Le cadre diplomatique

2Le cadre de référence pour la résolution du conflit israélo-arabe après 1967 est la célèbre résolution 242 qui rappelle l’article 2 de la charte ( « l’acquisition de territoires par la guerre est inadmissible » ) mais laisse, dans sa version anglaise, une ambiguïté sur l’étendue des retraits de territoires occupés par Israël durant la guerre de juin 1967. La formule anglaise withdrawal of Israeli forces from occupied territories peut en effet se comprendre de deux façons : « retrait des forces israéliennes des territoires occupés » ou « retrait de forces israéliennes de territoires occupés » [2].

3Le vaste sujet des exégèses de la résolution dépassant largement le cadre de cet article, on notera seulement qu’une forme de consensus émergea, qui admettait uniquement des modifications « mineures » de frontières par rapport à celles du 4 juin 1967. Le principe « les territoires occupés contre la paix » formera le cadre de référence permanent depuis 1967. Certains gouvernements israéliens, dont celui de Begin à Camp David, avancèrent que la non-admissibilité d’acquisition de territoires par la force ne s’appliquait pas à des « guerres défensives » [3], même si dans les faits, en 1967, Israël prit l’initiative d’attaquer ses voisins, au terme d’une crise présentant tous les symptômes d’une « escalade non voulue » [4]. D’autres gouvernements israéliens entendirent substituer à la formule « les territoires [occupés] contre la paix » la formule en apparence si joliment égalitaire « la paix contre la paix » [5]... et garder les territoires ! Pendant Camp David, les négociateurs israéliens avancèrent aussi que, si la résolution 242 s’appliquait à tous les fronts, elle n’impliquait pas un retrait « sur tous les fronts » [6] car Israël n’était, selon Dayan, « pas disposé à se retirer » de Cisjordanie [7].

Les rapports de force

4Si le cadre du droit international, incarné ici dans la résolution 242, est indispensable pour comprendre toutes les initiatives de paix depuis 1967, on ne peut faire l’économie d’envisager sous l’angle du rapport des forces le cadre de négociations dans lequel Camp David et toutes les autres négociations post-1967 ont été opérées. Une telle démarche fait sens car il a été souvent postulé que l’issue des négociations est largement fonction, reflet, des rapports de force prévalant en entrée de négociation. Cela quand bien même l’idée sous-jacente, implicite à toute négociation depuis 1945, est que le droit doit l’emporter sur la force.

Les implications du rapport de force

9De ces deux caractéristiques du cadre de négociations post-1967, il découle que c’est donc Israël qui constitue l’élément actif, décisif, qui dispose d’une latitude d’entrer ou non en négociations susceptibles de permettre des avancées diplomatiques. En 1971, les Israéliens refuseront des avances de Sadate. En 1977, ils décideront d’aller de l’avant.

10La nature des biens négociables, leur distribution parmi les parties (biens tangibles négociables quasi entièrement, d’un côté ; biens intangibles quasi entièrement, de l’autre) déterminent les termes de l’échange possible et créent une situation dans laquelle Israël, même tenté par un accord de paix, peut être amené à hésiter. Les biens tangibles sont au final échangés contre une valeur peu tangible, le traité de paix. La renonciation aux biens tangibles est difficilement réversible, sauf par une nouvelle guerre et une victoire militaire. La renonciation au traité de paix par les Arabes dans le cas où il leur semblerait favorable d’attaquer l’État juif est des plus simples. Dans la vision souvent inquiète du monde qu’ils sécrètent, les dirigeants israéliens peuvent s’imaginer que leurs interlocuteurs arabes entrent en négociation pour un accord de paix qui leur permette de récupérer les territoires, mais continuent d’aspirer, en leur for intérieur, à une éradication d’Israël. Celle-ci sera rendue bien plus aisée après qu’Israël aura renoncé au « glacis défensif » et aux « frontières naturelles » que constituaient à ses yeux les territoires conquis en 1967. Une attaque surprise massive et coordonnée, du type de celle lancée le jour du Kippour 1973, mais depuis les frontières d’avant la guerre des Six Jours, aurait pour Israël des conséquences dramatiques. Comme l’avance à plusieurs reprises l’équipe de négociations israélienne : Israël ne peut pas se permettre de perdre une guerre [12]. Les Arabes, oui.

11Tant pour des raisons idéologiques – Grand Israël du Likoud mais aussi courants annexionnistes ou sécuritaires au sein des travaillistes – qu’à cause de la fragilité des coalitions, les différents gouvernements israéliens qui se succèdent à partir de 1967 n’entendent pas rétrocéder la totalité, ni même, pour certains, des parties significatives des territoires occupés en 1967. Le seul cadre dans lequel Israël peut espérer faire valoir de telles prétentions est celui de négociations directes en vue d’accords séparés. En cas de négociations multilatérales, il sera difficile à des acteurs tentés par l’échange d’accepter les conditions israéliennes. Ils seront soumis à de fortes pressions de groupe et risquent de ne jamais pouvoir faire défection de la ligne du camp arabe la plus extrême face à Israël.

