1La Convention européenne des droits de l’Homme (CEDH) est considérée aujourd’hui comme le texte gardien des libertés fondamentales sur le continent européen. Elle est régulièrement critiquée et commentée dans les médias, mais son autorité est d’autant moins remise en question en France, que ce pays est attaché à son image de pays protecteur des droits de l’Homme. Cependant, et ce même si elle était à la pointe des négociations lors de la rédaction de la Convention, sa ratification par Paris n’a pas été aisée, reflet de l’ambigüité de la position française face à l’Europe dans les années 1950-1960.

2Rédigée entre 1949 et 1950 dans le cadre du Conseil de l’Europe, dans une période marquée par l’après-Seconde Guerre mondiale et le début de Guerre froide, la Convention cherche à protéger les valeurs européennes communes afin de démarquer les pays signataires de ceux de l’Europe communiste et d’éviter à tout prix le retour du fascisme [1]. Elle ne comporte pas d’innovation majeure en ce qui concerne les droits protégés, considérés comme essentiels à la pérennité de la démocratie en Europe occidentale : droit à la vie, interdiction de la torture, interdiction de l’esclavage, de la servitude et du travail forcé, droit à un procès équitable, liberté de pensée, de conscience et de religion, liberté d’expression, liberté de réunion et d’association [2]… Ces droits, généralement protégés dans les législations nationales, sont également proclamés par les Nations Unies dans la Déclaration universelle des Droits de l’Homme de 1948. L’innovation réside dans le système de protection mis en place par la Convention. Outre les plaintes interétatiques, traditionnelles dans les tribunaux internationaux, la Convention autorise les recours individuels auprès d’une Commission puis d’une Cour européenne des droits de l’Homme (art. 25). Autrement dit, en vertu de la CEDH, un individu peut porter plainte contre un État pour non-respect de la Convention, et un État est susceptible d’être condamné à retirer ou amender un texte législatif qui ne respecterait pas cette dernière. Cette avancée est d’autant plus importante qu’elle concerne non seulement les nationaux, mais aussi toute personne ayant à se plaindre d’un manquement au respect de ses droits par un État, quelle que soit sa nationalité ; rien ne distingue plus les nationaux des étrangers en ce qui concerne la protection de leurs droits fondamentaux [3]. C’est cette nouveauté qui rend la Convention intéressante mais également difficile à accepter pour de nombreux États, car elle remet en cause leur toute-puissance sur leurs lois et ouvre, à ce titre, une brèche dans la souveraineté nationale. C’est également pour cette raison que l’acceptation de cet article est restée facultative lors de la ratification de la Convention.

3Le système conventionnel se situe entre droit et politique, puisqu’en plus de la Cour de justice sont créés une Commission, organe de conciliation davantage politique, et un Comité des ministres chargé de surveiller la mise en œuvre des arrêts adoptés par la Cour, moyen pour les États de contrebalancer les pouvoirs de la Cour [4]. Reconnaître celle-ci est facultatif pour les États, et celle-ci ne sera mise en place qu’une fois reconnue par huit d’entre eux. Cette ambiguïté, entre le politique et le juridique, est nécessaire aux yeux d’États qui ne sont pas toujours prêts à déléguer leur souveraineté. De plus, la Cour mise en place par la Convention est un tribunal de dernière instance ; les individus ne peuvent la saisir qu’une fois tous les recours internes épuisés, ce qui prend du temps et donne aux États le loisir de régler en interne les problèmes éventuels. Dans les débats suscités par la création de la Cour, il fut beaucoup question du respect des droits et des traditions nationales. De là, les nombreux renvois aux législations nationales, ce qui laisse aux États une marge de manœuvre dans l’application des textes. C’est le cas par exemple de l’article 7 : « Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou international. » Ce genre de clause permet aux États membres de garder un droit de regard sur leurs lois intérieures tout en garantissant l’application par tous de la Convention car celle-ci ne peut contredire le droit national. C’est d’autant plus important en ce qui concerne la France où, une fois ratifiée, la Convention est directement applicable en droit interne.

