1 – L’identification de cette police environnementale

12Aucune disposition du code de l’environnement consacrée au littoral n’évoque expressément l’existence d’une police de protection des plages. Il n’y a pas en la matière d’équivalent de l’article L. 215-7 du code de l’environnement qui fonde la police des cours d’eaux non domaniaux [3].

13Cependant cette absence de consécration textuelle n’interdit pas d’affirmer qu’il existe une véritable police administrative spéciale de protection des plages dont les fondements se trouvent dans les pouvoirs conférés à l’autorité administrative et dans les buts visés dans l’exercice de ce pouvoir.

14On doit, tout d’abord, faire observer que la politique publique consacrée au littoral comporte un volet de protection des équilibres biologiques et écologiques, de lutte contre l’érosion, de préservation des sites et paysages et du patrimoine [4]. La plage, en tant que milieu naturel, relève donc de cette politique tant au titre de la lutte contre l’érosion qu’au titre de la préservation des sites et paysages.

15Le champ d’application territorial de cette politique est limité aux communes littorales [5].

16On doit, ensuite, remarquer que le législateur a confié à l’autorité administrative un pouvoir d’interdiction et un pouvoir d’autorisation lui permettant de mettre en œuvre cette politique. C’est ainsi que l’autorité administrative peut interdire ou limiter l’extraction des matériaux dès lors qu’une telle extraction risque de compromettre l’intégrité des plages [6]. Par ailleurs, l’accès aux plages peut être limité ou interdit pour des motifs tirés de la protection de l’environnement [7].

17On constate donc que la politique publique consacrée au littoral confie un pouvoir à l’administration lui permettant d’établir une réglementation tendant à assurer la protection des plages en tant que milieu naturel. On peut ainsi affirmer qu’il existe une police administrative spéciale environnementale de protection des plages.

2 – Un pouvoir de police confié à l’État

18Il ne ressort pas directement du code de l’environnement que cette police de la protection de la plage soit confiée à l’État. Cependant, la plage est un élément du domaine public maritime de l’État. Le pouvoir permettant d’assurer la protection de la plage relève ainsi de l’État. Concrètement, cette compétence sera exercée par le préfet du département.

19Cette compétence du préfet du département concerne aussi bien la police de l’extraction des matériaux que la police de l’accès au rivage. On doit remarquer que l’exercice de ce pouvoir de police du préfet en vue de la protection des plages est conditionné par un avis obligatoire du maire dès lors que la mesure envisagée a pour objet la délivrance d’une autorisation de circulation et de stationnement d’un véhicule terrestre à moteur sur les plages.

1 – Une police au domaine étroitement défini

20Le domaine de cette police de protection de la plage est étroitement défini par le code de l’environnement. Ne sont concernés que l’extraction des matériaux et l’accès à la plage.

21Le préfet peut interdire ou limiter l’extraction de certains matériaux dès lors que cette extraction est susceptible de compromettre directement ou indirectement l’intégrité des plages. L’objet de ce pouvoir est d’établir un pouvoir de contrôle du préfet sur l’extraction des matériaux afin de prévenir tout risque d’érosion consécutive à une extraction mal maîtrisée. Ce pouvoir d’interdiction ou de limitation d’extraction est limité à certains matériaux qui ne sont pas visés aux articles L. 111-1 et L. 111-2 du code minier. Concrètement, le préfet peut interdire ou limiter l’extraction de sables, de graviers ou de galets.

22Ce pouvoir de police ne peut s’exercer que sur le littoral. Or, le littoral est qualifié par le législateur d’entité géographique. Intuitivement, on perçoit que le littoral est une zone étroite de contact entre la mer et la terre. Cependant, dans l’application concrète du droit, on peut difficilement se contenter d’une définition intuitive. Conscient de cette difficulté, le législateur s’est efforcé de définir juridiquement les communes littorales dans lesquelles doit s’appliquer la politique publique du littoral. La définition des communes littorales, qui a elle-même soulevé quelques difficultés pratiques [8], permet, malgré tout, de clarifier quelque peu la situation. Cependant, cette définition des communes littorales n’épuise pas totalement la question du champ d’application des dispositions relatives au littoral. En effet, le territoire communal ne s’étend pas au sous-sol de la mer. La notion de communes littorales est donc insuffisante pour appréhender des travaux situés en mer. Le juge administratif saisi d’autorisation d’extraction en mer va devoir apprécier si ces travaux sont ou non effectués sur le littoral. Le critère utilisé est un critère de distance par rapport à la côte.

