Notes
-
[1]
« Les zones artificialisées représentent 8,9 % du territoire en 2010, soit 4,9 millions d’hectares. 17 % de ces surfaces correspondent à des sols bâtis (maisons, immeubles…), 47 % à des sols revêtus ou stabilisés (routes, parkings…) et 36 % à d’autres espaces artificialisés (jardins, chantiers…). Les espaces artificialisés se sont accrus d’environ 397 000 hectares entre 2006 et 2011, principalement aux dépens de terres agricoles, mais aussi de milieux semi-naturels. Le rythme de cette consommation d’espace semble s’accélérer depuis 2006, par rapport à l’évolution observée depuis 1993 ».
http://www.insee.fr/fr/publications-et-services/default.asp?page=dossiers_web/dev_durable/artificialisation_sols.htm, consulté le 29.09.2013. -
[2]
http://basias.brgm.fr/ ; http://basol.developpement-durable.gouv.fr/, consultés le 26/08/2014.
-
[3]
Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové
-
[4]
C. Ferguson, D. Darmendrail, P. Menger, Evaluation des risques issus de sites pollués : réglementation et pratiques dans 16 pays européens, Rapport BRGM/RP-53716-FR, 2005, 68 p.
-
[5]
« Les sociétés de dépollution françaises sont concurrencées par des entreprises étrangères sur le marché national. Pour être compétitives, leurs compétences doivent être excellentes et leur offre de service, pour la gestion des sites pollués, globale. Ce niveau de compétitivité moyen pourrait également être renforcé en adoptant une stratégie similaire à celle déployée par certains pays voisins, à savoir, des actions d’accompagnement au développement technologique et de promotion de leur savoir-faire. Le retard technologique actuel sur le marché français limite la capacité d’exportation des entreprises françaises, alors que d’autres sociétés européennes sont en train de conquérir de nouveaux marchés (Chine, Émirats arabes…). » : La gestion intégrée des sols, des eaux souterraines et des sédiments pollués, ADEME, mai 2011, 36 p.
-
[6]
Étude réalisée pour le compte de l’ADEME par ERNST & YOUNG, Taux d’utilisation et coûts des différentes techniques et filières de traitement des sols et des eaux souterraines polluées en France. Synthèse des données 2010, janvier 2012, 115 p.
-
[7]
En moyenne 60 € Hors Taxe la tonne (Cf. note précédente).
-
[8]
Guide de réutilisation hors site des terres excavées en technique routière et dans des projets d’aménagement, Rapport final, BRGM/RP-60013-FR, février 2012, 51 p.
-
[9]
C’est notamment le cas pour ce qui concerne la hiérarchisation des responsabilités en matière de sites et sols pollués (art. L. 556-3-II C. env.).
-
[10]
Débats Sénat, M. Vandierendonck, présentation de l’amendement n° 731 présenté par MM. Dantec, Placé et les membres du groupe écologiste.
-
[11]
Assemblée Nationale, Commission des affaires économiques, Réunion du 18 décembre 2013 à 16 h 00 - Compte-rendu.
-
[12]
La proposition de rédaction commune a été adoptée le 11 février 2014, en Commission mixte paritaire (art. 84 bis).
-
[13]
Il ressort des débats relatifs à l’article 84 bis : Instauration par l’État de zones de vigilance et lutte contre les friches industrielles que « La commission mixte paritaire a examiné la proposition de rédaction commune n° 85 présentée par M. Claude Bérit-Débat, rapporteur pour le Sénat et Mme Audrey Linkenheld, rapporteure pour l’Assemblée nationale : (…) : « M. le président François Brottes précise que cet amendement avait été rejeté en raison du manque de contextualisation mais également du nombre de questions restant en suspens. Il existe des problèmes sur les sites orphelins où les groupes, par exemple Total, ne paient pas, où l’administration ne donne pas ou avec retard les modalités de dépollution. Il existe de nombreuses crispations liées à ces sujets qui ne me semblent pas être résolues par l’amendement même si le président Brottes convient que l’amendement améliore l’information et crée un dispositif d’aménageur, ce qui constitue un premier pas utile ».
-
[14]
« La plupart des industries, on pourrait dire presque toutes les industries, sont insalubres. Même parmi celles qui passent pour inoffensives, il en est bien peu, quand on les regarde de près, qui ne se trouvent nuire, par quelque côté, à la santé publique. [citation extraite de l’ouvrage de Charles de Freycinet, Traité d’assainissement industriel comprenant la description des principaux procédés employés dans les manufactures de l’Europe occidentale pour protéger la santé publique et l’agriculture contre les effets des travaux industriels, 1870, 473 pages et complété d’un atlas de 21 planches, 2 vol., Paris, Dunod], in Geneviève Massard-Guilbaud, Histoire de la pollution industrielle France, 1789-1914, Edition EHSS, 2010, p. 228.
-
[15]
« Depuis la décennie 80-90 la question du renouvellement urbain s’inscrit progressivement dans les politiques publiques et plus particulièrement dans les territoires dits « obsolescents » pour la plupart ayant subi une désindustrialisation à partir des années 70, une fuite des « classes moyennes » et solvables et une précarisation sociale et économique des populations y résidant. Ces dernières en raison de leur situation deviennent captives de ces territoires. Le renouvellement urbain se pose ainsi avant tout comme une nécessité socio-économique. Depuis une dizaine d’années, le développement durable nous incite à revisiter le concept comme également une nécessité environnementale ». Annette Groux, “Renouvellement urbain et recyclage foncier : quels écueils ?”, in Renouvellement urbain sur sites et sols pollués : traiter l’héritage du passé pour faire la ville de demain, essai d’une approche interdisciplinaire, 8 décembre 2009 et 11 mai 2010, Université de Lille 1 sciences et technologies, Villeneuve-d’Ascq, p. 75, 85 p.
-
[16]
Note aux préfets relative aux sites et sols pollués - Modalité de gestion et de réaménagement des sites pollués, du 8 février 2007 : Annexe 1 : La politique et la gestion des sites pollués en France. Historique, bilan et nouvelles démarches de gestion proposées - Annexe 2 : Modalités de gestion et de réaménagement des sites pollués. Comment identifier un site (potentiellement) pollué. Comment gérer un problème de site pollué - Annexe 3 : Les outils en appui aux démarches de gestion. Les documents utiles pour la gestion des sites pollués.
-
[17]
« Il faut avoir été confronté au problème pour mesurer tout l’intérêt de cet outil [inventaire d’anciens sites industriels], s’exclame, en connaissance de cause, Isabelle Bertone-Bahier, responsable du service Environnement de la mairie de Grenoble. En 1999, une pollution « surprise » des sols sur le site d’un projet de rénovation urbaine - un centre social avec une partie crèche halte-garderie - entraîne une série de déboires qui marqueront durablement les esprits. Le chantier, classé grand projet de ville (GPV), est retardé plus de 20 mois, entraînant des surcoûts importants (104 000 euros), une perte d’énergie (quatre arrêtés préfectoraux, un nombre incalculable de réunions…) et une incompréhension de la part de la population. Pour éviter que ce déplaisant scénario ne se reproduise, la ville décide d’examiner à la loupe son passé industriel.
Emmanuelle Lesquels, lundi 1er août 2005 : http://www.localtis.fr/cs/ContentServer?pagename=Mairieconseils/MCExperience/Experience&cid=1245645219553 -
[18]
« Les établissements publics fonciers », Études foncières, n° 132, mars-avril 2008.
-
[19]
Exemple : http://www.developpement-durable.gouv.fr/Maizieres-les-Metz-La-Robinette.html, consulté le 26/08/14.
-
[20]
C. Cass., 3e civ., 8 juin 2006, Sté Total fluides/Sté SEM Plaine Commune développement. Selon les juges « l’ampleur de la pollution peut constituer un vice caché en ce qu’elle rend l’immeuble impropre à sa destination en créant des risques pour la santé et la sécurité des participants au chantier et des utilisateurs futurs du bâtiment projeté. Toutefois, des incertitudes subsistent quant à la caractérisation du vice caché et entraînent un risque juridique pour les contractants ».
C. Cass. 3e civ., 10 septembre 2008, Commune de Marseille. Les juges ont estimé « qu’en ce qui concerne la garantie des vices cachés, l’action intentée plus de 4 ans après l’acquisition, par la ville de Marseille (d’une ancienne fonderie) au titre de la pollution, était irrecevable, dans la mesure où la ville ne pouvait ignorer que le site était sérieusement pollué au regard de l’activité qui y avait été exercée ». -
[21]
On citera notamment, pour la région wallonne, le décret du 5 décembre 2008 relatif à la gestion des sols (1) (M.B. 18.02.2009 - add. 06.03.2009 - entrée en vigueur le 18.05.2009) modifié par le décret-programme du 22 juillet 2010 portant des mesures diverses en matière de bonne gouvernance, de simplification administrative, d’énergie, de logement, de fiscalité, d’emploi, de politique aéroportuaire, d’économie, d’environnement, d’aménagement du territoire, de pouvoirs locaux, d’agriculture et de travaux publics (M.B. 20.08.2010), par le décret du 27 octobre 2011 modifiant divers décrets concernant les compétences de la Wallonie (M.B. 24.11.2011), par le décret du 24 octobre 2013 modifiant divers décrets notamment en ce qui concerne les émissions industrielles (M.B. 06.11.2013).
