1 – Aux fondements de l’ordre, l’intérêt

9L’insularité est un facteur aggravant de la pression exercée sur les écosystèmes [13]. L’exceptionnalité de la biodiversité et des paysages a fait du territoire un espace particulier dont la spécialité devait être reconnue. Cette spécialité, ainsi que le fort intérêt attaché à sa protection, fait basculer l’écosystème du réel écologique au réel juridique. Conformément à l’article L. 331-1 du code de l’environnement, la création du Parc national s’est ainsi faite par la reconnaissance d’un intérêt spécial [14]. Le “classicisme juridique” a été respecté [15].

10Mais l’intérêt justifiant la création du Parc et relayé par la charte est un jeu de poupée russe. C’est, en premier lieu, un intérêt national, mais c’est également le relais local d’un intérêt international. En effet, comme le rappelle la charte, « La valeur universelle exceptionnelle des paysages et de la biodiversité du parc national a été? reconnue par l’UNESCO a? travers l’inscription des « Pitons, cirques et remparts de l’île de La Réunion » sur la liste des Biens naturels du Patrimoine mondial ». [16] Ainsi, la charte est l’instrument de régulation du Parc mais fait également office de plan de gestion du Bien inscrit au Patrimoine. Les mesures prises en ce qui concerne le cœur correspondent ainsi aux mesures de gestion du Bien en lui-même. Les mesures prises au titre de l’aire d’adhésion correspondent, elles, à la zone tampon du Bien ainsi qu’aux « spots » du Bien situés hors du cœur. Faisant d’une pierre deux coups, la charte présente l’avantage d’éviter l’écueil du millefeuille juridique par trop souvent caractéristique du droit des espaces. Elle opère par là même une synchronisation des échelles qui répond aux inquiétudes et aux recommandations de l’Union Internationale pour la Protection et la Conservation de la Nature (UICN). À cet égard, la charte représente l’élément clé de l’interdépendance des échelons [17].

11L’intérêt écologique est dans ce contexte le fruit d’une dialectique du global et du local. Par « l’intérêt », la circulation de l’objectif de protection se fait.

2 – La finalité primaire de l’ordre : la protection

12La reconnaissance de cet intérêt spécial amène à poser les fondements de la charte. Sa raison d’être est transcrite par quatre enjeux principaux autour desquels s’articule toute son architecture juridique.

13Les deux premiers enjeux visent ainsi à « préserver la diversité des paysages et accompagner leurs évolutions » ainsi qu’à « inverser la tendance à la perte de la biodiversité ». Les deux autres ont pour but de valoriser le patrimoine culturel, d’assurer la transmission de ses valeurs et d’impulser une dynamique de développement économique des Hauts. Les deux premiers enjeux traduisent ainsi la finalité première de l’ordre public écologique : protéger pour sauvegarder.

14La protection de la nature revêt ici un double visage. Ainsi, pour l’aire d’adhésion, la protection est relayée par trois grands axes d’action : mieux connaître et conserver les espèces et leurs fonctionnalités écologiques, lutter contre les espèces envahissantes, et favoriser l’appropriation de la biodiversité. Dans le cœur, la protection se fera de manière beaucoup plus intégrée. Distinction doit ici être faite entre le cœur conçu dans sa généralité et le cœur habité. Pour le cœur dans son intégralité, il s’agira de conserver les espèces, les habitats et les fonctionnalités écologiques, de lutter contre les espèces envahissantes animales et végétales et d’améliorer et partager la connaissance de la biodiversité?. Éviter la nuisance, quelle qu’elle soit. Et, irrésistiblement l’ordre public écologique, dans son noyau dur – la définition négative et matérielle [18] – réapparaît.

15Mais que nul ne s’y trompe : l’apparition n’est pas encore la résurgence [19]. L’ordre public dont il s’agit ici n’est pas un ordre public « contracté », replié sur lui-même, concentré sur sa première finalité. La notion même de « projet » visé au code de l’environnement perdrait alors toute substantialité. Car pour construire un projet, et de territoire qui plus est, il est indispensable de rester ouvert et de considérer la présence d’autres intérêts. L’homme et la nature : par-delà la dichotomie, il y a l’altérité.

