A – Les enjeux de la transparence du processus décisionnel global

13Les négociations internationales sont au cœur de toute prise de décision à l’échelle globale. À l’âge d’internet, il est possible de suivre à distance ces négociations et plus largement les activités des organisations internationales, souvent même en temps réel. La transparence des processus décisionnels, en particulier dans le domaine de l’environnement, semble ainsi devenir un acquis. Pourtant, cette transparence des délibérations est relativement nouvelle dans la gouvernance globale, traditionnellement entourée d’une culture du secret et de la confidentialité.

14Qu’est-ce qui est en jeu lorsque les négociations internationales sont rendues transparentes ? Pour certains, il serait impossible de négocier en public, au risque de faire dégénérer ces délibérations en propagande, où les apparences ont plus de poids que la franchise, et où les intérêts individuels priment sur le processus décisionnel d’ensemble. À l’inverse, l’exclusion du public des délibérations permettrait de traiter du problème en cause de manière plus approfondie. Les négociateurs oseraient davantage exprimer des vues controversées derrière des portes closes et seraient plus enclins à faire évoluer leur position, en fonction de concessions réciproques.

15Toutefois, la transparence des négociations internationales demeure importante pour garantir la confiance entre États. En outre, la « surveillance » du public, rendue possible par la transparence des négociations, obligerait les « décideurs » à expliquer leur position en faisant référence à des normes socialement acceptées. Même si la démarche peut parfois sembler artificielle, voire hypocrite, elle est tout de même susceptible de générer un meilleur résultat, en bannissant, du moins officiellement, les « mauvais » arguments qui ont, dès lors, moins de chance d’influencer le résultat des négociations. Enfin, un traité négocié dans le secret, s’il n’obtient pas l’adhésion du « public » ou des parlementaires des États, aurait moins de chances d’être ratifié. La solution optimale réside donc probablement dans un dosage équilibré de transparence et de huis clos. Qu’en est-il en droit international de l’environnement et en particulier en droit du climat ?

B – La transparence des négociations climatiques : confrontation du droit et de la pratique

16De manière générale, les institutions environnementales internationales permettent la participation aux conférences des parties et aux réunions des organes subsidiaires de tous les États parties et d’un large nombre d’observateurs, incluant les États non-parties, les organisations internationales et les acteurs non étatiques. Les règles fixant cette participation – et donc cette transparence – exigent généralement que les observateurs fassent la démonstration de leur expertise ou d’un intérêt à l’égard du sujet concerné par les négociations. En outre, leur participation aux négociations est sujette à l’accord des États membres.

17Dans le domaine du climat, les réunions des organes institués au titre de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) sont, en principe, directement accessibles aux observateurs accrédités, qui peuvent faire des interventions avec l’accord du président de séance [10]. Pour autant les acteurs non-étatiques ne sont pas titulaires d’un « droit » à l’information et à la participation au processus décisionnel. Le dernier mot appartient toujours au Secrétariat de la CCNUCC, à ses organes subsidiaires et à ses États membres.

18En pratique, les négociations climat ont été fortement critiquées pour leur opacité, notamment lors du Sommet de Copenhague en 2009. En effet, tout d’abord, en raison de restrictions liées à la sécurité du site de négociation, l’accès à la Conférence de Copenhague a été limité à 15 000 personnes. En conséquence, de nombreux représentants d’organisations non gouvernementales (ONG), pourtant accrédités, n’ont pas pu assister à cette conférence, en particulier pendant ses derniers jours. Toutefois, des webcast des sessions plénières étaient accessibles par internet sur le site de la CCNUCC et de nombreux rapports furent envoyés par les observateurs et les médias présents. Autrement dit, en plus des politiques de transparence mises en place par la CCNUCC, la société civile s’est efforcée de rendre le processus aussi transparent que possible, à travers une synthèse ou encore une vulgarisation des enjeux et des réponses apportées. Malgré cela, l’Accord de Copenhague a été négocié à huis clos, entre quelques États seulement. Cela n’a pas soulevé le mécontentement des seuls observateurs, mais aussi des États exclus de ces discussions, alors même qu’ils avaient le statut d’État Parties. La critique est, en particulier, venue des pays en développement, qui dénoncent régulièrement l’inégalité de fait devant laquelle ils se trouvent. En effet, les négociations climatiques étant à la fois complexes et portant sur un grand nombre de questions, toutes plus techniques les unes que les autres, les sessions plénières sont généralement précédées de discussions au sein de groupes de travail spécialisés, et même de sous-groupes [11]. Il n’est pas rare non plus que plusieurs sessions de travail se tiennent simultanément. Aussi, plus la délégation de l’État est importante, plus ce dernier pourra faire valoir ses vues sur chaque sujet. Or, les délégations des pays en développement sont bien moins fournies que celles des pays industrialisés.

