A – La désignation simplifiée des agents verbalisateurs

11L’une des spécificités du droit de l’environnement réside dans la complexité extrême des procédures mises en place afin de permettre la recherche et le constat des multiples infractions que la matière recèle. Les nombreux défauts du système actuel (1), dénoncés à maintes reprises, ont débouché sur une innovation : la création d’une catégorie unifiée d’agents spécialisés (2), qui ne se substitue cependant pas totalement à l’état existant.

B – L’élargissement des compétences judiciaires attribuées aux agents habilités

21De manière générale, la coexistence dans le Code de l’environnement de toutes les incriminations pénales assorties de mécanismes répressifs propres rend nécessaire une délimitation claire des pouvoirs exercés par les autorités compétentes, qui peuvent varier selon l’infraction en cause. Dans la mesure où un même agent peut être appelé à intervenir au titre de polices différentes (police de l’eau, des déchets, des installations classées…), les autorités habilitées à rechercher et à constater les infractions auront recours à des procédés propres à chaque fondement légal invoqué. Une fois de plus, la diversité des polices environnementales produit une multiplicité d’attributions et de compétences variant selon la loi applicable. Les disparités qui en résultent constituent des obstacles procéduraux quasi inextricables en pratique (1), constatés de longue date. L’harmonisation et la simplification recherchées par la réforme passent dès lors également par une clarification des compétences de police judiciaire qui se trouvent renforcées et encadrées (2).

A – Le durcissement de la réponse pénale

34Alors que le but de tout code est la hiérarchisation des règles qu’il contient, expression des valeurs sociales jugées essentielles, le Code de l’environnement se distingue par une incohérence totale dans la hiérarchie des sanctions qu’il propose. Ainsi, comment justifier par exemple que le fait de porter atteinte à la conservation d’espèces animales ou végétales menacées d’extinction soit puni au maximum d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende (art. L. 415-3, C. env.), alors que le vol simple d’un objet quelconque est sanctionné d’un emprisonnement de trois ans et d’une peine d’amende de 45 000 euros (art. 311-13, C. pén.) ? Comment expliquer que celui qui cueille un edelweiss encourt ces mêmes peines correctionnelles, alors que la perturbation intentionnelle d’un faucon pèlerin en train de couver ne constitue au mieux qu’une contravention de cinquième classe punie de 1 500 euros d’amende au maximum ?

35L’avant-projet de loi du 24 novembre 2000 relatif à l’harmonisation et à la simplification du droit de l’environnement, qui devait accompagner le projet de Code de l’environnement, se proposait déjà de remédier à ces incohérences. Le choix d’une codification par voie réglementaire a fait échec à cette volonté. L’ordonnance du 11 janvier 2012 semble y répondre aujourd’hui, se conformant à l’exigence de sanctions pénales « effectives, proportionnées et dissuasives » qu’impose la directive européenne du 19 novembre 2008 relative à la protection de l’environnement [28]. Elle agit sur deux fronts. D’une part, elle opère une harmonisation transversale et par le haut des peines principales encourues pour les infractions relevant du droit pénal de réglementation. D’autre part, elle procède de manière ponctuelle à une augmentation du quantum de ces peines dans les secteurs spécifiques de l’environnement que sont l’eau, l’air, les espaces naturels, les sites, la faune et la flore (art. 4 à 21 de l’ordonnance), en vue d’établir une cohérence d’ensemble.