1 – La traditionnelle dialectique de la conciliation

17La charte n’a pas pour vocation unique d’instaurer le diktat d’une sauvegarde forcenée. Le droit se fait plus doux : si la spécialité est dérogatoire, elle n’a pas pour finalité d’être déséquilibrante.

18Bien au-delà de la simple absence de nuisance, le juste milieu est recherché. Le volet paysager expose ainsi parfaitement le mariage de la protection par la conciliation. La place privilégiée accordée au paysage en est symptomatique [20]. Ainsi, pour l’aire d’adhésion, les orientations sont d’améliorer la qualité? des paysages, accompagner leurs évolutions et favoriser leur appropriation par la population. Les termes employés pour le cœur sont encore plus limpides : il sera question de « construire et partager une approche ambitieuse du paysage ». Pour le cœur habité, l’objectif visé est de « connaître et accompagner les évolutions du bâti du cœur habite? dans le respect des traditions et de l’esprit des lieux. » [21]. Dans les faits, les relations entre les hommes et la nature dans le cadre du parc passent essentiellement par l’encadrement et la gestion des activités. Ainsi, l’un des objectifs pour le cœur du volet paysager est de « maîtriser l’impact paysager des travaux et des activités » [22]. Dans l’intimité de la contemplation, le droit se fait serviteur de la beauté.

19La transition avec le troisième enjeu est logiquement assurée : La valorisation du patrimoine culturel des Hauts et la transmission de ses valeurs [23], traduit parfaitement l’appropriation de la réalité par le droit. Les “Hauts” correspondent en effet à un espace où l’urbanisation est peu développée. Les habitants, même s’ils ont facilement accès à la modernité, gardent un attachement très fort à un mode de vie traditionnel où la nature a une place centrale. Il semblerait parfois même que, au cœur de l’île, le temps s’est arrêté. Un accent particulier est ainsi mis sur l’histoire du peuplement des Hauts, intimement lié aux vestiges de la société esclavagiste. Pour que ce patrimoine culturel ne reste pas figé [24], sa transmission sera encouragée par diverses actions portant tant sur l’apprentissage aux générations futures des savoirs et savoir-faire traditionnels. L’intégration de la variable humaine pousse à la prise en considération d’intérêts pluriels. La ligne de conduite est claire : vaincre l’antagonisme par la conciliation. Mais la conciliation ne s’opère pas en aveugle. Elle doit être réfléchie et calibrée, car concilier, c’est avant tout penser l’équilibre.

2 – L’éternelle quête de l’équilibre

20Les quatre enjeux de la charte traduisent en réalité l’équilibre de la durabilité : pilier environnemental, social et économique sont subtilement intégrés par une logique d’enjeux gradués afin d’offrir au territoire non seulement un projet, mais plus encore une vision pour le futur. La finalité originelle de sauvegarde de l’écosystème est ainsi transcendée. Protéger, concilier, transmettre : voilà les trois piliers du nouvel ordre public écologique réunionnais.

21La définition première [25] est alors subsumée : l’ordre public écologique ne se conçoit plus alors comme la simple absence de nuisances mais comme la présence d’équilibre(s). Car l’équilibre recherché est pluriel : équilibre entre les échelles (global/local), entre les objets (nature/culture), et à l’intérieur même des objets (équilibre écologique/équilibre économique). D’aucun y verrait l’occasion d’un glissement sémantique : puisque la dimension écologique n’est plus assurée dans sa pureté, c’est alors que l’ordre public change de visage. Il cesserait d’être « écologique » pour devenir « environnemental ». Les amoureux du langage s’y retrouveraient. Les partisans de la synonymie n’y verraient que du feu. Force est d’entendre la nuance : les mots ont un sens. Mais l’heure n’est pas à la dispute [26].

22Sauvegarde et équilibre constituent les soubassements de l’ordre public manifesté. De facto, l’œuvre de la charte ne saurait se limiter au simple projet demandé par le législateur. C’est bien plus. Le Parc souligne en effet que la charte a été une occasion saisie pour proposer une conception « d’un territoire vu d’en haut, guide? par l’imposante réalité? des « Pitons, cirques et remparts » à l’origine de la plupart des atouts et contraintes locaux » [27]. L’ordre public ayant été pensé et conçu, il peut désormais être construit.

