A – Les intérêts et documents de planification pris en compte dans la police des ICPE

B – La délivrance des autorisations

13La démonstration de la capacité technique et financière du pétitionnaire doit figurer dans le dossier soumis à enquête publique. L’absence de ces éléments, alors même que l’administration en disposerait, vicie la procédure d’enquête et l’arrêté d’autorisation (TA Lille, 25 avril 2017, Ass. Aives, n° 1401947 et 1402302). Cette nécessité d’information du public n’apparaît pas toujours clairement, notamment lorsque le juge administratif considère que l’appréciation de cette condition se fait au moment de sa décision (CAA Nantes, 4 décembre 2017, M. C. et Mme F. E., n° 16NT01532). Cette considération ne saurait remettre en cause le principe concernant les prérogatives du juge administratif dans ce domaine (CE, 15 décembre 1989, Sté Spechinor, RJE 1990, p. 243, concl. ; mais il convient de tenir compte des prérogatives résultant de l’article L. 181-18 C. env. relatives aux prérogatives à l’égard des autorisations environnementales). La capacité financière des pétitionnaires doit s’établir avec suffisamment de certitudes. Lorsque le demandeur recourt à un financement de projet, la mention du ratio fonds propres/dette n’est pas suffisante lorsque les banques ne fournissent qu’une lettre d’intention. Cette pratique est sans doute commune dans le montage financier de certaines opérations pour lesquelles un engagement plus ferme suppose que la phase de développement du projet soit plus avancée. Cette carence dans la démonstration des capacités financières ne peut être compensée par la seule affirmation, par la maison mère du demandeur, de ce qu’il pourvoira aux besoins de financement du projet entrepris (CAA Nancy, 30 mars 2017, APCD et a., n° 16NC000117 et 16NC00199). En ce sens, le recours à une société préexistante plutôt qu’à une société de projet peut présenter un intérêt pour la démonstration de la capacité technique et financière du pétitionnaire (CAA Bordeaux, 14 mars 2017, Ass. Nature Environnement, n° 15BX02701).

C – Sanctions et remise en état

14L’ordonnance n° 2017-124 du 2 du février 2017 modifie le régime des sanctions administratives, suite à des observations de la Commission européenne considérant que le dispositif n’était pas conforme à la directive 2011/92/CE. Ainsi, la mise en demeure de régularisation adressée à l’exploitant dont l’installation n’a pas été autorisée, enregistrée ou déclarée ne peut désormais excéder un an (article L. 171- 7 C. env.). Les moyens dont dispose le préfet en vertu de cette disposition sont plus détaillés. L’on soulignera également en ce qui concerne le financement de la remise en état, que le décret n° 2017-1456 du 9 octobre 2017 a supprimé l’obligation de garantie à première demande exigée des tiers demandeurs pour la réalisation de travaux de réhabilitation suite à l’arrêt définitif d’une ICPE.

15Le destinataire de l’obligation de remise en état, ancien exploitant, ne peut se soustraire à son obligation par l’invocation d’une convention qu’il a conclue en vue de réaliser des études et des travaux de réhabilitation (CE, 3 février 2017, Soc. d’Aménagement des Territoires, n° 390437 ; suivant une solution classique : CE, 24 mars 1978, Sté La Quinoléïne et ses dérivés, Rec. p. 155). Mais les pouvoirs de police spéciale détenus par le préfet pour assurer notamment la remise en état d’un site après l’exploitation d’une ICPE ne font pas obstacle à ce que le propriétaire du terrain siège de l’exploitation recherche la responsabilité (notamment contractuelle) de l’exploitant afin d’obtenir la remise en état de ce dernier (CE, 12 juillet 2017, GPMR, n° 406327 qui rappelle en outre les obligations pesant sur le liquidateur au titre de la police des ICPE).

16En vertu de la solution dégagée par le Conseil d’État dans sa décision Alusuisse (CE Ass., 8 juillet 2005, Sté Alusuisse-Lonza-France, Rec. p. 311, concl. Guyomar ; RJE 2006, p. 494), il incombe au juge administratif de rechercher si le préfet peut encore imposer la charge de la remise en état compte tenu de la prescription trentenaire issue des principes dont s’inspire l’article 2262 C. civ. Le déclenchement de cette prescription est le moment où la cessation d’activité a été portée à la connaissance du préfet. Dès lors que la loi de 1917 n’imposait pas de déclaration de cessation d’activités, le juge recherche si le préfet n’a pu être informé par d’autres voies. Or, tel est par exemple le cas lorsqu’une commune a acquis le terrain d’assiette de l’exploitation et que le préfet a été le destinataire de l’acte de vente au titre de la tutelle qu’il exerçait sur les communes, peu importe que le préfet n’ait pas été destinataire d’une déclaration de cessation d’activité en bonne et due forme (CAA Bordeaux, 31 octobre 2017, Commune de Marennes, n° 17BX00008). Lorsque l’action est prescrite, précise la Cour, rien ne permet au préfet de mettre la remise en état à la charge du propriétaire du site, y compris lorsqu’intervient l’Ademe.

