Terre des hommes, le Comité international de la Croix-Rouge et la question du déracinement des enfants

8 En 1960, avant que Terre des hommes ne fût officiellement constituée, le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) saisit, avant toute autre grande structure privée ou publique helvétique, l’étendue du projet de la première intervention humanitaire internationale de l’association lausannoise : accueillir en Suisse et en Europe des milliers d’enfants algériens touchés par la guerre d’indépendance en Algérie [14]. Il s’agissait de placer ces enfants dans des colonies de vacances, chez des particuliers ou dans des établissements hospitaliers suisses, pour des séjours allant de trois à quatre semaines à « tout le temps qu’il faudra ». Edmond Kaiser, principal responsable de TDH, et ses émissaires genevois, les journalistes Marco Flaks et Roger Dubois, avaient préalablement contacté le CICR et lui avaient demandé un soutien financier et logistique [15]. Les responsables du CICR décidèrent cependant qu’il n’était « pas question de leur verser des fonds [16] ».

9 Le but du CICR, pas toujours enclin à financer les projets des Croix-Rouge nationales elles-mêmes, n’était pas, en effet, de financer d’autres organismes humanitaires. De plus, ils étaient réticents à participer à un projet qui semblait très complexe à mettre en place et qui allait, selon eux, à l’encontre de l’intérêt des enfants, du fait de leur déracinement. En outre, le CICR avait déjà négocié avec la France les limites de son intervention en Algérie, et celle-ci ne comportait pas le transfert d’enfants algériens en Suisse [17]. Fidèle au légalisme et à la quête de neutralité qui le caractérisait au moins depuis la Première Guerre mondiale, quitte à rester muet sur les abus des belligérants, le CICR avait de surcroît déjà refusé son soutien à un projet d’action similaire de la Croix-Rouge allemande en 1958 [18].

10 Pourtant, même si les membres du CICR doutaient vraisemblablement de la capacité d’un groupe d’amateurs anonymes, dépourvus de toute expérience dans l’action humanitaire internationale, à mener à bien une telle opération, ils décidèrent de ne pas indisposer « ce groupe de per­- sonnes », et de se renseigner « par acquit de conscience » sur les dé­- marches à accomplir pour obtenir des autorisations de sortie pour les enfants bloqués dans des camps en Algérie, dits « centres de regroupement » [19]. Ce ne fut donc ni financièrement, ni logistiquement que les délégués du CICR décidèrent de soutenir TDH, mais politiquement, et ce, partiellement et sous réserve. D’autre part, bien que constituant un argument solide pour ne pas aider TDH, la question du déracinement des enfants ne fut pas évoquée dans les discussions internes entre les membres du CICR. Elle n’apparut que lorsqu’il s’agit de dissuader TDH de poursuivre son projet. Ce qui donne à penser, sans correspondre à une conviction intime, que cet argument était purement rhéto­rique [20].

11 Dans les mois qui suivirent, tandis que le CICR tentait de rester à l’écart, TDH entamait des négociations directes avec l’armée française en Algérie, plus précisément avec l’inspecteur général des regroupements, le général Parlange. Ce dernier répondit non seulement personnellement très favorablement à la proposition initiale d’héberger une trentaine d’enfants algériens en Suisse, mais s’engagea en outre à attirer l’attention de sa hiérarchie « sur le grand intérêt » qu’elle présentait [21]. Par suite, le CICR, offusqué par l’initiative de TDH, sortit de l’ambiguïté avant même qu’un accord fût définitivement trouvé.

12 Après avoir contacté la Croix-Rouge suisse et l’Union internationale de protection des enfants pour s’assurer de leur soutien, y compris sur la question du déracinement, Michel Martin, membre du CICR à Genève, se rendit à Lausanne pour rencontrer personnellement les dirigeants de TDH [22]. Sa mission était à la fois de repérer si l’association était engagée politiquement en faveur des Algériens, de les dissuader de poursuivre l’entreprise, et de découvrir s’ils disposaient, le cas échéant, des moyens nécessaires pour conduire une telle opération. Martin développa à nouveau les mêmes arguments : le CICR et la Croix-Rouge française faisaient déjà un travail sur place, jugé plus efficace ; le déracinement et le « choc psychologique qui seraient infligés aux enfants lors de leur retour en Algérie » ne devaient pas être négligés ; enfin, il fallait s’attendre à « l’opposition probable des autorités françaises à toute action internationale » [23]. Cependant, non seulement le délégué du CICR ne réussit pas à les dissuader d’atteindre leurs objectifs, mais il sortit lui-même de cette rencontre avec une « bonne impression [des] animateurs de Terre des hommes ». Martin conclut ainsi son rapport d’entretien : « Je pense que nous pouvons leur faire confiance pour mener à bien l’opération qu’ils envisagent. »

13 TDH obtint ainsi du CICR l’aide de son délégué en Algérie pour accéder à « des autorisations d’hospitalisation de ces enfants en Suisse [24] ». Les résistances liées au déracinement des enfants disparurent alors. Cependant, un certain nombre d’interrogations surgirent, liées notamment aux placements familiaux des enfants algériens.