12Donc, en cas de négociations impliquant de se départir du statu quo issu de 1967, la diplomatie israélienne doit trouver des interlocuteurs arabes susceptibles d’accepter l’inacceptable aux yeux des Arabes pris comme un collectif, c’est-à-dire de mener des négociations dans le cadre le plus favorable à Israël, directes, bilatérales – avec une éventuelle médiation, essentiellement américaine –, en vue d’un accord séparé. La bilatéralisation des négociations implique, de la part de la partie qui s’y prête, une rupture de la solidarité arabe. Deuxièmement, la partie arabe devra accepter des modifications territoriales favorables à Israël. C’est-à-dire, in fine, accepter que des territoires arabes pris par la force puissent être annexés à l’État hébreu.

13Le premier objectif, a priori délicat, serait facilité par la nature non démocratique des régimes arabes. Le dirigeant dispose en théorie d’une certaine latitude pour décider d’entrer en négociation avec Israël selon sa propre lecture de ses intérêts. Dans la mesure où le chef d’État dispose de services de sécurité efficaces, l’opposition aura peu de leviers pour lui faire barrage.

14Pour Israël, trouver un dirigeant arabe susceptible de faire défection de la ligne commune et d’entamer des négociations selon le mode préféré par son adversaire implique des pratiques diplomatiques exploratoires et des acteurs particuliers. Le plus pressenti est le Mossad. Le service secret a en effet, parmi ses fonctions, celle de nouer et de maintenir des contacts avec des responsables d’États sans relations diplomatiques avec Israël. Selon d’anciens responsables du Mossad, la principale raison de cette division du travail provient du fait que les interlocuteurs de tels États, en particulier arabes, « mettent leur tête entre les mains des Israéliens qui entament un contact avec eux » [13]. La moindre fuite peut en effet mettre en danger la vie de celui qui a osé prendre langue avec Israël. Le seul organisme capable de maintenir le secret, selon leurs dires, est le Mossad et non le ministère des Affaires étrangères. Le risque de fuite est d’autant plus fort ailleurs qu’il peut toujours se trouver, parmi les personnes impliquées, des éléments qui ne souhaitent pas l’établissement d’un canal de négociation pouvant aboutir à des concessions. De plus, le Mossad est directement soumis au Premier ministre. Son important réseau de relais permet pratiquement de trouver un accès, fût-il indirect et compliqué, à n’importe quel interlocuteur souhaité dans le monde. Y compris dans le monde arabe. En principe, après avoir établi avec succès le premier contact, le Mossad cède rapidement la place aux professionnels de la négociation. Tel sera le cas dans le processus de Camp David [14].

La position de départ américaine

15L’administration Carter se fixe comme objectif d’arriver à un règlement global du conflit israélo-arabe afin de réduire les risques d’une nouvelle guerre dans la région, voire d’une confrontation entre super-grands [15]. La recherche de cet accord global passerait par une étape de négociations multilatérales, avec, si nécessaire, concertation américano-soviétique. Une telle démarche comporte des aspects déplaisants ; Henry Kissinger s’était évertué à ne reconnaître aucun rôle constructif à l’URSS au Moyen-Orient pour la sortir du jeu diplomatique dans cette région cruciale. Mais la concertation peut éviter des blocages.

16Dans le cadre de ce règlement global, les Palestiniens doivent voir reconnus leurs « droits légitimes ». Le président américain a en tête des droits élémentaires comme « le droit de vote, de s’assembler pour débattre des sujets qui affectent leur vie, le droit de propriété – sans crainte de la voir confisquée –, le droit d’être libéré d’un régime militaire » [16]. Carter a évoqué en mars 1977 la nécessité d’un « foyer » (homeland) sans oser publiquement lui donner de contenu précis (il sera au mieux qualifié d’ « entité palestinienne »). Cette évocation de la nécessité d’un foyer « palestinien » constitue une première. Même si le mot « État » ne sera jamais prononcé, les Palestiniens doivent pouvoir « participer à déterminer leur avenir » ; l’occupation militaire et la colonisation doivent cesser. Israël doit appliquer la résolution 242 à tous les fronts et se retirer sur les frontières du 4 juin 1967 avec éventuellement des modifications territoriales mineures [17].