19Ces considérations expliquent que l’année suivante, la Conférence qui s’est déroulée à Cancún ait expressément été placée par la présidence mexicaine sous le sceau de la transparence. C’est également l’état d’esprit qui a gouverné la Conférence de 2011 à Durban, en Afrique du Sud. La présidence française de la COP21 souhaitait s’inscrire dans cette lignée et la transparence des négociations n’a eu de cesse d’être affirmée comme principe directeur du processus. Pour autant, très peu de groupes de travail ont été ouverts aux observateurs [12] et de nombreuses sessions parallèles se sont déroulées jusqu’au bout des pourparlers. L’Accord de Paris a même été adopté sans que la version finale du texte, renégocié in extremis sous la pression des États-Unis et de certains pays émergents, soit accessible au public. Il n’en demeure pas moins que, de l’avis de nombreux commentateurs, l’équilibre entre l’ouverture au public et le huis clos a été subtilement dosé par la présidence française.

20Loin d’être anodine, la question de la fermeture des négociations avait été dénoncée par certaines parties et par des membres de la société civile lors de la réunion de la plateforme de Durban (ADP) tenue à Bonn en octobre 2015 [13], rappelant que le Protocole de Kyoto avait en grande partie été négocié en session plénière, sous l’appréciation attentive du public, favorisant son soutien au processus de négociation et obligeant les États à rendre des comptes. Or, l’annonce selon laquelle les observateurs seraient autorisés à assister aux « spin-off groups » de l’ADP lors de la COP21, à moins qu’une partie ne s’y oppose [14], n’a pas véritablement été suivie d’effet. C’est d’autant plus regrettable que la transparence des engagements adoptés dans l’Accord de Paris peut également être sujette à caution.

A – La corrélation entre la transparence et le caractère contraignant des engagements internationaux

22La transparence permet aux destinataires, directs ou indirects, des normes d’apprécier leur rationalité et la légitimité du but qu’elles poursuivent. Pour cela, ces normes doivent être claires (ou compréhensibles) et prévisibles (ou stables). En d’autres termes, elles doivent répondre au principe de bonne gouvernance qu’est la sécurité juridique [16].

23Cette sécurité juridique renvoie également au débat sur la valeur juridique des règles internationales. Celles-ci sont généralement présentées comme appartenant soit à la catégorie du droit obligatoire (droit dur/hard law), soit à la catégorie de la déclaration d’intention (droit mou/soft law). En réalité, la force juridique des normes internationales est bien plus nuancée que cela. Il est plus juste de considérer qu’elle peut se situer tout au long d’un spectre entre ces deux extrémités [17].

24Plusieurs facteurs doivent alors être pris en considération. Le plus évident tient au support formel de la norme internationale. Toutefois, le contenu de la norme a également une importance fondamentale : plus celui-ci est clair et précis (en somme, transparent), plus la norme sera contraignante. À l’inverse, certaines obligations internationales inscrites dans des traités internationaux, bien que formellement obligatoires en vertu du principe pacta sunt servanda, n’ont pas vocation à entraîner des effets contraignants en raison de leur formulation vague ou conditionnelle.

