Notes
-
[1]
Commission européenne, Vivre avec l’érosion côtière en Europe : Espaces et sédiments pour un développement durable – Bilans et recommandations du projet Eurosion, 10 mai 2004, 60 p., spé. p. 3.
-
[2]
Union économique et monétaire d’Afrique de l’Ouest (UEMOA), Étude régionale de suivi du trait de côte et schéma directeur du littoral de l’Afrique de l’Ouest. Diagnostic général, 2010.
-
[3]
GIEC/IPCC, Global warming of 1.5°C, SR1.5, 48th Session, Incheon, Republic of Korea, 6 October 2018.
-
[4]
CIJ, Affaire Plateau continental de la Mer du Nord, arrêt du 20 février 1969, Rec. 1969, p. 51. Voir sur ce point : F. Montconduit, « Affaire du Plateau continental de la Mer du Nord, République fédérale d’Allemagne c. Danemark, République fédérale d’Allemagne c. Pays Bas, Arrêt du 20 février 1969 », AFDI, 1969, p. 213-244.
-
[5]
E. Decaux, O. de Frouville, Droit international public, Dalloz, Paris, 2014, 9ème éd., p. 191.
-
[6]
Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, signée à Montego Bay le 10 décembre 1982, A/CONF.62/122 et corr. 1 à 11.
-
[7]
Article 121 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer.
-
[8]
Article 7 §1 de la Convention.
-
[9]
Article 7 §3 de la Convention.
-
[10]
Article 7 §10 de la Convention. Ainsi, si la France avait tracé une ligne de base droite entre le Cap d’Ail et le Cap Martin, Monaco aurait été privé de mer territoriale et coupé de la haute mer.
-
[11]
L’emploi du terme « et » implique que l’article 7 s’applique exclusivement aux deltas faisant partie d’une côte indentée à l’exclusion de toute autre situation. Nous soulignons.
-
[12]
CIJ, Délimitation maritime dans la mer des Caraïbes et l’océan Pacifique (Costa Rica c. Nicaragua), Arrêt du 2 février 2018, p. 38, §46.
-
[13]
F. Rigaldies, « Les lignes de base dans le droit de la mer contemporain », RJT, 35, 2001, p. 1-82, spé. p. 22.
-
[14]
Ceux-ci sont régis par l’article 47 de la Convention de 1982 établissant des lignes de base archipélagiques droites. Celles-ci permettent de relier les points extrêmes des îles et des récifs découvrants de l’archipel les plus éloignés à la condition que la superficie des eaux archipélagiques ainsi créées ne soit pas neuf fois plus importante que la superficie totale des terres émergées formant l’archipel. Cette condition empêche, on le comprend, de prendre en considération les îles les plus éloignées.
-
[15]
CIJ, Délimitation maritime en Mer Noire (Roumanie c. Ukraine), Arrêt du 3 février 2009, p. 106-108.
-
[16]
Ne semblent donc pas visées les installations servant à la protection de la côte, ce que semblent confirmer les travaux préparatoires de l’article 8 de la Convention de Genève sur la mer territoriale et la zone contiguë. Selon le Rapporteur spécial, en effet, ces ouvrages représentent « un problème spécial qui ne relève ni des dispositions relatives aux ports ni de celles relatives aux rades ».
-
[17]
P. Jacqué, « À Monaco, l’extension de la démesure », Le Monde, 23 juillet 2018.
-
[18]
J. Etienne, « Palm Islands : les îles-paradis de Dubaï inquiètent les écologistes », Futura Planète, juillet 2007.
-
[19]
V. Duvat, A. Magnant, « Archipels en péril ? Les Maldives et les Kiribati face au changement climatique », Vertigo, Vol. 10, n° 3, 2010.
-
[20]
J.-P. Pancracio, « Le droit de la mer face aux nouvelles technologies », in P. Chaumette, Espaces marins : surveillance et prévention des trafics illicites en mer, Gomylex, p. 207-220, spé. p. 214.
-
[21]
La Chine a procédé à des opérations massives de remblai sur l’îlot Subi Reef afin de le rendre artificiellement opérationnel à des fins militaires. Elle a ainsi plus que centuplé la surface utile de l’îlot naturel originel : P. Hébrard, V. Niquet, « Procédure d’arbitrage et montée des tensions en mer de Chine : la nécessaire consolidation du système de normes internationales », Note de la FRS n° 13/2016, 16 juin 2016.
-
[22]
Cour permanente d’arbitrage, Arbitrage relatif à la mer de Chine méridionale (La République des Philippines contre La République populaire de Chine), 12 juillet 2016, 479 p. Pour une étude détaillée : F. Schneider, « Guerre juridique en mer de Chine méridionale », Revel Nice, PSEI, 19 décembre 2016.
-
[23]
Communiqué de presse de la CPA, « Arbitrage relatif à la mer de Chine méridionale », 12 juillet 2016, p. 21.
-
[24]
Voir sur ce point V. Blanchette Seguin, « Elévation du niveau de la mer et frontières maritimes : les États possèdent-ils des droits acquis sur leur territoire submergé ? », RQDI, 26.2 (2013), p. 1-21, spé. p. 2.
-
[25]
D. D. Caron, « Climate Change, Sea Level Rise and the Coming Uncertainty in Oceanic Boundaries: A Proposal to Avoid Conflict », in S.-Y. Hong et J. M. Van Dyke (Dir.), Maritime Boundary Disputes, Settlement Processes and the Law of the Sea, Martinus Nijhoff, 2009, p. 10 ; A. H. A. Soons, « The Effects of a Rising Sea Level on Maritime Limits and Boundaries », Nethl International L. Rev., 1990, p. 1.
-
[26]
CIJ, Affaire du différend territorial et maritime entre le Nicaragua et le Honduras dans la mer des Caraïbes (Nicaragua c. Honduras), Arrêt du 8 octobre 2007.
