A – Un champ d’application limité à la haute mer

7Les menaces que font peser certaines pratiques de pêche sur la biodiversité des écosystèmes marins vulnérables, notamment des monts sous-marins, des récifs coralliens, y compris des récifs d’eaux froides ont été abordées dès 2003, dans la première résolution adoptée par l’Assemblée générale portant sur la viabilité des pêches au sein du paragraphe IX relatif à la pêche responsable dans l’écosystème marin [12]. Était alors simplement demandé au Secrétaire général, en coopération avec la FAO et en consultation avec les États, d’inclure dans son prochain rapport sur la pêche une section exposant la nature de ces menaces ainsi que les mesures de protection et de gestion prises en la matière sans d’ailleurs apporter de restriction quant au champ d’application géographique qui couvrait l’échelon mondial, régional et national [13]. Or, dès l’année suivante, l’Assemblée générale, tout en incitant directement les États à adopter des mesures de protection plus strictes pouvant aller jusqu’à l’interdiction, à titre provisoire, de pratiques destructrices, cantonne le champ géographique aux écosystèmes marins vulnérables situés au-delà des juridictions nationales [14]. Le cadre spatial est donc posé et limité aux deux zones relevant de cette qualification juridique : la haute mer et la Zone internationale des fonds marins. Les résolutions adoptées postérieurement par l’Assemblée générale, notamment la résolution 61/105 qui détaille les mesures à prendre par les États, viendront implicitement confirmer cet état de fait en soulignant le rôle prépondérant joué par les organisations régionales de gestion des pêches et l’État du pavillon, entité exclusivement compétente en haute mer [15]. Les Lignes directrices adoptées par la FAO en 2008 sont, quant à elles, sans ambiguïté puisque clairement dédiées à la pêche profonde en haute mer.

8La question qui se pose est alors celle de savoir si la pêche dite profonde ne se pratique réellement qu’en haute mer. Répondre à cette interrogation risque néanmoins de s’avérer difficile dans la mesure où il n’existe pas de définition scientifique, et encore moins juridique, communément acceptée des « espèces profondes », pas plus qu’il n’en existe de l’océan profond et de ce fait, de la pêche profonde. Ainsi, le Conseil international pour l’exploration de la mer (CIEM) retient une profondeur de plus de 200 mètres pour définir les eaux profondes alors que la FAO dans son rapport de 2005 sur l’état des ressources halieutiques marines mondiales note que les « océans étant un écosystème continu, toute zonation basée sur la profondeur serait arbitraire » et en déduit « qu’il n’existe pas de définition stricte et universellement applicable des poissons des grands fonds » [16]. La Commission européenne définit, quant à elle, les espèces d’eau profonde à partir d’une combinaison de facteurs biologiques tels qu’une maturité relativement tardive, une croissance lente, un faible taux de mortalité naturelle, la possibilité de ne pas frayer chaque année, facteurs complétés par une liste figurant en annexe et répertoriant, à ce jour, 49 espèces [17]. Dans ses lignes directrices, la FAO a fait le choix de cibler l’activité de pêche en eau profonde qu’elle identifie à partir de deux critères cumulatifs. Les directives s’appliquent aux pêches qui présentent comme caractéristique de capturer des espèces ne pouvant supporter que des taux d’exploitation de faible intensité et qui sont effectuées à partir d’engins de pêche risquant d’entrer en contact avec les fonds marins [18].

9L’intérêt premier de cette définition tient au fait que l’activité se qualifie non pas tant au regard des espèces concernées – le premier critère pouvant certainement s’appliquer à un grand nombre d’espèces – qu’aux techniques utilisées qui renvoient pour l’essentiel au chalutage de fond. Sont alors tout particulièrement visés les écosystèmes marins vulnérables qui, en raison de leur fragilité, sont directement menacés par cette très décriée technique de pêche. L’annexe I des Lignes directrices en dresse une liste non exhaustive comprenant, notamment, les coraux d’eau froide, les communautés colonisées par les éponges, les cheminées hydrothermales accueillant des populations endémiques. Or, de tels écosystèmes se retrouvent également dans les zones situées au sein des juridictions nationales, y compris d’ailleurs dans les eaux côtières elles aussi touchées par les activités chalutières [19].