23Le Conseil d’État, saisi de la légalité d’un décret du 9 avril 1998, accordant une concession minière de sables siliceux marins, a jugé que « le décret attaqué accorde à six entreprises d’extraction de granulats une concession de sables siliceux marins d’une superficie de 8,2 kilomètres carrés portant sur les fonds du domaine public maritime situés à 4,5 milles marins des côtes du département de Loire-Atlantique et de celui de la Vendée ; que, cette concession ne se situant pas sur le littoral, le moyen tiré de ce qu’elle aurait été accordée en violation des dispositions précitées de l’article 24 de la loi du 3 janvier 1986 ne peut être accueilli » [9].

24Dans cet arrêt, le Conseil d’État juge que, dès lors que la concession est éloignée du rivage de la mer, elle ne peut être considérée comme ayant été délivrée sur le littoral et n’entre donc pas dans le champ d’application des dispositions visant à la protection du littoral. Cette doctrine est reprise par les juges du fond.

25La cour administrative d’appel de Nantes a ainsi pu considérer qu’ « il ressort des pièces du dossier et n’est pas contesté que la zone litigieuse d’extraction de sables siliceux marins se situe à environ quatre milles marins des côtes du département de la Vendée ; qu’à une telle distance du rivage, cette concession ne peut être regardée comme se situant sur le littoral et, en conséquence, comme entrant dans le champ d’application des dispositions précitées de l’article 24 de la loi du 3 janvier 1986 » [10].

26Ainsi, en droit positif, le littoral, appréhendé du côté terrestre, connaît une définition législative alors que le littoral, appréhendé du côté maritime, connaît une définition jurisprudentielle.

27Une telle définition asymétrique du littoral peut soulever des difficultés et placer le juge administratif dans des situations délicates car il lui appartiendra au regard des données de chaque espèce d’apprécier ce qui relève ou nom de la loi littoral dès lors que l’on se trouve « les pieds dans l’eau ».

28D’autre part, la mise en œuvre de ce pouvoir du préfet de limiter ou d’interdire l’extraction de certains matériaux peut se heurter au principe d’indépendance des législations. C’est ainsi que la cour administrative d’appel de Nantes a jugé qu’ « entrent dans le champ d’application de ces dispositions (art. L. 321-8 code de l’env.) les autorisations domaniales d’extraire des matériaux sur le domaine public maritime… ; qu’elles ne peuvent être utilement invoquées à l’appui d’une contestation dirigée contre une autorisation sur le fondement de la loi sur l’eau et non sur une autorisation domaniale. » [11]. En l’espèce, il s’agissait de savoir si les dispositions de l’article L. 321-8 du code de l’environnement fondant la police administrative spéciale de l’extraction des matériaux étaient applicables à un projet d’extension d’un port qui entraînait la réduction d’une zone humide. La Cour administrative d’appel de Nantes a répondu par la négative à cette question en fondant son analyse sur le principe de l’indépendance des législations. Cette solution paraît discutable car l’article L. 321-8 du code de l’environnement concerne toutes les formes du littoral y compris les marais, les vasières qui sont des éléments constitutifs du littoral répondant à la définition donnée par le législateur des zones humides [12]qui recouvre les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d’eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire.

29Le préfet peut, d’autre part, interdire ou limiter l’accès des piétons aux plages pour des raisons de protection de l’environnement. Ce pouvoir permet ainsi à l’administration de réglementer l’exercice de la liberté d’accès des piétons aux plages consacrée par l’article L. 321-9 du code de l’environnement.