36S’agissant du droit pénal de réglementation, l’ordonnance effectue un regroupement en deux catégories des délits actuellement dispersés dans les différents livres du Code de l’environnement. La première rassemble au sein du nouvel article L. 173-1 l’ensemble des actes, activités, opérations, installations et ouvrages soumis à l’une ou l’autre des procédures administratives (autorisation, enregistrement, agrément, homologation ou certification) prévues par les polices dudit code. La seconde vise la poursuite de tels comportements en violation d’une mise en demeure (art. L. 173-2, nv. C. env.), cette dernière se trouvant désormais généralisée afin de contrer la faiblesse de l’incrimination de non-respect des prescriptions techniques qui ne constitue qu’une simple contravention de 5^e classe alors qu’elle correspond aux infractions les plus courantes du droit de l’environnement. Les peines principales encourues pour l’ensemble de ces délits issus des différentes polices environnementales connaissent une harmonisation par le haut en fonction de la catégorie dont il s’agit (un an d’emprisonnement et 75 000 € d’amende pour la première et un an d’emprisonnement et 15 000 € d’amende pour la seconde), à laquelle la réforme ajoute une gradation des quantum fixés. Une aggravation des sanctions (deux ans d’emprisonnement et 100 000 € d’amende) est ainsi prévue lorsque la réalisation des comportements visés à l’article L. 173-1-I se fait en violation d’une décision négative de l’administration (refus d’autorisation, opposition à déclaration, mesure de retrait d’une autorisation, d’un enregistrement, d’une homologation ou d’une certification, etc…) ou du juge (mesure d’arrêt, de suspension ou d’interdiction), violation qui manifeste une intention coupable plus marquée de la part de son auteur et qui justifie par conséquence une répression plus sévère.

37L’ordonnance introduit, en outre, dans la détermination du niveau de répression le critère du dommage, inexistant pour l’heure en droit pénal de réglementation. Elle opère ainsi, de la même manière et suivant les distinctions effectuées dans les articles précédents, une aggravation graduée des peines lorsque les comportements énumérés « ont porté gravement atteinte à la santé ou la sécurité des personnes ou provoqué une dégradation substantielle de la faune et de la flore ou de la qualité de l’air, du sol ou de l’eau ». Les peines principales encourues peuvent atteindre dans ces cas au maximum cinq ans d’emprisonnement et 300 000 € d’amende (art. L. 173-3, nv. C. env.). L’augmentation des quantum apparaît donc considérable lorsque les infractions formelles du droit pénal de réglementation deviennent des infractions de résultat portant des atteintes graves à l’homme, aux espèces ou aux ressources naturelles. Ces délits nouvellement créés n’intègrent cependant pas, et on peut le regretter, tous les dommages, mais uniquement ceux d’une certaine gravité, dont le degré reste d’ailleurs à définir. La grande imprécision des termes utilisés (« gravement », « substantielle ») ne facilitera certainement pas l’application de ces dispositions par le juge qui sera contraint d’en préciser les contours.

38Sans conteste, le dispositif mis en place réalise une réelle harmonisation des peines principales encourues pour la plupart des délits du Code de l’environnement. L’exemple type et symbolique, s’il fallait n’en donner qu’un seul, est la généralisation du délit d’obstacle au contrôle d’agents habilités, qui désormais s’applique à toutes les polices environnementales et connaît une répression uniforme de 6 mois d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende, quels que soient ses domaines d’intervention (art. L. 173-4, nv. C. env.). Cette recherche de cohérence se double d’un durcissement global de la répression tout à fait conforme à la ligne directrice établie par le droit communautaire et qui s’impose à tous les Etats membres de l’Union, dont la France. L’aggravation des peines ne se fait pas de manière aléatoire et arbitraire, mais s’inscrit dans un dispositif présentant des vertus pédagogiques particulièrement appréciables en matière de délinquance écologique. Elle intègre la nature spécifique de chaque comportement incriminé, son évolution potentielle déterminante de la gravité de l’infraction, pour en définitive répondre à l’exigence de proportionnalité de la peine.

39Cependant, la réforme laisse subsister des zones d’ombre ou en crée de nouvelles de nature à entraver une répression effective et efficace des infractions d’atteinte à l’environnement. Elle maintient le principe d’irresponsabilité pénale en cas d’autorisation administrative, confortant le juge pénal dans son rôle réducteur de « gendarme » de l’administration. Si cette dernière autorise des rejets polluants, le juge pénal ne pourra toujours pas condamner l’exploitant qui respecte les prescriptions administratives, quand bien même ces rejets entraîneraient une atteinte substantielle à l’environnement. Lorsque la situation permettra néanmoins de les retenir, le flou entourant les termes utilisés pour désigner ces dommages constitutifs d’une circonstance aggravante conduira inévitablement à des interprétations jurisprudentielles variant en fonction des circonstances de chaque espèce. C’est alors la question essentielle de la compétence des juges répressifs en droit de l’environnement et, partant, de leur formation, qui surgit à nouveau. En l’absence de magistrats spécialisés et sensibilisés à la matière, apparaît le risque que le caractère « substantiel » d’une dégradation portée aux éléments de l’environnement soit appréciée subjectivement, y compris en tenant compte du contexte plus ou moins médiatique du dossier pénal.