-
[27]
Dans ce cas, l’État côtier pourrait établir des « cartes récentes non officielles » aux seules fins d’assurer la sécurité de la navigation : V. Blanchette Seguin, « Elévation du niveau de la mer et frontières maritimes : les États possèdent-ils des droits acquis sur leur territoire submergé ? », op. cit., p. 12.
-
[28]
Il est d’ailleurs fait expressément référence à « la solution équitable » dans l’article 83 de la Convention relative à la délimitation du plateau continental entre États (dont les côtes sont adjacentes ou se font face).
-
[29]
J. Cazala, « Retour sur les méthodes de délimitation juridictionnelle d’espaces maritimes mises en œuvre dans quelques affaires récentes », AFDI, 2008, p. 411-427.
-
[30]
M. Virally, « L’équité dans le droit : à propos des problèmes de délimitation maritime », in Le droit international à l’heure de sa codification. Études en l’honneur de Roberto Ago, Milan, Dott. A. Giuffré Editore, 1987, Vol. II, p. 523-534.
-
[31]
L. Croce, « L’impact de la montée des océans sur les délimitations maritimes », 2012 : http://croceassocies.ch/wp-content/files/2012/11/La-mont%C5%BDe-du-niveau-des-oc%C5%BDans-e-les-zones-maritimes1.pdf.
-
[32]
T. Treves, « Codification du droit international et pratique des États dans le droit de la mer », RCADI, Martinus Nijhoff, Dordrecht, Boston, Lancaster, 1990-IV, 9, p. 81-82.
-
[33]
Cette procédure nécessite la convocation d’une conférence acceptée par au moins la moitié des États parties et un accord sur les amendements par voie de consensus (article 312 Convention). Elle n’a jamais été utilisée avec succès : C. Schofield, A. Arsana, « Climate Change and the Limits of Maritime Jurisdiction », in R. Warner, C. Schofiels (Dir.), Climate Change and the Oceans, Cheltenham, Edward Elgar, 2012, p. 148.
-
[34]
La Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (entrée en vigueur le 21 mars 1994), à laquelle est associé le Protocole de Kyoto (entré en vigueur le 16 février 2005) est fondée sur trois grands principes : de précaution, de responsabilités communes mais différenciées et de développement durable. De même, les instruments régionaux de protection des droits de l’Homme pourraient constituer un moyen utile, sur le fondement du droit à un environnement sain tel que dégagé par la Cour européenne des droits de l’Homme, par exemple. Voir : F. Duhautoy, « Tuvalu, vers une nouvelle forme juridique des États ? », NZACL Yearbook (2015) 21 CLJP/JDCP, p. 51-67, spé. p. 55.
-
[35]
La Cour internationale de Justice a ainsi considéré que « le principe de prévention, en tant que règle coutumière, trouve son origine dans la diligence requise ("due diligence") de l’État sur son territoire ». CIJ, Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay), Arrêt du 20 avril 2010, Rec. 2010, p. 14, spé. §101.
-
[36]
Se pose ainsi la question des critères susceptibles de caractériser et mesurer un dommage réel sur la santé, l’environnement ou les biens des États tiers.
-
[37]
Les questions soulevées sont celles relatives au départ de responsabilités entre les opérateurs privés et l’État ainsi que celles relatives à l’appréciation du manquement de l’État à ses obligations positives.
-
[38]
De quelle part chaque État peut être individuellement tenu responsable des effets du changement climatique et, en cas de mise en cause cumulée de la responsabilité de plusieurs États, quelle pourrait être la répartition entre leur charge respective ? : F. Duhautoy, « Tuvalu, vers une nouvelle forme juridique des États ? », op. cit,, spé. p. 55.
-
[39]
Examen périodique universel du 11 décembre 2008. Rapport du Groupe de travail sur l’examen périodique universel, Tuvalu (A/HRC/10/84), §6.
-
[40]
Ch. Cournil, « Les réfugiés écologiques : Quelle(s) protection(s), quel(s) statut(s) ? », RDP, 2006 (4), p. 1035-1066.
-
[41]
F. Duhautoy, « Tuvalu, vers une nouvelle forme juridique des États ? », précité, p. 56-58.
-
[42]
Voir notamment sur ce point : J. McAdam, « Disappearing States, Statelessness and the Boundaries of International Law », UNSW Law Research Paper, 2010 (2), p. 10 ; R. Rayfuse, « Whither Tuvalu? International Law and Disappearing States », UNSWLJ, 2009 (9), p. 6-7.
-
[43]
V. Blanchette Seguin, « Élévation du niveau de la mer et frontières maritimes : les États possèdent-ils des droits acquis sur leur territoire submergé ? », précité, p. 19.
-
[44]
Ibidem.
-
[45]
M. Boutonnet, « Le procès climatique devant le juge », Dalloz actualité, 7 janvier 2019.
-
[46]
L. Neyret, « La reconnaissance de la responsabilité climatique », op. cit.
-
[47]
Ibidem.
1L’érosion des côtes et la submersion des territoires terrestres de faible altitude sont des phénomènes qui affectent, certes dans des proportions variables, l’ensemble des régions du monde. Une étude conduite dans le cadre du projet Eurosion révèle qu’en 2004, 20 à 27 % des côtes de l’Union européenne, selon les indices de calcul retenus, sont en érosion impliquant, chaque année, une perte ou une forte dégradation d’environ 15 km2 de territoires littoraux [1]. En Afrique de l’Ouest, si le taux moyen de recul de la côte est de 2 mètres par an, il peut atteindre respectivement, 25 mètres et presque 140 mètres/an dans certaines zones de la Mauritanie et du Sénégal (zone de Sangomar), par exemple [2]. De manière plus générale, ce sont 70 % des côtes sableuses qui sont actuellement en érosion. Les archipels sont particulièrement exposés. Ainsi, les Salomons ont perdu en quelques années cinq îles principales sur les douze qui composent l’archipel. Selon, le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), l’élévation du niveau de la mer dû à la dilatation thermique des océans et à la fonte des glaces pourrait atteindre 0,98 mètre en 2100 [3], scénario qui ne manquera pas d’accélérer le phénomène d’érosion côtière.