-
[22]
La proposition de directive a été rejetée par le Conseil des ministres de l’environnement, réuni à Bruxelles le 20 décembre 2007, en raison du blocage de la France, de l’Allemagne, de l’Autriche, du Royaume-Uni et des Pays-Bas.
-
[23]
La décision est entrée en vigueur le 21 mai 2014 après la publication au Journal officiel (voyez JO C 153 du 21 mai 2014 et corrigendum JO C 163 du 28 mai 2014).
-
[24]
Art. L. 541-4-1 C. env.
-
[25]
Directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets.
-
[26]
Il s’agit du chapitre VI du titre V C. env., art. L. 556-1 à L. 556-3 C. env.
-
[27]
CE, 8 septembre 1997, no 121904, SARL Sérachrom.
-
[28]
CAA Paris, 31 janvier 2008, 05-PA 00895.
-
[29]
CA Paris, 31 janvier 2008, SARL Kappa immobilier / SA Comptoir des minéraux et matières premières, N° 07/10403 (Environnement n° 7, juillet 2008, comm. 106) ; « Considérant que si la société CMMP ne peut s’exonérer vis-à-vis de l’autorité administrative de ses obligations résultant de l’exploitation d’une installation classée en excipant d’une clause contractuelle de l’acte de vente et doit elle-même effectuer tous les travaux ordonnés par l’Administration, elle apparaît pouvoir, en exécution de l’acte de vente du 27 janvier 1999, réclamer à l’acquéreur le remboursement du coût de ces travaux ; que la société CMMP justifie en conséquence d’une créance paraissant fondée en son principe ».
-
[30]
Art. L. 512-21-V, C. env. : « Le tiers demandeur doit disposer de capacités techniques suffisantes et de garanties financières couvrant la réalisation des travaux de réhabilitation définis au IV pour assurer la compatibilité entre l’état des sols et l’usage défini. Ces garanties sont exigibles à la première demande. »
Toute modification substantielle des mesures prévues dans le mémoire de réhabilitation rendant nécessaires des travaux de réhabilitation supplémentaires pour assurer la compatibilité entre l’état des sols et le nouvel usage envisagé peut faire l’objet d’une réévaluation du montant des garanties financières ». -
[31]
Art. L. 512-21-VI, C. env. : « Les arrêtés préfectoraux prévus au présent article peuvent faire l’objet des mesures de police prévues au chapitre Ier du titre VII du livre Ier. ».
-
[32]
Art. L. 512-21-VII, C. env. : « En cas de défaillance du tiers demandeur et de l’impossibilité de mettre en œuvre les garanties financières mentionnées au V, le dernier exploitant met en œuvre les mesures de réhabilitation pour l’usage défini dans les conditions prévues aux articles L. 512-6-1, L. 512-7-6 et L. 512-12-1 ».
-
[33]
Journées techniques nationales organisées par l’ADEME à Paris : « Concilier sites pollués et renouvellement urbain, 25 et 26 octobre 2006 », « Reconversion urbaine des friches polluées - pour des territoires durables, 16 juin 2009 » « Reconversion des friches urbaines polluées, 11 et 12 octobre 2011, 25 au 26 mars 2014 ». http://www2.ademe.fr/servlet/getDoc?id=11433&m=3&cid=96, consulté le 26/08/14.
-
[34]
« Les sites pollués et les friches industrielles constituent souvent des cas particuliers présentant des aspects très divers avec des risques pour la qualité de l’eau, les écosystèmes et surtout la santé humaine. Il est probable que l’on a sous-estimé les risques dans le passé, dans la mesure où ils ne sont cernés que par des enquêtes épidémiologiques à long terme ; l’exemple de l’amiante est là pour nous montrer que ses effets ne se sont révélés qu’à moyen terme (20 à 30 ans). Si les pays étrangers (USA, Pays-Bas, Allemagne) sont plus avancés dans le recensement de ces points noirs, il n’en est pas forcément de même pour le traitement de ces sites pollués. » : Michel Robert, Le sol : interface dans l’environnement, ressource pour le développement, Masson, 1996, p. 208.
-
[35]
On notera que l’article L. 213-2 du Code de l’urbanisme prévoit que la déclaration préalable relative au droit de préemption faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien doit notamment comporter obligatoirement les informations dues au titre de l’article L. 514-20 du Code de l’environnement.
-
[36]
Si le vendeur est l’exploitant de l’installation, il indique également par écrit à l’acheteur si son activité a entraîné la manipulation ou le stockage de substances chimiques ou radioactives. L’acte de vente atteste de l’accomplissement de cette formalité ».
-
[37]
Art. L. 125-6-I C. env.
-
[38]
« On emploiera le mot CONTAMINATION lorsqu’aucun effet négatif n’est observé sur un quelconque compartiment de l’écosystème ou de l’agrosystème étudié ; on emploiera le mot POLLUTION lorsqu’un ou plusieurs effets négatifs sont observés sur un ou plusieurs compartiment(s) de l’écosystème ou de l’agrosystème étudié » : Denis Baize, Présentation, Les Éléments Traces Métalliques (ETM) dans les SOLS. TOUT ce qu’il FAUT SAVOIR ! Institut National de la Recherche Agronomique - Science du Sol - Orléans http://www.afes.fr/afes/docs/POITIERS_Chap1_Generalites.pdf, consultée le 21/11/2012.
-
[39]
« Cancers pédiatriques à Vincennes : quelles leçons tirer ? », Bulletin Épidémiologique hebdomadaire, Institut de Veille Sanitaire, 27 février 2007, n° 7-8, p. 53-64 ; « Les signalements d’agrégats de pathologies non-infectieuses : investigations et réponses », Bulletin Épidémiologique hebdomadaire, Institut de Veille Sanitaire, 20 décembre 2005, n° 49-50, p. 249-256.
-
[40]
L’académie des sciences des États-Unis a élaboré, en 1983, une méthodologie d’évaluation des risques qui est préconisée par le ministère de l’Écologie en France pour évaluer les risques pour la santé des populations vivant à proximité d’une friche industrielle, ou des futurs habitants qui seraient exposés à une pollution résiduelle. Il s’agit d’un calcul de probabilité qui aboutit à un résultat indiquant si le risque est acceptable ou non. Il est admis par les autorités sanitaires que le risque est inacceptable lorsqu’un individu a plus d’une probabilité sur 100 000 de développer une maladie.
Voyez également la circulaire du 3 avril 1996 relative à la réalisation de diagnostics initiaux et de l’évaluation simplifiée des risques sur les sites industriels en activité puis la circulaire du 10 décembre 1999 relative aux sites et sols pollués et aux principes de fixations des objectifs de réhabilitation (textes abrogés et remplacés par la note ministérielle du 8 février 2007- sites et sols pollués – modalités de gestion et de réaménagement des sites pollués). -
[41]
La méthodologie nationale des sites et sols pollués en France s’est mise en place à partir de 1996. Ce qui n’exclut pas une prise en charge de la pollution avant cette date : voyez Ministère de l’Équipement, du Logement, de l’Aménagement du Territoire et des Transports, Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale, Rapport du groupe de travail interministériel. Les grandes friches industrielles, décembre 1985, La documentation française.
-
[42]
« Pour les sites pollués ne relevant pas du cadre des installations classées, il n’existe pas de police administrative spécifique visant la gestion des risques éventuels. Le rôle de l’État n’apparaît pas pouvoir aller au-delà des recommandations, sauf à ce qu’un péril imminent et avéré conduise l’autorité préfectorale à devoir se substituer au maire de la commune, compétent en matière de police générale de salubrité. Le propriétaire d’un site a toutefois, sur le plan civil, une responsabilité quant aux dommages que son site pourrait causer à autrui. » http://www.developpement-durable.gouv.fr/La-loi-du-30-juillet-2003-et-l.html, consulté le 27/08/14.
-
[43]
CE 9 mai 2001, Commune de Saint-Chéron et autres ; Cass. 3e civ., 17 juin 2009, Commune de Feytiat
-
[44]
CAA Douai, 25 février 2010, Société d’HLM La Sablière / MEEDDM, n° 08DA00298 « Considérant, en deuxième lieu, que la SA D’HLM LA SABLIÈRE soutient que l’État a commis une faute en s’abstenant de l’informer de ce que le terrain d’assiette de son projet avait antérieurement accueilli l’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement, notamment en ne le mentionnant pas sur les permis de construire délivrés ; que, néanmoins, alors que les permis de construire en cause ont été délivrés par le maire de la commune de Nogent-sur-Oise, agissant au nom de la commune sans que le préfet n’ait à y porter une quelconque mention relative à la nature des terrains d’assiette, il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire, et notamment pas, en toute hypothèse, de l’article L. 514-8 du code de l’environnement dont se prévaut la requérante, que l’État aurait été tenu de délivrer une telle information à la SA D’HLM LA SABLIÈRE ».
