L’affirmation des Neuf dans le monde : la déclaration sur l’identité européenne

18Traditionnellement analysé sous l’angle des tensions euro-américaines qui se sont manifestées courant 1973, le dossier de la déclaration sur l’identité européenne se révèle en fait plus complexe. Si la prise de conscience de l’identité européenne trouve son origine dans les années 1960, le début des années 1970 est marqué par une accélération du processus. Cette évolution est favorisée, d’une part, par la nécessité croissante de l’Europe de se définir par rapport au monde dans le contexte de la préparation du premier élargissement et, d’autre part, par les interpellations de plus en plus nombreuses des pays tiers sur la personnalité de l’Europe. Ces interrogations nourrissent les propos sur l’identité européenne et « acheminent » progressivement les esprits vers la nécessité de définir le rôle de l’Europe dans le monde [15].

19Alors que l’idée de définition de l’identité européenne est dans l’« air du temps [16] », le contexte particulier de l’année 1973 constitue l’élément déclencheur de cette évolution. Trois facteurs y contribuent. Le premier est lié à la question des relations euro-américaines. Ce problème se trouve au cœur des discussions de la Coopération politique à partir du discours d’Henry Kissinger sur l’« Année de l’Europe ». Les travaux des Neuf imposent progressivement l’idée qu’il serait difficile, sinon impossible, de se présenter comme un front uni face aux États-Unis sans définir en amont la place de l’Europe dans le monde [17]. La signature, le 22 juin 1973, de l’accord américano-soviétique sur la guerre nucléaire constitue un deuxième facteur. Cet événement, qui est considéré par la plupart des partenaires européens comme une menace à leur sécurité et leurs intérêts, ne peut qu’encourager les Neuf à s’engager sur le chemin de la définition de leur propre identité face au tête-à-tête américano-soviétique, qui tend à s’imposer depuis la signature de SALT I [18]. Enfin, un ultime élément réside dans le succès remporté par les Européens dans le cadre des négociations de la CSCE et notamment au cours des pourparlers multilatéraux préparatoires [19]. Cette réussite leur confère la confiance nécessaire pour mener rapidement le processus d’affirmation de l’identité européenne.

20C’est dans cette atmosphère propice que le Royaume-Uni propose à ses partenaires fin juin 1973 l’élaboration d’un document sur l’identité européenne [20]. Entre l’initiative britannique et l’achèvement de la rédaction du document, six mois à peine s’écoulent. Plusieurs textes nationaux sont déposés auprès de la présidence danoise à la fin de l’été [21]. Il s’agit des notes britannique, irlandaise et française [22]. C’est sans doute le document français qui change définitivement la donne et permet au texte en préparation de « mener sa propre vie », indépendamment de la question des relations euro-américaines. Alors que les projets britannique et irlandais inscrivent la question de l’identité européenne dans la problématique des relations euro-américaines, le texte préparé par le Quai d’Orsay donne de la hauteur au débat à travers une approche globale et ambitieuse. C’est ainsi sans surprise qu’il obtient très vite l’adhésion des neuf partenaires et qu’il est pris comme point de départ pour la rédaction du document sur l’identité européenne.

21Le travail proprement dit de ce qui deviendra la déclaration sur l’identité européenne se déroule entre septembre et novembre 1973, date à laquelle elle est approuvée par les ministres des Neuf [23]. Publiée le deuxième jour de la conférence de Copenhague, le 15 décembre 1973, la déclaration reflète l’esprit dans lequel elle a été rédigée, à savoir une forte ambition, détermination et confiance des Neuf, et elle prend ainsi les allures d’un véritable projet de politique étrangère [24]. Composée de trois parties, la déclaration met l’accent dans un premier temps sur la cohésion interne des Neuf, en soulignant les valeurs sur lesquelles se fonde la politique des partenaires européens. La deuxième partie de la déclaration est consacrée à la définition de l’identité européenne par rapport au monde. La présentation programmatique de la politique que les Neuf entendent mener sur la scène internationale en représente l’élément clé. Enfin, dans la troisième partie, les Neuf affirment en guise de conclusion qu’ils s’appliqueront « à définir progressivement leur identité vis-à-vis des autres entités politiques ». Ainsi, confortés dans leurs convictions par les succès remportés au cours de l’année 1973 à la CSCE, au Proche-Orient et face aux États-Unis, les Européens apparaissent décidés à replacer l’Europe au centre du réseau des relations internationales et à renforcer son rôle à travers l’approfondissement du processus européen [25].