2Les enjeux et défis sont humains, environnementaux, technologiques, économiques et politiques. Ils sont également juridiques évidemment. Du point de vue du droit international, se pose la question de l’impact de l’érosion côtière et de la submersion en matière de délimitation maritime, la laisse de basse mer constituant le niveau de référence à partir duquel cette dernière s’opère. Comme l’a indiqué la Cour internationale de justice (CIJ) dans l’arrêt Plateau continental de la mer du Nord de 1969, « la terre est la source juridique du pouvoir qu’un État côtier peut exercer dans les prolongements maritimes » [4]. En effet, la souveraineté de l’État s’étend en mer jusqu’aux limites de la mer territoriale et, au-delà, l’État exerce des droits souverains dans la limite de la zone économique exclusive et du plateau continental (éventuellement étendu). La maîtrise de l’espace maritime revêt un enjeu stratégique fondamental en matière de sécurité, d’exploitation des ressources halieutiques, des énergies pétrolière, gazière ou éolienne, de transport de marchandises, d’exploration scientifique ou encore de protection des milieux marins. Elle est également, on le comprend aisément, source de fortes tensions entre les États. En témoignent, la multiplication de revendications nouvelles depuis une vingtaine d’années et le « renouveau » subséquent du contentieux maritime [5].
3Tirant toutes les implications du principe suivant lequel la terre domine la mer, la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer [6] (CNUDM) adoptée en 1982 semble poser le principe d’une corrélation quasi parfaite entre la réalité physique de la côte et le territoire maritime attenant. De fait, la Convention prend en considération les éléments géographiques qui caractérisent l’espace côtier pour déterminer les lignes de base à partir desquelles les États peuvent développer leur emprise sur la mer, c’est-à-dire mesurer les limites de leur mer territoriale et des zones maritimes relevant de leur juridiction. Reste que l’accélération et l’accentuation annoncée du processus d’érosion côtière et de submersion conduisent à s’interroger sur le point de savoir si les délimitations maritimes déjà opérées sont acquises durablement ou si elles peuvent fluctuer au gré de l’avancée des eaux ?
I – L’affirmation de principe de la coïncidence entre la réalité physique de la côte et le territoire maritime
4Au stade de la délimitation des zones maritimes, la Convention ne réserve qu’une place toute marginale à la question de l’impact de l’érosion et de la submersion sur la détermination des lignes de base. Le terme d’érosion n’y est d’ailleurs jamais employé. La Convention pose, en effet, clairement le principe suivant lequel, en matière de délimitation, les éléments de géographie physique de la masse terrestre doivent être privilégiés, les installations artificielles érigées pour se protéger de la montée des eaux ne pouvant constituer des éléments de référence pertinents.
A – La reconnaissance de l’impact de l’érosion en matière de délimitation : une exception
5L’article 5 de la CNUDM dispose que « la ligne de base normale à partir de laquelle est mesurée la largeur de la mer territoriale est la laisse de basse mer le long de la côte, telle qu’elle est indiquée sur des cartes marines à grande échelle reconnues officiellement par l’État côtier ».
6La laisse de basse mer est « la ligne située le long d’une côte ou d’un rivage jusqu’où la mer descend à marée basse ». Les niveaux de référence peuvent varier en fonction de l’amplitude de la marée. En revanche, lorsque le phénomène marégraphique est très faible ou lorsque la côte est constituée de falaises, la ligne de basse mer se confond avec le rivage. Selon la Convention, la détermination des points de base de la délimitation peut s’appuyer sur la présence d’étendues naturelles de terre entourées d’eau dès lors que celles-ci soit sont découvertes à marée basse tels les récifs et hauts fonds découvrants, soit restent découvertes à marée haute, c’est-à-dire les îles. S’agissant des îles faisant partie d’un atoll (un récif entourant un lagon comme Bora Bora en Polynésie française ou encore les îles Marshall en Océanie) et des îles bordées de récifs frangeants (comme Mayotte, par exemple), la ligne de base est constituée par la laisse de basse mer sur le récif, côté large. Dans les autres cas, lorsque les formations géographiques (îles ou hauts fonds frangeants) se trouvent à une distance de la côte inférieure à la largeur de la mer territoriale (soit 12 milles marins), leur laisse de basse mer pourra être prise en compte à titre de ligne de base et influer donc sur le tracé des zones maritimes. Seuls les îles ou les rochers qui se prêtent à l’habitation humaine ou à une vie économique propre sont susceptibles de générer leurs propres zones maritimes [7].
7On voit ici toute la rigueur du principe suivant lequel la terre domine la mer : l’érosion de la côte ou sa submersion se voient donner leur plein effet. Dès lors que les formations géographiques sont recouvertes par les flots, elles cessent de constituer une référence pour la délimitation ce qui entraîne ipso facto la réduction corrélative des zones maritimes sur lesquelles l’État peut exercer ses compétences.
8La mise en œuvre de l’article 7 de la Convention ne permet de compenser que très limitativement cet état de fait. Celui-ci énonce, en effet, les conditions dans lesquelles il est possible de recourir à des lignes de base droites pour la délimitation de la mer territoriale. La ligne de base droite est, comme son nom l’indique, une ligne géométrique qui permet, à titre exceptionnel, c’est-à-dire dans des circonstances géographiques particulières, d’établir une ligne artificielle comme base de la délimitation. Ainsi, par rapport à l’utilisation normale de la laisse de basse mer, l’emploi des lignes de base droites a pour effet indirect de repousser vers le large les limites extérieures de la mer territoriale et, dans la plupart des cas, des autres zones de compétence de l’État côtier. Il faut néanmoins noter le caractère très restrictif de la disposition. D’une part, celle-ci n’a vocation à s’appliquer qu’aux littoraux, profondément échancrés ou « indentés » ou constitués de chapelets d’îles à proximité immédiate de la côte [8]. D’autre part, les lignes de base droites ne doivent pas s’éloigner sensiblement de la direction générale de la côte [9] et ne peuvent avoir pour effet de couper la mer territoriale d’un autre État de la haute mer ou d’une zone économique exclusive [10].