-
[45]
Cass. 3e civ., 30 mars 2005, n° 04-10661, inédit. Voyez également CA Riom, 1re Ch. Civ., 13 janvier 2014, n° 12/02917 (erreur substantielle sur la constructibilité du terrain au regard de la présence d’une zone humide).
-
[46]
Cass. 3e civ., 7 nov. 2007, n° 06-18617, inédit.
-
[47]
Cass. 3e civ., 8 juin 2006, Total, n° 04-19069.
-
[48]
Voyez CA Lyon, 29 juil. 2014, n° 12-08255.
-
[49]
Cass. 3e civ., 29 fév. 2012, n° 11-10318, Bulletin 2012, III, n° 37 : Dr Env. n° 202, 2012, n° 6, p. 187 ; Cass. 3e civ., 22 oct. 2014, n° 13-22.305.
-
[50]
On notera ici le travail d’interprétation des juges.
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[51]
Cass. civ. 29 fév. 2012, n° 11-10318.
-
[52]
Article 2224 C. civ. : « Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer. »
-
[53]
RFF a ainsi été condamné en appel à indemniser la SAEM Marseille Aménagement et la Ville de Marseille à 9 126 153,08 € : « Le vendeur qui déclare dans l’acte authentique « qu’on ne devrait pas trouver de pollution importante, excepté des traces très anciennes de dépôts de charbon » et que le terrain a accueilli des activités de fret de logistique depuis 1912 puis de négoce en bois indique faussement que le bien vendu n’est atteint que par une pollution peu importante. Pour remplir l’obligation de délivrance conforme, le terrain vendu devait être exempt de pollution aux métaux lourds ; que l’absence de pollution importante étant entrée dans le champ contractuel, il existe une différence substantielle entre la chose livrée et ce qui avait été contractuellement convenu. (…) En conséquence, Marseille Aménagement, qui a dû engager des frais importants pour dépolluer le terrain vendu qui n’est pas conforme à la chose promise, doit être indemnisée par son vendeur. » : CAA Aix-en-Provence, 16 mai 2013, Réseau Ferré de France/SAEM Marseille Aménagement et la ville de Marseille, n° 11/21515.
-
[54]
CAA Paris, 21 mai 2013, AFTRP/Eiffage, n°10PA05193, n° 10PA05207, n° 10PA05208.
1La question des sites et sols pollués est de plus en plus prégnante dans les opérations de renouvellement urbain en France. Cette préoccupation nouvelle est liée étroitement à la montée en puissance des politiques de lutte contre l’étalement urbain [1] qui promeuvent le recyclage foncier des friches urbaines, dont les anciens sites industriels.
2L’État a mené, depuis les années 1990, une politique de recensement des anciennes activités industrielles et des sites faisant l’objet de mesures de surveillance par l’administration du fait de la présomption de pollution ou de leur pollution avérée. Il s’agit respectivement des bases de données nationales BASIAS et BASOL, accessibles au public sur internet [2]. Selon l’inventaire BASIAS, 260 000 terrains ont connu par le passé une activité industrielle, représentant une superficie d’environ 87 000 hectares. Sur ces 260 000 sites, susceptibles de présenter une pollution des sols, environ 5 000 font l’objet d’un suivi particulier, en termes de surveillance et de diagnostic de la part des pouvoirs publics (inspection des installations classées).
3L’objectif poursuivi par le législateur de la loi ALUR [3] est de tenter de lever les principaux freins à la réutilisation des friches industrielles polluées en clarifiant les responsabilités, en liant la cessation d’activité et le redéploiement de nouveaux projets, en introduisant l’information sur la pollution des sols dans le Plan Local d’Urbanisme. Ce faisant, il conforte indirectement la pratique en lui offrant des possibilités jusqu’alors inédites.
4La volonté de rejoindre les politiques de requalification de sites pollués menées par la plupart de nos voisins européens (Pays-Bas, Allemagne, Belgique, Royaume-Uni) se ressent également. Ces pays se sont dotés d’outils juridiques performants pour la gestion des sols pollués [4], ce qui a permis le développement d’une filière économique spécialisée dans la requalification des friches industrielles et le recyclage des terres polluées, ce qui, à terme, sera indispensable en France si les projets de réutilisation des friches se multiplient [5].
5En France, jusqu’à présent, la solution privilégiée par les maîtres d’ouvrage était la mise en décharge [6], faute de possibilités de recyclage suffisantes, réglementairement encadrées et économiquement viables. Coûteuse [7] et peu durable, la mise en décharge déséquilibre les budgets d’opérations et peut aboutir à remettre en question des projets, faute d’intervention publique pour absorber ces surcoûts. Ceci pourrait être évité dans de nombreux cas si l’utilisation de terres recyclées (après tri ou traitement) était davantage admise, dès lors que la protection de la santé et de l’environnement est respectée. Cette question, qui fait débat depuis 2007, a abouti à la production d’un guide de réutilisation des terres excavées en 2012 [8], en cours de révision.
6Il n’en reste pas moins vrai que les dispositions de la loi ALUR constituent davantage un encouragement pragmatique à la pratique du réaménagement par l’ouverture de quelques brèches - largement inspirées par les décisions rendues par les juges civils et administratifs [9]-, plutôt qu’une intervention en profondeur qui aurait exigé un consensus difficile à obtenir. C’est d’ailleurs ce qui ressort des débats parlementaires : « il s’agit d’encourager l’implication des acteurs publics et privés dans la reconquête des friches en encadrant juridiquement leurs interventions » [10].
7Suite aux débats à l’occasion desquels les élus parlementaires ont émis des réserves sur les dispositions proposées, Cécile Duflot, Ministre de l’égalité des territoires et du logement a déclaré : « J’en vois les limites et je vois les difficultés qu’il peut poser. Effectivement, il pourrait faire l’objet d’un texte séparé ; mais il figure aujourd’hui dans le projet de loi. Je vous propose donc le retrait de l’ensemble des amendements et la mise en place d’une concertation, qui aboutira peut-être à l’idée qu’il serait préférable de ne pas aborder cette question dans ce projet de loi » [11]. Le texte a finalement été adopté [12], mais de justesse [13].
8Le nouveau système, qui se veut plus souple et plus performant, tente de redynamiser le marché foncier des sols potentiellement pollués, en ouvrant de nouvelles perspectives aux aménageurs fonciers. Il sécurise les transactions successives en renforçant l’information autour de ces biens en même temps qu’il fait de leur usage le point d’équilibre du système.
I – Une redynamisation du marché de la décontamination des friches industrielles
9La régénération urbaine des friches industrielles polluées nécessite de renforcer l’ingénierie technique traditionnellement mobilisée jusqu’alors pour les opérations d’urbanisme réalisées en extension urbaine. L’intervention en milieu urbanisé confronte les aménageurs et les constructeurs à la présence de bâtiments et d’installations industrielles plus ou moins complexes qui seront à démolir ou à réhabiliter, à la pollution des matériaux composant le bâti (amiante, plomb,…) et à la contamination de l’environnement (sol, eaux de surface et souterraine) du fait de procédés industriels successifs [14]. Ces contraintes obligent les maîtres d’ouvrage à recourir à de nouvelles compétences pour mesurer les implications techniques, financières et sociales de leurs projets.
10Au plan juridique, les exploitants d’activités à risques sont tenus, en vertu de la loi du 19 juillet 1976 sur les installations classées, de remettre leur site dans un état tel qu’il ne s’y manifeste aucun des dangers ou inconvénients pour les intérêts protégés par la loi. La possibilité de transférer cette obligation constitue l’une des grandes nouveautés de la loi ALUR sur la question des friches industrielles.
A – La pollution des sols, une contrainte pour les aménageurs des friches industrielles
11L’une des difficultés posées par la réutilisation des friches industrielles est la pollution. Les matériaux qui constituent le bâti peuvent être pollués ou nocifs. S’ils peuvent ne pas poser de problèmes particuliers sur un bâtiment en friches, ils devront faire l’objet d’une prise en charge adaptée, encadrée par la réglementation dès lors que des travaux seront engagés. La pollution historique des sols et de l’eau peut avoir des conséquences sur la santé humaine ou l’environnement. Les inconvénients résultant de la pollution des sols dépendent du soin avec lequel le maître d’ouvrage du projet articulera le degré de pollution du site avec son projet d’aménagement, d’une part, et de l’attention qu’il portera sur les techniques de gestion de la pollution, d’autre part. Ainsi, les solutions de gestion proposées aux aménageurs et aux constructeurs auront un impact direct sur le projet alors qu’ils peuvent parfois mal en saisir les conséquences. On citera à titre d’exemples, l’interdiction de réaliser des jardins potagers, de bâtir des sous-sols, etc. La plupart des pays dont la France ont adopté une politique de gestion du risque selon l’usage. Il en résulte qu’indépendamment de son degré de pollution, il importe que le site soit compatible avec l’usage qui en est fait, le cas échéant par la mise en place de mesures de gestion du risque.
