A – Un dispositif conforme à l’exigence constitutionnelle de clarté et de sincérité des débats parlementaires

7Les critiques des sénateurs portaient sur l’article 2 de la proposition de loi, dont la rédaction avait été entièrement renouvelée par la Commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale. Ils estimaient que la seule lecture dont ils avaient bénéficié concernant ces dispositions conduisait à méconnaître l’exigence constitutionnelle de clarté et de sincérité des débats parlementaires tirée de l’économie de l’article 45 de la Constitution « du fait de leur technicité et de leur nouveauté ».

8Le Conseil s’est appuyé sur une jurisprudence bien établie dans ce domaine en considérant que « les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion, c’est-à-dire qui n’a pas été adoptée dans les mêmes termes par l’une et l’autre assemblées ; que, toutefois, ne sont pas soumis à cette dernière obligation les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle » [13]. Faisant application du principe, les sages ont validé ces adjonctions au motif que « cet amendement avait pour objet de modifier une disposition restant en discussion à ce stade de la procédure » [14]. En revanche, l’examen au fond s’est révélé préjudiciable pour les auteurs de la proposition législative.

B – Des dispositions contraires au principe d’égalité devant les charges publiques

9Le bonus-malus avait exclusivement vocation à s’appliquer aux consommations domestiques concernant trois énergies de réseaux : l’électricité, le gaz naturel et la chaleur. Il excluait donc des énergies telles que le pétrole, le charbon, le fioul et le bois. Le système comprenait un barème en trois tranches fondé sur la quantité d’énergie consommée définie par résidence et établissait un « volume de base » pour chaque source. Un bonus était prévu pour des consommations inférieures à cette limite tandis qu’un malus s’appliquait en cas de dépassement. Les montants des bonus et des malus devaient s’équilibrer et un fonds de compensation devait être créé pour corriger les déséquilibres éventuels entre les fournisseurs.

10Des régimes juridiques distincts étaient prévus selon les types de logements. Pour les résidences principales, le volume de base résultait d’une combinaison de trois facteurs reposant sur le nombre de personnes résidant dans le logement, la localisation géographique et le mode de chauffage principal. Un système similaire s’appliquait aux résidences secondaires, excluant toutefois les avantages tirés du nombre de résidants. Un régime spécifique concernait enfin le chauffage collectif.

11Les requérants invoquaient une violation de l’égalité devant les charges publiques à double titre. D’une part, le grief portait sur le champ restrictif du dispositif qui opèrerait une différence de traitement entre les usagers selon que l’énergie soit ou non distribuée par des réseaux. En ce sens, le Conseil a rappelé la jurisprudence appliquée concernant la taxe générale sur les activités polluantes aux consommations intermédiaires d’énergie selon laquelle « le principe d’égalité ne fait pas obstacle à ce que soient établies des impositions spécifiques ayant pour objet d’inciter les redevables à adopter des comportements conformes à des objectifs d’intérêt général, pourvu que les règles qu’il fixe à cet effet soient justifiées au regard desdits objectifs » [15]. Le dispositif devait donc éviter les déboires de la « contribution carbone » à l’égard de laquelle le Conseil considérait que « par leur importance, les régimes d’exemption totale institués par l’article 7 de la loi déférée sont contraires à l’objectif de lutte contre le réchauffement climatique et créent une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques » [16]. En vue de prévenir la censure, l’exposé des motifs de l’amendement modifiant l’article 2 fondait cette différence de traitement sur des coûts d’investissement élevés liés au développement de la distribution des énergies de réseau. Cette exégèse fut validée par le Conseil en se basant sur « les coûts élevés d’investissement nécessaires au développement tant de la distribution de ces énergies que, pour l’électricité, des nouvelles capacités de production et, d’autre part, les modalités particulières selon lesquelles ces énergies sont distribuées » [17]. Ce fondement impliquait alors de retenir une pratique similaire concernant l’ensemble des usagers des énergies de réseaux. Or, en excluant les consommations professionnelles alors que certaines sont soumises aux mêmes règles tarifaires et pèsent tout autant sur les coûts de production et de distribution des énergies de réseaux, les sages ont retenu que la différence de traitement entre les consommations professionnelles et domestiques méconnaissait le principe d’égalité devant les charges publiques [18].