9Ainsi, « là où la côte est extrêmement instable en raison de la présence d’un delta et d’autres caractéristiques naturelles » [11], « les points de base appropriés peuvent être choisis le long de la laisse de basse mer la plus avancée et, même en cas de recul ultérieur de la laisse de basse mer, ces lignes de base droites restent en vigueur tant qu’elles n’ont pas été modifiées conformément à la Convention ». Il s’agit là de la seule circonstance qui permette d’assurer une certaine permanence aux lignes de base en dépit de l’instabilité du littoral. Faisant application de cette disposition, la Cour internationale de Justice, à l’occasion de l’affaire de la Délimitation maritime dans la mer des Caraïbes et l’océan Pacifique (opposant le Costa Rica au Nicaragua) [12], s’appuie sur « la grande instabilité de la côte dans l’embouchure du San Juan » relevée par les experts qu’elle a désignés, et considère que celle-ci « ne permet pas d’identifier, sur la flèche du littoral, un point fixe susceptible de servir de point de départ à la délimitation maritime ». La Cour, insistant sur le fait que « la côte subit un phénomène prédominant de recul causé par l’érosion marine », juge « approprié de placer un point fixe en mer à 2 milles marins de la côte ».
10Si l’on comprend, que l’instabilité inhérente à un littoral soumis à alluvionnement soit prise en considération, l’on comprend moins que cette disposition voit son application limitée aux deltas. L’instabilité du littoral méritait sans nul doute une disposition d’application universelle [13] permettant ainsi d’aborder la situation des littoraux sablonneux ou sujets à effondrement et des États archipels, particulièrement exposés à l’érosion et au phénomène de submersion [14]. En pratique, les États dont les côtes sont très restreintes ou particulièrement exposées sont conduits à recourir ou envisager de recourir à des dispositions de protection ou d’extension artificielle de leur territoire terrestre. Pour autant, ces installations n’emportent aucune conséquence juridique en matière de délimitation.
B – La situation des ouvrages de protection et des îles artificielles au regard de la convention
11La Convention sur le droit de la mer ne contient aucune disposition faisant directement référence à la question des ouvrages servant à la protection des côtes contre la mer. Tout au plus, l’article 11, relatif aux ports indique que « aux fins de la délimitation de la mer territoriale, les installations permanentes faisant partie intégrante d’un système portuaire qui s’avancent le plus vers le large sont considérées comme faisant partie de la côte. Les installations situées au large des côtes et les îles artificielles ne sont pas considérées comme des installations portuaires permanentes ».
12Pour constituer un point de base à la délimitation, c’est la fonction de l’installation qui paraît déterminante. Or, comme l’a souligné à juste titre la Cour internationale de Justice à l’occasion de son arrêt relatif à la Délimitation maritime en Mer Noire (Roumanie c. Ukraine) [15], « les fonctions d’une digue sont différentes de celles d’un port » [16]. Selon la Cour, les installations visées par l’article 11 de la Convention ont pour fonction de « permettre d’abriter des navires, de les entretenir ou de les réparer, de permettre ou de faciliter les opérations d’embarquement et de débarquement des passagers et de chargement ou de déchargement des marchandises ». En l’espèce la Cour note que la digue de Sulina en cause « peut servir à assurer la protection de la navigation pour atteindre l’embouchure du Danube, ainsi que les ports qui s’y trouvent ». Elle décide toutefois de retenir une conception très restrictive de la notion d’activité portuaire et conclut en soulignant qu’en l’espèce, il n’a pas été démontré de façon concluante que cette digue servait directement à cette activité. La Cour privilégie donc, comme le laisse entendre clairement l’article 11, les éléments de géographie physique de la masse terrestre sur les installations artificielles.
13Il semble que ce soit dans le même sens que doivent être analysés les projets, réalisés ou envisagés, d’extension territoriale sur la mer. Plusieurs États ont étendu leur territoire en installant des structures permanentes le long de leur côte. Motivée par des problèmes d’urbanisation, depuis les années 1970, la Principauté de Monaco a pu étendre son territoire de plus de 20% par une stratégie de remblaiement et poursuit actuellement cette logique d’extension à travers un nouveau programme [17]. De la même manière, Dubaï (Fédération des Émirats Arabes Unis), réalisant ses projets d’extension à travers les projets Palm Islands et The World, devrait gagner à terme environ 800 km de front de mer artificiel [18]. Ces politiques d’extension sur la mer peuvent constituer des politiques de survie pure et simple pour les États les plus exposés aux phénomènes d’érosion et de submersion marine tels notamment les archipels et États insulaires de Tuvalu et Kiribati ou encore les Maldives. Cet archipel tente de développer un projet d’îles refuges, des îles relativement vastes et dont la partie centrale surélevée permettrait d’accueillir habitats et infrastructures [19].
14Au-delà de la mer territoriale, les îles artificielles, selon l’article 60 §8 de la Convention sur le droit de la mer, « n’ont pas le statut d’îles ». Elles ne peuvent donc pas disposer d’une mer territoriale propre et « leur présence n’a pas d’incidence sur la délimitation de la mer territoriale, de la zone économique exclusive ou du plateau continental », ce que l’article 147 confirme s’agissant de la haute mer. Certes, ces dispositions sont explicitement opposables aux îles artificielles vouées à l’exploitation de la zone économique exclusive et au-delà. Pour autant, comme le souligne Jean Paul Pancracio, « elles peuvent aisément et logiquement être étendues à toute île artificielle qui n’est pas directement en contact avec des installations portuaires existantes dont elles permettent le prolongement » [20]. En outre, ces dispositions énoncent, comme condition de validité, le caractère non permanent des structures en question. Ainsi, l’implantation d’une île artificielle permanente au large de la mer territoriale constituerait un acte illicite au regard du droit international.