17L’Administration est consciente qu’une approche « activiste et équilibrée » comporte des risques politiques [18]. Mais, pour l’intérêt national américain, l’enjeu est d’éviter que les impasses diplomatiques ne finissent par permettre un retour de l’URSS dans la région, voire n’engendrent une nouvelle guerre, ce qui justifie cette prise de risque. Au début de sa présidence, Jimmy Carter semble accorder peu d’attention aux limites que le système politique américain peut placer à son action. Carter se veut en rupture avec la diplomatie secrète et les « ambiguïtés constructives » de Kissinger, et privilégie le parler vrai.

La position de départ égyptienne

18Pour Le Caire, il s’agit de sortir d’un cycle de guerres et de course aux armements délétères, menées certes au nom d’intérêts arabes, mais dont l’Égypte a payé le prix fort, et de récupérer par la diplomatie la totalité du territoire égyptien occupé par Israël. Par la paix, l’Égypte pourrait réallouer une partie des ressources absorbées par la course aux armements avec l’État hébreu, et mieux faire face aux défis d’une démographie galopante que l’économie et le legs de Nasser peinent à gérer [19]. Les émeutes de la faim de janvier 1977 ont manifesté toute la fragilité socio-économique du pays [20]. Les Égyptiens souhaitent établir une forme de non-belligérance, pour ne nouer des relations de paix complètes qu’au moment où un règlement global aura été atteint.

19Tout en se méfiant des risques de blocage dans le cadre de négociations multilatérales (en particulier le veto de la Syrie avec laquelle l’Égypte est en désaccord depuis les accords de désengagement), Le Caire cherche à éviter de sembler conclure avec Israël une paix séparée qui isolerait l’Égypte de son « espace vital » [21] arabe. De plus, une paix sans accord global laisserait intact le nœud du conflit israélo-arabe, ce qui ne manquerait pas de susciter de nouvelles tensions, des crises, voire des guerres dans lesquelles l’Égypte pourrait se trouver entraînée à nouveau, malgré elle [22]. Elle n’entend pas transiger sur le cœur du problème : la résolution de la question palestinienne [23]. Les Palestiniens sont supposés avoir tout à gagner des efforts égyptiens : dès 1974 et 1977, une entité palestinienne en Cisjordanie et Gaza constitue une étape acceptable [24]. Une amorce de règlement de la question par l’initiative égyptienne casserait la suspicion de paix séparée et de trahison des intérêts arabes. Elle forcerait les autres nations à suivre. De plus, cela conférerait à l’Égypte un prestige et manifesterait son rôle de leader du monde arabe, dans la guerre comme dans la paix.

20Dans sa recherche de la paix, le président Sadate se méfie de l’URSS qui « lui est personnellement hostile » [25] et souhaite l’appui des États-Unis [26], qui, selon lui, « détiennent 90 % des cartes » de par la dépendance d’Israël à leur égard [27].

La position de départ israélienne

21Le gouvernement israélien issu des élections de mai 1977 veut, pour des raisons idéologiques ou sécuritaires, accroître la mainmise sur les territoires occupés de Gaza, la Cisjordanie, Jérusalem-Est et le Golan [28]. Son hypothèse est que le temps travaille en faveur d’Israël. Le ministre de l’Agriculture Ariel Sharon affirme que, deux décennies plus tard, il y aura un million de colons dans les territoires occupés et toute rétrocession deviendra absurde et impossible [29].

22La coalition au pouvoir entend par-dessus tout éviter un scénario cauchemardesque : que les États-Unis, de concert avec l’URSS, soutenus par l’Europe et les non-alignés, veuillent imposer un accord de paix sur la base du consensus international, c’est-à-dire un retrait israélien des territoires occupés et une reconnaissance des droits des Palestiniens. La pression sur Israël deviendrait insupportable. En deçà de ce risque, le cabinet israélien essaiera de modérer les envies d’activisme des Américains. Leur rôle doit se cantonner à faciliter l’instauration de négociations bilatérales. Ils sont priés de ne pas prendre position publiquement sur les points de désaccord avec Israël, tels que les frontières, les colonies ou la question palestinienne [30].

23Au-delà de ces objectifs « négatifs », le gouvernement israélien espère sortir un pays clé de toute coalition militaire arabe. Dayan l’a dit à Carter en octobre 1980 : sans l’Égypte il n’y a plus de guerre majeure possible contre Israël [31]. Même au prix d’un retrait du Sinaï, la position du cabinet Begin est de maintenir des colonies, des aéroports militaires et des forces à l’est de la péninsule pour prévenir une éventuelle offensive égyptienne. Même si d’autres moyens (force multinationale) parviennent aux mêmes fins, exiger le maintien de colonies offre une carte de négociation qui force l’Égypte à se concentrer sur la récupération de sa péninsule, récupération qui soudain ne va plus d’elle-même, et sur nul autre dossier [32].

24La paix devrait être complète, avec reconnaissance et normalisation des relations. Le traité de paix devrait l’emporter sur tout engagement préalable de défense mutuelle signé par l’Égypte avec d’autres États.

