1L’année 2019 ancre toujours un peu plus la transition énergétique et la lutte contre le réchauffement climatique dans les territoires, en renforçant le rôle des collectivités territoriales dans leur mise en œuvre, comme l’atteste l’adoption de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat [1], et de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (LOM). Ce renforcement s’effectue néanmoins d’une manière peu linéaire, comme le montre l’incessante réforme de la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI) d’une part, et de celle de l’eau et de l’assainissement d’autre part, depuis 2015 jusqu’à 2019, et sans doute au-delà.

2Développer les réponses locales constitue ainsi pour les pouvoirs publics l’une des voies à suivre pour faire face à « l’urgence écologique et climatique » (I.), comme le manifeste la remise à plat des mobilités dans les territoires (II.), l’ancrage territorial de l’Office français de la biodiversité (III.), ou l’actualisation de la Trame verte et bleue et des nouveaux schémas d’aménagement (IV.). Ces réponses émergent cependant parfois laborieusement. C’est aussi ce que montre le nouvel épisode du transfert de l’eau et de l’assainissement aux communautés de communes (V.), les derniers ajustements pour la gestion des milieux aquatiques et préventions des inondations (VI.) ou la question de la mobilisation des opérateurs de la restauration collective contre le gaspillage alimentaire (VII.).

I – Développer les réponses locales à « l’urgence écologique et climatique »

3La loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, relie l’ensemble des objectifs de « la politique énergétique nationale » à la nécessité de « répondre à l’urgence écologique et climatique » (art. L. 100-4, C. de l’énergie) au niveau national comme au niveau local, ainsi qu’est chargé de l’analyser le Haut conseil pour le climat (HCC), depuis son installation le 27 novembre 2018, sur la base d’une organisation précisée par le décret n° 2019-439 du 14 mai 2019 [2].

4Qualifié d’« organisme indépendant » par la loi (art. 10), le HCC est en effet chargé de remettre chaque année au Premier ministre un rapport rendant compte du respect de la trajectoire de baisse des émissions de gaz à effet de serre, eu égard aux budgets carbone, mais aussi de la mise en œuvre et de l’efficacité des politiques et mesures décidées par l’État et les collectivités locales pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, réduire l’empreinte carbone et développer l’adaptation au changement climatique (art. L. 132-4.-I. C. env.).

5L’évaluation de la contribution des réponses locales ou territoriales à « l’urgence écologique et climatique », se traduit également dans la loi (art. 68), par l’obligation faite au Gouvernement, deux ans après sa promulgation, de remettre au Parlement un rapport concernant la contribution des plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) et des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) aux politiques de transition écologique et énergétique. Ce rapport doit notamment comparer cette contribution aux objectifs nationaux et aux orientations nationales inscrits dans la programmation pluriannuelle de l’énergie et la stratégie nationale bas-carbone.

6Les plus grandes collectivités territoriales et leurs groupements doivent déjà établir, depuis 2010, un bilan d’émissions de gaz à effet de serre (art. L. 229-25 C. env.) qui peut contribuer à éclairer le HCC comme le Gouvernement. La loi du 8 novembre 2019 en précise le régime (art. 28) : les régions, les départements, les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les communes ou communautés de communes de plus de 50 000 habitants ainsi que les autres personnes morales de droit public employant plus de deux cent cinquante personnes, couverts par un PCAET, peuvent intégrer ce bilan, et leur plan de transition, dans le PCAET.

7Au-delà de l’évaluation ou de la planification, plusieurs dispositions du texte incitent les collectivités territoriales compétentes à développer le recours aux énergies renouvelables dans les projets de construction qu’elles autorisent ou conduisent, quand la loi ne le leur impose pas.

8Ainsi, l’article 44 ajoute une dérogation à l’interdiction de construire dans la marge de recul instituée par la loi Barnier de 1995. L’objectif est de permettre l’installation de centrales de production d’énergie solaire sur les parcelles déclassées, les aires de repos, de service et celles de stationnement du réseau routier (art. L. 111-7 C. urb.).

9Dans le même sens, l’article 47 prévoit que les nouvelles constructions (locaux à usage industriel ou artisanal, entrepôts, hangars non ouverts au public…) de plus de 1000 m² d’emprise au sol, soumises à une autorisation d’exploitation commerciale, ainsi que les parcs de stationnement couverts accessibles au public, doivent intégrer, sur au moins 30 % de la toiture du bâtiment ou de l’ombrière surplombant le parking, un « système de végétalisation basé sur un mode cultural garantissant un haut degré d’efficacité thermique et d’isolation et favorisant la préservation et la reconquête de la biodiversité », ou un procédé de production d’énergies renouvelables, ou encore tout autre dispositif aboutissant au même résultat, sauf impossibilité constatée par l’autorité compétente en matière d’urbanisme.