25Le régime international de lutte contre les changements climatiques, tel qu’il s’est développé depuis la Conférence de Rio de 1992, offre une bonne illustration de la nécessité de revisiter ces catégories « classiques » du droit international. En effet, si la CCNUCC est un traité international formellement obligatoire, le caractère très général des obligations qu’elle met à la charge des États en a fait un instrument finalement peu contraignant. C’est la raison pour laquelle le Protocole de Kyoto a tenté d’aller plus loin, en fixant aux pays industrialisés des objectifs de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre (GES) chiffrés et délimités dans le temps. Plus précisément, les États industrialisés sont arrivés à la table des négociations avec des propositions d’objectifs de réduction de leurs émissions de GES, qui ont ensuite été négociés et réajustés, pour parvenir à une trajectoire collective d’environ -5 % d’émission de GES en 2012 par rapport à 1990. Il s’agissait alors de normes internationales à la fois formellement et matériellement obligatoires, dont la rationalité pouvait plus facilement être appréciée, par les États comme par d’autres acteurs (population, ONG, scientifiques, etc.). Toutefois, c’était sans doute aller trop loin et la démarche s’est finalement révélée contre-productive ou insuffisamment efficace. En effet, d’une part, les pays en développement, Chine y compris, n’entendaient alors pas être soumis à de telles obligations, en application du principe de responsabilité commune mais différenciée. D’autre part, et c’est lié, les États-Unis, qui étaient le plus gros émetteur de GES de l’époque, n’ont finalement jamais ratifié le Protocole de Kyoto. Enfin, la décision du Canada de dénoncer son engagement au titre du Protocole de Kyoto, a fini de réduire à néant l’économie générale de cet accord international, sans que le caractère contraignant des engagements qu’il comportait ne puisse l’empêcher. Si les autres parties ont respecté leurs engagements, les émissions globales ont continué de croître. Cela explique que, depuis, les négociateurs aient développé une nouvelle approche, plus respectueuse de la volonté et de la possibilité d’engagement de chacun au sein d’un processus pensé pour être véritablement universel.

B – Une universalité au prix d’engagements peu transparents

26Au titre de l’Accord de Paris, les États parties n’ont pas accepté de se voir imposer d’objectif de réduction de leurs émissions de GES, mais se sont engagés à atteindre des cibles qu’ils se sont eux-mêmes fixées [18], volontairement et unilatéralement. Ces cibles, dénommées dans le prudent jargon des négociations « contributions prévues déterminées au niveau national » (ci-après « contributions nationales »), n’ont pas été établies selon une méthode commune [19]. Dès lors, s’il est possible de se féliciter du constat selon lequel l’immense majorité des parties s’est soumise à cet exercice [20], force est de constater que ces contributions nationales varient fortement, que ce soit en termes de champs d’application, de type d’engagements ou de critères pour en évaluer la pertinence et la fiabilité. En outre, ces contributions nationales restent bien souvent lacunaires. Dès lors, leur clarté, individuelle comme collective, est très relative.

27Des efforts ont tout de même été entrepris pour renforcer l’accessibilité de ces contributions nationales. Celles-ci seront publiées en ligne et feront l’objet d’une compilation-synthèse par le Secrétariat [21], malgré les limites méthodologiques de l’exercice. En outre, ces contributions nationales ont vocation à être mises à jour au moins tous les 5 ans à partir de 2020 [22]. Or, ces cycles de contributions nationales permettront, au moins, de rendre compte de la progressivité des efforts consentis par chaque partie.

28Il convient de souligner que les engagements compris dans l’Accord de Paris ne concernent pas seulement les réductions d’émission de GES mais également l’adaptation à ses effets néfastes [23] et, surtout, la fourniture d’un soutien aux pays en développement [24]. Toutefois, là encore, il est difficile d’apprécier la teneur exacte de ces engagements qui demeurent vagues et collectifs.