40Au final, il n’est pas certain que l’harmonisation constatée dans la hiérarchie des peines s’accompagne véritablement d’une simplification. Le procédé qui consiste à regrouper et classifier les infractions, puis à procéder par renvois à d’autres articles du code pour la définition de leurs éléments constitutifs et la détermination des peines qui leur sont attachées, n’est pas des plus simples puisqu’il suppose une certaine gymnastique à la fois matérielle et intellectuelle. Le non-spécialiste peut facilement se perdre dans le dédale des fondements légaux ainsi référencés, la lisibilité n’étant guère assurée. L’ordonnance aurait peut-être gagné en clarté si elle s’était contentée de réformer les peines là où elles se trouvaient, c’est-à-dire en maintenant l’articulation des textes répressifs spécifiques à chaque police spéciale du Code de l’environnement dont la diversité n’a pas été remise en cause.

41Toujours est-il qu’en vue d’une efficacité renforcée de l’action répressive, l’ordonnance complète son harmonisation par le haut du quantum des peines par la recherche d’une meilleure adéquation des mécanismes de répression à la problématique environnementale et à la délinquance qui en découle.

B – L’adéquation de la réponse pénale par des mécanismes répressifs spécifiques

42Du point de vue de la nature – et non plus du quantum – des sanctions prévues par le législateur, l’inadéquation de certaines des peines proposées par le Code de l’environnement, à savoir les peines classiques d’amende et d’emprisonnement, est flagrante. Si de telles peines sont adaptées aux infractions de droit commun, elles ne le sont guère en revanche à la délinquance écologique. A elles seules, et dans la mesure où le juge pénal demeure toujours réticent à s’approcher des maxima encourus dans les condamnations qu’il prononce, elles ne sauraient être dissuasives ni révélatrices de la valeur aujourd’hui accordée à la défense de notre environnement.

43Aussi, dès avant la réforme de 2012, des remèdes ont été apportés à cet état de faiblesse. Le droit de l’environnement est ainsi porteur de plusieurs innovations en termes de mécanismes répressifs, cherchant à répondre de façon adaptée à la spécificité de la problématique environnementale. Parce que les atteintes à l’environnement présentent dans la majorité des cas un caractère d’irréversibilité, la répression privilégie en ce domaine la régularisation de la situation à laquelle l’acte délictueux a porté préjudice. Dans cette optique, a été introduit un certain nombre de mesures et de peines complémentaires très innovantes dans certains secteurs environnementaux, tels que ceux de l’eau, de la pêche en eau douce, des installations classées ou de l’urbanisme. Dépassant la fonction primaire du droit pénal général qui est de réprimer, elles poursuivent un but utilitaire sur le plan écologique : celui de permettre que l’infraction cesse, d’en éviter le renouvellement ou de restaurer les milieux dégradés [29].

44A ce dispositif élargissant les pouvoirs du juge pénal qui pourra ainsi compléter – ou remplacer « à titre principal » – à bon escient le prononcé des peines principales classiques, s’ajoutent des procédures alternatives, telles que la transaction pénale très prisée en matière de délits aquatiques et piscicoles ou la procédure de l’ajournement de peine avec injonction de faire. Cette dernière, introduite pour la première fois dans la législation sur les installations classées par une loi de 1985 [30], constitue une mesure remarquable en théorie, tout à la fois pédagogique et réparatrice. Alors que le tribunal saisi déclare le délinquant coupable, il peut décider d’ajourner le prononcé de la peine en ordonnant au prévenu de remettre en état les lieux dégradés, de restaurer le milieu naturel ou encore de se conformer à la réglementation environnementale, ceci au besoin sous astreinte, mesure comminatoire par excellence dont le but est de contraindre l’agent à s’exécuter. Ce système, jugé d’une telle efficacité, a été repris ultérieurement dans la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 et dans celle du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit. Malheureusement et contre toute logique, faute d’avoir été élargie à l’ensemble des polices du Code de l’environnement, le juge pénal ne peut l’utiliser en-dehors de ces trois législations.

