A – La citoyenneté écologique nationale : l’émergence de prérogatives d’utilité publique conférées aux citoyennes et citoyens

17Désormais, le droit à un environnement sain est érigé en objectif de valeur constitutionnelle, que la Cour Constitutionnelle [23] pourrait élaborer à la faveur de références textuelles ayant un caractère normatif renforcé et que le législateur est appelé à mettre en œuvre en tant que droit fondamental constitutionnellement établi. Celui-ci se double d’une reconnaissance explicite, au profit des citoyens et citoyennes, d’un droit de participation et de coopération à l’élaboration des décisions, projets et stratégies visant la conservation et la protection de la nature.

18Intimement lié au droit à l’information, le droit à la participation est évoqué au préambule de la Constitution comme élément édifiant d’un « État de droit démocratique » en ce que, comme l’a écrit le procureur général Ernest Krings, « le droit confère aux citoyens des garanties suffisantes à l’encontre des pouvoirs de l’État » [24].

19Ainsi, la Charte nationale de l’environnement et du développement durable prévoit que toute personne a « le droit de vivre et d’évoluer dans un environnement sain et de qualité qui favorise la préservation de la santé, l’épanouissement culturel et l’utilisation durable du patrimoine et des ressources qui y sont disponibles », ainsi que « de participer au processus de prise des décisions susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement » [25]. Ce droit de participation s’accompagne du droit « d’accéder à une information environnementale fiable et pertinente » [26]. L’exercice de ces droits doit être garanti par l’État sur le plan national et par les collectivités territoriales au niveau local [27].

20Au demeurant, l’article 2 de la Charte nationale de l’environnement et du développement durable énonce sept principes devant être intégrés dans les politiques, stratégies, programmes et plans d’action par l’État, les collectivités territoriales, les établissements et les entreprises publics, dont notamment le principe de participation. Ce dernier consiste à impliquer activement les entreprises, les associations et la population dans les processus d’élaboration et de mise en œuvre des politiques, stratégies, programmes et plans relatifs à la protection de l’environnement et au développement durable.

21La Charte nationale de l’environnement et du développement durable pose aussi des règles de conduite que les citoyennes et citoyens sont tenus de respecter pour la préservation de l’environnement. Ainsi, toute personne physique ou morale, publique ou privée « doit s’abstenir de porter atteinte à l’environnement » (article 4) et « contribuer aux efforts individuels et collectifs menés en vue de la protection de l’environnement, de la promotion et de la diffusion de la culture du développement durable » (article 5).

22Par ailleurs, l’article 23 de la loi cadre 99-12 fixe une série d’engagements à la charge des citoyennes et citoyens, qui doivent en particulier : suivre un mode de comportement et de consommation responsable à l’égard de l’environnement et des ressources naturelles ; s’impliquer de manière positive dans les processus de gestion des activités inhérentes à leur environnement de proximité ; prévenir les autorités compétentes des dangers et de tout acte ou comportement susceptibles de porter atteinte à l’environnement.

23Toutefois, l’incapacité des citoyennes et citoyens de contrôler et de contester les projets qui menacent l’équilibre écologique et la biodiversité risque de priver le droit à l’environnement de toute substance et de tout intérêt. Dès lors, la participation est devenue un instrument au service de l’intérêt général confié aux citoyennes et citoyens, qui font ainsi figure de garants et de protecteurs d’une valeur suprême : le droit à l’environnement.

B – La citoyenneté écologique locale : exigence de renouvellement de la démocratie locale

24À cet égard, le discours de Sa Majesté le Roi Mohammed VI du 30 juillet 2011, prononcé à l’occasion de la fête du trône, est sans équivoque. Sa Majesté y a affirmé le rôle « des mécanismes de démocratie locale, participative et citoyenne » dans le renforcement de l’action politique « dans sa noble acception patriotique ».