10De plus, l’article 35 de la loi introduit à l’article L. 515-16-1 du Code de l’environnement une procédure dérogatoire favorisant l’implantation d’installations de production d’énergie renouvelable suivant laquelle le représentant de l’État dans le département peut, après avis de la commune et de l’EPCI concernés, accorder des dérogations aux interdictions et prescriptions fixées par les plans de prévention des risques technologiques pour permettre l’implantation de telles installations.

11La loi ouvre par ailleurs (art. 14) aux « autorités organisatrices de réseaux publics de distribution d’électricité » la possibilité de recevoir des aides pour réaliser, dans les communes rurales, des « opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production d’électricité par des énergies renouvelables et d’autres actions innovantes concourant à l’atteinte des objectifs de la politique énergétique », lorsqu’elles permettent d’éviter des extensions ou des renforcements de réseaux. Des aides peuvent aussi être accordées pour réaliser des « opérations exceptionnelles (…) qui concourent à la transition énergétique, présentent un caractère innovant et répondent à un besoin local spécifique » (art. L. 2224-31, CGCT).

12Il peut en résulter, en référence à la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et modifiant la directive 2012/27/UE, l’émergence de « communautés d’énergie renouvelable », ou de « communautés énergétiques citoyennes », que la loi se charge de définir (art. 40 du texte modifiant l’art. L. 211-3-2 du Code de l’énergie) et dont peuvent être membres des collectivités territoriales ou leurs groupements.

II – La remise à plat des mobilités dans les territoires

13L’adoption de la loi énergie et climat, précède de peu en 2019, celle de la loi sur les mobilités. Le lien entre les transports et le climat n’est plus à démontrer. Avec 24 % des émissions, le secteur du transport est le premier secteur émetteur de gaz à effet de serre [3]. C’est pourquoi, afin de réduire les émissions de ces gaz, l’objectif d’une neutralité carbone des transports terrestres d’ici 2050 est désormais inscrit dans la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités (LOM) [4]. La notion de « mobilité » remplace ici celle de « transport » et manifeste ce faisant un changement de paradigme sur la manière dont les pouvoirs publics entendent rendre compte des politiques de déplacement, y compris au niveau local, et de leur impact sur l’environnement.

14En effet, le lien entre mobilité, climat et collectivités territoriales n’est plus à faire non plus. C’est pourquoi, la transition énergétique occupe une place importante dans la loi, tout comme les collectivités territoriales pour sa mise en œuvre, notamment en matière d’investissement.

15Ainsi, le nouvel article L. 1111-3 du Code des transports dispose que « dans la programmation des infrastructures, sont pris en compte différents enjeux », dont « la lutte contre le changement climatique et la pollution atmosphérique et sonore ainsi que de la protection de la biodiversité ». Ce faisant, il confie aux intercommunalités et aux régions, une fonction étendue d’autorités organisatrices de mobilités (AOM), chargées de concilier l’ensemble de ces objectifs.

III – L’ancrage territorial de l’Office français de la biodiversité

31La loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 [6] a créé l’Office français de la biodiversité (OFB) qui résulte de la fusion de l’Agence française pour la biodiversité et de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage. S’agissant des collectivités territoriales, selon l’article L. 131-9 du Code de l’environnement, l’intervention de l’Office français de la biodiversité porte sur l’ensemble des milieux terrestres, aquatiques et marins du territoire métropolitain, des collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, des collectivités de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon ainsi que des Terres australes et antarctiques françaises. Il peut aussi mener, dans le cadre de conventions, des actions à Saint-Barthélemy, dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française ainsi qu’en Nouvelle-Calédonie ou dans ses provinces, à la demande de ces collectivités.

32L’OFB et les collectivités territoriales coordonnent leurs actions dans les domaines d’intérêt commun. Les régions ou les collectivités exerçant les compétences des régions et l’OFB peuvent ainsi mettre en place conjointement, dans le cadre d’une convention signée entre les parties, des agences régionales de la biodiversité auxquelles peuvent notamment s’associer les départements et les collectivités territoriales exerçant les compétences des départements.