12D’autre part, le Conseil a considéré que le régime juridique applicable aux immeubles collectifs pourvus d’installations communes de chauffage et alimentés par une énergie de réseau violait ce principe. L’exégèse résulte du fait qu’en cas d’impossibilité technique d’installer des compteurs individuels, la répartition du bonus-malus devait s’effectuer au prorata de la participation à la catégorie des charges incluant le chauffage collectif. Or, près de 90 % des logements situés dans des immeubles collectifs équipés de chauffage collectif ne sont actuellement pas dotés d’un dispositif de comptage et nombre d’entre eux ne le seraient vraisemblablement pas au 1^er janvier 2015, date à laquelle l’installation des compteurs individuels devait être généralisée sauf impossibilité technique. Dès lors, en se fondant sur un référentiel déconnecté des consommations réelles individuelles, le régime juridique ne répondait pas à l’objectif de responsabiliser les usagers au regard de leur consommation domestique. Les mesures retenues concernant les logements dotés de compteurs individuels n’étaient pas plus satisfaisantes au motif que si le nombre de personnes pris dans chaque foyer était intégré dans un calcul du bonus-malus au niveau de l’immeuble, la répartition de celui-ci entre les copropriétaires était ensuite définie selon une clé de répartition étrangère aux volumes de consommation, cette absence de prise en compte des comportements individuels étant contraire aux objectifs de la loi. De surcroît, cette répartition du bonus-malus s’opérait sans distinguer le caractère principal ou occasionnel du logement. Ces difficultés ont conduit à la censure constitutionnelle pour manquement au respect de l’égalité devant les charges publiques [19].

13En censurant le bonus-malus en se fondant sur une conception très formelle de l’égalité, le Conseil constitutionnel a amputé l’une des mesures phares de la proposition de loi [20]. Néanmoins, les compétences des collectivités territoriales dans la maîtrise de la demande d’énergies de réseau des consommateurs finals [21] et l’instauration d’un plan de rénovation énergétique de l’habitat du 21 mars 2013 démontrent l’existence d’autres mécanismes concourant au service public de la performance énergétique de l’habitat [22]. La remise d’un rapport gouvernemental au Parlement sur les différents volets de ce service dans les neuf mois à compter de la publication de la loi conforte le sentiment d’une consolidation progressive de son régime juridique [23]. Ses moyens pourraient être précisés dans le projet de loi de programmation prévu à l’automne prochain. Dans l’attente, des réalisations pourront intervenir dans le cadre des dispositions législatives validées par le Conseil constitutionnel.

A – La constitutionnalité de l’activité d’effacement des consommations d’électricité

15L’effacement s’inscrit dans la mission confiée au gestionnaire du réseau public de transport d’électricité consistant à assurer un équilibre entre la production et la consommation pour garantir l’approvisionnement [24]. Cette activité vise à éviter une surcharge du réseau et implique la signature de « contrats de réservation de puissance » avec des opérateurs économiques qui s’engagent à réduire leur consommation d’électricité moyennant rémunération. Alors que ce dispositif avait été validé par le Conseil constitutionnel pour les gros consommateurs [25], il fut ensuite enrichi par des effacements diffus concernant une multitude de sites de consommation. Afin d’encadrer cette spécificité, la CRE avait adopté une délibération prévoyant une rémunération des fournisseurs d’électricité par l’opérateur d’effacement, censurée par le Conseil d’Etat pour violation de la loi [26]. De son côté, l’Autorité de la concurrence émettait des doutes sérieux quant à la légalité d’un agrément préalable des opérateurs d’effacement diffus par des responsables d’équilibre [27]. Le législateur est donc intervenu pour sécuriser ce régime juridique, se heurtant à trois griefs des parlementaires.

16Le premier concernait l’incompétence négative du législateur à propos de l’article L. 271-1 du Code de l’énergie renvoyant à un décret en Conseil d’Etat pris sur proposition de la CRE, la détermination de la « méthodologie utilisée pour établir les règles permettant la valorisation des effacements de consommation d’électricité ». Le moyen fut écarté par les sages, considérant qu’en définissant l’activité et en prévoyant les mécanismes financiers pour garantir la rémunération des fournisseurs d’électricité, le législateur n’avait pas méconnu l’étendue de sa compétence [28].

17Dans un deuxième grief, les députés estimaient que la possibilité pour les opérateurs d’effacer les consommations entraînait une privation du droit de propriété au sens de l’article 17 de la Déclaration de 1789, ou à tout le moins une atteinte à celui-ci sur le fondement de l’article 2. Le mécanisme fut légitimé dans le fait que « l’électricité est un bien d’une nature particulière, non stockable et dont les flux acheminés sur le réseau doivent être en permanence à l’équilibre » et la prétention rejetée au motif que l’effacement « n’a pas pour effet de faire obstacle à la consommation effective d’électricité par les clients des fournisseurs d’électricité des sites concernés mais uniquement d’éviter une consommation plus importante (…) ni pour effet de priver un fournisseur d’électricité de rémunération au titre de l’électricité qu’il a injectée sur le réseau et qui a été consommée » [29]. Eu égard à cette analyse, l’activité d’effacement fut déclarée conforme au droit de propriété.

