Revue juridique de l’environnement 2019/3 Volume 44

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La Convention européenne du paysage du Conseil de l’Europe : pour une approche paysagère de la gestion durable de la biodiversité

Pages 505 à 516

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  • DÉJEANT-PONS, Maguelonne.
La Convention européenne du paysage du Conseil de l’Europe : pour une approche paysagère de la gestion durable de la biodiversité. Revue juridique de l’environnement, 2019/3 Volume 44, p.505-516. URL : https://droit.cairn.info/revue-juridique-de-l-environnement-2019-3-page-505?lang=fr.
  • Déjeant-Pons, Maguelonne.
« La Convention européenne du paysage du Conseil de l’Europe : pour une approche paysagère de la gestion durable de la biodiversité ». Revue juridique de l’environnement, 2019/3 Volume 44, 2019. p.505-516. CAIRN.INFO, droit.cairn.info/revue-juridique-de-l-environnement-2019-3-page-505?lang=fr.
  • Déjeant-Pons, M.
(2019) . La Convention européenne du paysage du Conseil de l’Europe : pour une approche paysagère de la gestion durable de la biodiversité. Revue juridique de l’environnement, Volume 44(3), 505-516. https://droit.cairn.info/revue-juridique-de-l-environnement-2019-3-page-505?lang=fr.
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1

« Le paysage (…)
(…) participe de manière importante à l’intérêt général, sur les plans culturel, écologique, environnemental et social, et (…) constitue une ressource favorable à l’activité économique, dont une protection, une gestion et un aménagement appropriés peuvent contribuer à la création d’emplois ;
(…) concourt à l’élaboration des cultures locales et (…) représente une composante fondamentale du patrimoine culturel et naturel de l’Europe, contribuant à l’épanouissement des êtres humains et à la consolidation de l’identité européenne ;
(…) est partout un élément important de la qualité de vie des populations : dans les milieux urbains et dans les campagnes, dans les territoires dégradés comme dans ceux de grande qualité, dans les espaces remarquables comme dans ceux du quotidien ;
(…) constitue un élément essentiel du bien-être individuel et social, et (…) sa protection, sa gestion et son aménagement impliquent des droits et des responsabilités pour chacun ».
Préambule de la Convention européenne du paysage

2Adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe à Strasbourg le 19 juillet 2000, la Convention européenne du paysage (STE n° 176) [1] a été ouverte à la signature des États européens à Florence le 20 octobre 2000. À ce jour, trente-neuf États membres du Conseil de l’Europe l’ont ratifiée : Andorre, Arménie, Azerbaïdjan, Belgique, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, Chypre, Danemark, Estonie, Finlande, France, Géorgie, Grèce, Hongrie, Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Moldavie, Monténégro, Pays-Bas, Norvège, Pologne, Portugal, République tchèque, Roumanie, Saint-Marin, Serbie, République slovaque, Slovénie, Espagne, Suède, Suisse, « l’ex-République Yougoslave de Macédoine », Turquie, Ukraine et Royaume-Uni. Deux États l’ont également signée : Islande et Malte [2].

3Premier traité international exclusivement consacré à l’ensemble des dimensions du paysage, la Convention répond aux grands enjeux de l’Organisation en matière de droits de l’Homme, de démocratie et d’État de droit dans une perspective de développement durable. Ses États signataires se sont déclarés « soucieux de parvenir à un développement durable fondé sur un équilibre harmonieux entre les besoins sociaux, l’économie et l’environnement » [3]. La Convention intègre ainsi les préoccupations environnementales ayant pour objet d’« éviter », de « réduire » et de « compenser », et sa mise en œuvre contribue à gérer durablement la biodiversité.

4Le paysage est le résultat concomitant de multiples actions de transformation dues à de nombreux acteurs intervenant sur les dynamiques territoriales de manières variées et à des échelles de temps et d’espace différentes. Ces interventions peuvent résulter de l’action des pouvoirs publics qui réalisent des projets de grande ampleur ou d’actions individuelles, qui peuvent s’effectuer sur un espace de dimension restreinte. Si chaque citoyen doit contribuer à préserver la qualité de paysages vivants, c’est-à-dire riches des espèces de faune et de flore d’où elles proviennent, les pouvoirs publics ont la responsabilité de définir le cadre général permettant d’assurer cette qualité. La Convention établit des principes juridiques généraux guidant l’adoption de politiques nationales concernant le paysage et le développement de la coopération internationale en la matière.