1 – Une solidarité imposée

25L’esprit de solidarité qui transparaît dans la charte porte la double parenté des intérêts qu’elle fait se rencontrer. Que la nature s’exprime, et il sera alors question d’équilibre écologique. Que l’humain trouve sa place, et il s’agira d’équilibre environnemental. Cette double solidarité s’illustre parfaitement dès lors que la charte est envisagée en tant que document d’urbanisme.

26Avant l’adoption de la charte, le Schéma d’Aménagement Régional était le seul document dont la portée était étendue à l’ensemble du territoire [28]. Ses orientations s’inscrivaient dans une perspective de gestion globale où l’environnement était intégré [29]. L’adoption de la charte du Parc viendra préciser l’état du droit. La charte et le SAR entretiennent des rapports de compatibilité. Les grandes lignes énoncées par le SAR sont ainsi reprises et précisées [30]. Chacune des zones répertoriées par le SAR dispose désormais d’un régime juridique de protection calibré. La répartition des vocations des espaces concernés suit la dichotomie sus-énoncée : maintien et protection des équilibres écologiques et instauration d’un équilibre environnemental, i.e. entre les activités humaines (sylviculture, agriculture, activités pastorales) et les équilibres des milieux. La charte correspond ainsi à un « système de normes » qui a sa dynamique propre [31]. D’une part, le réel écologique verra sa solidarité en droit cristallisée : la loi juridique est le décalque de la loi écologique. D’autre part, et c’est là l’œuvre novatrice de la charte pour le territoire, le réel social sera traduit et encadré par le droit. Cette posture de solidarité n’est pas classique : l’homme n’a pas une tendance naturelle à l’équilibre. Il faut donc le réglementer. La solidarité portée par la charte se fait à cet égard byzantine, pour ne pas dire forcée. Le propos devra cependant être compris et entendu dans sa nuance, car le Parc n’affiche pas sa volonté de s’imposer en sanctuaire avide de protection. C’est à ce titre que les acteurs territoriaux sont invités à prendre part à la nouvelle gouvernance environnementale.

2 – Une solidarité encouragée

27La charte se veut avant tout être un projet de société. Placée dans un rapport de compatibilité avec le Schéma d’Aménagement Régional, la charte fait du Parc national un acteur incontournable de l’aménagement réunionnais. La charte recherche également à mettre en place une gestion globale du territoire réunionnais, ayant pour épicentre le Parc national. Ce dernier est décrit comme une plate-forme d’échange et de soutien [32], autour duquel graviteraient les partenaires publics et privés. La situation géographique pour le moins stratégique (située au cœur de l’île, avec vingt-trois communes sur vingt-quatre qui sont concernées) et la position de la charte au sein de la hiérarchie des documents d’urbanisme [33], fait du Parc un acteur clé qui rayonne des cimes aux brisants. Difficile de ne pas y déceler l’existence d’une volonté d’instaurer un « ordre nouveau ». L’harmonie ne pouvant être atteinte dans le chaos, l’ordre instauré puise ses fondations dans une volonté de rééquilibrer la gouvernance territoriale. C’est la dimension métajuridique de l’ordre public écologique qui est ici exprimée : par-delà le droit, demeure la société. Une collaboration participative des différents acteurs du terrain est donc très vivement recherchée.

1 – Une mise en œuvre au plus proche de l’opérationnalité

29Dans le développement même des objectifs et orientations, un encadré spécial « incidences sur la gouvernance » est inséré. Les partenaires intéressés pour une adhésion sont donc, dès la lecture de la charte, informés des attentes du Parc sur chaque volet. Il est à souligner ici que la charte fait œuvre de pédagogie en définissant jusque dans les détails les objectifs et orientations : elle met en œuvre une véritable stratégie de projet. Les actions, les acteurs ainsi que leur rôle sont clairement définis et balisés.

30Juridiquement, divers moyens de mise en place de cette collaboration sont préconisés. Il est fait mention de contrats de partenariat pour les personnes privées et de conventions d’application pour les personnes publiques. L’accent est naturellement mis sur le contenu des conventions d’application avec les collectivités, sûrement pour éviter tout risque de confusion et favoriser un engagement des communes et de leur groupement avec une conscience éclairée. La question de la forme et du contenu juridique d’un tel instrument reste entière [34]. Les termes de la charte restent néanmoins clairs et exposent très simplement l’esprit dans lequel toute demande d’adhésion au Parc devra être envisagée. La question de la gestion domaniale fait l’objet d’un bloc divisé entre, d’une part, le Conseil Général, nouveau propriétaire du foncier départo-domanial et financeur principal du Parc, et, d’autre part, l’Office National des Forêts.