22Les attitudes américaines et soviétiques, sceptiques, voire hostiles [26], lors de la publication de la déclaration prouvent que la volonté des Neuf de procéder à une double affirmation face aux États-Unis et à l’Union soviétique n’est pas passée inaperçue. Et ces réactions négatives, prévisibles dans une certaine mesure, révèlent que, fin 1973, les Européens ont atteint leur objectif, tout du moins sur les plans symbolique et déclaratoire.

Les Neuf et la CSCE, naissance et déclin d’une politique étrangère

23La CSCE représente le chantier le plus notable de la Coopération politique au cours des premières années de son activité. De nombreux témoignages attestent non seulement le rôle formateur de la CSCE pour le mécanisme de la CPE mais aussi son importance dans l’affirmation des Neuf en tant qu’entité sur la scène internationale. Selon Étienne Davignon [27], la CSCE est la première photographie qui a été mise dans le « cadre » de la CPE et elle « a eu la conséquence de faire comprendre […] que l’Europe existait » [28]. Ce double mouvement explique que la CSCE soit restée gravée dans les esprits comme le grand succès de la CPE dans la première moitié des années 1970.

24Alors qu’au début de la décennie rien ne laissait présager une place importante des pays de la CPE dans le processus de la CSCE, le travail tenace des instances de la Coopération politique ainsi que la solidarité et la fermeté des États membres pendant les négociations des pourparlers multilatéraux préparatoires (PMP) et de la Conférence proprement dite font des Neuf un acteur incontournable de la CSCE. La précision des objectifs, la clarté de la stratégie et la cohésion sans faille sont les facteurs fondamentaux de la réussite de la CPE dans ce dossier. Il n’est donc pas étonnant que Jacques Andréani affirme que les Neuf ont mené « une véritable politique commune » au cours de la CSCE [29].

25La Commission européenne apporte sans aucun doute sa contribution à ce succès. Son rôle est indéniable sur les questions économiques abordées par la Conférence mais aussi sur le plan politique. C’est sa ténacité qui amène les Neuf à aller de plus en plus loin dans leur affirmation en tant que membres d’une communauté européenne dont l’existence avait été niée jusqu’alors par les pays de l’Europe de l’Est [30]. La signature de l’Acte final par Aldo Moro, dans sa double qualité de président du Conseil des ministres de la République italienne et de président en exercice du Conseil des Communautés européennes, représente à la fois un symbole fort de la reconnaissance de la construction européenne et l’aboutissement d’un processus que certains des Neuf auraient été moins enclins à engager sans la détermination des représentants de la Commission.

26Enfin, un rôle important pendant la CSCE est joué par les hommes : par les ministres qui donnent les impulsions nécessaires et par les diplomates qui, au niveau des directeurs politiques et surtout au niveau des experts présents aux différentes phases des négociations de la CSCE, rendent l’action des Neuf efficace tout au long de la Conférence [31].

27Mais la réussite des Neuf est aussi favorisée par une série de facteurs liés au contexte particulier des pourparlers et aux deux Grands. Se déroulant en vase clos, entre experts, les négociations relèvent principalement « du domaine de la politique internationale abstraite, de l’idéologie [32] ». L’action des Neuf est alors facilitée, parce que les enjeux matériels, tout du moins dans l’immédiat, sont quasiment absents. L’attitude effacée des États-Unis jusqu’en 1974 laisse les Neuf assumer le rôle de leader dans le camp occidental et leur permet de fédérer les autres pays autour de leurs positions [33]. Quant à l’Union soviétique, elle aborde les négociations de la CSCE en position de faiblesse après le succès obtenu par les Neuf lors des PMP. De plus, Moscou qui veut obtenir la reconnaissance du statu quo politico-territorial en Europe finit par faire une série de concessions sur d’autres questions [34]. Le contexte extérieur à la CPE apparaît ainsi tout aussi déterminant pour les succès des Neuf que leur cohésion interne.

28Si la CSCE marque une avancée pour la Coopération politique, les suites du processus dans un contexte international très différent, de reprise des tensions Est-Ouest, sont marquées par plusieurs déceptions. En effet, l’évolution de l’action des Neuf dans le cadre du processus d’Helsinki, entre 1977 et 1980, met en lumière la fragilité de la CPE dans un dossier qui était devenu la marque de son succès au cours de la première moitié de la décennie. C’est d’abord avec une certaine surprise que les Neuf observent ce déclin, mais ils sont finalement amenés à se rendre à l’évidence et à accepter leur échec [35]. Paradoxalement, le mécanisme qui avait fait ses preuves en 1973-1975 essuie un lourd revers à la fin de la décennie, dépassé par une situation qui échappe progressivement à son contrôle. L’expérience de la CPE lors du suivi de la CSCE devient ainsi un cas d’école, en montrant comment les aléas du contexte international peuvent freiner une action a priori solide.