25Étant un pilier fondamental de tout programme ou toute action de développement, le droit à l’environnement requiert la mise en place d’une démocratie écologique locale. En dehors du système classique de l’élection, la démocratie verte locale s’articule autour du changement des comportements et des mentalités des citoyennes et citoyens à travers la diffusion et la promotion de la culture verte, et ce par leur implication dans les processus de prise de décision, ainsi que dans la gestion, l’accompagnement et le contrôle de l’exécution des projets de développement.

26La démocratie participative locale tend cependant à devenir un véritable fourre-tout [28]. Derrière cette rengaine coexistent des procédures, techniques et démarches d’inégale importance ayant pour objectif commun d’associer les citoyennes et citoyens à la prise de décision politique. Toutefois, l’existence d’une demande sociale écologique de participation, qui fonde le développement de procédures participatives, est rarement interrogée. Les élus locaux contribuent à la faire exister. La démocratie écologique locale exige un travail citoyen bien mené à partir des niveaux décentralisés.

27Dans cette optique, on relève que, pour faire participer les citoyennes et citoyens à la vie publique locale, les trois nouvelles lois organiques relatives aux collectivités territoriales [29] ont consacré des chapitres distincts aux mécanismes participatifs de dialogue et de concertation et au droit de pétition [30]. Ainsi, les conseils des collectivités territoriales doivent-ils mettre en place de tels mécanismes pour favoriser l’action des citoyennes et citoyens et des associations dans l’élaboration, le suivi et l’évaluation des programmes de développement, selon les modalités fixées par voie réglementaire pour chaque niveau territorial décentralisé.

28En fournissant aux citoyennes et citoyens des régions, provinces, préfectures et communes, les moyens formels de participer à l’organisation et la gestion de leur environnement immédiat, on instaure les fondements de la démocratie verte locale et on permet à la participation de se développer sur les terrains où elle peut être le plus rapidement efficace.

A – Le droit d’accès à l’information : un droit pour concilier droits environnementaux et processus démocratique

33L’information est au cœur des défis de la gestion publique. Cet enjeu de la politique locale s’explique par la difficulté pour les citoyennes et citoyens de connaître leurs droits. Sans être sérieusement informés, ils ne peuvent exercer leur citoyenneté. Le droit des citoyennes et citoyens d’être informés est une condition déterminante du bon fonctionnement de la démocratie locale [34], ainsi que pour faciliter une bonne administration locale.

34Le droit à l’information aspire à rapprocher les citoyennes et citoyens de l’élu, en assurant une gestion plus transparente. Leur droit à être informés sur les décisions qui les concernent est reconnu comme une liberté publique, c’est-à-dire un droit qui ne peut être limité que dans un but d’intérêt public [35].

35Consacré par la résolution adoptée par le Conseil des Ministres de l’Europe le 28 septembre 1977 [36], après sa proclamation par la Déclaration de Stockholm de 1972 [37] et celle de Rio de 1992 [38], le droit à l’information a fait son apparition dans la Constitution marocaine de 2011. Dans un souci de transparence démocratique, elle l’a ainsi reconnu : « Les citoyennes et les citoyens ont le droit d’accéder à l’information détenue par l’administration publique, les institutions élues et les organismes investis d’une mission de service public » [39]. Cette reconnaissance ne concerne que la publicité passive qui provient directement du citoyen vers l’administration [40], c’est à dire celle qui vient en réponse à une démarche personnelle lorsque les citoyennes et les citoyens manifestent un intérêt de consulter ou de se faire communiquer des informations détenues par l’administration.

36Dans le domaine de l’environnement, le droit d’accès à l’information et à la transparence se présente de manière particulière, puisqu’il se trouve intimement associé au droit à la participation, les citoyennes et citoyens ne pouvant participer qu’en étant informés [41]. L’accès aux documents administratifs et la transparence de ceux-ci permettent aussi un contrôle de l’administration par les citoyennes et citoyens.