15C’est sous ce même angle que doit être analysée l’artificialisation substantielle d’un îlot. De fait, saisie par les Philippines dans le cadre du contentieux qui les oppose à la Chine à propos des îles Spratly [21], la Cour permanente d’arbitrage [22] souligne que l’article 121 de la Convention relatif au « régime des îles », vise à éviter que « des éléments insignifiants ne génèrent des droits importants à des zones maritimes, ce qui porterait atteinte aux droits des territoires habités, de la haute mer et des zones des fonds marins réservés au patrimoine commun de l’humanité » [23]. La Cour, interprétant l’article 121, conclut que les droits d’un élément dépendent de sa capacité objective, dans son état naturel, à soutenir soit une communauté stable de personnes, soit une activité économique qui ne dépend pas des ressources extérieures.
16Ainsi, force est de constater que dans la phase de la délimitation, appelant une application particulièrement rigoureuse du principe suivant lequel la terre domine la mer, la Convention reconnaît à l’érosion et à la submersion leur plein effet d’amputation des zones maritimes. Emportent-elles les mêmes effets sur les délimitations déjà en vigueur ?
II – L’impact de l’érosion et de la submersion sur les délimitations maritimes en vigueur
17L’application intégrale du principe de la coïncidence quasi parfaite entre la réalité physique de la côte et le territoire maritime attenant implique logiquement que les lignes de base sont mouvantes et, partant, que l’érosion et la submersion déploient, là encore, pleinement leur effet d’amputation. La Convention de 1982 ne prévoit aucune disposition sur ce point, opposant ainsi la doctrine entre les tenants des lignes de base mouvantes et ceux qui, au contraire, considèrent que les lignes de base déjà établies doivent rester fixes. Ce silence de la Convention constitue une source d’incertitude qui contribuera certainement à entretenir les tensions entre les États mais qui doit surtout les inciter à coopérer davantage pour répondre aux défis juridiques ainsi posés.
A – L’absence de certitude concernant le caractère fixe ou mouvant des lignes de base
18La question du caractère fixe ou mouvant des lignes de base ne fait pas consensus au sein de la communauté internationale.
19Les défenseurs de la thèse des lignes mouvantes, thèse dominante [24], s’appuient dans une large mesure sur les travaux préparatoires de la Convention de 1958 sur la mer territoriale et la zone contiguë – non repris par le droit positif – et sur une lecture a contrario des articles 76 §9 et 7 §2 de la Convention [25]. L’article 76 §9, en premier lieu, définissant le plateau continental, énonce l’obligation pour l’État de remettre au Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies (ONU) des cartes et renseignements indiquant de façon « permanente » la limite extérieure du Plateau continental. Cette fixité serait également expressément envisagée dans le cadre de l’article 7 §2 relatif aux lignes de base droites, celles-ci restant en vigueur tant qu’elles n’ont pas été modifiées. Aucune autre disposition ne renvoyant à cette fixité, il en est déduit que les autres lignes de bases sont mouvantes. Enfin, la Cour internationale de justice, dans l’affaire du Différend territorial et maritime entre le Nicaragua et le Honduras dans la mer des Caraïbes [26], en raison de l’instabilité du littoral décide de retenir le point de base de la délimitation à 3 km des côtes à partir d’un point impartialement établi antérieurement (Commission mise en place pour l’application d’une sentence arbitrale initiale). Cette solution consacrerait également la thèse des lignes mouvantes.
20Au-delà des conséquences pratiques financières (actualisation régulière des cartes officielles, opération particulièrement onéreuse pour les pays en développement), politiques (tensions en matière de navigation maritime notamment) et économiques (accès aux ressources naturelles) et des incertitudes auxquelles cette théorie aboutit, force est de constater qu’elle intègre peu l’esprit de la Convention et plus généralement du droit international. La reconnaissance du caractère mouvant des lignes de base serait de nature à créer de nouvelles tensions interétatiques ou à exacerber des tensions déjà existantes ainsi qu’à favoriser les États les plus puissants. Or, le Préambule de la Convention énonce d’emblée « le désir de régler, dans un esprit de compréhension et de coopération mutuelles, tous les problèmes concernant le droit de la mer » et affirme que les États sont « conscients de la portée historique de la Convention qui constitue une contribution importante au maintien de la paix, à la justice et au progrès pour tous les peuples du monde ». Plus loin, il est reconnu « souhaitable d’établir, au moyen de la Convention (…) un ordre juridique pour les mers et les océans qui (…) favorise les utilisations pacifiques des mers et des océans, l’utilisation équitable et efficace de leurs ressources ». En outre, l’article 5 de la CNUDM énonce clairement que les lignes de base sont fixées par les cartes marines officiellement reconnues par l’État côtier, celles-ci pouvant être maintenues – y compris en cas de recul du trait de côte –, sans qu’aucun autre État ne puisse contester l’absence de correspondance aux réalités du terrain au titre d’une obligation de mise à jour, la Convention ne consacrant en aucun endroit ce type d’obligation [27].
21Par ailleurs, les traités portant sur les frontières se voient reconnaître une place particulière en droit international. L’article 62 §2 de la Convention de Vienne sur le droit des traités indique ainsi que « un changement fondamental de circonstances ne peut pas être invoqué comme motif pour mettre fin à un traité ou s’en retirer : a) s’il s’agit d’un traité établissant une frontière ». Au-delà de la question de la distinction entre frontière et délimitation, l’esprit qui préside à cette disposition est d’éviter les tensions internationales que ne manqueront pas de susciter la remise en cause d’un traité séparant d’égales souverainetés. La négociation entre les États concernés devrait donc être la règle.