29Cela n’empêche toutefois pas la mise en place, par l’Accord de Paris, d’un suivi de la contribution de chaque partie développée au soutien des parties en développement [25], instaurant une forme d’accountability sans critère d’appréciation fixé à l’avance par un engagement individuel. Dès lors, ce sont probablement les annonces faites par de nombreuses parties en amont ou au cours de la COP21 qui serviront de référence [26]. La logique est finalement assez proche de celle gouvernant les contributions nationales [27].

30Notons enfin que les initiatives des entités non parties à l’Accord de Paris seront enregistrées dans une plateforme dédiée et que le partage des bonnes pratiques émanant de ces initiatives sera favorisé. Toutefois, d’une part, il ne s’agit pas là d’engagements, ces initiatives et leur inscription étant purement volontaires. D’autre part, ces initiatives, émanant d’acteurs privés ou encore d’entités infra-étatiques, ne doivent pas être comprises comme s’ajoutant aux engagements des parties, mais plutôt comme le reflet d’une déclinaison, à différents niveaux de la société, de la transition vers une économie sobre en carbone.

31Dans ce contexte, le dernier volet de la transparence, relatif à la mise en œuvre des engagements, s’avère déterminant.

A – Le suivi continu des actions et du soutien de chaque partie

33Dès le lancement des négociations internationales sur l’« après-2012 », la transparence de la mise en œuvre des engagements a constitué une question centrale. Il s’agissait d’étendre ratione personae et materiae le système des rapports étatiques et de leur traitement établi par le Protocole de Kyoto, qui n’était applicable qu’aux parties visées à l’annexe I l’ayant ratifié, excluant de fait les États-Unis et la Chine, et ne couvrait pas la question du soutien aux pays en développement. Il est toutefois rapidement apparu que l’extension pure et simple du mécanisme de contrôle particulièrement sophistiqué du Protocole de Kyoto ne serait pas admise. À la suite de la Conférence de Copenhague, celui-ci a été progressivement remplacé par un mécanisme plus souple, moins intrusif et non contentieux, établi sous les auspices de la CCNUCC, différenciant les pays en développement et les pays développés.

34Si l’Accord de Paris ne retient plus cette catégorisation figée, il maintient une flexibilité tenant compte des capacités respectives des parties [28]. Plus globalement, le système de transparence adopté pour suivre la mise en œuvre des actions et du soutien s’inscrit dans la continuité de celui instauré par les Accords de Cancún. Son objectif est de « renforcer la confiance mutuelle et de promouvoir une mise en œuvre efficace » (…), « en éclairant et en suivant les progrès accomplis par chaque Partie en vue de s’acquitter de sa contribution (…) nationale », en donnant « une image claire de l’appui fourni et de l’appui reçu par chaque Partie concernée » (…) « et, dans la mesure du possible, une vue d’ensemble de l’appui financier global fourni », le tout « d’une façon qui soit axée sur la facilitation, qui ne soit ni intrusive ni punitive, qui respecte la souveraineté nationale et qui évite d’imposer une charge excessive aux Parties » [29].

35Concrètement, les parties, à l’exception des pays les moins avancés et des petits États insulaires particulièrement vulnérables, sont tenues de remettre des rapports tous les deux ans [30] sur la façon dont elles mettent en œuvre leurs engagements [31]. Les lignes directrices à cet égard demeurent toutefois encore insuffisantes pour garantir la fiabilité, l’exhaustivité et la comparabilité des informations fournies. Celles-ci ont néanmoins vocation à être précisées d’ici 2018. Si l’entreprise risque de s’avérer délicate, la cadence soutenue de ces rapports permettra de comparer les rapports d’une même partie entre eux, pour autant que la partie se soumette effectivement à cet exercice. À ce dernier égard, la décision de la COP met en place l’Initiative de renforcement des capacités pour la transparence, dans le but d’aider les pays en développement à fournir leurs rapports.

36Ces rapports feront ensuite l’objet d’un examen technique conduit par des équipes internationales d’experts [32], à l’aide d’une enquête sur le territoire de la partie concernée ou simplement sur dossier. La teneur de cet examen technique sera de plusieurs ordres. Pour les pays en développement, ce processus d’examen les aidera à définir leurs besoins en matière de renforcement des capacités. Plus globalement, il mettra en évidence les domaines se prêtant à des améliorations chez la partie concernée et permettra de vérifier que les informations communiquées sont conformes aux lignes directrices.