25Dans le cadre des négociations avec l’Égypte, il faudra éviter à tout prix une extension du concept de retrait des territoires occupés à la Cisjordanie et plus encore à Jérusalem-Est. Le but, au contraire, est de consolider les gains territoriaux de la guerre des Six Jours, jugés essentiels. Renoncer au Sinaï pour mieux garder la Cisjordanie, Gaza et Jérusalem-Est [33]. Le successeur de Begin, Itzhak Shamir, ne s’y trompera pas, déclarant que, une fois le retrait du Sinaï effectué, Israël avait respecté la résolution 242 qui demandait le retrait de « territoires ». Ayant rempli ses obligations, il pouvait rester en Cisjordanie et à Gaza [34]...

26Quand Américains et Égyptiens mettent à l’ordre du jour la question palestinienne, il s’agit pour Israël de ne pas voir reconnu un droit des Palestiniens à l’autodétermination sur leur terre qui puisse évoluer vers un État. Mais, tout au plus, de concéder une autonomie limitée, ayant trait aux personnes et non à la terre, qui permettrait de pérenniser l’occupation, voire de formaliser l’extension de la souveraineté israélienne à la Cisjordanie et Gaza.

27Comme on le voit, la position de départ israélienne est en contradiction avec les demandes égyptiennes. Rien de surprenant à cela : résoudre des positions de départ peu compatibles constitue à la fois l’objet et l’art de la négociation. Plus intéressant est le fait que plusieurs composants de la position israélienne sont en délicatesse à la fois avec le consensus international et avec les intérêts perçus et objectifs des États-Unis. Par quelles méthodes de négociation et en exploitant quelles configurations le gouvernement Begin va-t-il réussir à faire prévaloir la majorité de ses paramètres et faire céder tant la partie adverse que le médiateur, censé être la superpuissance protectrice d’Israël, donc théoriquement doté d’un levier ?

La phase purement bilatérale (novembre-décembre 1977)

32Sadate est convaincu qu’une « barrière psychologique » doit être brisée avant de pouvoir entamer des négociations. Son voyage spectaculaire à Jérusalem est censé prouver le sérieux de ses intentions et initier une dynamique de paix. S’il ne produit un accord, il aura du moins « démasqué l’intransigeance israélienne ». D’entrée de jeu, le président égyptien insiste lors de son discours à la Knesset sur son refus d’une paix séparée, l’exigence d’un retrait complet des territoires occupés, et la nécessité de trouver une solution au « cœur du problème », la question palestinienne [38].

33Lors des discussions d’Ismaïlia en décembre 1977, le gouvernement Begin refuse une évacuation complète du Sinaï et n’entend concéder aux Palestiniens qu’une « autonomie administrative » très limitée, sans droits nationaux. L’impasse est totale. L’Administration américaine va devoir entrer en jeu pour éviter l’échec définitif qui décrédibiliserait Sadate et pourrait ramener l’influence soviétique au Moyen-Orient. C’est la fin du processus bilatéral.

Phase trilatérale, avec médiation

34Pour le gouvernement Begin, l’entrée en scène des États-Unis laisse planer le danger que Washington, se posant en médiateur, finisse par proposer leur plan, voire impose un « diktat américano-arabe » [39]. Une bonne partie des demandes de Sadate ne font que reprendre le consensus international et Israël risque d’être mis sous pression. Et, de fait, Washington imagine, lors de ses consultations avec les Égyptiens, une forme de collusion, voire de quasi-complot diplomatique par lequel les Égyptiens soumettraient une contre-proposition dure à l’insatisfaisant plan d’autonomie de Begin. Ce dernier la repousserait violemment. Et les Américains mettraient au point une formule de compromis dont on verrait bien qui la refuserait, exposant ainsi son intransigeance [40]. Déjà les Juifs américains, jusque-là relais des positions du gouvernement israélien, commencent à sourciller devant l’attitude jugée excessivement rigide de Begin [41]. En Israël même, un important mouvement pour la paix attaque l’inflexibilité du Premier ministre. Contre toute attente, les Américains ont été déçus de découvrir un Carter parfois « plus pro-arabe que Sadate » [42] et le plan n’a pas été mené jusqu’au bout.

35Face à l’impasse, le président Carter décide fin juillet 1978 de convoquer un sommet tripartite. Il porte sur deux volets : un volet purement égyptien (le retrait du Sinaï et la normalisation des relations), et un volet « palestinien », portant sur des accords de principe quant au devenir de la Cisjordanie et de Gaza. Ce volet est censé servir d’étape importante vers un règlement global.