22À défaut, le recours à l’instance juridictionnelle ou arbitrale doit permettre de trouver un résultat équitable [28]. De fait, qu’il s’agisse de la Cour internationale de Justice, du Tribunal international du droit de la mer ou des instances arbitrales, si la méthode de délimitation peut différer [29], il apparaît clairement que la recherche du résultat équitable guide le règlement des différends relatifs à la délimitation des zones maritimes. Ainsi, dans l’affaire relative à la Délimitation de la frontière maritime dans la région du Golfe du Maine, la Cour estime que le droit international exige que toute délimitation d’espaces maritimes « se traduise par l’application de critères équitables, à savoir de critères empruntés à l’équité mais qui (…) ne sont pas eux-mêmes des principes et règles de droit international ». Elle précise ensuite que « le droit international prescrit seulement que la délimitation ne soit pas opérée unilatéralement et qu’elle soit, dans tous les cas, réalisée par l’application de critères équitables et par l’utilisation de méthodes pratiques aptes à assurer, compte tenu de la configuration géographique de la région et des autres circonstances pertinentes de l’espèce, un résultat équitable » [30]. En cas de saisine concernant un différend relatif au caractère fixe ou changeant des lignes de base, compte tenu de l’intérêt primordial que pourraient avoir les États à conserver l’actuelle allocation des ressources naturelles maritimes ainsi que du fait que l’élévation du niveau de la mer affectera les différents États de façon inégale en raison des disparités géographiques et économiques, il paraît très probable que les juridictions chercheront un résultat équitable [31].
23Demeure néanmoins une question : jusqu’à quel point un décalage entre la réalité géographique et la délimitation établie est acceptable ?
B – Les défis juridiques à venir…
24On observe, en pratique, notamment pour les États archipélagiques, une relative tolérance des États tiers face aux délimitations assez libérales qui sont parfois retenues [32]. Toutefois la disparition d’une partie très substantielle du territoire terrestre d’un État exacerbera sans nul doute la convoitise des autres à l’égard des zones maritimes libérables. Au-delà, d’une nécessaire mais improbable révision de la Convention de 1982 [33], quelles réponses peuvent être apportées pour les États dont la disparition sous les flots apparaît programmée ? Cette question ne relève pas de la fiction comme en témoigne notamment la situation des Archipels de Tuvalu et Kiribati ainsi que des Maldives.
25Confrontées au risque de la disparition de leur État, les autorités tuvaluanes ont dans un premier temps envisagé d’exploiter la voie de la juridiction internationale pour faire constater la responsabilité des États-Unis et de l’Australie du fait de leurs émissions massives de gaz à effet de serre. À cet égard, les incertitudes quant à la mise en œuvre de cette responsabilité apparaissent nombreuses, spécialement quant au fondement conventionnel [34] ou coutumier [35] mobilisable, à la détermination du dommage [36] et de la faute [37] ainsi que du lien de causalité [38]. Ces contraintes ont finalement conduit le Gouvernement de Tuvalu à privilégier la voie diplomatique. Usant de la tribune offerte par l’examen périodique universel, créé en 2007 par le Conseil des droits de l’Homme de l’ONU, les Tuvaluans tentent de défendre la survie de leur État en invoquant l’impact des émissions de gaz à effet de serre sur les droits à l’alimentation, à l’eau, à un logement décent, au développement, à la santé et même à la vie [39]. Ils ont été depuis rejoints en ce sens par les Maldives.
26Finalement, différentes initiatives de soutien se sont progressivement mises en place. Ainsi, à l’occasion du Sommet Asie Pacifique de l’eau, tenu au Japon en 2007, les 36 États participants se sont engagés, dans un principe 7, à soutenir les petits États insulaires dans leurs efforts de protéger vies et moyens d’existence de leurs habitants face aux impacts du changement climatique. L’Union européenne quant à elle a mis en place une aide financière d’environ 5 millions d’euros, dans le cadre d’un « Document stratégique pour Tuvalu » établi par le 10ème fonds européen de développement (FED). Cette logique de solidarité semble s’inscrire dans une tendance plus globale. De fait, la Banque mondiale a lancé, en octobre 2016, le projet de gestion du littoral de l’Afrique de l’ouest (WACA) qui dispose d’un budget de 90 milliards de Francs CFA. L’aide technique et financière doit bénéficier au Togo, au Bénin, à la Côte d’Ivoire et au Ghana afin de mettre en place des installations de protection, des mesures d’aménagement du territoire plus appropriées notamment.
27Le défi de la solidarité financière internationale semble donc, pour l’heure, être relevé. Néanmoins, ces initiatives, pour utiles qu’elles soient, sont limitées et ne peuvent constituer que des réponses partielles. Les solutions concernant les questions les plus essentielles ne font, quant à elles, pas consensus au sein de la communauté internationale. Il en est ainsi notamment de celles relatives à la détermination d’engagements plus poussés en matière de lutte contre le changement climatique, de la reconnaissance d’un statut de réfugié « climatique » ou « écologique » [40], de la protection des cultures et traditions des populations dont l’État sera – à plus ou moins court terme – submergé [41] et de celles relatives aux statuts et prérogatives de ces derniers. Pourront-ils continuer à exister en exil et conserver leurs droits souverains sur leurs zones maritimes [42] ? Une telle solution serait-elle viable à long terme [43] ? Pourront-ils échanger ces zones contre une assise territoriale habitable d’un État tiers [44] ? Peut-on admettre qu’un État puisse survivre sans territoire terrestre, que les États réels cohabitent avec des États artificiels ?