31La création de solidarités juridiquement renforcées entre les divers partenaires a le mérite de la cohérence et de l’unité. Cependant, si les collectivités sont informées de l’ambition du Parc, il leur revient de dresser la liste des avantages et inconvénients qu’un refus d’adhésion pourrait entraîner [35]. L’adoption de la charte en pleine période électorale conforte le Parc dans une position qui favorise l’adhésion : la question environnementale pourra difficilement être éludée lors des débats politiques. Si toutefois de nombreux facteurs incitent les collectivités à prendre part au projet de gouvernance environnementale pour la Réunion, rien ne présage pour autant que la collaboration se fasse sous les meilleurs auspices. Se pose, en creux, la question de l’acceptabilité par la société réunionnaise d’un tel projet.

2 – La charte : pierre angulaire ou pierre d’achoppement ?

32En matière d’environnement, la charte constitue indéniablement un acte majeur qui marque le paysage juridique local. Toutefois, si elle contribue à la solidification de l’ordre public écologique réunionnais, il n’en demeure pas moins qu’elle pourrait avoir du mal à se faire accepter de la population.

33L’acceptabilité par la société civile des projets liés à un parc national n’est pas une question nouvelle [36]. Or, la légitimité du Parc à la Réunion est un point qui fragilise le nouvel ordre qui tente de s’installer. La réception de la charte tant par les partenaires institutionnels que par la population sera l’élément clé qui déterminera le succès ou l’échec du projet.

34Certains facteurs sont favorables à son installation dans la durée. Le premier d’entre eux est sans nul doute celui de la simplicité : la charte est rédigée d’une manière très accessible et offre beaucoup de clarté. Les grandes inquiétudes qui pourraient être soulevées par la population sont désamorcées par une œuvre pédagogique dont il nous sera permis de saluer l’intérêt. Ainsi, est mise en avant la circonstance qu’« aucune contrainte nouvelle n’a été instaurée dans l’aire d’adhésion ». Le non aedificandi se cache. Les servitudes sont chuchotées.

35Il faudra cependant que les enjeux soient parfaitement intégrés par la population : comme le remarquait J. Lamarque en 1973, « si l’on veut protéger la nature tout en l’ouvrant à tous, encore faut-il que la population soit sensible aux exigences de la préservation du milieu naturel » [37]. Sur ce point précis, la charte prévoit la mise en place d’actions pédagogiques et de sensibilisation, considérant que « l’éducation et la communication (sont des) pivots » pour la durabilité. Par ailleurs, pour plus d’adhérence au projet, les conséquences positives sont également exposées. Ces conséquences sont essentiellement économiques [38], eu égard aux retombées du classement en termes de développement des activités et de création d’emplois. Il est ici à souligner que le dernier enjeu de la charte porte sur le développement économique des Hauts. Son objectif est de « promouvoir la haute qualité environnementale du cœur habité », et d’utiliser le patrimoine culturel comme atout pour le développement des hauts de l’île situés dans l’aire d’adhésion. Autrement dit, un tourisme durable pour une meilleure rentabilité.

36La charte se montre ainsi sous ses plus beaux attraits pour séduire les partenaires institutionnels et se faire accepter des particuliers. Il faut pourtant constater que l’œuvre d’acceptabilité répond à une problématique particulièrement épineuse. Le Parc a du mal à être entendu dans la splendeur et la noblesse des intérêts qu’il défend. La confrontation du droit au réel fait surgir des points de conflits [39] : c’est notamment le cas en ce qui concerne l’activité de randonnée [40]. Si la théorie écrit la mélodie de la conciliation des intérêts, la pratique est un tempo vivace. La charte marquera-t-elle le temps de la résilience ? Il est bien fait d’espérer… Il faut toutefois contre mauvaise fortune bon cœur garder. Le droit est perfectible, il n’est pas perfection, et la quête de l’équilibre n’est pas celle de l’absoluité.