30Cette possibilité pour l’administration de réglementer l’exercice d’une liberté n’est pas en soi une nouveauté. L’arrêt Benjamin du 19 mai 1933 affirme avec force la possibilité pour le pouvoir de police de prendre des mesures visant à limiter l’exercice d’une liberté. Plus fondamentalement, il est de la nature même du pouvoir de police de réglementer l’exercice des libertés. Dès lors, la question fondamentale n’est pas celle de savoir si le pouvoir de police peut ou non réglementer l’exercice d’une liberté. La question fondamentale est de savoir à quelle condition il peut le faire. En l’espèce, l’autorité de police peut interdire ou limiter l’accès des piétons pour des motifs de protection de l’environnement. La protection de l’environnement apparaît ainsi comme un motif légal de restriction à la liberté d’aller et venir. L’équilibre entre ces deux exigences reposera en dernière analyse sur le juge administratif qui, à travers son contrôle de la mesure de protection de l’environnement, devra veiller à la conciliation de ses deux impératifs qui peuvent se révéler quelquefois contradictoires.

31Le préfet peut, enfin, après avis du maire, autoriser la circulation et le stationnement des véhicules terrestres à moteur sur les plages. La loi permet ainsi à l’autorité de police d’autoriser des dérogations à l’interdiction qu’elle pose à l’article L. 321-9 du code l’environnement qui limite en principe l’accès à la plage aux seuls véhicules de secours, de police et d’exploitation. Ce pouvoir autorisant l’autorité de police à déroger à l’interdiction posée par la loi est surtout utilisé pour l’organisation de manifestations sportives sur les plages.

2 – Une mesure visant la protection de l’environnement

32L’intervention de la mesure de police doit viser la protection de l’environnement. La prise en compte de cette exigence environnementale se fera différemment selon le domaine dans lequel on se trouve.

33En matière d’extraction de matériaux ou de circulation de véhicule terrestre à moteur, le principe est celui de l’interdiction de telles activités sur la plage. La prise en compte de la protection de l’environnement s’effectuera donc dans l’arrêté autorisant par dérogation soit l’extraction de matériaux soit la circulation des véhicules terrestres à moteur. Le juge administratif vérifiera si l’arrêté comporte des mesures suffisantes et effectives de protection de l’environnement.

34En matière de circulation des piétons sur la plage, le principe est celui de la liberté d’aller et venir sur la plage. La réglementation de police dont l’objet est de limiter cet accès devra être justifiée par la nécessaire protection de l’environnement.

35La protection de l’environnement visée par la mesure de police est définie par la loi et recouvre la protection des équilibres biologiques et écologiques, la lutte contre l’érosion, la préservation des sites et paysages et du patrimoine. Le contrôle exercé par le juge administratif sur la prise en compte par le préfet de cette exigence de protection de l’environnement est poussé.

36Il faut cependant bien reconnaître que certains impératifs économiques peuvent quelquefois être inconsciemment mis en balance. Dans l’affaire de l’enduro du Touquet, on voit la Cour d’appel [13] motiver avec soin son arrêt en relevant dans l’arrêté préfectoral en litige les différentes mesures prises pour assurer la protection de l’environnement alors même qu’une partie de l’épreuve se déroule dans les dunes bordant la plage et que les mesures de protection prévues paraissent très relatives à quiconque a fréquenté des courses de moto. Il faut ici relever que le Tribunal administratif de Lille avait annulé cet arrêté autorisant l’épreuve pour, entre autres motifs, l’insuffisante prise en compte par l’arrêté des atteintes aux milieux naturels.

37Il est d’ailleurs intéressant de noter que l’enduro du Touquet n’a plus lieu dans sa configuration initiale. Les organisateurs ont modifié la formule. La course se déroule aujourd’hui uniquement sur la plage et en une seule manche. La mise en place de cette nouvelle formule souligne que les mesures censées protéger les dunes étaient très relatives dès lors que la course se déroulait en leur sein.

38Quelquefois, la prise en compte de pratiques traditionnelles vient justifier les dérogations aux interdictions de circulation. C’est ainsi que la pêche à pied est une pratique traditionnelle dans les départements connaissant une forte marée.