33Le décret n° 2019-1580 du 31 décembre 2019 relatif à l’OFB [7] en fixe les modalités d’organisation et de fonctionnement. Il dispose notamment (art. 1^er et art. R. 131- 27 C. env.) qu’il s’agit un établissement public à caractère administratif, dont le conseil d’administration est composé de 43 membres, dont 3 représentants des comités de bassin ainsi que 3 représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements. Le premier président élu fait partie de collège local, étant par ailleurs vice-président du conseil régional de Bretagne, chargé de l’environnement, de la biodiversité, de l’eau et du climat. Le directeur de l’Office, est quant à lui nommé par le président de la République, dans le cadre de la procédure prévue à l’article 13 de la Constitution.

IV – La trame verte et bleue et les nouveaux schémas d’aménagement

34La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010, dite « Grenelle II », a défini la Trame verte et bleue et identifié trois niveaux d’échelles et d’actions emboîtés : le niveau national, où se fixent les orientations, le niveau régional, avec la co-élaboration par la Région et l’État du schéma régional de cohérence écologique (SRCE) et le niveau local, avec la prise en compte du SRCE par les documents de planification (SCoT, PLU et cartes communales…).

35Le décret n° 2019-1400 du 17 décembre 2019 [8] actualise les orientations nationales – et leurs déclinaisons locales – pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, notamment pour prendre en compte les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADETT), issus de la loi NOTRe, en 2015. Son annexe en particulier, reprécise ce que sont les orientations nationales, en rappelant que « la Trame verte et bleue respecte le principe de subsidiarité et s’appuie sur une gouvernance partagée, à l’échelle des territoires (3.4) et que la mise en œuvre de la démarche Trame verte et bleue s’effectue dans le respect du principe de subsidiarité. Elle précise encore que le SRADDET, prévu aux articles L. 4251-1 et suivants du CGCT, est un schéma dit « intégrateur » puisqu’il rassemble les politiques sectorielles qui relèvent de la compétence de la région, à savoir, l’implantation des différentes infrastructures d’intérêt régional, le désenclavement des territoires ruraux, l’habitat, la gestion économe de l’espace, l’intermodalité et le développement des transports, la maîtrise la valorisation de l’énergie, la lutte contre le changement climatique, la pollution de l’air, la protection et la restauration de la biodiversité, ainsi que la prévention et la gestion des déchets. La compétence d’élaboration du SRADDET comprend ainsi la protection et la restauration de la biodiversité, et aussi la déclinaison régionale de la politique trame verte et bleue.

36Les enjeux de continuités écologiques doivent aussi être intégrés dans le schéma d’Aménagement Régional (SAR) des collectivités d’outre-mer relevant de l’article 73 de la Constitution. On rappellera que pour les collectivités françaises d’outre-mer, le SAR est l’outil principal de planification de l’aménagement du territoire, en ce qu’il fixe les priorités de développement, de protection du territoire et de mise en valeur de ce territoire et du patrimoine naturel, historique, matériel, culturel et humain. Son régime a été modifié par l’ordonnance n° 2019-1170 du 13 novembre 2019 relative au régime juridique du schéma d’aménagement régional [9]. Elle introduit une nouvelle rédaction de l’article L. 4433-7 du CGCT, dans une version applicable au 1^er mars 2020, qui dispose que les régions de Guadeloupe et de La Réunion, les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique et le Département de Mayotte, élaborent un schéma d’aménagement régional qui fixe les orientations fondamentales à moyen terme en matière de développement durable, de mise en valeur du territoire et de protection de l’environnement, eu égard aux objectifs assignés à l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme.

V – Eau et assainissement : ultimes rebondissements ?

37Le petit cycle de l’eau n’est pas un long fleuve tranquille pour le législateur. La loi NOTRe, du 7 août 2015, a en effet rendu obligatoire le transfert des compétences « eau » et « assainissement », des communes aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération, au 1^er janvier 2020, les communautés urbaines et les métropoles exerçant déjà ces compétences à titre obligatoire.

38La loi du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes (CC) a cependant aménagé les modalités du transfert des compétences à ces communautés, sans remettre en cause le caractère obligatoire de celui-ci, néanmoins reporté, au plus tard, au 1^er janvier 2026. L’article 1^er de cette loi avait en effet introduit un mécanisme de minorité de blocage permettant le report du transfert obligatoire des compétences « eau » et/ou « assainissement » aux CC jusqu’au 1^er janvier 2026, si 25 % des communes membres représentant 20 % de la population intercommunale s’opposaient à ce transfert avant le 1^er juillet 2019. Cette faculté était réservée aux CC n’exerçant pas, à titre optionnel ou facultatif, les compétences « eau » et/ou « assainissement », à l’exception du service public d’assainissement non collectif.