37Le dernier volet du système de transparence de la mise en œuvre des engagements consistera en un « examen multilatéral » des progrès accomplis. Ni l’Accord de Paris, ni la décision de la COP ne fournissent plus de détails à cet égard. Toutefois, l’un comme l’autre indiquent que le système de transparence devra être élaboré sur la base de l’expérience passée. Au titre des Accords de Cancún, cette évaluation était conduite à travers des séances de questions-réponses entre toute partie à la Convention-cadre et la partie concernée par l’évaluation et faisait l’objet d’un document final. Néanmoins, la procédure ne précisait aucune suite, alors qu’il aurait été souhaitable de prévoir que la Conférence des parties formule, le cas échéant, des recommandations, voire que soit déclenchée une procédure de non-respect sur le modèle de celle établie dans le cadre du Protocole de Kyoto. S’il y a peu de chance pour que le système de transparence établi au titre de l’Accord de Paris aille aussi loin, ce dernier prévoit la mise en place d’un mécanisme pour faciliter la mise en œuvre et promouvoir le respect des dispositions, qui pourrait avoir un rôle à jouer suite à cet examen multilatéral [33], notamment à travers l’octroi d’un soutien financier.

38Les modalités d’application du système de suivi de la mise en œuvre des engagements instauré par l’Accord de Paris seront donc importantes pour apprécier sa capacité à favoriser une véritable transparence. La façon dont les États, individuellement et collectivement, le comité de facilitation ou même le public au sens large utilisera cette information sera également déterminante. Si le bilan périodique des progrès collectivement accomplis s’avère nettement insuffisant, il n’est pas exclu que ce dispositif de suivi individuel serve à l’accountability individuelle de certaines parties, y compris devant des juridictions internes [34].

B – Le bilan périodique des progrès accomplis collectivement

39L’une des forces de l’Accord de Paris est de s’inscrire dans la durée, en prévoyant une réévaluation régulière des engagements des parties à partir d’un bilan mondial périodique des progrès collectivement accomplis. Cet exercice, prévu pour se dérouler la première fois en 2023, puis tous les 5 ans, constituera un rendez-vous important en termes de transparence, à la fois basé sur le passé et tourné vers l’avenir.

40En effet, il permettra tout d’abord de mieux apprécier l’adéquation des contributions nationales antérieures avec les objectifs de l’Accord de Paris. Il mettra ainsi en lumière l’effet global des contributions nationales, ce qui sera de nature à tempérer la propension de certaines parties à faire le minimum. C’est d’autant plus vrai que ce bilan mondial interviendra avant la fin de chaque période d’application des contributions nationales et qu’il sera établi non seulement à partir des informations résultant du processus de suivi individuel mais aussi d’autres sources d’information, notamment les rapports du GIEC et des organes subsidiaires.

41Également conçu pour servir de guide à l’action future des parties, ce bilan mondial visera à favoriser « l’intensification de la coopération internationale pour l’action climatique » et sera étroitement associé à l’obligation pour les parties de communiquer tous les 5 ans une contribution nationale actualisée et renforcée.

42Toutefois, le bilan mondial étant collectif, tandis que les contributions nationales sont individuelles, la mise en relation entre l’un et les autres continuera de soulever des difficultés. Il n’en demeure pas moins que, considérés conjointement, le bilan mondial et la révision des contributions nationales seront de nature à engendrer un débat quasi permanent sur l’adéquation de la participation de chacun à l’atteinte de l’objectif ultime de l’Accord de Paris. Il s’agit d’informations précieuses pour les ONG et les parlements qui pourront plus facilement contrôler l’action du pouvoir exécutif, mais aussi pour certains ministères qui auront plus de pouvoir à l’égard de ceux qui centralisent l’action extérieure. Il n’est pas exclu non plus que ces informations favorisent la constitution de coalitions transnationales.