4Au terme de cette présentation rapide de la CEDH et de son fonctionnement, soulignons donc deux éléments : elle innove tout d’abord en matière de protection des droits ; elle porte atteinte ensuite, indéniablement, à la souveraineté des États, mais de nombreux garde-fous étaient prévus pour limiter l’atteinte aux souverainetés nationales et garantir aux États la possibilité de conserver leurs droits et leurs coutumes juridiques.

5Lors de la rédaction du texte de la Convention, la France fit partie des États partisans d’aller le plus loin possible dans la délégation de pouvoirs aux institutions créées par la Convention, dans le contexte de la Déclaration Schuman du 9 mai 1950 qui proposait la création d’une Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA). Elle fut, par ailleurs, avec les autres États membres du Conseil de l’Europe, l’un des premiers signataires de la CEDH, le 4 novembre 1950. Et pourtant, il fallut attendre 1974 pour qu’elle ratifie la Convention, non sans de nombreuses clauses optionnelles, et 1981 pour qu’elle ratifie pleinement les articles facultatifs et autorise donc le droit de recours individuel. Notre objectif ici est d’expliquer ce délai de presque un quart de siècle entre la signature de la CEDH par la France, et sa ratification. Nous montrerons que celui-ci n’est pas lié à des questions juridiques mais uniquement à des problèmes politiques, qui ont évolué avec le temps. Pour ce faire, il nous faut commencer par prendre en compte l’évolution des mentalités à l’égard du droit, les opportunités politiques en faveur ou non de la ratification et plus largement encore le contexte international.

La quatrième république : un manque de volonté politique

6Il importe de rappeler au préalable qu’en France, les libertés publiques étaient largement reconnues par la loi ordinaire, mais également par le préambule de la Constitution de 1946 qui, lui-même, fait référence à la Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen et proclame les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ainsi que les principes politiques, économiques et sociaux estimés particulièrement nécessaires à notre époque [5]. Cependant, la conformité des lois avec ce Préambule ne donne lieu à aucune vérification a priori ni a posteriori. Le Comité constitutionnel instauré en 1946 n’a que très peu de pouvoirs, ce qui pose un problème pour la ratification, car ratifier la CEDH revient à accepter qu’un juge puisse évaluer et remettre en question un texte législatif, ce qui est contraire à la tradition française de la toute-puissance parlementaire. Le système judiciaire français, né sous la Révolution, s’appuie sur le principe de la souveraineté du peuple et cette idée que les juges n’ont pas à faire la loi, directement ou indirectement. Seul le Parlement élu par le peuple a ce pouvoir. Le juge, lui, est censé suivre à la lettre les lois politiques et être prévisible. Même si cette vision est un idéal-type, elle n’en est pas moins constitutive de la vision française de la justice. Cependant, à partir de la fin du xix^e siècle, on discute beaucoup de la mise en place d’un système de contrôle de la constitutionnalité des lois.

7Une fois la Convention signée par la France et les autres pays du Conseil de l’Europe, celle-ci doit être ratifiée par dix États pour entrer en vigueur. Or, plusieurs tentatives vont avoir lieu en ce qui concerne la France à partir de 1951, et échouer sous la Quatrième République en raison de la question coloniale et des débats sur la laïcité, mais aussi de l’instabilité gouvernementale et du fait que la CEDH n’est pas une question centrale. Dès la première tentative, le ministère de la France d’Outre-mer s’oppose à la ratification [6]. Ses arguments sont simples : conscient que la France ne respecte pas totalement les termes de la Convention dans ses colonies, le ministère redoute que la France ne soit mise sur la sellette par des juges issus de pays anticolonialistes et donc forcément hostiles. Ce qui est en jeu est moins une question de droit que l’image politique du pays, d’autant que les Territoires d’Outre-Mer (TOM) font partie intégrante de la République et que la France ne peut les exclure « des bénéfices d’une convention présentant un caractère humanitaire [7] ». Le souhait du ministère de l’Outre-mer est donc que le droit de recours individuel ne soit pas reconnu, pas dans les TOM en tout cas. Le débat resta en suspens et, en 1953, lorsque la Convention entra en vigueur, le gouvernement trouva un accord lui permettant de ratifier le texte sans le droit de recours individuel. C’est ainsi que le texte fut adopté en Conseil des ministres le 15 septembre 1953 [8]. Cependant, l’Assemblée de l’Union française (AUF), devant laquelle passa d’abord le projet de loi, décida, sur l’impulsion des représentants communistes et après de longues discussions, que la Convention ne protégeait pas suffisamment les populations indigènes. Si bien qu’une fois le vote de l’AUF acté, la question de la ratification fut mise de côté.