37Le droit d’accès à l’information publique repose sur des dispositions applicables à la communication de tout acte administratif, mais aussi sur des règles plus spécifiques, propres à chaque niveau territorial [42]. Il constitue une condition fondamentale de la vie démocratique : sans information, les choix et souhaits des citoyennes et citoyens ne peuvent être réalisés de manière éclairée. C’est aussi un droit fondamental de l’individu et de la collectivité qui leur permet de chercher à savoir et de faire savoir ce qui se passe dans la vie publique locale ou nationale, et plus particulièrement dans les rapports socioéconomiques [43].

38Dans ce sens, l’article 3 de la Charte nationale de l’environnement et du développement durable consacre deux droits fondamentaux spécifiques, associés au droit à l’environnement : le droit à l’information et le droit à la participation [44]. Dans la mesure où une participation effective dans le domaine de l’environnement ne peut s’opérer qu’en étant bien informé, le législateur confère aux citoyennes et citoyens le droit « d’accéder à l’information environnementale fiable et pertinente » [45].

39L’État et les collectivités territoriales doivent donc garantir aux citoyennes et citoyens l’accès à l’information relative à la protection de l’environnement et au développement durable [46]. Ainsi, le « gouvernement veille à la mise en place des structures, des institutions, des mécanismes et des procédures nécessaires à la bonne gouvernance environnementale, notamment dans les domaines relatifs […] à la collecte des données et informations relatives à l’état de l’environnement et à l’exploitation de ces données et informations et à leur diffusion » [47].

40Pratiquement, l’exercice de ce droit demeure encore inopérant, en partie du fait de la réticence des citoyennes et citoyens à accéder à l’information relative à la gestion de l’environnement détenue par l’administration publique. Néanmoins, le législateur a prévu certaines mesures particulières pour protéger et garantir ce droit, comme la publication des arrêtés d’ouverture des enquêtes publiques pris par les wali de régions et les gouverneurs des provinces ou des préfectures [48] au Bulletin Officiel des Collectivités Locales (BOCL) ou dans les journaux d’annonces légales. Ces arrêtés sont aussi portés à la connaissance des citoyennes et citoyens [49] par les soins des comités d’enquêtes par tous les moyens appropriés et affichés au siège de la wilaya de la région et aux sièges des préfectures et provinces concernées.

41En somme, le niveau de la démocratie locale se mesure par le contenu de l’information mise à la disposition des citoyennes et citoyens, favorisant l’expression libre de l’opposition locale ou ce que les canadiens appellent « la plainte sociale ». La participation des citoyennes et citoyens se réalise progressivement par l’accès aux décisions prises, par la communication des documents administratifs et par la mise en place de nouveaux mécanismes facilitant une lecture transparente des décisions et des politiques publiques, notamment dans le domaine de l’environnement.

B – De nouveaux dispositifs de la participation : le dialogue et la concertation

42Du latin concertatio, la concertation est le fait de se concerter (concertāre). D’après Le Petit Robert, la concertation consiste à débattre, s’entendre et s’accorder ensemble, en harmonie, pour agir de concert (concerto). C’est projeter un accord avec plusieurs personnes en vue d’une prise de décision pour la réalisation d’un projet. C’est donc décider après réflexion commune [50].

43Afin d’associer les différents acteurs et partenaires sociaux à l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques, l’article 13 de la Constitution prévoit la création d’instances de concertation par les pouvoirs publics.

44Au niveau local, en vertu de l’article 139, al. 1, de la Constitution, des mécanismes participatifs de dialogue et de concertation doivent être créés par les Conseils des collectivités territoriales. Ces instruments s’inscrivent dans le cadre d’une nouvelle approche reposant sur le principe de la libre administration qui confère aux collectivités territoriales le pouvoir de délibérer de manière démocratique et d’exécuter leurs décisions. Ils traduisent une étape dans le processus de démocratisation fondée sur l’ouverture d’espaces publics d’expression, de socialisation, de concertation et de délibération à la participation citoyenne [51].

