénale ce type de conduite [21] et que la Convention de Bamako du 30 janvier 1991 [22], qui en est l’adaptation aux pays africains, parle même de « crime » !

39L’incrimination par chaque droit interne des normes formulées par les conventions internationales est donc fondamentale ; elle est obligatoire dans le processus de construction des infractions pénales. Sa réalisation suit des règles strictes posées par le droit international qui propose deux techniques aux législateurs nationaux, à défaut desquelles la violation de la norme internationale ne pourra être pénalement punissable. En pratique, le législateur français les emploie toutes les deux, selon le secteur environnemental considéré, chacune présentant à la fois des avantages et des inconvénients.

40Ainsi, l’intégration dans notre ordre juridique de la Convention de Bâle concernant les déchets s’est faite par la technique de l’incorporation qui consiste à reproduire dans un texte national – loi ou règlement français- la norme internationale de comportement et à édicter la sanction pénale encourue. L’article L. 541-46, 11° du code de l’environnement reproduit de la sorte les dispositions de l’article 9 de la convention internationale. Par cette opération de « copier/coller », l’accès direct au texte conventionnel est facilité. L’inconvénient est qu’aucune référence à la convention n’est faite, ne permettant pas d’indiquer la source internationale de ladite norme, ce qui pourra poser problème en cas de contradiction entre les règles internationales et internes nécessitant l’application du principe de primauté du droit international sur la loi nationale. En outre, les traductions nationales qu’implique une telle démarche présentent le risque d’introduire des ambiguïtés dans les expressions employées, faute d’une concordance parfaite des termes juridiques issus des législations respectives.

41De tels inconvénients ne se retrouvent pas dans la seconde technique - inverse de celle de l’incorporation - par laquelle une loi ou un règlement se borne à se référer, sans la reproduire, à la convention et en sanctionne pénalement la transgression. On parle ici de l’« intégration par référence » ou « par renvoi ». Cette technique est largement utilisée pour la répression de la pollution de la mer par les navires, la plupart des articles L. 218-10 et suivants du code de l’environnement renvoyant expressément à la Convention MARPOL et à ses annexes pour l’incrimination des rejets illicites. Une telle construction juridique, si elle a le mérite de révéler l’origine internationale de la norme de conduite et de faciliter ainsi le respect du principe de la primauté du droit international, soulève néanmoins pour les praticiens des difficultés non négligeables : problèmes, d’une part, d’accès matériel aux sources de droit, notamment aux annexes et aux protocoles additionnels, d’autre part, de vérification préalable des conditions d’entrée en vigueur des conventions internationales (ratification par leur propre État, obtention d’un nombre minimum de signatures pour l’entrée en vigueur du texte international).

42La méthode parfaite n’existe donc pas pour l’heure en la matière. Il faut néanmoins s’en contenter, car dans tous les cas, à défaut d’incrimination dans la législation interne, la violation de la norme internationale ne sera pas pénalement punissable. Tout au plus, l’État en cause - celui qui ne se plie pas à l’injonction internationale - risque-t-il d’engager sa responsabilité internationale, ce qui ne semble guère incitatif… L’incrimination selon l’une des deux techniques susmentionnées amène, en revanche, à s’interroger sur la sanction pénale à attacher à ladite norme, achevant par là le processus de création combinée de l’infraction.

B – Le choix de la sanction pénale

43Il ressort de l’ensemble des conventions étudiées le souhait général, mais néanmoins impérieux, de prévoir des sanctions pénales adaptées au degré de gravité des infractions qu’elles visent. Il est évident que l’obligation de rendre les atteintes sérieuses à l’environnement punissables en vertu du droit pénal perdrait une bonne part de sa substance si elle n’était pas complétée par l’obligation de prévoir des sanctions sévères adéquates. L’étendue de la répression est toutefois l’œuvre exclusive des législations internes, les conventions se bornant à donner quelques conseils ou directives aux États-parties. Ainsi la Convention MARPOL sur les rejets en mer se contente-t-elle de dire que « les peines devront par leur rigueur être de nature à décourager les contrevenants éventuels » (art. 4 §4). La France a largement répondu à ce vœu en prévoyant des peines d’amende et d’emprisonnement très sévères à l’encontre du capitaine du navire et, à certaines conditions, du propriétaire ou de l’exploitant du navire [23].

44Principe de liberté laissée à la loi nationale – Le retour à la souveraineté des États se justifie ici par la nécessité de développer des systèmes d’infractions et de sanctions pénales qui soient cohérents avec les systèmes légaux nationaux existants. Dans cette optique, en principe, la loi nationale qui incrimine la méconnaissance d’une norme de conduite posée par les conventions internationales fixe comme elle le souhaite la nature (réclusion criminelle, emprisonnement, amende…), le type (peines principales et complémentaires) et le quantum des sanctions pénales encourues. C’est en toute liberté que la loi française du 5 juillet 1983 venant sanctionner les normes fixées par la Convention MARPOL (loi modifiée à plusieurs reprises, art. L. 218-10 et s. C. env.) a édicté des peines d’amende et d’emprisonnement variables selon le type et le tonnage du navire en cause (navire-citerne ou non) et selon la nature des substances rejetées en mer (hydrocarbures, substances liquides, ordures…), critères distincts de ceux relatifs à l’existence de l’infraction.