I – La reconnaissance juridique du paysage

5La Convention définit le paysage comme « une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l’action de facteurs naturels et/ou humains et de leurs interrelations ». Elle prévoit que chaque Partie s’engage « à reconnaître juridiquement le paysage en tant que composante essentielle du cadre de vie des populations, expression de la diversité de leur patrimoine commun culturel et naturel, et fondement de leur identité ». Le paysage est reconnu indépendamment de sa valeur exceptionnelle, considérant que toutes les formes de paysage conditionnent la qualité du cadre de vie des citoyens et méritent d’être prises en compte dans les politiques paysagères. Le champ d’application de la Convention couvre l’ensemble du territoire des Parties et s’applique aux espaces tant naturels qu’urbains et périurbains, qu’ils soient terrestres, aquatiques ou maritimes. La Convention ne concerne pas uniquement les paysages remarquables, mais aussi les paysages « ordinaires », du quotidien, et les espaces dégradés. Le paysage forme ainsi un tout, dans lequel les éléments constitutifs doivent être considérés de manière simultanée, dans leurs interrelations.

6La Recommandation CM/Rec(2008)3 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux États membres sur les orientations pour la mise en œuvre de la Convention européenne du paysage relève : « Le concept de paysage tel qu’énoncé par la convention est différent de celui qui peut être formulé dans certains documents qui assimilent le paysage à un « bien » (conception patrimoniale du paysage) et le qualifient (paysage « culturel », « naturel », etc.) en le considérant comme une partie de l’espace physique. Ce nouveau concept exprime au contraire la volonté d’affronter de façon globale et frontale le thème de la qualité des lieux où vivent les populations, reconnue comme condition essentielle pour le bien-être (compris aux sens physique, physiologique, psychologique et intellectuel) individuel et social, pour un développement durable et comme ressource favorisant les activités économiques […] ».

II – La mise en œuvre de l’approche paysagère

7La Recommandation CM/Rec(2008)3 précitée énonce une Proposition de texte destinée à orienter les autorités publiques dans la mise en œuvre de la Convention qui stipule qu’un ministère désigné au niveau national : a en charge la mise en œuvre de la politique du paysage et la coordination interministérielle en la matière ; organise la concertation avec la société civile et l’évaluation des politiques paysagères au sein d’une instance ad hoc ; et élabore et révise régulièrement, en collaboration avec les autres ministères et avec la participation du public, une stratégie nationale paysagère qui formule les principes directeurs de la politique du paysage en précisant les orientations et les objectifs poursuivis en vue de protéger, gérer et aménager les paysages. Il est prévu que cette stratégie devrait être rendue publique et que les ministères dont les activités influent sur les paysages devraient se doter de services chargés de la mise en œuvre de la politique paysagère dans le cadre de l’exercice de leurs compétences et rendre compte régulièrement de cette politique. Il est également indiqué que les autorités régionales et locales devraient se doter de personnel compétent en matière de paysage afin de mettre en œuvre la politique paysagère dans les domaines relevant de leurs compétences, et qu’ils devraient prendre en compte le paysage à leur niveau territorial respectif. La politique du paysage est ainsi une responsabilité partagée entre l’autorité nationale et les autorités régionales et locales, conformément au principe de la subsidiarité.

8L’approche paysagère repose sur les principes généraux qui suivent, énoncés par la Recommandation :

9- Prendre en considération le territoire tout entier

10La Convention s’applique à l’ensemble du territoire et couvre les espaces naturels, ruraux, urbains et périurbains. Elle porte tant sur les espaces terrestres que sur les eaux intérieures et maritimes. Elle concerne les paysages pouvant être considérés comme remarquables, les paysages du quotidien et les paysages dégradés.

11- Reconnaître le rôle fondamental de la connaissance

12L’identification, la caractérisation et la qualification des paysages constituent la phase préliminaire de toute politique du paysage. Elles impliquent une analyse du paysage aux plans morphologique, archéologique, historique, culturel et naturel, et de leurs interrelations, ainsi qu’une analyse des transformations. La perception du paysage par les populations, tant dans son évolution historique que dans ses significations récentes, devrait être également analysée.

13- Promouvoir la sensibilisation

14L’implication active des populations suppose que la connaissance spécialisée soit accessible à tous, c’est-à-dire qu’elle soit mise à disposition de façon aisée et qu’elle soit structurée et présentée de façon à être comprise même par les non-spécialistes.

15- Formuler des stratégies pour le paysage

16Chaque niveau administratif (national, régional et local) est amené à formuler des stratégies pour le paysage, spécifiques et/ou sectorielles, dans le cadre de ses compétences. Celles-ci s’appuient sur les moyens et institutions, qui, coordonnés dans le temps et l’espace, permettent la programmation de la mise en œuvre des politiques. Les différentes stratégies devraient être liées entre elles par les objectifs de qualité paysagère.

