1Dans le traité de Rome, aucune disposition ne mentionne les droits de l’homme. La Communauté économique européenne ne vole pas son nom. Elle est économique. Un point, c’est tout. À la Cour de justice, la ligne est claire. Il s’agit d’appliquer le droit communautaire. Et le droit communautaire exclut la protection des droits de l’homme. « L’Europe au défi » – pour reprendre un titre de 1959 – ne les inclut pas.

2De toute façon, une institution est investie d’un rôle clé en la matière. C’est le Conseil de l’Europe, dont la Convention est à l’origine de tout un système des droits de l’homme qui comporte une composante institutionnelle sous la double forme. Cela semble suffire au bonheur des Communautaires.

3Cependant, l’état d’esprit évolue avec le temps. À l’intérieur de la Communauté, des appels à plus d’harmonie, à plus de cohésion en matière de droits de l’homme sont lancés. Six droits nationaux cohabitent avec le droit communautaire. Comment surmonter les conflits possibles ? Comment répondre aux exigences élevées de certains droits nationaux, alors que la Communauté ne dispose d’aucun standard ? La Cour constitutionnelle allemande menace ainsi de remettre en cause la primauté du droit communautaire, érigée en principe par la Cour de justice, du moment que le droit communautaire ne comporte pas le même degré de protection que le droit allemand.

4C’est dans le cadre de la Cour de justice que les premières impulsions concrètes vers plus de protection voient le jour. Progressivement, elle construit une ligne de conduite jurisprudentielle qui consiste à faire rentrer les droits de l’homme dans l’ordre juridique communautaire en passant par le canal de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. En 1969, dans l’arrêt Stauder, et en 1970, dans l’arrêt Internationale Handelgesellchaft, elle évoque « les droits fondamentaux de la personne y compris, les principes généraux du droit communautaire, dont la Cour assure le respect ».

5C’est une construction par fragments. Les droits de l’homme retiennent peu l’attention. Dans beaucoup de manuels et d’essais sur la Communauté, ils sont tout bonnement absents. Et c’est – de prime abord – logique en l’absence de toute disposition dans les traités. Quelques références aux valeurs communes. Rarement plus. Ce sont plutôt des réflexions sur la liberté, sur la démocratie qui traversent les discours sur la construction européenne.

6La Convention du Conseil de l’Europe suffit-elle au bonheur des Communautaires ? De toute façon, il est exclu d’introduire les droits fondamentaux dans les traités. Alors, que convient-il de faire ? Altiero Spinelli dit : « Tant qu’elle ne se sera pas donnée une structure démocratique authentique, elle devra combler cette lacune en inscrivant dans sa constitution la Charte des droits, avec toutes les conséquences qui en découlent. » [2] À Paris, en octobre 1972, les chefs d’État ou de gouvernement réaffirment leur volonté « de fonder le développement de leur Communauté sur la démocratie, la liberté des opinions, la libre circulation des personnes et des idées, la participation des peuples par l’intermédiaire de leurs représentants librement élus » [3]. C’est une manière d’annoncer la couleur plutôt que de revendiquer explicitement les droits de l’homme. De toute façon, la France n’a pas encore ratifié la Convention européenne [4].

7Et puis les droits de l’homme ne représentent pas un enjeu réel des Européens. En politique étrangère, les violations des droits aux quatre coins du monde ne mobilisent pas les chancelleries. Quand, en Amérique latine, les dictatures militaires s’installent un peu partout dans le cône sud, quel gouvernement européen émet des réserves sur les atteintes aux droits fondamentaux qu’elles commettent ? Alors qu’en Uruguay, l’exécution de l’agent du FBI Dan Mitrione par les Tupamaros en 1970 soulève un torrent de protestations, le recours systématique à la torture par les services de sécurité du pays n’entraîne aucune réaction.

8C’est dans le cadre de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe que les droits de l’homme figurent au premier plan des négociations sous la pression des Occidentaux. Et ils figurent en bonne place dans l’Acte d’Helsinki qui est signé solennellement le 1^er août 1975. Mais le débat est en quelque sorte extérieur à la Communauté européenne. Il n’a pas d’incidence sur les enjeux intérieurs. Les droits de l’homme ne font pas partie des enjeux du moment.

9Les Européens revendiquent hautement la liberté qu’ils tendent à opposer au totalitarisme qui règne à l’est. Mais la liberté, qui repose sur le respect des droits civiques, n’est pas comprise de la même manière à droite et à gauche.