45La concertation évoque l’organisation par l’administration de rencontres et débats [52] avec les citoyennes et citoyens. Elle associe, sur un pied d’égalité, les acteurs les plus importants : État, collectivités territoriales, entreprises, syndicats, ONG. Souvent facultative et parfois obligatoire, la concertation est un préalable à la décision politique [53].

46Dans le domaine de l’environnement, c’est une participation sous forme de dialogues-débats [54] sur des questions d’aménagement de l’espace, de la gestion des déchets, de la protection du littoral, des montagnes et des forêts, et de politiques publiques relatives à la prévention des inondations, la protection et la préservation des ressources naturelles et de la biodiversité, la lutte contre la pollution et la désertification, etc. [55]. Cette forme de participation peut avoir pour finalités la suggestion d’améliorations, la suspension d’un projet ou la proposition de nouvelles initiatives. Ainsi, la concertation est une forme active de participation où l’initiative revient aux citoyennes et citoyens. Par contre, la consultation est une forme passive de participation parce qu’elle est initiée par les pouvoirs publics [56].

47En effet, la concertation est une véritable technique démocratique fiable pour mettre à niveau la participation à la décision ou le partage du pouvoir en matière de droits environnementaux, ainsi que pour clarifier la répartition des compétences dans le domaine de l’environnement entre l’État, les régions et les autres collectivités territoriales.

48Sa Majesté le Roi Mohammed VI, dans le discours du 6 novembre 2015, a réitéré son appel à « la nécessité d’impliquer les populations, en assurant des espaces et des mécanismes permanents pour le dialogue et la concertation, permettant à celles-ci de s’approprier les programmes et de s’investir dans leur réalisation » [57].

49La reconnaissance des mécanismes participatifs de dialogue et de concertation par le législateur s’est réalisée par étapes successives, étant précisé que rien ne s’opposait à l’organisation d’une concertation avant cette reconnaissance explicite [58]. La concertation avait lieu en dehors de tout cadre juridique ; lorsqu’elle ne valait pas décision, elle pouvait être organisée, les pouvoirs décisionnels des assemblées locales étant alors respectés.

50Cette bonne volonté [59] d’établir une démocratie directe décentralisée a été reprise par les articles 116 et 117 de la loi organique 111-14 relative aux régions, les articles 110 et 111 de la loi organique 112-14 relative aux préfectures et provinces et les articles 119 et 120 de la loi organique 113-14 relative aux communes pour formaliser la démocratisation du dialogue. Ces articles engagent les Conseils des collectivités territoriales à mettre en place des mécanismes participatifs de dialogue et de concertation pour favoriser l’implication des citoyennes et citoyens dans l’élaboration et le suivi des programmes de développement régional, provincial et préfectoral et des plans d’action communaux [60]. À cet égard, l’article 3 des trois décrets du 29 juin 2016 relatifs à l’élaboration des programmes de développement des collectivités territoriales [61] prévoit d’« intégrer la dimension environnementale pour assurer le développement durable » lors de l’élaboration des programmes de développement et des plans d’action. Toutes les collectivités territoriales doivent ainsi intégrer les principes et les objectifs environnementaux posés par le législateur dans leurs outils de planification et leurs programmes de développement [62].

51À cet effet, le législateur a institué une commission permanente chargée de l’examen des questions du développement durable au niveau régional, provincial et préfectoral [63], qui doit être constituée au cours de la première session qui suit l’approbation du règlement intérieur de la région, de la province ou de la préfecture. De surcroît, l’État et les collectivités territoriales peuvent organiser des débats publics autour des questions environnementales avec les citoyennes et citoyens, dont les conclusions et perspectives servent à l’élaboration des politiques et projets relatifs à l’environnement et au développement durable [64].

52Le dialogue social peut prendre des formes et des expressions différentes et suivre des cheminements spécifiques. En fait, il s’agit de mettre en place une planification décentralisée que Jean-Pierre Worms décrit comme étant « un nouvel instrument de régulation de la vie publique […] environnementale entre le secteur public et le secteur privé, entre le centre et la périphérie, entre le court terme et le moyen terme, entre les élus et les citoyens » [65].