18En troisième lieu, les requérants prétendaient que les prérogatives des opérateurs d’effacement constituaient un pouvoir de police de l’alimentation en électricité sans qu’intervienne une personne publique, méconnaissant alors l’article 12 de la Déclaration de 1789. Le grief n’ayant pas été retenu, le régime juridique de l’effacement fut déclaré conforme à la Constitution [30].

19Ce dispositif favorise l’orientation vers un système énergétique sobre impliquant une plus grande flexibilité dans les capacités d’effacement pour intégrer l’intermittence de la production d’électricité d’origine renouvelable amenée à se développer en raison de la validation de l’allègement du régime juridique applicable aux éoliennes.

B – L’allègement du régime juridique applicable aux éoliennes

20La proposition de loi s’est enrichie de dispositions visant à réduire les contraintes environnementales applicables à l’implantation des éoliennes [31]. Formellement, la question touchait à la recevabilité des amendements au regard de l’article 45 de la Constitution qui doivent présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. Bien qu’absentes à l’origine, le Conseil a considéré que ces dispositions tendent à accélérer « la transition vers un système énergétique sobre » dans un contexte de « hausse inéluctable des prix de l’énergie », qu’elles présentent ainsi un lien avec la proposition de loi initiale et ont dès lors été adoptées selon une procédure conforme à la Constitution [32].

21Sur le fond, une interrogation portait sur la validité de la suppression des zones de développement de l’éolien par l’article 24 de la loi déferrée. Selon les requérants, cette disposition porterait atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales au motif qu’elle affecterait les recettes des communes et établirait une « quasi-tutelle » des conseils régionaux sur les conseils communautaires et les conseils municipaux, l’implantation des éoliennes devant tenir compte « des parties du territoire régional favorables au développement de l’énergie éolienne définies par le schéma régional ». La prétention fut écartée en référence à l’article 34 de la Constitution réservant au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources, le Conseil rappelant que si celles-ci « s’administrent librement par des conseils élus » et « bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement », elles doivent le faire « dans les conditions prévues par la loi » [33]. Il conforte l’exégèse en précisant la possibilité d’implanter des éoliennes en dehors des zones définies par le schéma régional éolien [34].

22Le Conseil était enfin amené à se prononcer sur la validité de l’allègement procédural au regard de l’article 6 de la Charte de l’environnement aux termes duquel : « Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social ». Les griefs portaient sur le « mitage visuel » du territoire que pourraient engendrer les dérogations au principe de l’extension de l’urbanisation en continuité dans les communes littorales de Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte lorsque ces installations seraient incompatibles avec le voisinage des zones habitées, ainsi que la suppression de la règle dite des « cinq mâts » sur l’ensemble du territoire national. La solution retenue prolonge les décisions n^os 2005-514 DC du 28 avril 2005 et 2005-516 DC du 7 juillet 2005 déduisant un principe de conciliation de l’article 6 dont les modalités de mise en œuvre reviennent au législateur. Le Conseil conclut à la constitutionnalité des dispositions considérant que l’implantation d’éoliennes demeure suffisamment encadrée par le Code de l’urbanisme et la législation des installations classées pour la protection de l’environnement [35].

23Ces mesures complètent la possibilité d’autoriser dans les espaces remarquables des communes littorales, après enquête publique, des canalisations du réseau public de transport ou de distribution d’électricité visant à promouvoir l’utilisation des énergies renouvelables, sous réserve de ne pas porter atteinte à l’environnement ou aux sites et paysages remarquables [36]. Elles rappellent également que le développement des sources d’énergie renouvelable peut conduire à une dégradation paysagère, dont l’arbitrage revient en priorité au législateur sous le contrôle du juge constitutionnel. Cet effort de conciliation, au cœur du développement énergétique, se manifeste particulièrement dans cette décision et les échecs répétés dans l’établissement d’une fiscalité incitative sur l’énergie témoignent de la difficulté de l’entreprise. Ce thème fut au cœur des débats sur la transition énergétique dont l’accomplissement implique : la prudence et la persévérance.