45De même, c’est librement que la loi nationale peut modifier des sanctions pénales antérieurement prévues. Les peines encourues pour des rejets polluants en mer ont ainsi été régulièrement aggravées par des lois françaises successives, de même que les peines d’amende et d’emprisonnement réprimant le commerce illicite d’espèces sauvages ont été renforcées dernièrement par la loi « Grenelle II » du 12 juillet 2010 [24] (art. L. 415-3 C. env.).

46Limites à la liberté : les entraves apportées au droit national par le droit international – Des contraintes quant au choix de la sanction pénale découlent du droit international : elles peuvent consister soit en des interdictions, soit en des obligations pour les États-parties.

47S’agissant des premières, le droit international est intervenu pour prohiber purement et simplement certaines sanctions pénales qui paraissent contraires à des grands principes ou des règles consacrées par ailleurs (peine de mort, bannissement, torture, traitements inhumains ou dégradants…). À cet égard, lorsqu’un rejet d’hydrocarbures a été effectué par un navire étranger dans la zone économique française, la Convention générale de Montego-Bay sur le droit de la mer, en date du 10 décembre 1982, indique que « seules des peines pécuniaires peuvent être infligées… », excluant ainsi les peines privatives ou restrictives de liberté.

48Au contraire, dans un souci d’adaptation de la réponse pénale aux atteintes causées à l’environnement, les États pourront se voir prescrire des règles plus précises et directives. Ils sont ainsi tenus d’édicter dans leur droit national la peine complémentaire de confiscation des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction qui font l’objet de trafic ou de détention illicite, en vertu de la Convention CITES. Pour les rejets polluants en mer, la Convention MARPOL impose aux États-parties d’assurer une « égalité de traitement » puisqu’elle exige que les sanctions soient « d’une sévérité égale quel que soit l’endroit (haute mer ou non) où l’infraction a été commise ».

49S’agissant enfin du quantum de la peine, les conventions formulent leurs exigences de manière à la fois précise quant au but recherché et vague quant au moyen propre à y parvenir. Elles indiquent de la sorte que l’infraction doit être passible de peines « très rigoureuses », « sévères », « efficaces », « appropriées » ou d’un « châtiment adéquat ». En réalité, l’imprécision de ces expressions laisse au législateur national une large marge d’appréciation, lui permettant de retrouver sa souveraineté et, au final, son libre arbitre sur la sanction pénale précise à retenir.

50En définitive, s’il existe de très nombreuses conventions internationales dont l’objet s’attache à la protection de l’environnement, très peu finalement se trouvent concrétisées par une législation pénale complète. C’est là tout à fait paradoxal : alors que l’on pourrait penser que l’ordre juridique international est le mieux à même de lutter contre les grandes pollutions transfrontières, de prévenir les plus importantes menaces écologiques qui pèsent sur la planète, le recours au droit pénal est encore trop peu développé à cet échelon.

51L’essentiel du droit pénal international de l’environnement reste par conséquent à construire, car l’objectif principal qui est de parvenir à une universalité et à une harmonisation de la répression des atteintes graves à l’environnement est loin d’être atteint ! Les normes existantes à l’heure actuelle forment un ensemble hétéroclite, tant en droit national que supranational, qui nécessiterait une réflexion d’ensemble pour un cadre unificateur de cohésion globale [25]. La nature même des incriminations pénales pourrait ensuite évoluer vers davantage d’autonomie, sortant du schéma quasi-systématique de la violation de réglementations administratives. Le but serait de renforcer la prévention par le développement d’infractions de mise en danger ou d’infractions-obstacles et par une généralisation de la tentative, afin d’empêcher la réalisation d’atteintes irréversibles.

52Les États-parties, engagés dans ce processus d’évolution normative, pourraient alors s’en inspirer dans le façonnement de leur propre législation pénale. S’agissant de la France, les instruments juridiques internationaux ne pourraient-ils pas ainsi se mettre au service d’une réforme en profondeur de notre droit répressif de l’environnement, servir de tremplin et d’assise à de nouvelles normes de répression mieux adaptées aux enjeux actuels ? À ce stade, la question de l’adéquation des peines mérite notamment d’être travaillée. Aux peines classiques d’amende et d’emprisonnement, encore trop présentes et dont la pertinence est plus que douteuse pour l’environnement, doivent se substituer des sanctions strictement adaptées à la nature et à la portée des infractions écologiques. Il importe ainsi que la répression s’accompagne d’une politique de régularisation des situations dommageables issues des comportements infractionnels, par le biais de peines réparatrices.

53Enfin, toutes ces considérations sur le droit pénal substantiel ne doivent en rien occulter une autre problématique associée : celle de la coopération permanente des États dans ce travail de prévention et de répression, qui très souvent reste à l’état embryonnaire. Il est impératif que les États se prêtent assistance dans l’application des normes relatives à l’environnement, faute de quoi nombre d’infractions transfrontières resteront ignorées et nombre de responsables en fuite bénéficieront de l’impunité. Pour une efficacité réelle, le développement des incriminations pénales doit par conséquent se doubler d’un renforcement des instruments en matière de coopération internationale. Pour être totalement effective, l’internationalisation normative - dont il s’est agi dans le cadre de cette intervention - doit s’accompagner du développement conventionnel d’une coopération judiciaire entre États : autre vaste sujet !…