Des placements hospitaliers et familiaux

14 Après quelques mois de négociations, le 15 février 1961, le délégué général de la France en Algérie, Max Moulins, autorisa officiellement un premier convoi de trente enfants [25]. Suivirent alors un second le 6 mai, un troisième le 30 mai, et bien d’autres, avant et après les accords d’Évian de 1962 qui mirent un terme au conflit. Entre fin février 1961 et mai 1963, TDH organisa l’accueil en Suisse de 574 enfants, dont 200 pour des « placements hospitaliers » et 374 pour des « placements familiaux » [26]. Parmi ces placements familiaux, quelques-uns débouchèrent sur des adoptions de droit, mais surtout de fait, adoptions qu’Edmond Kaiser appelait non sans malice des « accueils à vie ». Cet effort rhétorique permettait à TDH d’en faire un acte plus léger, plus en phase avec le caractère prétendument humanitaire de l’intervention menée par l’association et, par conséquent, de détourner l’attention de leur aspect pas tout à fait légal.

15 Car le contexte juridique de l’adoption en Suisse restait, au début des années 1960, largement fondé sur les préconisations du Code civil de 1907, qui pouvaient suffire au début du siècle, lorsque les adoptions étaient très rares, mais qui étaient devenues obsolètes à cette époque [27]. Ainsi, l’ar­ticle 267 stipulait, à propos de l’adoption : « L’autorité ne peut la per­mettre, même lorsque les conditions de la loi sont remplies, que si l’adoptant a fourni des soins et secours à l’adopté ou si l’adoption est déterminée par d’autres justes motifs et n’est d’ailleurs pas préjudiciable à l’enfant. » Or, le programme de placements familiaux de type « accueil à vie » développé par TDH donnait justement l’occasion aux familles suisses de fournir « des soins et secours à l’adopté ». De plus, il était relativement aisé pour un avocat de plaider, à propos d’un enfant étranger accueilli depuis des mois voire des années en Suisse, originaire d’une contrée en guerre ou misérable, souvent orphelin ou abandonné, que le motif de l’adoption était « juste » et non « préjudiciable à l’enfant ». Ajouté à cela, comme on l’a vu précédemment, le nombre d’enfants suisses à adopter déjà inférieur à celui des couples candidats en 1963 [28], force est de constater que les conditions étaient réunies pour le succès de tels programmes. Edmond Kaiser semblait en outre sensible aux arguments des couples en mal d’enfants, ainsi qu’à leur soutien financier à la cause portée par TDH [29].

16 Si les textes de loi encadrant l’adoption étaient suffisamment flous pour permettre à TDH de se frayer une voie, il lui restait cependant à convaincre ses interlocuteurs en Suisse, et notamment le CICR et l’État fédéral. Car si l’accueil et l’hospitalisation d’enfants étrangers au lieu d’une aide sur place ne faisaient déjà pas l’unanimité, leurs placements suivis d’adoptions gênaient franchement les dirigeants associatifs humanitaires helvétiques ainsi que les autorités fédérales, au moins durant la première moitié des années 1960. Au contraire, le « public suisse » était tout à fait favorable à ces adoptions, et finançait par des « dons privés » la plupart des actions de TDH, à hauteur de 200 000 francs suisses entre 1961 et 1962, 155 000 en 1963, 250 000 en 1964, 656 000 en 1967 [30], des sommes non négligeables qui impressionnèrent les autorités suisses.