10Le choix de limiter le champ géographique des lignes directrices à la haute mer emporte, de ce fait, un certain nombre de difficultés ou tout au moins d’interrogations. La première d’entre elles concerne les écosystèmes marins vulnérables situés dans les zones sous juridiction. Sont-ils, du fait de leur localisation géographique, exclus des mesures préconisées dans les lignes directrices ? La réponse est dans le texte lui-même puisque le point 10 énonce que les États côtiers peuvent, le cas échéant, appliquer les présentes Directives à l’intérieur de leurs zones de juridiction nationale. Les États côtiers sont donc invités, s’ils le souhaitent, à appliquer des mesures non obligatoires ! Autre difficulté qui touche cette fois les écosystèmes qui, à l’instar de certains stocks de poissons, chevauchent la haute mer et les eaux sous juridiction. Si l’État côtier est, en application de la Convention de Montego Bay, indéniablement compétent pour réglementer la pêche et la protection de l’environnement dans sa ZEE, sa juridiction s’arrête là où commence la haute mer. Des mécanismes spécifiques assurant une gestion conjointe apparaissent alors nécessaires. La question peut notamment se poser dès lors que sont concernés des écosystèmes marins vulnérables situés dans la partie du plateau continental comprise entre 200 et 350 milles marins [20]. L’État côtier qui a obtenu, conformément à la procédure prévue à l’article 76-8 de la Convention de Montego Bay, une extension de son plateau continental et qui, de ce fait, exerce des droits souverains sur les espèces dites sédentaires est-il compétent pour réglementer la pêche se réalisant dans les eaux surjacentes gouvernées, du fait de leur statut de haute mer, par le principe de liberté ? À la solution qui consistait à renvoyer l’application des Lignes directrices au-delà des zones sous juridiction sans distinction entre colonne d’eau et sol et sous-sol, les délégations ont fait le choix d’insérer une clause énonçant qu’ « aucune disposition de ces Directives concernant la gestion de la pêche profonde en haute mer au-dessus du plateau continental de la part des États et des organisations et arrangements régionaux de gestion des pêches, ne doit porter préjudice aux droits souverains de l’État côtier sur ce plateau, ni à l’exercice de la juridiction de l’État côtier sur ce plateau, conformément au droit international tel que reflété dans la Convention des Nations Unies de 1982 » [21]. Les droits de l’État côtier sont donc protégés mais il n’est pas certain que cette reconnaissance soit de nature à assurer la conservation des écosystèmes vulnérables. En effet, l’article 78 de la Convention de Montego Bay rappelle que les droits souverains de l’État côtier, limités à l’exploration et l’exploitation des ressources naturelles, ne doivent pas « affecter » le régime juridique des eaux surjacentes, porter atteinte aux droits et libertés reconnus par la Convention, « ni en gêner l’exercice de manière injustifiable » [22]. Parce que l’espace maritime est par nature un espace partagé, les droits de l’État côtier sur son plateau continental étendu doivent donc cohabiter avec les droits reconnus aux États du pavillon. Reste à savoir si cette conciliation se fera au bénéfice des écosystèmes marins vulnérables situés sur cette partie des fonds marins, question d’autant plus prégnante que ce sont actuellement 81 demandes d’extension qui sont portées devant la Commission des Limites du Plateau Continental [23].

11Le zonage, horizontal ou vertical, de la Convention de Montego Bay fondé sur un critère de distance par rapport à la côte apparaît donc peu adéquat pour prendre en compte les écosystèmes benthiques. Les données écologiques résistent parfois au cadre juridique imposé… De ce fait, il aurait sans doute été possible de ne pas limiter le champ d’application des textes relatifs à la pêche profonde à la haute mer, sans que cela ne porte d’ailleurs atteinte aux droits de l’État côtier, en raison de la nature exclusivement volontaire des instruments adoptés.