36Camp David constituera un forum de négociation très particulier. Le président américain engageant son temps (il imaginait quelques jours, il y en eut treize !), son prestige et la puissance de sa nation, il serait très difficile de se refuser à ses propositions de compromis. Le caractère informel, la claustration [43], la pression constante du médiateur, les conséquences d’un échec sont censés renforcer la motivation d’aboutir. Le sommet ne peut se terminer que sur un accord ou un échec total qui signifierait la fin du processus de paix. Les Américains soulignent qu’on ne saurait se contenter d’un vague accord de principe.

Les techniques israéliennes de négociation lors du processus de Camp David

37Comme tout au long du processus qui mène des efforts de Carter pour convoquer une conférence de paix en 1977 à la signature du traité de paix israélo-égyptien en mars 1979, la diplomatie israélienne déploie à Camp David des stratégies particulières pour contrecarrer le risque que le médiateur, superpuissance dont Israël dépend à l’époque pour une bonne partie de ses moyens militaires, n’exerce de trop fortes pressions en vue de solutions diplomatiques dont le gouvernement israélien ne veut pas.

38Dans cette optique, une première stratégie consiste à afficher une fermeté idéologique sans faille, pour se montrer insensible aux influences. Begin ne cesse de répliquer aux demandes de compromis du médiateur américain : « Cela est inacceptable », « Non possumus », « Nous n’accepterons pas cela » [44]. Et si Carter répond : « Vous devrez l’accepter », Begin réplique : « Monsieur le Président, pas de menaces, s’il vous plaît. » [45] Reprenant un psaume de l’Ancien Testament, Begin déclare préférer « perdre son œil droit et sa main droite » plutôt que de démanteler une colonie [46]. Carter affirme : « La réponse du Premier ministre Begin à tout ce que nous proposons est non, non, non. » [47] Cette inamovibilité a constitué le roc contre lequel les tentatives du médiateur sont venues se briser, assurant le succès de Begin à Camp David [48]. Mais, selon Brzezinski, les Israéliens purent se montrer d’autant plus inflexibles qu’ils se sentaient libres de résister aux pressions américaines, car ils avaient acquis la conviction que l’Administration n’oserait aller jusqu’à une confrontation ouverte avec le gouvernement israélien et ses supporters à Washington [49].

39Menahem Begin utilisera encore une autre méthode : essayer de convaincre le médiateur que son intérêt ne réside pas dans l’activisme diplomatique et la mise sous pression d’Israël. L’État hébreu est présenté comme « seul rempart face à l’URSS », il ne saurait être affaibli [50]. Les États-Unis devraient se contenter de rassembler les parties autour de la table des négociations et ne pas s’engager dans des questions de « substance » [51]. Pour toucher la fibre chrétienne du président, Begin présente également Israël comme une puissance qui vole au secours des chrétiens persécutés au Liban [52]. Il essaiera à plusieurs reprises de replacer le processus en cours dans une séquence temporelle incluant la Shoah, laissant entendre que les concessions demandées par Sadate réduisent Israël à l’état de la démocratie tchèque laissée sans défense après Munich. Par sa négociation, Sadate lui-même voudrait affaiblir et condamner l’État juif [53]. Mais le président et ses conseillers ont une vision trop affirmée des intérêts des États-Unis dans la région pour se laisser aisément manipuler de la sorte.

40Autre méthode, l’esquive des sujets qui fâchent. Elle peut prendre la forme de négociations procédurières sur des détails qui font perdre de vue les principes simples censés présider au règlement du conflit [54]. Menahem Begin en fera un art. Les Égyptiens dénonceront en lui le Shylock du Marchand de Venise, ce qui n’améliorera pas leur réputation d’antisémites [55]... Les Américains brocarderont sa « pédanterie légaliste et son inclination à trouver refuge dans des esquives procédurières » [56]. Le secrétaire d’État trouve « inconséquentes » les critiques de Begin aux propositions américaines, critiques qui relèvent d’un « exercice de sémantique » [57]. Begin, mais aussi Dayan, exaspèrent ainsi les médiateurs américains. Tant le président que le secrétaire d’État perdent à plusieurs reprises leur sang-froid [58]. Mais, dans les négociations, celui qui perd son sang-froid affaiblit son pouvoir...

41La guerre de tranchées sur le sens des mots, les ambiguïtés favorables et les doubles sens ne servent pas qu’à épuiser l’adversaire ou à gagner du temps : elle peut tout changer. Ainsi, le Premier ministre obtiendra que la résolution 242 s’applique aux « négociations » sur la Cisjordanie et Gaza, pas au « résultat » des négociations. Petite nuance essentielle : du coup, Begin pourra arguer qu’il n’y a plus d’obligation de retrait israélien. Pour Quandt, il aura là « remporté une manche » capitale, alors que Sadate n’y aura vu que du feu [59].