Schéma conceptuel d’exposition sur un site donné
Schéma conceptuel d’exposition sur un site donné
12Cet aspect nouveau du renouvellement urbain [15] amène peu à peu les acteurs de l’aménagement à considérer les sols urbains, plus particulièrement anciennement industriels, avec méfiance dans la mesure où ils peuvent présenter un risque sanitaire et financier parfois difficilement quantifiable en amont du projet. De plus, la pollution des sols ne se cantonne pas aux friches et à leurs abords, les sols alentour ont pu aussi être pollués par l’apport de matériaux extérieurs. On citera : les boues de dragages des canaux, l’usage de pesticides, l’épandage de boues de stations d’épuration, les retombées de pollution atmosphérique, l’utilisation de matériaux de remblaiement dont l’origine est inconnue. Ces pollutions nécessitent également d’être prises en compte.
13La connaissance de l’état de pollution d’un site est indispensable. La présomption de pollution résultant de la présence antérieure d’une activité industrielle sur ou à proximité du terrain convoité nécessite la réalisation d’études techniques pour être vérifiée, quantifiée et évaluée financièrement. Ces études [16] constituent des investissements nécessaires pour aider à la prise de décision sur les conditions de poursuite du projet ou de son abandon. L’engagement d’un projet sur un site où la pollution est suspectée sans qu’elle ne soit étudiée peut aboutir à des déconvenues financières conséquentes pour les maîtres d’ouvrage [17]. Le manque de visibilité, les investissements supplémentaires en études à réaliser, les risques mal cernés, les délais incertains constituent autant de facteurs qui découragent l’investissement privé sur ces sites.
14Cette frilosité oblige les collectivités locales et l’État, au travers des Établissements Publics Fonciers [18] notamment, à intervenir fréquemment directement ou indirectement pour faciliter la reconversion d’anciens sites industriels, par exemple, en maîtrisant le foncier pour procéder aux interventions techniques nécessaires à leur remise sur le marché : démolition, enlèvement des sources de pollutions. Les pouvoirs publics complètent la remise en état du site opérée par l’exploitant au titre de ses obligations en matière d’installations classées, voire se chargent de leur réalisation après s’être rendus propriétaires [19], si l’exploitant est défaillant et que l’intervention de l’ADEME ne se justifie pas.
15On voit bien les limites d’application du principe pollueur payeur, dans la mesure où le pollueur et le payeur peuvent être deux personnes distinctes. Les multiples subtilités résultant de la responsabilité de la pollution, des limites de l’obligation de remise en état, de la politique de gestion du risque selon l’usage, de la solvabilité de l’exploitant, de la limitation de la responsabilité du propriétaire, aboutissent souvent à une intervention publique.
16Cependant, dans un contexte de diminution de la dépense publique et d’accélération de la désindustrialisation, le seuil d’investissement public semble avoir atteint ses limites (voire être amené à régresser). Aussi, les acteurs publics et leurs opérateurs, notamment les aménageurs, sont de plus en plus vigilants sur leurs conditions d’intervention. Ils n’hésitent plus à faire appel au juge dès lors qu’ils estiment leurs intérêts lésés [20] tout comme les acteurs privés.
17Au regard des enjeux précités, le droit des sols pollués revêt une importante stratégique toute particulière. La France n’a pas opté, contrairement à d’autres États membres, pour l’adoption d’une législation spécifique sur la contamination des sols [21]. Elle s’était d’ailleurs opposée, avec d’autres États, en 2006, à l’adoption d’une proposition de directive cadre sur la protection des sols [22], proposition qui vient d’être officiellement abandonnée par la Commission européenne le 30 avril 2014 [23].
18La problématique est donc régie, en droit français, par une série de lois de police dont l’objet n’est pas la pollution des sols à proprement parler. Il s’agit, à titre principal, de la loi du 19 juillet 1976 sur les installations classées et, à titre accessoire, de la loi du 15 juillet 1975 relative aux déchets. L’utilisation du droit des déchets reste toutefois limitée, avec l’exclusion « des sols non excavés, y compris les sols pollués non excavés et les bâtiments reliés au sol de manière permanente » [24], inspirée de la directive cadre sur les déchets [25]. À la suite de cette exclusion, un chapitre VI intitulé « Sites et sols pollués », a été maladroitement inséré, en 2010, dans le Code de l’environnement, dans un titre V consacré aux « Dispositions particulières à certains ouvrages ou installations ». Il se compose aujourd’hui de trois articles [26].
B – Les accords de réhabilitation, une nouvelle opportunité pour les aménageurs des friches industrielles
19La cessation d’activité constitue un événement « administratif » souvent perturbé par les conséquences sociales et économiques de la fermeture de l’entreprise. Dans ces conditions, il est parfois très difficile, pour l’inspection des installations classées, de mener sereinement la procédure prévue par le code de l’environnement. Les liquidations judiciaires, la mauvaise volonté de l’exploitant, le désintérêt du propriétaire, le désarroi des collectivités, le cadre législatif qui, s’il apparaît contraignant, fixe peu de délais, ajoutés au manque de moyens financiers de l’exploitant, contribuent à produire des friches industrielles sans devenir. On pourrait dire qu’en période de crise, le système se transforme en « fabrique à friches ». Le développement d’un projet devient une entreprise longue et complexe nécessitant une ingénierie pointue, des capacités d’investissements sur le long terme (plus de 5 ans) excluant de fait des investisseurs potentiels. Plus le temps passe, plus la situation s’aggrave du point de vue environnemental (infiltration, migration de la pollution ; détérioration du bâti ; vandalisme ; accident), plus elle devient insupportable pour les collectivités, tant en raison des risques et des nuisances potentiels - le maire est responsable de la sécurité et de la salubrité publique - qu’en raison de l’image d’abandon et d’impuissance qu’elle offre du territoire.
20Il apparaissait, dans ces conditions, séduisant de permettre à un tiers, porteur d’un projet, d’intervenir le plus en amont possible, dans la procédure de cessation d’activité. Cette perspective ouvre à l’aménageur l’opportunité de réaliser simultanément les travaux de réhabilitation relevant des obligations de l’exploitant et ceux nécessaires à la réalisation de son projet, sous le contrôle de l’État. De son côté, l’exploitant se trouve en grande partie libéré de ses responsabilités. Le droit des installations classées est donc modifié en ce sens par l’introduction d’un nouvel article L. 512-21 dans la section IV – dispositions communes à l’autorisation, à l’enregistrement et à la déclaration - du Code de l’environnement.
21L’accord de réhabilitation, prévu par la loi ALUR, est un accord par lequel l’exploitant d’une installation classée confie, à la cessation de son activité ou postérieurement à cette cessation, la réhabilitation de son site à un tiers intéressé qui va effectuer les travaux de réhabilitation en ses lieux et place. Le tiers intéressé, après avoir passé cet accord, doit néanmoins demander au préfet de pouvoir se substituer à l’exploitant. La substitution ne vaut donc que sous réserve qu’elle satisfasse l’État.
22L’objectif ici est bien de faire assurer la remise en état du site, en fin d’exploitation, par une personne autre que l’exploitant. Or, la jurisprudence a toujours considéré que l’obligation de remise en état pèse sur le dernier exploitant, et que, pour s’exonérer de ses obligations, celui-ci ne peut utilement invoquer ni la vente, ni les stipulations d’un contrat de vente qui ne sont pas opposables à l’administration [27]. C’est ainsi que, le 31 janvier 2008, la Cour administrative d’appel de Paris rappelait que « les dispositions de l’acte de vente, contrat de droit privé, par lesquelles l’acquéreur se serait engagé à assurer seul les travaux de remise en état du site, sont inopposables à l’administration » [28].
23C’est cette jurisprudence administrative que vient contrarier la loi ALUR sans toutefois la heurter de front. En effet, le législateur ne se contente pas d’autoriser ces transferts d’obligations, il les encadre complètement en substituant le tiers à l’exploitant. Le tiers devient alors l’acteur principal de la décontamination après avoir fait, avec l’accord de l’exploitant, une démarche de demande de substitution explicite auprès du préfet.
24Par ailleurs, le juge civil avait déjà admis que si l’obligation de remise en état du terrain pollué ne pèse que sur le dernier exploitant, en revanche, son coût peut être contractuellement transféré à l’acquéreur à l’occasion de la vente [29]. Dans la pratique, il pouvait advenir que les parties se répartissent contractuellement les frais de dépollution résultant de l’obligation de remise en état et de travaux complémentaires nécessaires au nouvel usage, pour optimiser l’intervention des entreprises en réalisant les travaux en une seule fois. Cependant, l’exploitant, responsable de son site au titre de la législation des installations classées et unique interlocuteur de la DREAL, qui ne souhaitait pas endosser la responsabilité du changement d’usage opéré par le promoteur sollicitait prudemment une remise en état pour un usage industriel auprès de la DREAL, à charge pour le promoteur de porter la responsabilité de la part des travaux relevant du changement d’usage. Pour les DREAL, cette pratique s’avérait plutôt gênante, dans la mesure où les travaux de réhabilitation pouvaient se révéler en fait plus importants que ceux requis pour une remise en état pour un usage industriel. Paradoxalement, le constat de récolement ne pouvait porter dans ce cas que sur l’usage industriel prédéfini, au détriment du promoteur. La réforme a notamment pour avantage non négligeable, pour le tiers, d’être bénéficiaire d’un constat de récolement des travaux de réhabilitation effectivement réalisés. En effet, l’article L. 512-21- I. du Code de l’environnement prévoit que la réhabilitation est réalisée en fonction de l’usage « que ce tiers envisage pour le terrain concerné ».