28Sur ces différents points, les défis relèvent essentiellement de la volonté des États et du droit international. Pour autant, le droit international privé et les droits internes peuvent également s’affirmer comme des instruments incontournables pour les relever. À la passivité et la résistance de certains États ne correspondent pas celles des acteurs infra-étatiques. De fait, acteurs publics locaux (villes, régions ou États fédérés), opérateurs privés et représentants de la société civile, développent de nouvelles stratégies juridiques afin de faire changer le comportement des États, y compris les plus récalcitrants. Au-delà de l’adoption de normes de bonne conduite pour la réduction des gaz à effet de serre, se multiplient les « procès climatiques » [45]. Si, pour l’heure, les nombreuses actions intentées contre les opérateurs privés rencontrent de sérieuses difficultés en termes de recevabilité, de détermination de la part exacte de leur responsabilité individuelle et de réparation, force est de constater que les stratégies mises en œuvre s’enrichissent au fil des contentieux. La responsabilité de l’État est de plus en plus souvent recherchée,
29parfois avec succès, sur le terrain de l’obligation de diligence ou de vigilance et des droits de l’Homme. Cette « alliance entre la protection du climat et la défense des droits de l’homme pourrait[-elle] se traduire par une extension prochaine du droit à l’environnement par l’intégration d’un droit à un climat équilibré » [46], par la consécration d’une « responsabilité climatique » [47] opposable tant en droit interne qu’en droit international ?
Notes
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[1]
Commission européenne, Vivre avec l’érosion côtière en Europe : Espaces et sédiments pour un développement durable – Bilans et recommandations du projet Eurosion, 10 mai 2004, 60 p., spé. p. 3.
-
[2]
Union économique et monétaire d’Afrique de l’Ouest (UEMOA), Étude régionale de suivi du trait de côte et schéma directeur du littoral de l’Afrique de l’Ouest. Diagnostic général, 2010.
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[3]
GIEC/IPCC, Global warming of 1.5°C, SR1.5, 48th Session, Incheon, Republic of Korea, 6 October 2018.
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[4]
CIJ, Affaire Plateau continental de la Mer du Nord, arrêt du 20 février 1969, Rec. 1969, p. 51. Voir sur ce point : F. Montconduit, « Affaire du Plateau continental de la Mer du Nord, République fédérale d’Allemagne c. Danemark, République fédérale d’Allemagne c. Pays Bas, Arrêt du 20 février 1969 », AFDI, 1969, p. 213-244.
-
[5]
E. Decaux, O. de Frouville, Droit international public, Dalloz, Paris, 2014, 9ème éd., p. 191.
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[6]
Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, signée à Montego Bay le 10 décembre 1982, A/CONF.62/122 et corr. 1 à 11.
-
[7]
Article 121 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer.
-
[8]
Article 7 §1 de la Convention.
-
[9]
Article 7 §3 de la Convention.
-
[10]
Article 7 §10 de la Convention. Ainsi, si la France avait tracé une ligne de base droite entre le Cap d’Ail et le Cap Martin, Monaco aurait été privé de mer territoriale et coupé de la haute mer.
-
[11]
L’emploi du terme « et » implique que l’article 7 s’applique exclusivement aux deltas faisant partie d’une côte indentée à l’exclusion de toute autre situation. Nous soulignons.
-
[12]
CIJ, Délimitation maritime dans la mer des Caraïbes et l’océan Pacifique (Costa Rica c. Nicaragua), Arrêt du 2 février 2018, p. 38, §46.
-
[13]
F. Rigaldies, « Les lignes de base dans le droit de la mer contemporain », RJT, 35, 2001, p. 1-82, spé. p. 22.
-
[14]
Ceux-ci sont régis par l’article 47 de la Convention de 1982 établissant des lignes de base archipélagiques droites. Celles-ci permettent de relier les points extrêmes des îles et des récifs découvrants de l’archipel les plus éloignés à la condition que la superficie des eaux archipélagiques ainsi créées ne soit pas neuf fois plus importante que la superficie totale des terres émergées formant l’archipel. Cette condition empêche, on le comprend, de prendre en considération les îles les plus éloignées.
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[15]
CIJ, Délimitation maritime en Mer Noire (Roumanie c. Ukraine), Arrêt du 3 février 2009, p. 106-108.
-
[16]
Ne semblent donc pas visées les installations servant à la protection de la côte, ce que semblent confirmer les travaux préparatoires de l’article 8 de la Convention de Genève sur la mer territoriale et la zone contiguë. Selon le Rapporteur spécial, en effet, ces ouvrages représentent « un problème spécial qui ne relève ni des dispositions relatives aux ports ni de celles relatives aux rades ».
-
[17]
P. Jacqué, « À Monaco, l’extension de la démesure », Le Monde, 23 juillet 2018.
-
[18]
J. Etienne, « Palm Islands : les îles-paradis de Dubaï inquiètent les écologistes », Futura Planète, juillet 2007.
-
[19]
V. Duvat, A. Magnant, « Archipels en péril ? Les Maldives et les Kiribati face au changement climatique », Vertigo, Vol. 10, n° 3, 2010.
-
[20]
J.-P. Pancracio, « Le droit de la mer face aux nouvelles technologies », in P. Chaumette, Espaces marins : surveillance et prévention des trafics illicites en mer, Gomylex, p. 207-220, spé. p. 214.
-
[21]
La Chine a procédé à des opérations massives de remblai sur l’îlot Subi Reef afin de le rendre artificiellement opérationnel à des fins militaires. Elle a ainsi plus que centuplé la surface utile de l’îlot naturel originel : P. Hébrard, V. Niquet, « Procédure d’arbitrage et montée des tensions en mer de Chine : la nécessaire consolidation du système de normes internationales », Note de la FRS n° 13/2016, 16 juin 2016.
-
[22]
Cour permanente d’arbitrage, Arbitrage relatif à la mer de Chine méridionale (La République des Philippines contre La République populaire de Chine), 12 juillet 2016, 479 p. Pour une étude détaillée : F. Schneider, « Guerre juridique en mer de Chine méridionale », Revel Nice, PSEI, 19 décembre 2016.
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[23]
Communiqué de presse de la CPA, « Arbitrage relatif à la mer de Chine méridionale », 12 juillet 2016, p. 21.