39La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019, dite « engagement et proximité » aménage encore le dispositif. Son article 14 étend en effet la minorité de blocage à tous les cas d’exercice partiel de la ou des compétences, y compris au plan géographique, au sein des communautés de communes. Néanmoins, la loi prévoit que lorsqu’il y a eu activation du pouvoir d’opposition, les communes peuvent toujours décider de transférer librement en tout ou partie les compétences « eau » et/ou « assainissement » à leur EPCI à fiscalité propre par délibérations concordantes dans les conditions du droit commun, en application des dispositions de l’article L. 5211-17 du CGCT, sans que la minorité de blocage puisse y faire obstacle. En revanche, la loi ne permet aucun report pour les communautés d’agglomération dans l’exercice à titre obligatoire des compétences eau et assainissement.

40Par ailleurs, pour ce qui concerne la mise en œuvre, les communautés de communes et d’agglomération peuvent désormais déléguer par convention tout ou partie des compétences « eau », « assainissement des eaux usées » et « gestion des eaux pluviales urbaines » à une commune ou à un syndicat infracommunautaire existant au 1^er janvier 2019, quand ils sont inclus en totalité dans le périmètre de l’EPCI concerné, qui demeure responsable de la compétence déléguée.

41Le conseil communautaire statue dans ce cas sur la demande de délégation émise par la commune dans un délai de trois mois à compter de la délibération de la commune et motive tout refus éventuel. La délégation s’opère en outre par convention entre les parties prenantes, c’est-à-dire l’EPCI compétent d’un côté, en tant qu’autorité délégante, la commune ou le syndicat infracommautaire existant au 1^er janvier 2019 de l’autre, en tant qu’autorité délégataire.

42S’il s’agit d’un transfert par une commune de la totalité de la compétence « eau » à un EPCI à fiscalité propre, celle-ci est désormais tenue par la loi de transmettre le schéma de distribution d’eau potable mentionné à l’article L. 2224-7-1 du CGCT ainsi qu’un état financier de l’exercice de la compétence. Dans l’hypothèse où ce schéma n’existerait pas, il ne serait alors pas transféré. Son élaboration relèverait dès lors de l’EPCI à fiscalité propre, titulaire de la compétence.

43Enfin, l’article 14 de la loi du 27 décembre 2019 dispose que le mécanisme de « représentation-substitution », prévu au IV de l’article 5216-7 du CGCT, est étendu à la gestion des eaux pluviales urbaines pour les communautés d’agglomération qui pourront ainsi se substituer à leurs communes membres au sein des syndicats exerçant cette compétence, au même titre que pour les compétences « eau » et « assainissement des eaux usées ».

VI – Nouveaux ajustements pour la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI)

44Le grand cycle de l’eau fait lui aussi l’objet d’ajustements continuels, depuis la création de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (GEMAPI) par les lois MAPTAM et NOTRe, au profit des intercommunalités. Celles-ci peuvent néanmoins confier, par transfert ou par délégation, l’exercice de cette compétences à des groupements, les établissements publics territoriaux de bassin (ETPB) et les établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE), dont le régime est « ajusté » par le décret n° 2019-926 du 2 septembre 2019 [10], par modification de l’article R. 213-49 du Code de l’environnement. Ce dernier prévoyait, notamment, deux séries de dispositions, en ses I et II, que viennent compléter celles introduites par le décret.

45En premier lieu, le I de l’article R. 213-49 énonçait les critères que doit respecter la délimitation par le préfet coordonnateur de bassin du périmètre d’intervention de l’EPTB ou de l’EPAGE. Le décret ajoute un « I bis », qui définit les missions d’un ETPB sur le territoire d’une collectivité non adhérente, lequel peut établir, sur le territoire de cette collectivité et avec elle, dans la mesure où elle exerce en tout ou partie les missions relatives à la compétence en matière de GEMAPI, des conventions de délégation (art. L. 213-12 C. env.). Il peut aussi produire les avis requis sur les projets ayant une incidence sur la ressource en eau. De plus, cet établissement peut mener des missions de coordination, d’animation, d’information et de conseil à l’échelle du bassin ou du sous-bassin hydrographique et, enfin, définir « un projet d’aménagement d’intérêt commun » (art. L. 213-12 C. env.).