25Avec la loi ALUR, le tiers endosse donc désormais les habits de l’exploitant, le temps du réaménagement du site. À cet effet, il doit disposer de garanties financières qui sont susceptibles d’être réévaluées en fonction des nécessités de l’usage envisagé [30]. Pour l’exécution des obligations de remise en état, le préfet peut utiliser à son encontre tous les pouvoirs de contrôle et de police administrative qu’il tient du Code de l’environnement [31]. L’exploitant, lui, ne joue plus que le rôle de caution. Si le tiers ne paie pas, la loi prévoit que la procédure habituelle de remise en état lui est appliquée [32].
26À l’heure actuelle, le contenu de l’accord entre l’exploitant et l’aménageur n’a pas été déterminé par le nouvel article L. 512-21 du Code de l’environnement. La loi renvoie à un décret d’application le formalisme de cet accord. Cela révèle bien que celui-ci n’est pas si fondamental. Ce qui fait naître l’obligation de dépollution, c’est bien l’engagement unilatéral du tiers auprès de l’administration.
27En revanche, pour ce qui concerne les négociations portant sur les sols pollués, la loi ALUR se donne les moyens de mieux les saisir en opérant un meilleur encadrement des rapports contractuels qui se nouent autour de ces sites.
II – L’encadrement par la loi ALUR des rapports contractuels portant sur les sols pollués
28Le partage des retours d’expériences [33] démontre sans ambiguïté que, faute de texte législatif ou réglementaire spécifique, le recours au contrat permet d’encadrer les responsabilités des différents acteurs d’un projet. Les contrats et autres protocoles d’accord sont devenus des moyens, pour les différents intervenants, de se prémunir, autant que faire se peut, contre les risques de pollution des sols qui ne peuvent plus être ignorés [34].
29Le législateur était déjà intervenu pour encadrer, par la législation sur les installations classées, les ventes portant sur les terrains pollués par des installations classées. Non seulement la loi ALUR étend désormais le champ d’application de la loi sur les installations classées mais elle crée une nouvelle obligation d’information générale portant sur les sols pollués.
A – Les contrats saisis par le droit des installations classées
30Le législateur s’était, en 1992, appuyé sur le droit des installations classées pour opérer un « forçage » du contrat en assortissant celui-ci d’une obligation d’information lorsque la vente portait sur un terrain potentiellement pollué.
31Depuis cette date, l’article L. 514-20 du Code de l’environnement [35] oblige le vendeur d’un terrain, sur lequel a été exploitée une installation classée soumise à autorisation (puis à enregistrement), à en informer par écrit l’acheteur. L’obligation concerne tous les vendeurs d’un terrain ayant servi d’assiette à l’exploitation d’une installation, —indépendamment de leur qualité d’exploitant— sachant que l’exploitant lui, se voit imposer une obligation supplémentaire qui consiste à donner une information sur les produits utilisés au cours de son activité. La sanction de la violation de l’obligation d’information est la résolution du contrat, la diminution du prix de vente ou la réhabilitation si elle est raisonnable [36].
32Sur ce point précis, la loi ALUR modifie la mise en œuvre des sanctions prévues par la loi en cas de non-respect de l’obligation d’information : « A défaut, et si une pollution constatée rend le terrain impropre à la destination précisée dans le contrat, dans un délai de deux ans à compter de la découverte de la pollution, l’acheteur a le choix de demander la résolution de la vente ou de se faire restituer une partie du prix ; il peut aussi demander la réhabilitation du site aux frais du vendeur, lorsque le coût de cette réhabilitation ne paraît pas disproportionné par rapport au prix de vente ». Si sa nature n’a pas changé, l’application de la sanction est désormais tributaire de la démonstration d’une incompatibilité entre la pollution constatée et la destination précisée dans le contrat. Les acheteurs auront donc désormais tout intérêt à mentionner, dans l’acte de vente, l’usage futur précis du terrain s’ils veulent pouvoir faire jouer la garantie.
33On peut se demander ici si la notion « d’usage » et de « destination » sont identiques. Mais c’est surtout le degré de précision de l’information qui interroge. On rappellera en effet que le principe de « gestion des risques selon l’usage » implique que la pollution d’un terrain peut être considérée comme compatible avec de l’habitat collectif mais incompatible avec de l’habitat individuel, ou bien compatible avec la réalisation d’un espace vert d’agrément mais incompatible avec la réalisation d’un jardin potager. Il est important pour l’acheteur de savoir si le terrain est compatible avec une destination générique ou restreinte et, dans ce dernier cas, de le préciser dans le contrat.
34La seconde modification concerne le délai d’action. Le législateur a limité celui-ci à 2 ans à compter de la découverte de la pollution. On rejoint ici le délai de la garantie contre les vices cachés.
35Mais la loi ALUR ne s’est pas arrêtée aux seuls terrains ayant accueilli des installations classées. Elle a étendu l’obligation d’information à certains contrats portant sur des terrains potentiellement pollués.
B – L’encadrement des rapports contractuels par le droit à l’information environnementale
36La loi ALUR étend l’obligation d’information aux ventes portant sur tous les terrains situés dans des secteurs d’information sur les sols, c’est-à-dire aux terrains identifiés par l’État comme requérant une étude de sol et appelant des mesures de gestion de la pollution en cas de changement d’usage [37]. On notera que cette disposition n’est pas circonscrite aux terrains concernés par une activité industrielle et/ou de services mais peut intéresser tout terrain pollué dont l’État a connaissance quelle que soit l’origine de la pollution (par exemple : agricole ou domestique), ce qui élargit le spectre jusqu’alors circonscrit aux ICPE et à leur proximité.
37En vertu de l’article L. 125-6 du Code de l’environnement, au titre du droit à l’information environnementale, « l’État élabore, au regard des informations dont il dispose, des secteurs d’information sur les sols qui comprennent les terrains où la connaissance de la pollution des sols justifie, notamment en cas de changement d’usage, la réalisation d’études de sols et de mesures de gestion de la pollution pour préserver la sécurité, la santé ou la salubrité publiques et l’environnement ».
38Le droit à l’information générale sur les sols pollués, à large spectre, vient donc compléter le droit à l’information prévu en matière d’installations classées. Alors que le déclenchement de l’obligation d’information de la vente d’un terrain, dans le cadre de l’article L. 514-20 est tributaire de l’appartenance de l’activité à la nomenclature des installations classées, ici, l’obligation d’information se trouve tout simplement liée à l’insertion du terrain dans un secteur d’information sur les sols.
39Il reste que la définition de ces secteurs, notamment de leur périmètre, ne sera pas simple à élaborer du point de vue technique, la pollution étant une notion relative. En effet, il n’existe pas de définition admise mais plutôt des indicateurs permettant de quantifier la pollution sans en évaluer le risque. Ainsi, on devrait distinguer la « contamination » des sols qui ne présente pas de risque pour la santé humaine ou l’environnement, de la « pollution » qui présente des effets négatifs pour la santé [38].
40Cependant, cette distinction n’est possible que si les analyses de sol sont suivies d’une évaluation des risques pour l’homme et l’environnement, en fait rarement disponible. Ces évaluations peuvent amener à explorer plus avant des problématiques sanitaires qui obéissent à des exigences scientifiques particulières sortant de la gestion de la pollution des sols [39]. En outre, beaucoup de sites n’ont pas fait l’objet de ces évaluations récentes [40] faute de moyens financiers ou de volonté suffisante de la part des exploitants ou des propriétaires qui craignent la mise à jour d’incompatibilités d’usage mettant en jeu leur responsabilité ou l’imposition de mesures de gestion coûteuses.
41De nombreux anciens sites industriels ont été réaménagés par le passé sans que l’on ne sache très bien ce qu’il est advenu de la pollution des sols [41]. Aussi, on parlera le plus souvent de « sols potentiellement pollués ». Les pouvoirs publics disposaient d’ailleurs de peu de moyens, jusqu’à la loi ALUR, pour imposer la réalisation de ces évaluations en dehors du champ de la législation des installations classées [42].
42Désormais, dans le cadre de la police des Sites et sols pollués, le nouvel article L. 556-2 du Code de l’environnement prévoit, dans les secteurs d’information sur les sols, la réalisation systématique, par le maître d’ouvrage, d’études de sols établissant les mesures de gestion de la pollution. Ces mesures devront être mises en œuvre pour assurer la compatibilité de l’usage futur avec l’état des sols ce qui obligera le pétitionnaire d’une demande de permis de construire ou d’aménager à fournir une attestation de la part d’un bureau d’études certifié dans le domaine de la dépollution des sols, garantissant la réalisation de cette étude et sa prise en compte dans la conception du projet. Cette façon de procéder constitue une réelle avancée, du moins pour les projets nouveaux. La nouvelle disposition protège également l’autorité compétente en matière de délivrance des autorisations de construire —souvent le maire— qui, jusqu’alors, pouvait voir sa responsabilité engagée pour ne pas avoir assorti sa décision de prescriptions spéciales au titre de l’article R.111-2 du Code de l’urbanisme [43].