53L’organisation des mécanismes participatifs de dialogue et de concertation doit permettre aux assemblées locales de recueillir l’avis des acteurs économiques et de la société civile sur les questions environnementales relevant des compétences conférées par le législateur à la collectivité territoriale concernée. Le résultat de la concertation ne vaut cependant pas décision, en ce qu’il ne s’impose en rien aux assemblées locales.

54En droit comparé, la concertation est polymorphe. Ainsi, en Grèce, dans les réunions de quartier ou conseils de quartier, se retrouvent les élus, les associations, les techniciens, et tous les habitants peuvent y siéger sans qu’il y ait nomination ou monopole des associations. En Suède, l’État a créé en 1973 des cercles d’études chargés d’informer et de consulter le public sur l’énergie nucléaire, sous forme de petits groupes dirigés par des associations de formation des adultes, en partenariat avec les partis politiques, les syndicats et les associations d’environnement.

55En France, depuis 1978, des commissions extra-municipales regroupant élus, fonctionnaires, usagers et associations ont une mission d’information et de discussion concernant les projets municipaux pour suggérer des améliorations. Par ailleurs, entre 1978 et 1980, des réunions mensuelles sur l’environnement ont rassemblé tous les mois les responsables des associations nationales de l’environnement avec le ministre de l’Environnement. En 1995, la Commission nationale du débat public a été mise en place. Étant une autorité administrative indépendante, elle est saisie de projets d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national présentant de forts enjeux socioéconomiques ou ayant des impacts significatifs sur l’environnement. À ce jour, le rôle de cette commission est de permettre l’information des citoyens et de faire en sorte que leurs souhaits et avis soient pris en compte dans le processus de décision [66].

56En somme, les conseils de quartier, organes consultatifs, ont une faculté de propositions et de suggestions, de vœux et d’initiative sur tous les aspects de la vie du quartier. Considérée comme un simple moyen de protection des intérêts des propriétaires, l’enquête publique est devenue un instrument pour défendre les intérêts locaux. Il s’agit de recueillir, au préalable, les appréciations, suggestions et contre-propositions des citoyennes et citoyens pour que les autorités publiques disposent de toutes les informations nécessaires [67].

57Aux États-Unis, depuis 1972, certaines agences fédérales de l’administration ont réalisé des sondages et enquêtes pour scruter les préférences du public préalablement à la prise de décision dans les domaines de l’aménagement du territoire et de l’environnement, à travers un outil d’analyse permettant d’évaluer une large série d’attitudes sur un projet : le Codinvolve System. Cette technique permet de codifier et de regrouper des opinions en catégories d’idées et d’indicateurs en fonction de la proportion des tenants et des aboutissants. Par ailleurs, en 1975, de puissantes associations écologistes ont directement participé à une médiation qui a abouti à un accord sur un projet de mine d’uranium dans le Colorado [68]. Ce mode de règlement des litiges écologiques permet aux parties antagonistes d’accepter la discussion en présence d’un médiateur qui précise les positions et facilite la négociation afin de trouver un compromis débouchant sur un accord en évitant des procès ultérieurs ou le blocage d’un projet [69].

58Au Canada, une forme de participation spéciale pour des groupes minoritaires est mise en place en dehors des procédures administratives habituelles, celle des commissions d’enquête ad hoc. En certaines occasions, le gouvernement crée une commission spécialisée chargée d’évaluer les propositions et d’étudier les retombées des mégaprojets pour répondre aux enjeux environnementaux, socioéconomiques et culturels [70]. Ces commissions constituent un mécanisme d’information pour les décideurs et de concertation avec les groupes concernés [71].

59La valeur de la « participation » au moyen des mécanismes participatifs de dialogue et de concertation reste problématique, les autorités compétentes pouvant les ignorer en ne concédant aux citoyennes et citoyens ni les moyens ni le temps d’y prendre part efficacement.