46En second lieu, le II de l’article R. 213-49 énonçait diverses règles de procédure en cas de demande de délimitation du périmètre d’intervention d’un EPTB ou d’un EPAGE, auxquelles le décret apporte trois séries de précisions. D’abord, l’article R. 213-49 prévoyait que la demande de délimitation du périmètre d’intervention de l’EPTB ou de l’EPAGE devait être accompagnée d’un projet de statut et de tout justificatif permettant au préfet coordonnateur de bassin de s’assurer du respect des critères mentionnés au I.

47Le nouveau décret précise le contenu de ce projet de statut, qui « indique notamment chacune des missions ou, le cas échéant, chacune des parties des missions relevant de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations […], qui sont exercées par transfert et celles qui peuvent faire l’objet d’une délégation ». Ensuite, l’article R. 213-49 prévoyait que dans le cas où, pour un même bassin, sous bassin ou groupement de sous-bassins hydrographiques, des demandes concurrentes (cas de superposition entre deux périmètres d’intervention d’EPTB ou entre deux périmètres d’intervention d’EPAGE) seraient présentées, le préfet coordonnateur de bassin engagerait une concertation entre les collectivités concernées ou leurs groupements en vue de parvenir à une candidature unique.

48Le nouveau décret précise que la durée de cette concertation ne peut excéder six mois et que, à l’issue de ce délai, si la concertation n’a pas permis d’aboutir à une candidature unique, le préfet coordonnateur de bassin désigne, par décision motivée, le candidat retenu. Enfin, le nouveau décret précise les prérogatives du préfet lorsqu’un EPTB ou un EPAGE n’est plus conforme aux critères.

49Deux décrets apportent encore en 2019 des précisions sur l’exercice de la GEMAPI. Le premier est le décret n° 2019-715 du 5 juillet 2019 [11] relatif aux plans de prévention des risques concernant les « aléas débordement de cours d’eau et submersion marine ». Il a pour objet de définir les modalités de qualification des aléas « débordement de cours d’eau et submersion marine », les règles générales d’interdiction et d’encadrement des constructions, dans les zones exposées aux risques définies par les plans de prévention des risques naturels prévisibles, en application du VII de l’article L. 562-1 du Code de l’environnement. Le second est le décret n° 2019-895 du 28 août 2019 [12] portant diverses dispositions d’adaptation des règles relatives aux ouvrages de prévention des inondations. Ce dernier apporte, à l’issue du retour d’expérience d’une première année d’exercice de la compétence GEMAPI, des adaptations aux règles censées garantir l’efficacité de ces ouvrages, pour faciliter la mise en œuvre de la réglementation par les autorités compétentes.

VII – Les opérateurs locaux de la restauration collective contre le gaspillage alimentaire

50Depuis la loi du 11 février 2016 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire, dite loi Garot, l’État, les établissements publics et les collectivités territoriales sont dans l’obligation de lutter contre le gaspillage alimentaire « dans les services de restauration collective dont ils ont la charge ». L’ordonnance n° 2019-1069 du 21 octobre 2019 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire [13], étend cette obligation « à l’ensemble des opérateurs de la restauration collective privée », soit environ 250 opérateurs.

51Mais d’autres dispositions concernent les collectivités territoriales en tant qu’opérateurs de la restauration collective. Ceux-ci ont en effet désormais « l’interdiction de rendre les invendus alimentaires encore consommables impropres à la consommation » sous peine d’une amende de 3 750 euros, « qui peut être assortie de la peine complémentaire d’affichage ou de diffusion par voie de presse » (art. L. 541-15-5 C. env.). En présence de tels « invendus », les opérateurs de la restauration collective, préparant plus de 3 000 repas par jour (au niveau d’une cuisine centrale) et ceux de l’industrie agroalimentaire réalisant un chiffre d’affaires annuel supérieur à 50 millions d’euros, sont désormais dans l’obligation de « proposer une convention aux associations habilitées d’aide alimentaire pour le don de denrées consommables et non vendues » et de réaliser un diagnostic préalable, dans un délai d’un an à compter de la publication de l’ordonnance. La convention est facultative au-dessous du seuil des 3 000 repas par jour (art. 3).

52Enfin, l’article 1^er de l’ordonnance impose à ces opérateurs de rendre publics leurs engagements en faveur de la lutte contre le gaspillage alimentaire à compter du 1^er janvier 2020 (art. L. 541-15-6-1 C. env.)