43Il faut souligner également que, par le biais de la notion de « secteurs d’information sur les sols » qui figureront dans les plans locaux d’urbanisme ou les cartes communales - c’est-à-dire dans des documents publics - l’État devient débiteur, auprès de l’ensemble des citoyens, d’une véritable obligation d’informations sur la pollution des sols alors que, jusqu’à présent, cette obligation était de la seule responsabilité du propriétaire ou de l’exploitant [44].
44Cette obligation d’information s’applique à deux types de contrats. Les contrats de location et les contrats de vente de terrains. Dans les secteurs d’information sur les sols, le bailleur sera dans l’obligation de fournir à son locataire, par écrit, les informations rendues publiques par l’État. Il en sera de même pour les contrats de vente de terrains, sachant que le libellé de l’article L. 125-7 du Code de l’environnement exclut apparemment un certain nombre d’autres modes de transfert de la propriété, tels que donations, successions, cessions d’actions, achats de fonds de commerce. Enfin, cette obligation s’applique sans préjudice des informations prévues à l’article L. 125-5 et qui concerne les ventes ou locations de biens immobiliers situés dans des zones couvertes par des plans de prévention des risques naturels ou technologiques. On peut remarquer qu’il n’a pas été prévu qu’une information sur la transaction soit simultanément communiquée à l’administration. Cette information interviendra ultérieurement au moment de la réalisation du projet.
45Tout comme il l’a fait pour les installations classées, le législateur a subordonné la remise en cause du contrat à la démonstration de l’incompatibilité avérée entre la pollution du site et la destination du terrain à la condition que celle-ci soit précisée dans le contrat. Le délai d’action est également de 2 ans à compter de la découverte de la pollution.
46Le message là encore est clair : les acteurs économiques doivent intégrer la pollution et la destination du bien dans l’économie générale du contrat pour pouvoir bénéficier de la protection instaurée par le droit de l’environnement. À défaut, ils ne pourront que se prévaloir du droit commun des contrats, qui devrait, si la loi ALUR est bien appliquée, devenir marginal.
C – L’utilisation marginale du droit commun des contrats
47Ainsi, lorsque la destination n’aura pas été mentionnée, l’acheteur ou le preneur lésé par la pollution pourra toujours invoquer les vices du consentement ou tenter de remettre en cause des conditions d’exécution du contrat. En ce qui concerne les vices du consentement, l’acheteur pourra toujours invoquer le fait qu’il s’est trompé en achetant le bien pollué, qu’il a donc commis une erreur (art. 1110 C. civ.). Le juge a pu admettre que la mauvaise qualité du sol - en l’occurrence une ancienne carrière remblayée - était un élément substantiel de la qualité d’un terrain à bâtir [45]. Le dol (art. 1116 C. civ.) suppose des manœuvres de la part de l’une des parties pour amener l’autre à conclure. La réticence dolosive a pu être utilisée alors même qu’un vendeur n’avait pas informé son acheteur de ce qu’une installation classée allait être construite à proximité du terrain vendu [46]. Dans les deux cas, le délai de prescription est de cinq ans.
48Moins marginale, la sanction des mauvaises conditions d’exécution du contrat de vente a donné lieu, cette dernière décennie, à une abondante jurisprudence. On y trouve, à titre principal, d’abord, la garantie contre les vices cachés. L’acheteur doit démontrer, d’une part, que la chose a un défaut et que ce défaut en affecte l’usage et, d’autre part, le caractère caché du vice. La garantie contre les vices cachés a évolué et a pu être utilisée dans des circonstances où la pollution était bien visible mais que son ampleur était indétectable [47]. Elle présente deux limites : un délai relativement court, de 2 ans à compter de la découverte du vice et aussi la possibilité d’insérer dans le contrat, à certaines conditions, des clauses exonératoires de garantie [48].
49C’est la raison pour laquelle l’obligation de délivrance, qui figure à l’article 1615 du Code civil, interprétée comme fondant une véritable obligation d’information, a connu un succès grandissant. La délivrance du bien vendu doit nécessairement emporter celle des éléments et des informations permettant l’utilisation du bien par l’acheteur. Ainsi, si le vendeur mentionne dans une clause que le terrain n’est frappé d’aucune pollution et que tel n’est pas le cas, il en résulte une obligation de délivrance d’un site exempt de toute pollution [49]. De même, alors que l’acte de vente mentionnait que l’immeuble avait fait l’objet d’une dépollution, ce dont il résultait que le bien vendu était présenté comme dépollué [50], les vendeurs étaient tenus de livrer un bien conforme à cette caractéristique [51]. La sanction est la résolution de la vente (art. 1610) sachant que le vendeur peut aussi être condamné à des dommages et intérêts (art. 1611). La prescription est ici de 5 ans [52].
50Le droit commun des contrats devrait jouer un rôle subsidiaire lorsque les parties n’auront pas clairement indiqué la destination qu’elles envisagent de donner au bien acheté. Cependant, tout porte à croire que l’entrée en vigueur de la loi ALUR va assez substantiellement modifier le comportement des personnes intervenant dans la conclusion d’un contrat portant sur un terrain sis dans un secteur d’information.
51En conclusion, la loi ALUR se fixe pour objectif, en assurant une transmission lisible des informations détenues par l’État, par le biais des secteurs d’information, d’éclairer les acteurs privés, mais aussi - et peut être même surtout - les acteurs publics de l’aménagement du territoire, particulièrement exposés du fait de leur implication, en tant que propriétaires ou vendeurs potentiels de terrains pollués. Le coût d’indemnisation résultant d’une information approximative, éparse et non consolidée, peut, on le sait, être très élevé [53].
52Par ailleurs, les collectivités doivent être vigilantes de manière à disposer de suffisamment d’informations sur l’état des sols avant d’engager des marchés de travaux et à les assortir de conditions leur permettant de gérer les imprévus inhérents à la pollution. En effet, le coût de dépollution peut les conduire à résilier un marché de travaux et les exposer au paiement de dommages et intérêts auprès du titulaire du marché [54].
53Les décisions de justice rendent compte de la multiplicité des situations rencontrées par les acteurs dans un domaine qui reste assez discret. Leur analyse a sans doute permis aux rédacteurs de la loi ALUR d’en tirer quelques enseignements, mais la vigilance reste de mise pour les juristes spécialisés qui sont souvent amenés à construire des dispositifs contractuels spécifiques à chaque situation.
Mots-clés éditeurs : remise en état, projets de réaménagement, friches industrielles, contrats, sols pollués, usage futur, droit à l’information
Date de mise en ligne : 14/08/2015
Notes
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[1]
« Les zones artificialisées représentent 8,9 % du territoire en 2010, soit 4,9 millions d’hectares. 17 % de ces surfaces correspondent à des sols bâtis (maisons, immeubles…), 47 % à des sols revêtus ou stabilisés (routes, parkings…) et 36 % à d’autres espaces artificialisés (jardins, chantiers…). Les espaces artificialisés se sont accrus d’environ 397 000 hectares entre 2006 et 2011, principalement aux dépens de terres agricoles, mais aussi de milieux semi-naturels. Le rythme de cette consommation d’espace semble s’accélérer depuis 2006, par rapport à l’évolution observée depuis 1993 ».
http://www.insee.fr/fr/publications-et-services/default.asp?page=dossiers_web/dev_durable/artificialisation_sols.htm, consulté le 29.09.2013. -
[2]
http://basias.brgm.fr/ ; http://basol.developpement-durable.gouv.fr/, consultés le 26/08/2014.
-
[3]
Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové
-
[4]
C. Ferguson, D. Darmendrail, P. Menger, Evaluation des risques issus de sites pollués : réglementation et pratiques dans 16 pays européens, Rapport BRGM/RP-53716-FR, 2005, 68 p.
-
[5]
« Les sociétés de dépollution françaises sont concurrencées par des entreprises étrangères sur le marché national. Pour être compétitives, leurs compétences doivent être excellentes et leur offre de service, pour la gestion des sites pollués, globale. Ce niveau de compétitivité moyen pourrait également être renforcé en adoptant une stratégie similaire à celle déployée par certains pays voisins, à savoir, des actions d’accompagnement au développement technologique et de promotion de leur savoir-faire. Le retard technologique actuel sur le marché français limite la capacité d’exportation des entreprises françaises, alors que d’autres sociétés européennes sont en train de conquérir de nouveaux marchés (Chine, Émirats arabes…). » : La gestion intégrée des sols, des eaux souterraines et des sédiments pollués, ADEME, mai 2011, 36 p.
-
[6]
Étude réalisée pour le compte de l’ADEME par ERNST & YOUNG, Taux d’utilisation et coûts des différentes techniques et filières de traitement des sols et des eaux souterraines polluées en France. Synthèse des données 2010, janvier 2012, 115 p.