17 Cependant, ces dons ne résolurent pas tous les problèmes de TDH. Ainsi, en 1966, le ministre algérien de la Santé interpella le secrétaire général de l’Aide suisse à l’étranger sur le sort de 200 enfants placés par TDH en Suisse. Selon les renseignements obtenus par la Division des organisations internationales du Département politique fédéral, le risque était que ces enfants, au moins pour une partie, « seraient considérés par les familles qui les ont reçus comme “adoptés” par celles-ci, qui refuseraient en conséquence de les laisser repartir [31] ». Ce fut le cas de l’enfant algérien A., placé en 1963 à l’âge d’un an dans une famille vaudoise, qui le garda au moins jusqu’en 1975. Pourtant, sa mère biologique ne cessait de le réclamer, un rapatriement avait été prévu dès 1969 et l’ambassadeur de Suisse à Alger s’était mobilisé lui-même dans ce sens [32]. Ainsi, les autorités suisses au plus haut niveau étaient-elles déjà conscientes à cette époque du revers de la médaille de l’action humanitaire de TDH en Suisse et à l’étranger. Les dirigeants helvétiques décidèrent alors d’affronter TDH, sans toutefois en mesurer les conséquences. Leur échec les força à travailler avec TDH, à accepter ses pratiques, et même à les normaliser.

L’État fédéral suisse et Terre des hommes : une relation de compromis

20 Dès l’automne 1965, des tractations débutèrent en Suisse, au Vietnam, aux États-Unis et dans d’autres pays européens et asiatiques pour parvenir à un accord plusieurs mois après sur la nature de l’intervention de TDH à l’égard des enfants vietnamiens (aide sur place, déplacements pour des hospitalisations en Thaïlande, en Suisse ou ailleurs en Europe, suivis ou non d’un programme d’adoption), les profils d’enfants qui en feraient partie (seuls les blessés ou brûlés de guerre [37], et ceux et celles atteints par des maladies chroniques a priori non soignables sur place), et les moyens de transports utilisés (et qui en assumerait le coût). Cette fois-ci, TDH se heurta non seulement à l’opposition d’autres associations privées suisses, mais également à celle du Département d’État des États-Unis, de la Police fédérale des étrangers et du Département politique fédéral en Suisse.

21 La diplomatie nord-américaine redoutait les répercussions nationales et internationales de tels transferts d’enfants motivés par des raisons sanitaires, d’autant plus que les enfants brûlés l’étaient au napalm, amplement employé par l’armée des États-Unis au Vietnam. En effet, contrairement aux associations nord-américaines présentes sur place, qui n’envoyaient aux États-Unis que des enfants pour l’adoption, TDH envisageait surtout à ce stade des soins intensifs en Europe ; le programme d’adoption était en effet mis entre parenthèses, faute d’accord de Berne [38]. En Suisse, la Police fédérale des étrangers et le Département politique fédéral se déclarèrent, en interne, « sceptiques », mais ne voyaient « aucune possibilité de [s’opposer] à l’œuvre d’une organisation humanitaire qui se [déroulait] sur le plan exclusivement privé » [39]. L’association Terre des hommes était tolérée, sans plus.

22 Ainsi, le 20 mai 1966, à l’aéroport de Genève, tandis que des membres de la presse, des autorités sud-vietnamiennes et des responsables de TDH attendaient que le premier convoi de trente-quatre enfants (trente-deux, selon la presse) franchisse la douane et les services d’immigration suisses, la Police fédérale des étrangers refusa, à la surprise générale, l’entrée sur le territoire à treize d’entre eux (vingt-quatre, selon la presse), au motif qu’il ne s’agissait pas d’enfants brûlés ou blessés lors d’affrontements, mais d’enfants malades, nuance qui, selon la police, aurait dû être respectée par TDH [40]. Le tollé fut immédiat. Ce qui aurait dû être une démonstration de fermeté de Berne vis-à-vis de TDH tourna au fiasco : les presses suisse, allemande, française, italienne, israélienne, mozambicaine, etc., les représentations diplomatiques suisses à l’étranger, les membres de la classe politique helvétique, tous se demandèrent les raisons de cette décision [41]. Quatre jours plus tard, une conférence de presse réunit au Parlement suisse les représentants de TDH, de la Police fédérale des étrangers, du Département fédéral de justice et police et du Département politique fédéral à ce sujet. Dans une note à usage interne, l’observateur du Département politique fédéral déplora l’absence de communication des autorités suisses dans cette affaire, ainsi que le « monopole de l’aspect politique » par Edmond Kaiser [42]. Le même jour, une autre note affirmait que « selon certaines rumeurs M. Kaiser, président de T[erre] d[es] H[ommes] en Suisse, que ses admirateurs portent aux nues, serait un futur candidat au Prix Nobel [43] ».