42L’esquive peut être évasive. Ainsi, quand Carter « coince » Begin avec des questions sans échappatoire – par exemple quand il exprime son sentiment que le Premier ministre israélien cède sur le Sinaï pour mieux garder la Cisjordanie –, Begin reste « évasif » [60]. Quand il l’accuse, après Camp David, de multiplier des déclarations radicales sur la Cisjordanie pour empêcher que des leaders arabes modérés se joignent au processus de paix, Begin reste là aussi « évasif » [61]. Mais il n’est pas le seul à pratiquer l’esquive des sujets de fond et de substance. Moshé Dayan le fait dans un autre style. Il ne se réfugie pas dans les questions de sémantique et de procédure, mais formule au besoin, aux dires des interlocuteurs américains, des réponses aux « termes et idées vagues, obscurs, élusifs » [62]. Lors du tout premier entretien avec un officiel égyptien – l’entrevue secrète avec Tohami au Maroc – Dayan resta probablement à dessein peu clair sur la question de la rétrocession totale du Sinaï à l’Égypte. Si les sources israéliennes peuvent ainsi nier qu’il se soit engagé, l’Égyptien « put comprendre que la question de la rétrocession ne poserait pas problème » [63]. À ce stade-là, si Dayan avait été clair, le processus de paix avec l’Égypte ne se serait probablement pas enclenché. Et Dayan pourra affirmer à Sadate à Camp David que jamais Israël n’a accepté un retrait des colonies et bases militaires du Sinaï, espérant faire plier le raïs...

43Face à ces stratégies d’évitement et d’esquive, les Américains ne perdent pas de vue les principes du processus et vont tenter d’acculer leurs interlocuteurs à dévoiler leurs positions réelles. On trouve de nombreux échos de la contre-stratégie d’évitement américaine dans les mémoires des négociateurs israéliens quand, par exemple, Dayan dit qu’ils vont « droit au but », posent des questions « précises », ne « lâchent pas prise » [64]. L’Administration sait à l’occasion extraire l’essence intransigeante des positions dissimulées derrière les manœuvres sémantiques et procédurières du Premier ministre et le mettre au pied du mur. À l’issue d’une réunion où Begin se livra à de telles manœuvres, Carter, agacé, fait un résumé de la position israélienne, exposant « six non » de Begin.

« Pas de retrait politique ou militaire d’une partie quelconque de Cisjordanie ; pas d’arrêt dans la construction de nouvelles implantations ou l’expansion d’implantations existantes ; pas de retrait des colons israéliens du Sinaï où ils ne peuvent pas rester sous une protection des Nations Unies ou de l’Égypte ; la résolution 242 du Conseil de sécurité ne s’applique pas à la Cisjordanie ni à Gaza ; pas question d’accorder un pouvoir réel aux Palestiniens, qui ne peuvent participer à la détermination de leur propre avenir. » [65]

44Carter sous-entend qu’avec de telles positions tout accord est impossible, et que les Israéliens ne cherchent donc pas la paix. Le « recadrage » par Carter gêne profondément Moshé Dayan et Ezer Weizman [66]. Begin, « comme assommé, le visage tiré et gris de cendre » [67], ne peut « nier la précision d’aucun [des points] », mais déplore que Carter présente la thèse israélienne de manière trop « négative » [68].

45Lorsque Begin ne peut se dérober à des demandes, il donne des engagements clairs, il n’hésite pas à utiliser des termes agréables aux oreilles de ses interlocuteurs, mais auxquels il confère le sens qui l’arrange. Carter est ainsi d’abord positivement surpris, en décembre 1977, du plan d’autonomie du Premier ministre, pour découvrir ensuite que « ses bons mots avaient de multiples significations que mes conseillers et moi n’avions pas compris à ce moment » [69]. De même, si Begin ne cesse de parler de « pleine autonomie » palestinienne durant le Sommet de Camp David, les négociateurs américains se rendent compte petit à petit qu’Israël aurait un droit de veto sur « à peu près tout point de substance que les Palestiniens pourraient décider » [70]. À tel point d’ailleurs que Carter va qualifier le plan d’autonomie de « subterfuge » [71], ajoutant même : « Si j’étais un Arabe, je préférerais l’occupation israélienne actuelle à votre proposition. » [72]

46Le flou constitue un point clé de la stratégie de négociation israélienne, en particulier sur le volet palestinien des négociations. Dayan entend dépasser les divergences sur les problèmes majeurs « en utilisant des formules vagues que chaque partie pourrait interpréter à sa manière » [73]. Les Américains aspirent à un accord précis sur le Sinaï mais admettent de plus en plus de simples accords « de principe » sur le volet palestinien, si bien qu’ils finissent par se prêter au jeu. Si l’ambiguïté créative, chère à Kissinger, est un vieux principe de négociation, le jeu avantage nettement Israël. Car si chaque partie peut interpréter les formules vagues à sa guise, celle qui détermine au final la réalité sur le terrain, donc qui impose son interprétation, c’est bel et bien Israël, la puissance occupante des territoires sur lesquels porte la négociation...