A – L’affirmation de principes issus du droit de l’environnement

18Le droit de l’environnement est, par essence, un droit davantage tourné vers la prévention que vers la réparation du fait du caractère parfois irréparable des dommages causés ou, lorsqu’une telle réparation est envisageable, de son coût potentiellement élevé [36]. L’étude d’impact environnemental est l’un des outils venant matérialiser cette obligation de prévention puisqu’elle permet d’évaluer, à l’avance, les effets potentiels d’une activité sur l’environnement. Le Principe 17 de la Déclaration de Rio demande ainsi aux États d’entreprendre une étude d’impact sur l’environnement dans le cas « d’activités qui risquent d’avoir des effets nocifs importants sur l’environnement ». L’article 206 de la Convention de Montego Bay laisse, quant à lui, une plus grande latitude aux États. Il dispose en effet que « lorsque les États ont de sérieuses raisons de penser que des activités envisagées relevant de leur juridiction ou de leur contrôle risquent d’entraîner une pollution importante ou des modifications considérables et nuisibles du milieu marin, ils évaluent, dans la mesure du possible, les effets potentiels de ces activités sur ce milieu ». Mais c’est le point 47 des Lignes directrices qui présente la rédaction la plus précise. Afin de déterminer si les activités de pêche profonde sont de nature à produire des effets néfastes notables dans des zones données, les États du pavillon et les organisations de gestion des pêches sont incités à procéder à des évaluations qui devraient notamment porter sur les types de pêches pratiquées ou envisagées dans la zone, les informations scientifiques et techniques les plus fiables disponibles sur l’état actuel des ressources halieutiques et des écosystèmes, l’identification, la description et la cartographie des écosystèmes marins vulnérables connus ou susceptibles d’apparaître dans la zone de pêche, les données et méthodes utilisées pour identifier, décrire et évaluer les impacts de l’activité, l’identification, la description et l’évaluation de la fréquence, l’ampleur et la durée des impacts probables, y compris les impacts cumulatifs des activités couvertes par l’évaluation des écosystèmes marins vulnérables et des ressources halieutiques faiblement productives dans la zone de pêche, l’évaluation du risque d’impacts probables dus aux opérations de pêche et les mesures proposées d’atténuation. Ce faisant devront être prises en compte les conditions différentes qui prévalent dans les zones où les pêches profondes sont bien établies et dans celles où les pêches n’ont pas lieu ou ne sont pratiquées qu’occasionnellement [37]. Le contenu de l’évaluation, au demeurant très complet, est donc fonction de la récurrence de l’activité de pêche. Il s’agissait probablement de ne pas faire peser une charge trop lourde sur le secteur de la pêche et de rendre compte du fait que tous les fonds marins sont loin d’être homogènes, certains étant peut-être moins sensibles au chalutage que d’autres. Néanmoins, il semble important de garder présent à l’esprit que même les zones où le chalutage est pratiqué de longue date peuvent abriter des écosystèmes fragiles, les connaissances scientifiques étant encore loin d’être absolues. La reconnaissance de situations différenciées ne doit donc pas conduire à ce que des standards moins exigeants soient appliqués dans les zones déjà soumises au chalutage mais bien plutôt à renforcer ces évaluations lorsque l’ouverture d’une nouvelle zone de chalutage est envisagée.

19Une telle interprétation est d’ailleurs conforme à cet autre principe environnemental qu’est le principe de précaution qui veut que l’absence de certitude scientifique ne conduise pas à l’inaction mais, au contraire, à l’adoption de mesures de conservation plus rigoureuses. C’est d’ailleurs une hypothèse évoquée par les Lignes directrices elles-mêmes : « si, après l’évaluation de toutes les informations scientifiques et techniques disponibles, une grande incertitude persiste quant à la présence d’environnements marins vulnérables ou quant à la possibilité que des activités de pêche profonde en haute mer entraînent des effets néfastes notables sur les environnements marins vulnérables, les États ne devraient autoriser la poursuite des activités individuelles de pêche profonde en haute mer que si elles se conforment, notamment à des mesures de précaution, de conservation et de gestion destinées à éviter des effets néfastes notables ».

20Cette disposition illustre le fait que la précaution, qu’elle soit qualifiée de principe ou d’approche, sous-tend le droit de la mer et plus précisément encore le droit de la biodiversité marine, tant cette dernière reste encore peu explorée à l’échelle mondiale [38]. S’il est vrai que le principe de précaution ne figure pas en tant que tel dans la Convention de Montego Bay [39], on le retrouve à l’inverse dans l’Accord de 1995 sur les stocks chevauchants [40]. De même, c’est à l’occasion d’une demande d’avis consultatif portant sur la Zone internationale des fonds marins que la Chambre pour le règlement des différends marins du Tribunal international du droit de la mer (TIDM) a pu reconnaître, assez prudemment d’ailleurs, que la référence à l’approche de précaution dans un nombre croissant de traités et autres instruments internationaux a créé « un mouvement qui tend à incorporer cette approche dans le droit international coutumier » [41].