8Les discussions reprennent en 1956, dans un contexte de relance européenne mais aussi de conflit autour de la laïcité de l’enseignement en France. Les membres de la SFIO estimaient que l’article 2 du Premier Protocole additionnel de la CEDH, qui affirme « le droit des parents à choisir librement l’enseignement de leurs enfants » risquait de légitimer le financement par l’État de l’enseignement privé. En fait, l’objection était spécieuse, liée à une controverse intérieure et sans rapport avec le texte de la Convention. À aucun moment en effet dans les travaux préparatoires sur la CEDH il n’a été fait mention d’une obligation pour l’État signataire de financer les établissements privés ; d’autres États qui nourrissaient les mêmes craintes avaient du reste déposé des réserves interprétatives afin de lever tout doute à ce sujet [9]. Le Conseil de l’Europe le rappelle aux responsables politiques et, le doute levé, la ratification est décidée en commission des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale. Mais cela se passe en mars 1958 et le changement de République met un terme à cette tentative de ratification. Cela n’empêcha pas René Cassin d’être nommé, en 1958, juge français à la Cour, même si la France n’a toujours pas ratifié la Convention. Le retard pris par la ratification sous la Quatrième République résulte donc d’un manque de volonté politique responsable de plusieurs occasions de ratification ratées.

Guerre d’Algérie et défiance gouvernementale sous la V^e République

9Jusqu’alors, il n’a pas été question de la guerre d’Algérie dans les débats sur la ratification de la CEDH. Ce n’est qu’au début de la Cinquième République, entre 1958 et 1962, que la question algérienne devient un motif central pour justifier son report [10]. On estime au ministère des Affaires étrangères que « politiquement on peut douter qu’il soit jugé opportun pour le gouvernement de considérer les départements algériens comme un territoire différent de la métropole et dont la République française assure les relations internationales [11] ». De nouveau, la crainte principale est que la France ne soit condamnée au titre de la CEDH en cas de ratification, ou tout au moins que ses actions en Algérie ne soient mises en cause sur la scène internationale. Les Affaires étrangères maintiennent ce raisonnement les années suivantes. Chaque tentative des parlementaires centristes, et elles furent nombreuses, bute sur cette question : « Sommes-nous disposés à justifier devant des organismes à composition internationale les mesures de sécurité qui s’imposent en Algérie [12] ? » Et ce malgré des arguments en faveur de la ratification, qui permettrait notamment de réaffirmer la tradition française de défense des droits de l’Homme. Toutefois, les discussions interministérielles se poursuivent et, en 1961, alors que se profile la fin de la guerre d’Algérie, le ministère des Affaires étrangères se dit prêt à entériner le projet de loi. Or, on préféra suspendre à nouveau la ratification [13]. Pourquoi donc ?