23 La situation devenait particulièrement embarrassante pour les autorités suisses, qui soupçonnaient en outre TDH d’avoir orchestré cet épisode afin de se poser en victime et de mener une campagne de presse virulente contre le gouvernement et son système d’entraide internationale. Ce qui était en effet vraisemblable, étant donné l’habileté avec laquelle TDH utilisait la presse à sa faveur. Ainsi, le lendemain, le 25 mai 1966, le Département fédéral de justice et police émit un communiqué, intitulé « Orientation à l’intention de la presse [44] ». Dans celui-ci, il revint sur la décision prise par la Police fédérale des étrangers à l’égard des enfants vietnamiens, et s’en désolidarisa en précisant « que seule la Police fédérale des étrangers [avait] eu à s’occuper de cette affaire ».

24 L’affaire permit à TDH de sortir beaucoup plus forte de ce bras-de-fer, et de bénéficier d’une ligne directe avec le Département politique fédéral. Dès lors, la coopération entre les autorités helvétiques et TDH se renforça, malgré l’opposition persistante de la Police fédérale des étrangers, d’une partie du Département politique fédéral et de la Conférence nationale suisse de travail social [45]. L’État fédéral suisse commença à soutenir l’action de TDH au Vietnam et ailleurs, comme il le faisait avec la Croix-Rouge suisse et le CICR, par l’envoi régulier de médicaments, de vivres, de lait en poudre et d’argent pour financer les hôpitaux locaux. Peu après, les autorités helvétiques n’eurent d’autre choix que de soutenir l’accueil et l’adoption d’enfants étrangers en Suisse.

La révision de la loi sur l’adoption et l’effet Terre des hommes

25 Dès 1957, le Département fédéral de justice et police avait mis en place une commission d’études dite Grossen, du nom du juriste responsable, pour entamer un processus de révision du droit suisse concernant l’adoption d’enfants. Cinq ans plus tard, celle-ci émit un rapport qui resta sans suite, jusqu’en 1966, lorsque les rebondissements de l’action humanitaire et des adoptions d’enfants étrangers portées par TDH attirèrent l’attention de tous sur le caractère vétuste de la loi suisse. Le problème, c’est que même le rapport de 1962 était alors obsolète, comme l’a bien noté le professeur Overbeck de l’Université de Fribourg : « Depuis lors, les idées ont encore passablement évolué en la matière [46]. » À l’étranger, d’un côté, de nouvelles lois nationales étaient mises en place partout en Europe (Pays-Bas, Royaume Uni, Luxembourg, Autriche, Allemagne de l’Ouest et de l’Est, Pologne, Albanie, France, Grèce, Belgique et Italie) ; de l’autre, des ententes et des conventions internationales tentaient déjà d’apporter une réponse aux adoptions d’enfants étrangers (Nations Unies en 1957 et 1960, Conférence de La Haye de droit international privé en 1965, Conseil de l’Europe en 1967). En somme, c’était un sujet que les autorités et les associations suisses ne pouvaient ignorer, quand elles n’étaient pas engagées directement et indirectement dans sa mise en œuvre.

26 Pourtant, si les Suisses décidèrent d’agir, ce ne fut vraisemblablement qu’en raison du contexte interne, et plus précisément de la visibilité prise par les adoptions d’enfants étrangers amenés en Suisse par l’action de TDH. C’est en tout cas ce que révèlent les différentes archives auxquelles nous avons eu accès, où les références implicites ou explicites à TDH sont omniprésentes. Ainsi, dans une lettre adressée en 1966 au Département fédéral de justice et police à propos de la révision de la loi sur l’adoption, la section suisse du Service social international, farouche opposant de TDH, précisa-t-elle : « Cette réglementation est d’autant plus urgente qu’en ce moment ont lieu de nouvelles tentatives afin de trouver des foyers d’accueil suisses pour des enfants en provenance de pays en voie de développement ou de régions troublées par la guerre [47]. » En 1969, lors du deuxième « Séminaire suisse sur l’adoption », contrairement au premier de 1963 évoqué précédemment, le sujet central fut bien, outre la révision de la loi suisse, l’adoption d’enfants étrangers et ses déclinaisons, « l’enfant européen », « l’enfant de couleur » et « l’adoption inter-raciale » [48].

27 Le fait est que TDH, dès le début de ses opérations en 1960, eut une influence sur l’ensemble du système suisse d’adoption d’enfants : des adoptés et adoptants jusqu’aux autorités cantonales et fédérales, en passant par les associations charitables ou humanitaires. Ce qui, à défaut d’une nouvelle législation qui n’apparut qu’en 1972, se traduisit par des circu­laires réglementant l’adoption d’enfants vietnamiens, émises explicitement à la demande de TDH, tant par le Département fédéral de justice et police que par la Police fédérale des étrangers [49]. L’association lausannoise était devenue un acteur incontournable.