17- Intégrer le paysage dans les politiques territoriales

18La dimension paysagère devrait être intégrée dans l’élaboration de toutes les politiques qui concernent la gestion du territoire, aussi bien générales que sectorielles, afin de mener à des propositions permettant d’accroître la qualité de la protection, de la gestion et de l’aménagement du paysage.

19- Intégrer le paysage dans les politiques sectorielles

20Le paysage devrait être pris en compte par des procédures appropriées permettant d’intégrer systématiquement la dimension paysagère dans toutes les politiques qui influencent la qualité des lieux. L’intégration concerne aussi bien les différents organismes et les services administratifs de même niveau (intégration horizontale) que les différents organismes administratifs appartenant à des niveaux différents (intégration verticale).

21- Mettre en œuvre la participation du public

22Toutes les actions entreprises pour la définition, la réalisation et le suivi des politiques du paysage devraient être précédées et accompagnées de procédures de participation du public et des acteurs concernés, afin que ces derniers jouent un rôle actif dans la formulation des objectifs de qualité paysagère, dans leur mise en œuvre et dans leur suivi.

23- Respecter les objectifs de qualité paysagère

24Chaque intervention ou projet d’aménagement devrait respecter les objectifs de qualité paysagère. Ils devraient en particulier améliorer la qualité paysagère ou, du moins, ne pas provoquer son amoindrissement. En conséquence, il serait nécessaire d’évaluer les effets des projets, quelle que soit leur échelle, sur les paysages et de définir des règles et instruments pour répondre à ces effets. Chaque intervention ou projet d’aménagement devrait être non seulement compatible mais aussi appropriée aux caractères des lieux.

25- Développer l’assistance mutuelle et l’échange d’informations

26L’échange d’informations, la circulation des théories, des méthodologies et des expériences, entre les spécialistes du paysage, comme l’enseignement apporté par ces expériences, sont fondamentaux pour favoriser l’ancrage social et territorial et l’accomplissement des objectifs de la Convention européenne du paysage.

27Divers instruments peuvent être utilisés en faveur d’un développement qualitatif et durable du paysage : la planification paysagère (plans d’études de paysages intégrés dans la planification du territoire) ; les chartes, les contrats et les plans stratégiques partagés ; les études d’impact sur le paysage ; les évaluations des effets paysagers des interventions non soumises à étude d’impact ; les lieux et les paysages protégés ; les règlements relatifs au patrimoine culturel et historique ; les ressources et le financement…

28Afin d’assurer l’échange d’informations et le suivi de la mise en œuvre de la Convention dans les différents États Parties, un document de présentation des politiques de paysage menées dans les États membres du Conseil de l’Europe a été régulièrement établi et présenté à l’occasion des Conférences du Conseil de l’Europe sur la Convention [4]. L’utilisation du Système d’information de la Convention du Conseil de l’Europe sur le paysage, mis en place en vertu de la Recommandation CM/Rec(2013)4 du Comité des Ministres, permet désormais d’avoir accès en ligne aux informations concernant les politiques nationales et régionales développées [5]. Destiné aux autorités, organisations ou citoyens qui chercheraient des informations utiles sur les politiques du paysage, un Glossaire a été réalisé afin d’expliciter certains termes utilisés.

29La Recommandation CM/Rec(2017)7 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux États membres sur la contribution de la Convention européenne du paysage à l’exercice des droits de l’Homme et de la démocratie dans une perspective de développement durable recommande aux gouvernements des États parties à la Convention d’inscrire les politiques du paysage dans la durée, afin qu’elles tiennent compte du cadre de vie commun aux générations présentes et futures [6].

30La Convention européenne du paysage, ainsi que les textes concernant sa mise en œuvre, ont été le moteur d’évolutions intervenues dans de nombreux États, non seulement dans leur législation nationale et régionale, mais aussi aux différents niveaux administratifs, voire dans des documents méthodologiques et des expérimentations de politiques du paysage actives et participatives. L’Alliance du Prix du paysage du Conseil de l’Europe, qui rassemble les réalisations exemplaires présentées par les États Parties à la Convention, montrent qu’il est possible d’améliorer les caractéristiques paysagères du cadre de vie des populations tout en prenant soin de la biodiversité [7].

Bibliographie

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  • Conseil de l’Europe, Convention du Conseil de l’Europe sur le paysage : contribution aux droits humains, à la démocratie et au développement durable, Éditions du Conseil de l’Europe, 2018

  • Sites Internet de la Convention européenne du paysage :

Mots-clés éditeurs : droits de l’Homme, Convention européenne du paysage, biodiversité

Mise en ligne 18/09/2019

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