10En fait, le contexte politico-juridique, au début des années 1960, n’est pas favorable. Le Président de la République, Charles de Gaulle, se défie en effet de l’institution judiciaire en général et de la justice internationale en particulier. Il ne considère pas la justice comme un pouvoir, mais comme une autorité au service du pouvoir : les juges, qui ne sont pas élus au suffrage universel, doivent uniquement faire appliquer la loi au nom de l’État et de l’intérêt général [14]. Les seuls pouvoirs sont à ses yeux le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, les deux ̶ le second ayant le pas sur le premier – car ils procèdent de la souveraineté populaire par l’élection. De plus, la justice, dont l’unique objectif est de veiller à l’application des lois, ne saurait suspendre leur application [15]. Or, en cas de non-respect de la CEDH, la Cour européenne des Droits de l’Homme pouvait suspendre l’application d’une loi. Il lui est donc difficile de confier de telles prérogatives aux juges, qui plus est étrangers, de la Cour européenne des Droits de l’Homme. Enfin, pour de Gaulle, la justice doit rester française ; c’est une question de souveraineté et d’indépendance nationale. Il se méfiait déjà de la Cour de Justice des Communautés européennes, mise en place en 1958, et de la Cour pénale internationale, des instances qu’il jugeait trop influencées par les traditions juridiques anglo-saxonnes [16].

11La mauvaise opinion qu’a le Général de la justice est renforcée par l’arrêt Canal du Conseil d’État, qui qualifie d’« excès de pouvoir » l’instauration par le Président de la République de la Cour militaire de justice, une juridiction d’exception chargée de juger les responsables du putsch des généraux à Alger [17]. Cet arrêt a été considéré par les gaullistes comme « un coup de poignard dans le dos », une « intolérable usurpation » [18] ; ils considèrent que le Conseil d’État a outrepassé son rôle et ses pouvoirs et qu’il est intolérable qu’une juridiction prenne le pas sur le gouvernement. Ces réactions illustrent bien la méfiance gaulliste envers la justice, a fortiori si elle est administrée par des juges internationaux.

12De l’affaire Canal va sortir un nouvel obstacle à la ratification, la Cour de Sûreté de l’État. En effet, cette nouvelle juridiction d’exception peut allonger la garde à vue de cinq à dix jours, une disposition qui semble contraire à la CEDH. Tout au long des débats autour du projet de loi, René Cassin, alors juge à la Cour européenne des Droits de l’Homme, a mené une campagne d’information sur l’incompatibilité du texte avec la Convention, et cette campagne a trouvé un écho tant au Sénat qu’à l’Assemblée nationale [19]. Cependant, deux fonctionnaires du Conseil de l’Europe débattent de la question et arrivent à la conclusion que, si les dispositions du projet de loi semblent incompatibles avec la Convention, il est difficile de dire qu’elles la contredisent vraiment tant que la Cour n’aura rendu aucun jugement [20]. Cette question est désormais au cœur des débats sur la ratification : il reviendra toujours aux juges d’interpréter le texte et on ne peut préjuger de leur avis. Le gouvernement décide toutefois qu’au cas où le projet de loi serait incompatible avec la CEDH, il suffira de ne pas ratifier cette dernière [21]. Il aurait pourtant été possible, au moment de la ratification, d’émettre des réserves sur les dispositions de la CEDH contraires à la nouvelle juridiction française.