3 – Le renvoi à d’autres législations

39L’essentiel de la protection de la plage est posé par d’autres législations sur renvoi explicite du code de l’environnement.

40C’est ainsi, tout d’abord, que le code de l’environnement renvoie aux dispositions du code minier afin de définir les conditions d’extraction des matériaux [14]. Or, l’objet principal du code minier n’est pas d’assurer la protection des plages contre l’érosion ou les pollutions. Dès lors, on peut estimer qu’il y a là un risque majeur pesant sur l’intégrité des plages par l’absence de prise en compte de l’impératif de protection de l’environnement par l’administration lors de la délivrance des autorisations d’exploitation. En fait, la prise en compte de l’impératif environnemental se fera par l’application aux exploitations minières en cause du régime des installations classées prévu par le code de l’environnement. En outre, il faut faire observer que le principe d’indépendance des législations n’est pas applicable dans les relations entre la loi et la Constitution. Ces relations sont établies sur la base du principe de hiérarchie des normes. Dans ce cadre, le principe constitutionnel de précaution pourra trouver à s’appliquer et conduire à l’annulation d’une décision administrative méconnaissant les exigences de ce principe. Il est vrai que cette garantie par le principe de précaution peut d’une certaine manière s’avérer illusoire car on se heurte en pratique à une difficulté de preuve importante puisqu’il est de l’essence même du principe de précaution de nécessiter la preuve d’un fait incertain [15].

41Par ailleurs, le code de l’environnement renvoie explicitement au code de l’urbanisme pour l’exécution de tous travaux, constructions et installations ainsi que pour l’accueil des navires de plaisance dans les sites naturels qui doit s’effectuer dans les conditions prévues par les schémas de mise en valeur de la mer [16].

42Enfin, le code de l’environnement renvoie au code général de la propriété publique pour les décisions relatives à l’utilisation du domaine public maritime dont la plage est l’une des composantes ainsi que pour la préservation de l’état naturel du rivage [17].

1 – La stratégie nationale pour la mer et le littoral

47La stratégie nationale pour la mer et le littoral est un document de planification élaboré par l’État qui fixe des principes et orientations générales en vue d’assurer la protection du milieu, la valorisation des ressources marines et la gestion concertée des activités liées à la mer et au littoral. Ce document est élaboré par l’État en concertation avec les collectivités territoriales, la communauté scientifique, les acteurs socio-économiques et les associations de protection de l’environnement. Par ailleurs, le public est consulté par voie électronique. La stratégie nationale pour la mer et le littoral est adoptée par décret, après avis du Conseil national de la mer et des littoraux.

48La stratégie nationale pour la mer et le littoral est révisée tous les 6 ans en application du principe du parallélisme des formes.

49La protection de l’environnement est prise en compte au titre de la stratégie nationale dans la mesure où ce document doit définir entre autres les orientations et les principes permettant d’assurer la protection des milieux, des ressources, des équilibres biologiques et écologiques ainsi que la préservation des sites, des paysages et du patrimoine, la prévention des risques et la gestion du trait de côte.

2 – Le document stratégique de façade

50Le document stratégique de façade détermine, dans le respect des objectifs et orientations définis par la stratégie nationale, les objectifs de la gestion intégrée pour la façade maritime considérée ainsi que les dispositions permettant d’atteindre ces objectifs. L’objet du document stratégique de façade est donc de préciser et de compléter les orientations de la stratégie nationale.

51Il traite obligatoirement de la protection des milieux, des ressources, des équilibres biologiques et écologiques ainsi que la préservation des sites, des paysages et du patrimoine, la prévention des risques et la gestion du trait de côte.

52Il présente un bilan de la situation, établit les perspectives d’évolution et peut définir des zones à vocation particulière. Il comporte un rapport, des annexes et des documents graphiques. Le document stratégique de façade est élaboré, adopté et mis en œuvre sous l’autorité des préfets coordonnateurs désignés pour chaque façade maritime (préfet maritime et préfet de région).

53Le document stratégique de façade doit être compatible avec la stratégie nationale pour la mer et le littoral.