29Plusieurs facteurs contribuent au déclin de l’influence des Neuf dans le dossier de la CSCE. D’abord, les Européens ne réussissent pas à s’adapter au nouveau cadre du processus d’Helsinki et ne parviennent pas à se manifester comme une force de proposition lors des suites de la CSCE. Par ailleurs, l’action de la CPE est freinée, sur fond de divergences euro-américaines, par l’intérêt croissant de Washington pour le processus. De plus, la détérioration constante du climat entre l’Est et l’Ouest, entre 1977 et 1980, remet en marche la logique des blocs. La marge de manœuvre des Neuf se rétrécit et leur cohésion se dégrade progressivement en raison de leurs divergences concernant l’attitude à adopter face à l’Est. Ainsi, avant l’ouverture de la conférence de Madrid à l’automne 1980, la CPE n’arrive plus à peser dans le camp occidental, l’Alliance atlantique s’imposant désormais comme principal forum de concertation.

De la diplomatie déclaratoire à la diplomatie active : la CPE au Proche-Orient

30Contrairement à la CSCE, la question du Proche-Orient se révèle un dossier difficile dès son inscription à l’ordre du jour des instances de la CPE, fin 1970. Les positions hétérogènes et parfois opposées dont font preuve initialement les pays européens sont l’obstacle fondamental à l’élaboration d’une attitude commune de la Coopération politique [36]. Le principal enjeu pour les Européens est de surmonter cette difficulté qui les accompagne tout au long de la décennie. À celle-ci s’ajoute la position de hors-jeu des Neuf dans la résolution du conflit. Alors que les pays arabes souhaitent voir les Européens agir, Israël ne cache pas son opposition. De plus, les États-Unis, qui s’imposent comme principal interlocuteur des parties en conflit, notamment après la guerre d’Octobre, n’hésitent pas à freiner les velléités des Neuf à peser sur cette question du Proche-Orient et à exercer des pressions pour que les Européens soutiennent la politique américaine dans la région [37].

31Dans ces conditions, même si les Neuf tentent, entre 1973 et 1980, de rapprocher leurs positions sur une question en constante évolution et d’influer sur la résolution du conflit, les résultats obtenus sont mitigés. Huit déclarations sur le Proche-Orient sont rendues publiques par les Neuf entre 1973 et 1980 [38]. Souvent décriée par les pays arabes et par les observateurs, cette diplomatie déclaratoire révèle certes une certaine impuissance de la Coopération politique, mais elle est aussi la preuve du rapprochement progressif des positions des Européens sur la question. C’est grâce à ce processus que les Neuf sont en mesure d’adopter en juin 1980 la déclaration de Venise et d’exprimer une position commune sur la résolution du conflit [39].

32Par ailleurs, l’utilisation de la diplomatie déclaratoire permet de poser les bases du développement de l’identité des Neuf sur le dossier proche-oriental. En effet, le travail constant des instances de la Coopération politique sur cette question favorise une meilleure connaissance mutuelle des attitudes des Neuf et contribue à renforcer l’évolution vers une communauté de vues des Européens. Dans le cadre de ce processus, les Neuf parviennent également à faire valoir l’expérience acquise dans ce dossier par certains d’entre eux, plus particulièrement celle de la France et du Royaume-Uni. De plus, la CPE permet à certains partenaires de mener dans le dossier du Proche-Orient une politique plus affirmée qu’ils ne pourraient le faire au niveau national. C’est le cas de la République fédérale d’Allemagne qui est, sous couvert de la Coopération politique, en état d’échapper aux pressions israéliennes [40]. De leur côté, l’Irlande et le Danemark sont pris dans l’engrenage de la CPE et sont par conséquent amenés à se prononcer sur un dossier qui occupait jusqu’alors une place réduite dans leur politique extérieure. Les Neuf apprennent ainsi à agir en tant qu’entité, même si pour cela ils doivent parfois consentir à moduler certaines convictions.

33Cependant, la diplomatie active est quasiment absente de l’action européenne au Proche-Orient. Certes, le contexte favorable de l’année 1980 permet aux Neuf d’entamer une première mission européenne au Proche-Orient en vue de la recherche d’une solution du conflit. Mais ses résultats mitigés et l’unité fragile des Neuf révèlent les difficultés de la Coopération politique à s’imposer comme acteur dans la résolution de la question proche-orientale [41]. Par ailleurs, le dialogue euro-arabe, dont l’idée est lancée à la suite de la guerre d’Octobre et de l’embargo pétrolier, peine très vite à s’imposer comme un levier politique d’envergure. La forte opposition américaine pousse les Neuf à orienter le dialogue principalement vers une coopération économique. Malgré les insistances arabes, les échanges politiques se limitent, après la mise en place de la Commission générale en 1976 [42], aux déclarations d’ouverture des sessions de cette Commission [43]. Enfin, la suspension du dialogue en 1979 met en veille la coopération euro-arabe dont les résultats ont été jusqu’alors très réduits.