D – Contentieux

17L’ordonnance n° 2017-80 et le décret n° 2017-81 du 26 janvier 2017 qui consacrent l’autorisation environnementale confirment la soumission de ces décisions à un régime de plein contentieux. L’on peut néanmoins relever l’originalité de l’article L. 181-18 C. env. qui concerne plus particulièrement les annulations partielles. D’une part, le juge peut limiter la portée de son annulation à une partie de l’instruction ou de l’autorisation, seules affectées par une cause d’illégalité, à charge pour l’autorité administrative de corriger l’illégalité. D’autre part, le juge administratif peut surseoir à statuer dans l’attente d’une régularisation par l’administration, lorsque cette régularisation est possible.

18La jurisprudence administrative avait déjà considéré que l’annulation partielle d’une autorisation n’excluait pas qu’elle puisse être exécutée à titre d’autorisation provisoire dans l’attente d’une régularisation (CE, 15 mai 2013, Sté Assainissement de la Région de Fourmies, RJE 2014, p. 578). Le juge administratif a eu l’occasion de faire application de ce nouvel article L. 181-18 C. env. à propos d’un arrêté dont l’illégalité résultait d’un vice dans le déroulement de l’enquête publique (absence dans le dossier des éléments relatifs à la capacité financière de l’exploitant). Le Tribunal administratif enjoint au préfet de reprendre la procédure au stade de l’enquête publique (TA Lille, 25 avril 2017, Ass. Aives, n° 1401947 et 1402302).

19Concernant les limites des particularités du plein contentieux dans le domaine des installations classées l’on relèvera encore les décisions suivantes. Dans le cadre d’une question préjudicielle posée par la juridiction judiciaire concernant la légalité d’un arrêté d’ICPE, le juge administratif est juge de la légalité sans disposer des prérogatives qu’il détient dans le contentieux des ICPE (CE, 3 février 2017, Soc. d’Aménagement des Territoires, n° 390437). Par ailleurs, la possibilité de faire tierce opposition à une décision du juge administratif accordant une autorisation d’ICPE (CE, 29 mai 2015, Nonant Environnement, RJE 2016, p. 186) est limitée aux cas dans lesquels c’est bien le juge administratif qui prend la décision. Lorsqu’il enjoint à l’administration, après avoir annulé un refus d’autorisation, de délivrer l’autorisation sollicitée (pour un exemple récent : CAA Bordeaux, 13 juillet 2017, SAS Parc éolien des Grands Champs, n°15BX03754), la voie de la tierce opposition contre le jugement n’est pas ouverte aux tiers dans les conditions fixées par le Conseil d’État (CAA Nancy, 20 juillet 2017, Assoc. Les Amis de l’Abbaye de Septfontaines et a., n° 16NC02727). Enfin, l’on peut également noter que, dans le contentieux des installations classées, la méconnaissance de l’article L. 541-1 C. env. ne constitue pas un moyen d’ordre public. Le juge administratif ne peut pas, dès lors, le soulever d’office (CAA Bordeaux, 14 novembre 2017, Ass. Alliance Écologique, n° 16BX00700).

A – Planification environnementale : annulation d’un plan de gestion des déchets

23Le tribunal administratif de Rennes a annulé le 24 mai 2017 un plan départemental de gestion des déchets sur des motifs assez rares et vecteurs d’effectivité du droit de l’environnement [12]. Le contentieux a pour origine un problème finalement assez banal : une autorité publique adopte un plan de gestion des déchets très peu ambitieux. Or, on sait que l’effet juridique d’un plan de gestion des déchets, comme celui de la plupart des plans en matière environnementale, est relatif. Dès lors qu’un tel plan conditionne les décisions publiques en matière de déchets avec un rapport juridique de compatibilité, l’effet de ce plan dépend directement de la précision et de la valeur contraignante des normes qu’il contient. Un plan creux n’aura donc aucune valeur juridique et fera perdre toute effectivité aux normes et objectifs légaux qu’il est censé mettre en œuvre.

24Ce qui est tout à fait remarquable ici, c’est que le juge annule ce plan de gestion des déchets en s’appuyant sur trois principes et dispositifs de fond.