45L’ordonnance du 11 janvier 2012 réalise une avancée louable en la matière remédiant à la principale faiblesse du dispositif actuel qui réside dans son caractère ponctuel et sectoriel puisqu’il privilégie certaines polices (celles de l’eau, des installations classées…) et en ignore totalement d’autres (la protection de la faune et de la flore par exemple). La réforme généralise la procédure de l’ajournement avec injonction à l’ensemble des infractions prévues par le Code de l’environnement et commises par les personnes physiques et morales (art. L. 173-9) ainsi que toute une série de peines complémentaires (affichage de la décision, confiscation, immobilisation…, prévues aux articles L. 173-7 et L. 173-8, nv. C. env.). L’inégalité injustifiée marquant actuellement les différentes polices environnementales se trouve gommée et les pouvoirs du juge dans l’individualisation de la peine et son adéquation à la nature et aux effets de l’infraction perpétrée étendus.

46Le renforcement du rôle du juge répressif se manifeste également dans la possibilité qui lui sera désormais donnée, en cas de condamnation pour une infraction prévue au code, d’une part, de prononcer l’arrêt ou la suspension pour une durée ne pouvant excéder un an des activités soumises à procédure administrative, d’autre part, d’ordonner des mesures de remise en état ou de réparation des dommages causés à l’environnement, au besoin sous astreinte. Pour assurer l’exécution de ces mesures, l’ordonnance octroie un nouveau pouvoir au juge pénal, jusque là réservé aux autorités administratives : celui de décider de l’exécution d’office de ces mesures aux frais de l’exploitant et d’utiliser, à cette fin, la procédure de consignation (art. L. 173-5, nv. C. env.).

47Le processus de généralisation de ces mécanismes répressifs à toutes les polices du Code de l’environnement semble positif. Il procède d’une harmonisation et d’une simplification tout à fait salutaires au droit répressif de l’environnement. Une ombre au tableau pourtant : la transaction pénale qui fait obstacle aux poursuites pénales est elle aussi étendue à tous les délits et contraventions de 5^e classe du Code de l’environnement (art. L. 173-12, nv. C. env.), allant à contre-sens du mouvement général de pénalisation mené par la réforme et de la « création d’une morale de l’environnement » [31]. Applicable aux infractions les plus graves [32], si elle est effectivement utilisée, la transaction aura pour effet de réduire à néant l’arsenal répressif institué par l’ordonnance.

48De plus, d’autres lacunes restent à combler, laissant à la réforme un goût d’inachevé. La question d’une aggravation généralisée de la répression dans les cas de récidive, celle de la nature problématique des infractions formelles et, corrélativement, de l’incrimination de la tentative des délits de résultat [33], celle de la création d’infractions autonomes venant rééquilibrer un droit pénal de réglementation qui demeure largement majoritaire, n’ont pas été abordées.

49L’ordonnance pose donc une première pierre à l’édifice d’un nouveau droit pénal de l’environnement ; elle n’en réalise pas une refonte totale. Certes, elle crée des incriminations, des circonstances aggravantes et toute une palette de peines renforcées. Mais l’harmonisation et la simplification doivent, dans une deuxième étape, s’accompagner d’une application effective par les magistrats. Réapparaît à ce stade l’épineux problème de la formation des juges face à un droit qui reste hautement complexe et technique, problème qui ne pourra être solutionné que par la création de juridictions pénales spécialisées dans le contentieux environnemental. C’est dès lors au législateur au sens strict du terme, et non plus au Gouvernement par voie d’ordonnance, qu’il revient d’intervenir afin de donner à la réforme les moyens de son effectivité [34]. Et de répéter : « Vingt fois sur le métier remettez votre ouvrage… » [35] !