-
[7]
En moyenne 60 € Hors Taxe la tonne (Cf. note précédente).
-
[8]
Guide de réutilisation hors site des terres excavées en technique routière et dans des projets d’aménagement, Rapport final, BRGM/RP-60013-FR, février 2012, 51 p.
-
[9]
C’est notamment le cas pour ce qui concerne la hiérarchisation des responsabilités en matière de sites et sols pollués (art. L. 556-3-II C. env.).
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[10]
Débats Sénat, M. Vandierendonck, présentation de l’amendement n° 731 présenté par MM. Dantec, Placé et les membres du groupe écologiste.
-
[11]
Assemblée Nationale, Commission des affaires économiques, Réunion du 18 décembre 2013 à 16 h 00 - Compte-rendu.
-
[12]
La proposition de rédaction commune a été adoptée le 11 février 2014, en Commission mixte paritaire (art. 84 bis).
-
[13]
Il ressort des débats relatifs à l’article 84 bis : Instauration par l’État de zones de vigilance et lutte contre les friches industrielles que « La commission mixte paritaire a examiné la proposition de rédaction commune n° 85 présentée par M. Claude Bérit-Débat, rapporteur pour le Sénat et Mme Audrey Linkenheld, rapporteure pour l’Assemblée nationale : (…) : « M. le président François Brottes précise que cet amendement avait été rejeté en raison du manque de contextualisation mais également du nombre de questions restant en suspens. Il existe des problèmes sur les sites orphelins où les groupes, par exemple Total, ne paient pas, où l’administration ne donne pas ou avec retard les modalités de dépollution. Il existe de nombreuses crispations liées à ces sujets qui ne me semblent pas être résolues par l’amendement même si le président Brottes convient que l’amendement améliore l’information et crée un dispositif d’aménageur, ce qui constitue un premier pas utile ».
-
[14]
« La plupart des industries, on pourrait dire presque toutes les industries, sont insalubres. Même parmi celles qui passent pour inoffensives, il en est bien peu, quand on les regarde de près, qui ne se trouvent nuire, par quelque côté, à la santé publique. [citation extraite de l’ouvrage de Charles de Freycinet, Traité d’assainissement industriel comprenant la description des principaux procédés employés dans les manufactures de l’Europe occidentale pour protéger la santé publique et l’agriculture contre les effets des travaux industriels, 1870, 473 pages et complété d’un atlas de 21 planches, 2 vol., Paris, Dunod], in Geneviève Massard-Guilbaud, Histoire de la pollution industrielle France, 1789-1914, Edition EHSS, 2010, p. 228.
-
[15]
« Depuis la décennie 80-90 la question du renouvellement urbain s’inscrit progressivement dans les politiques publiques et plus particulièrement dans les territoires dits « obsolescents » pour la plupart ayant subi une désindustrialisation à partir des années 70, une fuite des « classes moyennes » et solvables et une précarisation sociale et économique des populations y résidant. Ces dernières en raison de leur situation deviennent captives de ces territoires. Le renouvellement urbain se pose ainsi avant tout comme une nécessité socio-économique. Depuis une dizaine d’années, le développement durable nous incite à revisiter le concept comme également une nécessité environnementale ». Annette Groux, “Renouvellement urbain et recyclage foncier : quels écueils ?”, in Renouvellement urbain sur sites et sols pollués : traiter l’héritage du passé pour faire la ville de demain, essai d’une approche interdisciplinaire, 8 décembre 2009 et 11 mai 2010, Université de Lille 1 sciences et technologies, Villeneuve-d’Ascq, p. 75, 85 p.
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[16]
Note aux préfets relative aux sites et sols pollués - Modalité de gestion et de réaménagement des sites pollués, du 8 février 2007 : Annexe 1 : La politique et la gestion des sites pollués en France. Historique, bilan et nouvelles démarches de gestion proposées - Annexe 2 : Modalités de gestion et de réaménagement des sites pollués. Comment identifier un site (potentiellement) pollué. Comment gérer un problème de site pollué - Annexe 3 : Les outils en appui aux démarches de gestion. Les documents utiles pour la gestion des sites pollués.
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[17]
« Il faut avoir été confronté au problème pour mesurer tout l’intérêt de cet outil [inventaire d’anciens sites industriels], s’exclame, en connaissance de cause, Isabelle Bertone-Bahier, responsable du service Environnement de la mairie de Grenoble. En 1999, une pollution « surprise » des sols sur le site d’un projet de rénovation urbaine - un centre social avec une partie crèche halte-garderie - entraîne une série de déboires qui marqueront durablement les esprits. Le chantier, classé grand projet de ville (GPV), est retardé plus de 20 mois, entraînant des surcoûts importants (104 000 euros), une perte d’énergie (quatre arrêtés préfectoraux, un nombre incalculable de réunions…) et une incompréhension de la part de la population. Pour éviter que ce déplaisant scénario ne se reproduise, la ville décide d’examiner à la loupe son passé industriel.
Emmanuelle Lesquels, lundi 1er août 2005 : http://www.localtis.fr/cs/ContentServer?pagename=Mairieconseils/MCExperience/Experience&cid=1245645219553 -
[18]
« Les établissements publics fonciers », Études foncières, n° 132, mars-avril 2008.
-
[19]
Exemple : http://www.developpement-durable.gouv.fr/Maizieres-les-Metz-La-Robinette.html, consulté le 26/08/14.
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[20]
C. Cass., 3e civ., 8 juin 2006, Sté Total fluides/Sté SEM Plaine Commune développement. Selon les juges « l’ampleur de la pollution peut constituer un vice caché en ce qu’elle rend l’immeuble impropre à sa destination en créant des risques pour la santé et la sécurité des participants au chantier et des utilisateurs futurs du bâtiment projeté. Toutefois, des incertitudes subsistent quant à la caractérisation du vice caché et entraînent un risque juridique pour les contractants ».
C. Cass. 3e civ., 10 septembre 2008, Commune de Marseille. Les juges ont estimé « qu’en ce qui concerne la garantie des vices cachés, l’action intentée plus de 4 ans après l’acquisition, par la ville de Marseille (d’une ancienne fonderie) au titre de la pollution, était irrecevable, dans la mesure où la ville ne pouvait ignorer que le site était sérieusement pollué au regard de l’activité qui y avait été exercée ». -
[21]
On citera notamment, pour la région wallonne, le décret du 5 décembre 2008 relatif à la gestion des sols (1) (M.B. 18.02.2009 - add. 06.03.2009 - entrée en vigueur le 18.05.2009) modifié par le décret-programme du 22 juillet 2010 portant des mesures diverses en matière de bonne gouvernance, de simplification administrative, d’énergie, de logement, de fiscalité, d’emploi, de politique aéroportuaire, d’économie, d’environnement, d’aménagement du territoire, de pouvoirs locaux, d’agriculture et de travaux publics (M.B. 20.08.2010), par le décret du 27 octobre 2011 modifiant divers décrets concernant les compétences de la Wallonie (M.B. 24.11.2011), par le décret du 24 octobre 2013 modifiant divers décrets notamment en ce qui concerne les émissions industrielles (M.B. 06.11.2013).
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[22]
La proposition de directive a été rejetée par le Conseil des ministres de l’environnement, réuni à Bruxelles le 20 décembre 2007, en raison du blocage de la France, de l’Allemagne, de l’Autriche, du Royaume-Uni et des Pays-Bas.
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[23]
La décision est entrée en vigueur le 21 mai 2014 après la publication au Journal officiel (voyez JO C 153 du 21 mai 2014 et corrigendum JO C 163 du 28 mai 2014).
-
[24]
Art. L. 541-4-1 C. env.
-
[25]
Directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 relative aux déchets.
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[26]
Il s’agit du chapitre VI du titre V C. env., art. L. 556-1 à L. 556-3 C. env.
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[27]
CE, 8 septembre 1997, no 121904, SARL Sérachrom.
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[28]
CAA Paris, 31 janvier 2008, 05-PA 00895.
-
[29]
CA Paris, 31 janvier 2008, SARL Kappa immobilier / SA Comptoir des minéraux et matières premières, N° 07/10403 (Environnement n° 7, juillet 2008, comm. 106) ; « Considérant que si la société CMMP ne peut s’exonérer vis-à-vis de l’autorité administrative de ses obligations résultant de l’exploitation d’une installation classée en excipant d’une clause contractuelle de l’acte de vente et doit elle-même effectuer tous les travaux ordonnés par l’Administration, elle apparaît pouvoir, en exécution de l’acte de vente du 27 janvier 1999, réclamer à l’acquéreur le remboursement du coût de ces travaux ; que la société CMMP justifie en conséquence d’une créance paraissant fondée en son principe ».
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[30]
Art. L. 512-21-V, C. env. : « Le tiers demandeur doit disposer de capacités techniques suffisantes et de garanties financières couvrant la réalisation des travaux de réhabilitation définis au IV pour assurer la compatibilité entre l’état des sols et l’usage défini. Ces garanties sont exigibles à la première demande. »
Toute modification substantielle des mesures prévues dans le mémoire de réhabilitation rendant nécessaires des travaux de réhabilitation supplémentaires pour assurer la compatibilité entre l’état des sols et le nouvel usage envisagé peut faire l’objet d’une réévaluation du montant des garanties financières ». -
[31]
Art. L. 512-21-VI, C. env. : « Les arrêtés préfectoraux prévus au présent article peuvent faire l’objet des mesures de police prévues au chapitre Ier du titre VII du livre Ier. ».