25Premièrement, le plan est jugé illégal pour insuffisance de l’évaluation environnementale, ce qui est un motif assez rare en matière de planification environnementale. Plus particulièrement, les juges retiennent que l’insuffisance de l’évaluation environnementale rend le plan illégal dès lors qu’elle a « nui à l’information du public et a influé sur le contenu du plan adopté ». S’appuyant sur la jurisprudence Danthony, les juges soulignent bien le lien entre le principe de prévention, dont l’évaluation environnementale est un des principaux dispositifs, et le principe d’information du public, jugeant illégale une décision administrative mal étayée et potentiellement préjudiciable pour l’environnement.

26Deuxièmement, le plan est annulé pour violation du principe de « hiérarchie des modes de gestion des déchets ». Cette hiérarchie a pour objectif d’éviter le gaspillage des ressources naturelles en favorisant la prévention et la valorisation : pour les déchets dont la production ne peut pas être évitée, il convient de favoriser leur valorisation et de réduire le plus possible le recours à l’élimination. Or, si cet ordre de priorité doit être traduit dans les plans de gestion des déchets, il est permis d’y déroger dans certaines conditions [13]. Cependant, en l’espèce, les dérogations au principe de hiérarchie des modes de gestion des déchets étaient si importantes que les trois quarts de la population concernés par le plan échappaient en réalité à l’application de ce principe. Constatant que la dérogation était devenue la règle, les juges annulent le plan en renforçant de façon inédite la portée normative de ce principe directeur du droit des déchets.

27Troisièmement, la législation sur les déchets impose que ces derniers soient gérés selon un principe de proximité [14] selon lequel un déchet doit être géré le plus près possible de son lieu de production. Il s’agit en particulier, selon l’article L. 541-1 C. env., « d’organiser le transport des déchets et de le limiter en distance et en volume ». Or, en l’espèce, le plan est jugé illégal dès lors qu’il favorise l’importation de déchets en provenance des départements voisins et qu’il « ne définit pas le principe de proximité au regard des caractéristiques propres au département ». Conférant une véritable portée juridique au principe de proximité, le tribunal juge le plan illégal ici encore pour un motif tenant aux fondements matériels de la législation sur les déchets.

B – Police administrative spéciale : contrôle normal sur l’exercice du pouvoir de police en matière de déchets

28Le 13 octobre 2017, le Conseil d’État a rendu un arrêt enthousiasmant qui renforce le contrôle du juge sur l’exercice par le maire de son pouvoir de police spéciale en matière de déchets prévu par l’article L. 541-3 C. env. La police spéciale « déchets » confère des pouvoirs spécifiques au maire, en particulier la possibilité d’exécuter d’office les travaux d’élimination des déchets aux frais du responsable. Cette police rend possible la mise en cause d’un large éventail de responsables : le producteur initial ou subséquent de déchets abandonnés mais aussi leur détenteur actuel ou antérieur [15], ce qui peut dans certaines conditions concerner le propriétaire d’un site sur lequel des déchets sont déposés [16].

29À la suite de dépôts sauvages massifs de déchets sur leur terrain, des propriétaires ont recherché la responsabilité de leur commune et de l’État s’estimant victimes d’une carence du maire et du préfet. Or, la Cour administrative d’appel de Marseille s’est fondée sur l’article L. 541-3 C. env. selon lequel, en cas de dépôt illégal de déchets, « l’autorité titulaire du pouvoir de police peut (…) assurer d’office l’exécution des travaux », pour juger que le refus du maire de faire usage de ses pouvoirs « n’est illégal que s’il est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation au regard de la gravité de l’atteinte portée à l’environnement ». Cette solution n’est, de prime abord, pas surprenante dès lors que l’utilisation dans la loi du verbe pouvoir (« l’autorité peut ») laisse penser que le maire possède un pouvoir discrétionnaire d’appréciation entrainant un contrôle minimum par le juge. Le Conseil d’État va toutefois d’aller plus loin en décidant que « l’autorité (..) de police municipale doit prendre les mesures nécessaires pour assurer l’élimination des déchets dont l’abandon (…) présente des dangers pour l’environnement » et que le juge exerce un contrôle normal de la qualification juridique des faits dans le cadre de cette obligation.

30Cet arrêt renforce ainsi l’effectivité de la police spéciale en matière de déchets car ce devoir d’agir face à la pollution est trop souvent ignoré par les maires, conduisant à une très rare application de l’article L. 541-3 C. env. Le juge administratif pourra dorénavant vérifier si le refus d’agir du maire est justifié ou non au regard des risques d’atteinte à l’environnement. On peut penser que le juge a renforcé son contrôle pour éviter en l’espèce que le droit ne soit ouvertement bafoué par le maire, dès lors qu’une partie des déchets abandonnés sur le terrain des requérants provenait de la commune elle-même, mais il reste que cet arrêt a une portée générale plus vaste et permettra à l’avenir de renforcer peut-être l’effectivité des multiples autres polices spéciales en matière environnementale.