13En 1963, une fois la guerre d’Algérie terminée, le problème de la ratification revient sur le devant de la scène, étant entendu alors, pour la première fois, que la question centrale est celle de la souveraineté nationale [22]. Pour de Gaulle, selon Jean Foyer, à l’époque ministre de la Justice et proche du président français, la Convention est « une ingérence certaine dans les affaires intérieures des États [23] ». Aussi le Ministre œuvre-t-il à cette époque contre la ratification de la CEDH, qu’il estime trop inspirée du droit anglo-saxon, au détriment du droit français [24]. Il craint par ailleurs, en cas de ratification par la France, que les dispositions législatives nationales qui seraient contraires à la CEDH ne soient implicitement abrogées et que le législateur et les autorités investies du pouvoir règlementaire ne perdent la liberté de poser des règles contraires à celles de la Convention [25]. Selon J. Foyer, celle-ci met en cause la souveraineté des États européens en attribuant au secrétaire général du Conseil de l’Europe la compétence de requérir de toute Haute Partie Contractante des explications sur la manière dont son droit interne « assure l’application effective de toutes les dispositions de la Convention ». Le Ministre considère qu’il est « choquant d’habiliter un fonctionnaire ̶ fût-il international ̶ à exercer une véritable surveillance sur l’activité législative, règlementaire, administrative et juridictionnelle d’États souverains ». Il craint également que « pour les besoins de quelque stratégie internationale, l’un ou l’autre des gouvernements signataires de la Convention ne [soit] tenté de saisir la Commission, sous un prétexte apparemment humanitaire, de la question de la non-conformité d’une partie de la législation française ou de certaines pratiques administratives avec la Convention européenne ». Il ne souhaite pas que les décisions du gouvernement, par exemple en cas de conflit, soient portées devant la Commission et jugées par les autres gouvernements. La question de la compatibilité entre l’article 15 de la Convention et l’article 16 de la Constitution va devenir centrale dans les années qui suivent.

14En somme, J. Foyer redoute tout contrôle supranational sur la France. Que de Gaulle ait suivi l’avis de son ministre ou qu’il se soit forgé sa propre opinion auparavant, Foyer lui prête ces propos au Conseil des ministres qui devait examiner la question de la ratification :

15

Le général de Gaulle demanda d’abord au ministre des Affaires étrangères d’exposer les raisons pour lesquelles il jugeait la ratification nécessaire. Lorsque Maurice Couve de Murville eut terminé, je demandais la parole par un geste. Réponse du Général : « C’est inutile. » Je crus la partie perdue. Mais le Général continua : « J’ai lu votre note. Vous m’avez convaincu, la Convention ne sera pas ratifiée. La séance est levée » [26].

16Toujours selon J. Foyer, Couve de Murville, mécontent de la décision du Général, lui aurait dit : « Vous paraissez croire que la France sera toujours en période exceptionnelle. »

17Après cette décision prise au plus haut niveau, la question de la ratification est abordée une dernière fois à l’Assemblée Nationale, le 17 novembre 1964. Jean Foyer rappela l’opposition gouvernementale à la ratification de la CEDH et l’on s’abstint de revenir sur le sujet avant plusieurs années.

18Notons que le Conseil de l’Europe a répondu point par point à tous les arguments juridiques avancés à cette époque contre la ratification. Concernant le monopole de l’ORTF, il a rappelé que d’autres États ont adopté des réserves dans le domaine de l’audio-visuel afin de pouvoir ratifier la Convention [27]. À propos de la soi-disant inspiration anglo-saxonne de la Convention qui serait contraire à la tradition française, il a fait état des critiques des Anglo-Saxons, affirmant à l’inverse que la Convention était d’inspiration trop continentale puisque les juristes britanniques étaient opposés à l’idée même de déclaration des Droits de l’Homme. En fait, il est difficile d’évaluer qui de l’influence anglo-saxonne ou continentale l’emporte dans le texte. Les droits garantis sont plutôt d’inspiration continentale et les droits judiciaires d’inspiration anglo-saxonne. On peut considérer cependant que la Convention est devenue anglo-saxonne dans la pratique, mais la faute en incombe à la France qui, ne disposant pas de représentant à la Commission, ne put contrebalancer l’interprétation anglo-saxonne des droits judiciaires protégés par la Convention [28]. Enfin, la question de la comptabilité entre son article 15 et l’article 16 de la Constitution française aurait pu être réglée par une simple réserve interprétative lors de la ratification.

Un déblocage laborieux

19Le départ de De Gaulle de la Présidence de la République et l’arrivée de Pompidou, qui entend améliorer l’image de la France sur la scène européenne, vont permettre de débloquer le processus de ratification de la CEDH. Mais, avant d’entrer dans les péripéties de ce processus, il nous faut nous arrêter un instant sur l’évolution du contexte national et international.