47En ultime recours, Begin n’hésite pas à faire des promesses qu’il n’a pas l’intention de tenir, et tente des coups de poker. Lors de sa première visite à Washington en juillet 1977, il promet à Carter que, si l’Administration américaine ne rend pas publiques ses demandes à Israël de retour aux frontières de 1967, il mettra un frein à la colonisation [74]. Peu après son retour en Israël, Begin légalise des colonies. À nouveau, en septembre 1977, les engagements de retenue à propos des colonies ne sont pas respectés. Begin et Dayan, pris sur le fait quelques mois plus tard, se rétractent et nient avoir fait des promesses pourtant clairement enregistrées dans les papiers américains [75]. Quand, aux dernières heures de Camp David, Carter demande un gel de la colonisation en Cisjordanie pendant la période intérimaire de cinq ans, point clé des négociations qui doit permettre à Sadate de présenter les accords-cadres comme plus qu’un accord séparé, Begin accepte et promet de coucher cette promesse sur le papier. Carter prend note et s’en félicite. Mais, profitant de ce que l’Administration américaine est occupée à préparer les ultimes détails de la signature, Begin prend le risque de ne donner le document écrit qu’après la signature des accords. Son texte modifie du tout au tout la concession en la réduisant à une interruption de trois mois. Face à la consternation des Américains, Begin nie avoir promis plus. Carter découvre trop tard qu’il s’est fait gruger [76]. Quelques semaines plus tard, Begin passera même outre à la promesse des trois mois. Et il réinterprétera d’autres termes de l’autonomie promise dans les accords-cadres dans un sens qui les vide de leur contenu [77].

48Les négociateurs israéliens n’hésiteront pas à utiliser une méthode plus délicate : l’intimidation, la menace et le chantage face aux dirigeants américains. Délicate, car, sur le papier, les États-Unis sont une superpuissance et Israël dépend, à l’époque, de Washington pour une large part de son budget militaire. La menace d’une confrontation entre l’Administration et les partisans d’Israël aux États-Unis peut s’avérer cependant payante. Mais également risquée si le président décide d’en appeler ouvertement à la Nation, au nom de l’intérêt des États-Unis, contre Israël et ses soutiens. De plus, une confrontation ouverte peut profondément inquiéter l’opinion publique israélienne, majoritairement très attachée à l’alliance américaine, et se retourner contre le gouvernement qui en prend le risque [78]. En octobre 1977, Moshé Dayan et Jimmy Carter engagent un bras de fer suite au communiqué américano-soviétique. Dayan menace d’en appeler aux Juifs américains, et parle de confrontation avec l’Administration. Carter lui répond qu’une telle confrontation pourrait avoir lieu si Dayan ne coopère pas et que cette confrontation serait très dommageable à Israël [79]. Cependant le président fera machine arrière. Pour Brzezinski, à la suite de cet épisode, Moshé Dayan et l’ambassadeur israélien ont forcément pris la mesure de leur pouvoir sur un président sensible à leurs pressions [80].

49Enfin, ultime stratégie, il s’agit de gagner du temps. Si le médiateur américain se montre trop insistant, il faut, par-dessus tout, jouer du cycle électoral. Le président devient plus prudent au fur et à mesure que sa réélection approche. S’il ne modère pas ses pressions sur Israël, il prend le risque de ne pas être réélu, à cause des campagnes hostiles lancées contre lui. L’Administration suivante mesurera ce qu’il en coûte de mettre le gouvernement israélien sous pression. Elle se montrera plus prudente. Se prêter au jeu de la négociation, faire le dos rond, gagner du temps et attendre, telle est l’ultime stratégie des gouvernements israéliens. Le successeur de Begin, pressé par les Américains au Sommet de Madrid, en 1991, aurait eu cette formule significative : « Négociez, dix ans s’il le faut, mais n’aboutissez pas. » Brouillé avec l’administration Bush qui le talonne au sujet des colonies, il attendra qu’elle s’en aille, écrivant : « Tout ce que nous pouvions faire était [...] de compter sur notre patience et, par-dessus tout, nous souvenir que rien n’est jamais statique pour toujours et qu’avec le temps, fréquemment notre plus précieux allié, la situation pourrait changer. » [81]

50Jouer sur le facteur temps s’applique aussi aux négociations elles-mêmes qu’il s’agit de faire durer le plus longtemps possible, sur des points de détail, pour pousser les interlocuteurs à lâcher du lest sur les questions essentielles. Selon Quandt, Begin exploitait avec maestria le facteur temps. Quand l’équipe israélienne affirma après douze jours que l’on pourrait aboutir à un accord plus proche des positions américaines sur la question de l’autonomie palestinienne, mais qu’il faudrait « encore une semaine », Quandt avoue que personne n’en avait plus le courage. Et les Américains préférèrent aller dans le sens des demandes israéliennes et aboutir au plus vite [82].