21Toutefois, le principe de précaution est, par nature, un principe éphémère : passerelle entre incertitude et certitude, pour autant que cette dernière puisse être absolue, il appelle à un approfondissement de nos connaissances scientifiques. Dans sa résolution 69/74, l’Assemblée générale des Nations Unies, notant avec préoccupation qu’en dépit des progrès accomplis, la résolution 61/105 n’a pas été mise en œuvre de façon suffisante, demande aux États d’agir individuellement et par l’entremise des organismes et arrangements régionaux de gestion des pêches, conformément au principe de précaution, pour appliquer les Directives internationales de 2008 [42]. Les organisations régionales de gestion des pêches (ORGP) apparaissent, à cet égard, comme un acteur central dans la gestion durable des ressources halieutiques ; certaines d’entre elles ont d’ailleurs vu leur champ de compétence étendu aux questions environnementales.

B – L’extension des compétences des organisations régionales de gestion des pêches

22Les ORGP sont des organisations internationales dont l’origine remonte à la fin du XIX^ème siècle [43] dans le but de gérer un ou plusieurs stocks de poissons, ou encore une zone océanique. La finalité de ces organisations est à la fois d’augmenter les connaissances scientifiques mais également de maintenir les stocks à un niveau optimal et ceci afin de permettre un maximum de captures. Les ORGP offrent donc un cadre institutionnel permettant aux États côtiers et aux États pêcheurs de se conformer à l’obligation découlant de l’article 116 de la Convention de Montego Bay et à celle de l’article 8 de l’Accord de 1995 sur les stocks chevauchants de coopérer. Ce dernier texte demande d’ailleurs aux États de créer de telles organisations, lorsqu’elles n’existent pas encore, afin d’assurer la conservation et la gestion des stocks. C’est d’ailleurs presque chose faite, le maillage des ORGP en haute mer ayant été assez rapidement complété à l’exception notable de l’Atlantique du Centre-Est, de l’Atlantique du Sud-Ouest et de l’Arctique. Toutefois, parmi la cinquantaine d’organes internationaux de pêche maritime, seules huit ORGP ont actuellement un mandat les autorisant à gérer la pêche profonde [44] et seules certaines d’entre elles ont déjà adopté des mesures pour protéger les écosystèmes marins vulnérables.

23C’est le cas notamment de la Commission des pêches de l’Atlantique du Nord-Est qui a pris la décision de fermer à la pêche au chalut de fond plusieurs zones identifiées comme vulnérables [45] et cela en liaison avec la Commission Ospar créée par la Convention du même nom et compétente pour la protection de l’environnement dans cette zone. Liées, depuis 2008, par un Memorandum of Understanding les engageant à coopérer dans le cadre d’une planification spatiale marine, ces deux institutions participent ainsi au rapprochement entre droit des pêches et droit de l’environnement. Il n’est d’ailleurs pas inintéressant de noter que les zones de fermeture de la pêche au chalut recoupent partiellement les aires marines protégées désignées en haute mer par la Commission Ospar suite à la réunion ministérielle de Bergen en septembre 2010. De son côté, la Commission générale des pêches pour la Méditerranée a complété sa désignation de zones interdites au chalutage par une prohibition générale de toute activité de chalutage dans les fonds supérieurs à mille mètres.

24Sans détailler plus avant les différentes mesures prises par les ORGP [46], il convient de souligner que l’intérêt de ce mécanisme est de rendre obligatoires les normes volontaires issues de l’Assemblée générale et de la FAO. En effet, ces ORGP sont compétentes pour adopter des mesures de conservation qui s’appliquent à leurs États membres, tout au moins en respect du principe du consensualisme qui gouverne le droit international, à ceux qui n’y auraient pas objecté.

25Les mesures adoptées au niveau international afin de gérer la pêche profonde témoignent de l’intégration des préoccupations environnementales dans le corpus juridique relatif à la pêche. C’est finalement l’intérêt porté à la protection de la biodiversité qui a permis un tel rapprochement. Mais rapprochement ne signifie pas fusion : ainsi, la pêche a été exclue des négociations en cours sur l’adoption d’un traité juridiquement contraignant relatif à l’exploitation durable et à la conservation de la biodiversité marine au-delà des zones sous juridiction alors même que la pêche, lorsqu’elle est peu ou mal gérée, fait peser de graves menaces sur la biodiversité marine. L’exemple de la pêche profonde est, à ce titre, très éclairant et témoigne que, encore une fois, beaucoup reste à faire.