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[24]
Voir sur ce point V. Blanchette Seguin, « Elévation du niveau de la mer et frontières maritimes : les États possèdent-ils des droits acquis sur leur territoire submergé ? », RQDI, 26.2 (2013), p. 1-21, spé. p. 2.
-
[25]
D. D. Caron, « Climate Change, Sea Level Rise and the Coming Uncertainty in Oceanic Boundaries: A Proposal to Avoid Conflict », in S.-Y. Hong et J. M. Van Dyke (Dir.), Maritime Boundary Disputes, Settlement Processes and the Law of the Sea, Martinus Nijhoff, 2009, p. 10 ; A. H. A. Soons, « The Effects of a Rising Sea Level on Maritime Limits and Boundaries », Nethl International L. Rev., 1990, p. 1.
-
[26]
CIJ, Affaire du différend territorial et maritime entre le Nicaragua et le Honduras dans la mer des Caraïbes (Nicaragua c. Honduras), Arrêt du 8 octobre 2007.
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[27]
Dans ce cas, l’État côtier pourrait établir des « cartes récentes non officielles » aux seules fins d’assurer la sécurité de la navigation : V. Blanchette Seguin, « Elévation du niveau de la mer et frontières maritimes : les États possèdent-ils des droits acquis sur leur territoire submergé ? », op. cit., p. 12.
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[28]
Il est d’ailleurs fait expressément référence à « la solution équitable » dans l’article 83 de la Convention relative à la délimitation du plateau continental entre États (dont les côtes sont adjacentes ou se font face).
-
[29]
J. Cazala, « Retour sur les méthodes de délimitation juridictionnelle d’espaces maritimes mises en œuvre dans quelques affaires récentes », AFDI, 2008, p. 411-427.
-
[30]
M. Virally, « L’équité dans le droit : à propos des problèmes de délimitation maritime », in Le droit international à l’heure de sa codification. Études en l’honneur de Roberto Ago, Milan, Dott. A. Giuffré Editore, 1987, Vol. II, p. 523-534.
-
[31]
L. Croce, « L’impact de la montée des océans sur les délimitations maritimes », 2012 : http://croceassocies.ch/wp-content/files/2012/11/La-mont%C5%BDe-du-niveau-des-oc%C5%BDans-e-les-zones-maritimes1.pdf.
-
[32]
T. Treves, « Codification du droit international et pratique des États dans le droit de la mer », RCADI, Martinus Nijhoff, Dordrecht, Boston, Lancaster, 1990-IV, 9, p. 81-82.
-
[33]
Cette procédure nécessite la convocation d’une conférence acceptée par au moins la moitié des États parties et un accord sur les amendements par voie de consensus (article 312 Convention). Elle n’a jamais été utilisée avec succès : C. Schofield, A. Arsana, « Climate Change and the Limits of Maritime Jurisdiction », in R. Warner, C. Schofiels (Dir.), Climate Change and the Oceans, Cheltenham, Edward Elgar, 2012, p. 148.
-
[34]
La Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (entrée en vigueur le 21 mars 1994), à laquelle est associé le Protocole de Kyoto (entré en vigueur le 16 février 2005) est fondée sur trois grands principes : de précaution, de responsabilités communes mais différenciées et de développement durable. De même, les instruments régionaux de protection des droits de l’Homme pourraient constituer un moyen utile, sur le fondement du droit à un environnement sain tel que dégagé par la Cour européenne des droits de l’Homme, par exemple. Voir : F. Duhautoy, « Tuvalu, vers une nouvelle forme juridique des États ? », NZACL Yearbook (2015) 21 CLJP/JDCP, p. 51-67, spé. p. 55.
-
[35]
La Cour internationale de Justice a ainsi considéré que « le principe de prévention, en tant que règle coutumière, trouve son origine dans la diligence requise ("due diligence") de l’État sur son territoire ». CIJ, Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay), Arrêt du 20 avril 2010, Rec. 2010, p. 14, spé. §101.
-
[36]
Se pose ainsi la question des critères susceptibles de caractériser et mesurer un dommage réel sur la santé, l’environnement ou les biens des États tiers.
-
[37]
Les questions soulevées sont celles relatives au départ de responsabilités entre les opérateurs privés et l’État ainsi que celles relatives à l’appréciation du manquement de l’État à ses obligations positives.
-
[38]
De quelle part chaque État peut être individuellement tenu responsable des effets du changement climatique et, en cas de mise en cause cumulée de la responsabilité de plusieurs États, quelle pourrait être la répartition entre leur charge respective ? : F. Duhautoy, « Tuvalu, vers une nouvelle forme juridique des États ? », op. cit,, spé. p. 55.
-
[39]
Examen périodique universel du 11 décembre 2008. Rapport du Groupe de travail sur l’examen périodique universel, Tuvalu (A/HRC/10/84), §6.
-
[40]
Ch. Cournil, « Les réfugiés écologiques : Quelle(s) protection(s), quel(s) statut(s) ? », RDP, 2006 (4), p. 1035-1066.
-
[41]
F. Duhautoy, « Tuvalu, vers une nouvelle forme juridique des États ? », précité, p. 56-58.
-
[42]
Voir notamment sur ce point : J. McAdam, « Disappearing States, Statelessness and the Boundaries of International Law », UNSW Law Research Paper, 2010 (2), p. 10 ; R. Rayfuse, « Whither Tuvalu? International Law and Disappearing States », UNSWLJ, 2009 (9), p. 6-7.
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[43]
V. Blanchette Seguin, « Élévation du niveau de la mer et frontières maritimes : les États possèdent-ils des droits acquis sur leur territoire submergé ? », précité, p. 19.
-
[44]
Ibidem.
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[45]
M. Boutonnet, « Le procès climatique devant le juge », Dalloz actualité, 7 janvier 2019.
-
[46]
L. Neyret, « La reconnaissance de la responsabilité climatique », op. cit.
-
[47]
Ibidem.