34En guise de conclusion, il faut souligner qu’en faisant entendre leur voix sur différents sujets, les Européens gagnent progressivement en visibilité. Les déclarations communes, les démarches, les initiatives, les votes à l’ONU contribuent à donner aux tiers une image des Neuf unis dans l’action. Ainsi, à la fin de la décennie, les Européens jouissent-ils d’une certaine crédibilité sur la scène internationale. Par ailleurs, même si la diplomatie des Neuf reste souvent déclaratoire, il ne faut pas sous-estimer ses effets positifs. Elle contribue au développement d’une certaine cohésion entre les Neuf et à l’émergence d’une identité commune dans le domaine de la politique étrangère. Cette évolution prépare les développements ultérieurs de la coopération en politique étrangère et, par conséquent aussi, ceux du projet européen : la création du secrétariat de la Coopération politique dans l’Acte unique européen en 1986, la mise en place de la politique extérieure et de sécurité commune (PESC) dans le traité de Maastricht ou du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) dans celui de Lisbonne.

35Toutefois, si la diplomatie active n’est pas absente, les résultats obtenus par la CPE entre 1973 et 1980 sont limités. Les divergences de visions ou d’intérêts des Neuf sont le principal obstacle à la mise en place d’une action réelle. Ainsi, l’harmonisation des positions nationales débouche-t-elle souvent soit sur l’adoption du plus petit dénominateur commun, soit sur un constat d’échec. Le caractère pragmatique du mécanisme révèle ses limites dans ces situations. L’adoption des décisions par consensus, tout en garantissant à tous les partenaires le même poids dans la prise des décisions, peut freiner l’action des Neuf dans les cas où l’identité de vues est difficile ou impossible à atteindre. Un autre obstacle réside dans le traitement au cas par cas des différents dossiers. L’absence d’une politique globale dans le domaine des Affaires étrangères pénalise fortement la CPE. Les objectifs arrêtés, même ambitieux, sont flous concernant le but réel de l’entreprise. Le risque est grand dans ces conditions de se limiter au côté déclaratoire de la diplomatie et de ne pas franchir le pas vers une diplomatie active.

36Enfin, la CPE demeure dépendante du contexte international et des agissements des deux Grands. Indéniablement, l’évolution positive de la CPE jusqu’en 1977 est fortement favorisée par le climat de la détente. La libération des forces centrifuges au sein de l’Alliance atlantique donne aux Européens plus de marge de manœuvre. Leur volonté de se démarquer de l’allié américain et d’instaurer un dialogue propre avec Moscou, notamment dans le dossier de la CSCE, peut être concrétisée. Il convient par ailleurs de souligner que l’essor connu par la CPE est aussi favorisé par l’entente qui s’établit entre Londres, Paris et Bonn au temps d’Edward Heath, Georges Pompidou et Willy Brandt. En plus de ses effets immédiats (Proche-Orient, CSCE), l’impulsion venue des trois grands, à ce moment-là, a des répercussions à moyen terme. Les succès obtenus face à Washington et à Moscou en 1973 et 1974 agissent comme un catalyseur au sein des Neuf et favorisent l’approfondissement de la CPE, encore à ses débuts. La reprise progressive des tensions Est-Ouest, à partir de 1977, fragilise la cohésion des Neuf. L’Union soviétique devient un interlocuteur de plus en plus difficile, mettant à mal l’action des Neuf dans les suites de la CSCE. Les États-Unis, qui entrent dans une phase de perte de leadership, accentuent les pressions sur les Neuf pour les amener à suivre la politique américaine. L’attitude de Washington a un effet de paralysie sur l’action de la CPE, les différentes politiques des Neuf à l’égard des États-Unis refaisant alors surface. Ainsi, sur fond de tensions Est-Ouest, les Neuf se divisent-ils sur l’attitude à avoir face au changement du contexte international.

37Force est de constater qu’à la fin de la décennie, la CPE n’a pas la même robustesse qu’à l’époque de la détente. Les difficultés éprouvées par les Neuf provoquent une stagnation du mécanisme. Malgré la multiplication des échanges et des rapports rédigés par les échelons inférieurs de la CPE, les Européens ont du mal à agir. Paradoxalement, alors que le mécanisme est en état de fonctionner, la capacité des Neuf d’en faire usage est de plus en plus réduite. Il apparaît que les limites du pragmatisme sont atteintes par la CPE dès la fin des années 1970 et qu’un renouveau semble alors nécessaire pour lui donner une nouvelle impulsion.