51Face à l’Égypte, la stratégie israélienne consiste d’abord à essayer de trancher les questions essentielles directement avec l’autocrate dont on a perçu le désir d’aboutir et qui s’avère peu versé dans toutes les subtilités de l’art de la négociation. Traiter avec lui autant que faire se peut en aparté, le couper le plus possible des « mauvaises influences » de ses ministres, généraux et conseillers, et surtout des diplomates de carrière, trop liés à leurs collègues arabes [83]. Sadate accepte, voire provoque, des réunions avec Ezer Weizman, l’Israélien qu’il considère comme « amical », ou encore avec Moshé Dayan lui-même, malgré les réticences du raïs à l’égard du conquérant du Sinaï. Ces réunions se font le plus souvent hors la présence de diplomates professionnels. Qui n’en apprirent parfois la teneur qu’à travers les livres des négociateurs israéliens [84], publiés plus tard. À Camp David, cependant, la méfiance est devenue telle que les Israéliens négocient essentiellement avec le médiateur, à charge pour lui d’obtenir des concessions de la part du président égyptien.

52Lors de pourparlers avec des interlocuteurs arabes, la méthode la plus créative, mais aussi la plus provocante, consiste à se doter, en cours de processus de paix, de nouvelles cartes. Ariel Sharon, père de cette méthode, aime à créer des colonies d’implantation dans les territoires sur lesquels portent les négociations. Si les colonies ne peuvent être stoppées par la contrepartie ou par le médiateur, c’est un gain en termes de stratégie de colonisation israélienne. Si elles suscitent tollés et pressions, on pourra y renoncer en guise de concession [85]. Contre, bien entendu, une concession de la partie adverse. Évidemment, Israël risque de se faire taxer de mauvaise foi, mais le bargaining power n’en reste pas moins accru. La méthode risque de provoquer des réactions américaines. Mais, aussi longtemps que Washington réagit mollement et n’entame pas de confrontation, la stratégie est gagnante. Peu après la visite de Sadate, sur le conseil de Sharon, le gouvernement met en chantier les assises de 23 nouvelles colonies dans le Sinaï. Sans surprise, les Égyptiens vivent le geste comme une insulte, surtout au lendemain de l’ouverture spectaculaire de leur président [86]... C’est à l’issue de cet épisode que la presse égyptienne se déchaînera contre Begin, voyant en lui le Shylock du Marchand de Venise. Ezer Weizman, qui avait désavoué ce plan lors des délibérations au gouvernement, ira jusqu’à dénoncer ces propos « dignes des stéréotypes antisémites » [87].

Les accords-cadres

53Après treize jours de négociations interminables à Camp David, Israël va lâcher du lest sur le volet égyptien des négociations, l’évacuation complète du Sinaï. Israël va accepter l’évacuation des bases aériennes et surtout des colonies qui constituaient autant des bargaining chips, pour une bonne partie de l’équipe de négociation, qu’un réel point idéologique, pour Begin. Lui, à qui Weizman disait qu’il fallait choisir entre ces colonies et la paix, n’acceptera de céder sur ce point qu’après le blanc-seing de Sharon, contacté par les ministres de la Défense et des Affaires étrangères [88].

54En revanche, grâce à la fermeté inébranlable de Begin et à son utilisation du facteur temps, le médiateur américain devra, dans les derniers jours, remanier sa proposition de compromis sur le volet palestinien et le lien entre les deux volets de « tant d’amendements israéliens » qu’elle en devint « méconnaissable », selon Weizman [89]. Le ministre égyptien des Affaires étrangères assiste, impuissant, à l’effondrement de la position égyptienne : « Chaque heure, nous apprenions de nouvelles concessions. » [90] Sadate et les États-Unis vont accepter de n’inclure le volet palestinien que sous une forme très atténuée, proche du plan d’autonomie proposé par Begin en décembre 1977 que Carter avait considéré comme un « subterfuge ». Les termes vagues pouvaient, selon l’interprétation et l’application données, devenir la « déclaration Balfour des Palestiniens » et lancer une réelle dynamique d’autodétermination et de fin de l’occupation [91]. Mais l’absence de mécanisme de force obligatoire et de lien conditionné avec le volet égyptien allait permettre à Begin, qui contrôlait le terrain et les populations, de laisser ce volet lettre morte. Et, de fait, les « accords-cadres pour un règlement global » ne vont constituer la base que d’un traité de paix séparé israélo-égyptien.