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[32]
Art. L. 512-21-VII, C. env. : « En cas de défaillance du tiers demandeur et de l’impossibilité de mettre en œuvre les garanties financières mentionnées au V, le dernier exploitant met en œuvre les mesures de réhabilitation pour l’usage défini dans les conditions prévues aux articles L. 512-6-1, L. 512-7-6 et L. 512-12-1 ».
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[33]
Journées techniques nationales organisées par l’ADEME à Paris : « Concilier sites pollués et renouvellement urbain, 25 et 26 octobre 2006 », « Reconversion urbaine des friches polluées - pour des territoires durables, 16 juin 2009 » « Reconversion des friches urbaines polluées, 11 et 12 octobre 2011, 25 au 26 mars 2014 ». http://www2.ademe.fr/servlet/getDoc?id=11433&m=3&cid=96, consulté le 26/08/14.
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[34]
« Les sites pollués et les friches industrielles constituent souvent des cas particuliers présentant des aspects très divers avec des risques pour la qualité de l’eau, les écosystèmes et surtout la santé humaine. Il est probable que l’on a sous-estimé les risques dans le passé, dans la mesure où ils ne sont cernés que par des enquêtes épidémiologiques à long terme ; l’exemple de l’amiante est là pour nous montrer que ses effets ne se sont révélés qu’à moyen terme (20 à 30 ans). Si les pays étrangers (USA, Pays-Bas, Allemagne) sont plus avancés dans le recensement de ces points noirs, il n’en est pas forcément de même pour le traitement de ces sites pollués. » : Michel Robert, Le sol : interface dans l’environnement, ressource pour le développement, Masson, 1996, p. 208.
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[35]
On notera que l’article L. 213-2 du Code de l’urbanisme prévoit que la déclaration préalable relative au droit de préemption faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien doit notamment comporter obligatoirement les informations dues au titre de l’article L. 514-20 du Code de l’environnement.
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[36]
Si le vendeur est l’exploitant de l’installation, il indique également par écrit à l’acheteur si son activité a entraîné la manipulation ou le stockage de substances chimiques ou radioactives. L’acte de vente atteste de l’accomplissement de cette formalité ».
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[37]
Art. L. 125-6-I C. env.
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[38]
« On emploiera le mot CONTAMINATION lorsqu’aucun effet négatif n’est observé sur un quelconque compartiment de l’écosystème ou de l’agrosystème étudié ; on emploiera le mot POLLUTION lorsqu’un ou plusieurs effets négatifs sont observés sur un ou plusieurs compartiment(s) de l’écosystème ou de l’agrosystème étudié » : Denis Baize, Présentation, Les Éléments Traces Métalliques (ETM) dans les SOLS. TOUT ce qu’il FAUT SAVOIR ! Institut National de la Recherche Agronomique - Science du Sol - Orléans http://www.afes.fr/afes/docs/POITIERS_Chap1_Generalites.pdf, consultée le 21/11/2012.
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[39]
« Cancers pédiatriques à Vincennes : quelles leçons tirer ? », Bulletin Épidémiologique hebdomadaire, Institut de Veille Sanitaire, 27 février 2007, n° 7-8, p. 53-64 ; « Les signalements d’agrégats de pathologies non-infectieuses : investigations et réponses », Bulletin Épidémiologique hebdomadaire, Institut de Veille Sanitaire, 20 décembre 2005, n° 49-50, p. 249-256.
-
[40]
L’académie des sciences des États-Unis a élaboré, en 1983, une méthodologie d’évaluation des risques qui est préconisée par le ministère de l’Écologie en France pour évaluer les risques pour la santé des populations vivant à proximité d’une friche industrielle, ou des futurs habitants qui seraient exposés à une pollution résiduelle. Il s’agit d’un calcul de probabilité qui aboutit à un résultat indiquant si le risque est acceptable ou non. Il est admis par les autorités sanitaires que le risque est inacceptable lorsqu’un individu a plus d’une probabilité sur 100 000 de développer une maladie.
Voyez également la circulaire du 3 avril 1996 relative à la réalisation de diagnostics initiaux et de l’évaluation simplifiée des risques sur les sites industriels en activité puis la circulaire du 10 décembre 1999 relative aux sites et sols pollués et aux principes de fixations des objectifs de réhabilitation (textes abrogés et remplacés par la note ministérielle du 8 février 2007- sites et sols pollués – modalités de gestion et de réaménagement des sites pollués). -
[41]
La méthodologie nationale des sites et sols pollués en France s’est mise en place à partir de 1996. Ce qui n’exclut pas une prise en charge de la pollution avant cette date : voyez Ministère de l’Équipement, du Logement, de l’Aménagement du Territoire et des Transports, Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale, Rapport du groupe de travail interministériel. Les grandes friches industrielles, décembre 1985, La documentation française.
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[42]
« Pour les sites pollués ne relevant pas du cadre des installations classées, il n’existe pas de police administrative spécifique visant la gestion des risques éventuels. Le rôle de l’État n’apparaît pas pouvoir aller au-delà des recommandations, sauf à ce qu’un péril imminent et avéré conduise l’autorité préfectorale à devoir se substituer au maire de la commune, compétent en matière de police générale de salubrité. Le propriétaire d’un site a toutefois, sur le plan civil, une responsabilité quant aux dommages que son site pourrait causer à autrui. » http://www.developpement-durable.gouv.fr/La-loi-du-30-juillet-2003-et-l.html, consulté le 27/08/14.
-
[43]
CE 9 mai 2001, Commune de Saint-Chéron et autres ; Cass. 3e civ., 17 juin 2009, Commune de Feytiat
-
[44]
CAA Douai, 25 février 2010, Société d’HLM La Sablière / MEEDDM, n° 08DA00298 « Considérant, en deuxième lieu, que la SA D’HLM LA SABLIÈRE soutient que l’État a commis une faute en s’abstenant de l’informer de ce que le terrain d’assiette de son projet avait antérieurement accueilli l’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement, notamment en ne le mentionnant pas sur les permis de construire délivrés ; que, néanmoins, alors que les permis de construire en cause ont été délivrés par le maire de la commune de Nogent-sur-Oise, agissant au nom de la commune sans que le préfet n’ait à y porter une quelconque mention relative à la nature des terrains d’assiette, il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire, et notamment pas, en toute hypothèse, de l’article L. 514-8 du code de l’environnement dont se prévaut la requérante, que l’État aurait été tenu de délivrer une telle information à la SA D’HLM LA SABLIÈRE ».
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[45]
Cass. 3e civ., 30 mars 2005, n° 04-10661, inédit. Voyez également CA Riom, 1re Ch. Civ., 13 janvier 2014, n° 12/02917 (erreur substantielle sur la constructibilité du terrain au regard de la présence d’une zone humide).
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[46]
Cass. 3e civ., 7 nov. 2007, n° 06-18617, inédit.
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[47]
Cass. 3e civ., 8 juin 2006, Total, n° 04-19069.
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[48]
Voyez CA Lyon, 29 juil. 2014, n° 12-08255.
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[49]
Cass. 3e civ., 29 fév. 2012, n° 11-10318, Bulletin 2012, III, n° 37 : Dr Env. n° 202, 2012, n° 6, p. 187 ; Cass. 3e civ., 22 oct. 2014, n° 13-22.305.
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[50]
On notera ici le travail d’interprétation des juges.
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[51]
Cass. civ. 29 fév. 2012, n° 11-10318.
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[52]
Article 2224 C. civ. : « Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer. »
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[53]
RFF a ainsi été condamné en appel à indemniser la SAEM Marseille Aménagement et la Ville de Marseille à 9 126 153,08 € : « Le vendeur qui déclare dans l’acte authentique « qu’on ne devrait pas trouver de pollution importante, excepté des traces très anciennes de dépôts de charbon » et que le terrain a accueilli des activités de fret de logistique depuis 1912 puis de négoce en bois indique faussement que le bien vendu n’est atteint que par une pollution peu importante. Pour remplir l’obligation de délivrance conforme, le terrain vendu devait être exempt de pollution aux métaux lourds ; que l’absence de pollution importante étant entrée dans le champ contractuel, il existe une différence substantielle entre la chose livrée et ce qui avait été contractuellement convenu. (…) En conséquence, Marseille Aménagement, qui a dû engager des frais importants pour dépolluer le terrain vendu qui n’est pas conforme à la chose promise, doit être indemnisée par son vendeur. » : CAA Aix-en-Provence, 16 mai 2013, Réseau Ferré de France/SAEM Marseille Aménagement et la ville de Marseille, n° 11/21515.
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[54]
CAA Paris, 21 mai 2013, AFTRP/Eiffage, n°10PA05193, n° 10PA05207, n° 10PA05208.