10En avril 1977, c’est différent. Le Parlement européen, le Conseil et la Commission rendent publique une déclaration commune sur les droits fondamentaux [5]. Ils soulignent expressément « l’importance primordiale qu’ils attachent au respect des droits fondamentaux tels qu’ils résultent notamment des constitutions des États membres ainsi que de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ». Le texte est bref. Il n’entraîne aucune conséquence. Mais il fait explicitement référence aux droits de l’homme. C’est un pas de plus. Mais un pas seulement. Entre Européens, la question est à peine évoquée. Quelquefois, c’est même sur un ton ironique qu’elle est traitée. « Le sucre des droits de l’homme » pour reprendre l’expression de l’ancien ministre français des Affaires étrangères Michel Jobert [6].

11Le 19 juin 1983, à Stuttgart, les chefs d’État ou de gouvernement des Neuf adoptent – non sans mal – la Déclaration solennelle sur l’Union européenne. Les voilà décidés à « promouvoir ensemble la démocratie en se fondant sur les droits fondamentaux reconnus dans les constitutions et lois des États membres, dans la Convention européenne pour la protection des droits de l’homme et la charte sociale européenne, notamment la liberté, l’égalité et la justice sociale ». Issue d’un compromis entre conservateurs et socialistes, la formule associe droits de l’homme et valeurs sociales.

12En 1984, le Parlement européen approuve un projet de traité instituant l’Union européenne. Les droits de l’homme y apparaissent et dans le préambule et dans le corps du traité. Dans le préambule, « se fondant sur leur adhésion aux principes de la démocratie pluraliste, du respect des droits de l’homme et de la prééminence du droit » [7].

13Le débat sur les droits fondamentaux rebondit. C’est la question de leur place dans la Communauté européenne qui occupe leurs défenseurs. Les compétences de la Communauté restent extrêmement limitées. « Les États membres étant souverains dans leurs ordres juridiques propres, la Communauté ne peut poursuivre les violations des droits fondamentaux commises par des instances nationales que lorsque la violation en cause touche en même temps à une disposition du droit communautaire. » [8] À défaut d’ancrer ces droits dans les traités, pourquoi ne pas adhérer directement à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ? C’est dans ce sens que s’exprime la Commission en 1979. En 1984, le Parlement européen défend la même position dans son projet de traité sur l’Union européenne. Mais la Cour de justice ne voit pas la situation de la même manière. Considérant que la Communauté ne dispose d’aucune compétence de ratification en la matière, elle rejette la formule.

14À partir de 1985, la Communauté est emportée par un nouvel élan que consacre la décision du Conseil européen de Milan, en juin 1985, de mettre en route un processus de révision des traités. Durant la conférence intergouvernementale, il n’est pas question des droits de l’homme. L’attention est presque entièrement axée sur le marché intérieur, les pouvoirs du Parlement européen ou encore la cohésion économique et sociale. C’est à la demande de la Belgique que, lors du Conseil européen de Luxembourg, en décembre 1985, les droits fondamentaux sont mentionnés dans le préambule de l’Acte unique européen – mais non dans l’article 4 du traité de Rome, de manière à ne pas leur donner une valeur juridique plus contraignante [9]. Les chefs d’État ou de gouvernement se disent « décidés à promouvoir ensemble la démocratie en se fondant sur les droits fondamentaux reconnus dans les constitutions et lois des États membres, dans la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et la charte sociale européenne, notamment la liberté, l’égalité et la justice sociale ». C’est la formule à peine corrigée de la déclaration de Stuttgart.

15D’autres impulsions viennent du Parlement européen.

16Mais l’intérêt reste limité. Même les observateurs extérieurs prêtent peu d’attention à la question. Dans Inside the New Europe, le journaliste américain Axel Krause ne consacre pas une ligne aux droits de l’homme [10].

17À Maastricht, déjà dans le préambule, les chefs d’État ou de gouvernement confirment « leur attachement aux principes de la liberté, de la démocratie et du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’État de droit » [11]. C’est une nouvelle formulation autour de mêmes idées. L’association entre la démocratie, les droits de l’homme et l’État de droit entre dans la rhétorique communautaire courante.

18L’Union européenne ne met pas seulement l’accent sur les droits de l’homme à l’intérieur de l’Union mais aussi à l’extérieur. Dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune qu’elle instaure progressivement depuis Maastricht, elle fait de la promotion des droits de l’homme un objectif de politique extérieure commune. Elle l’impose aussi aux pays demandeurs d’adhésion. À Copenhague, en décembre 1993, le Conseil européen définit explicitement les conditions nécessaires à l’entrée dans l’Union. Mais l’attachement aux droits de l’homme n’empêche pas des accommodements qui le relativisent dans la réalité. C’est surtout dans les relations extérieures que des intérêts politiques et économiques immédiats l’emportent souvent sur le respect des principes proclamés. Il en va ainsi des relations avec l’Afrique, avec la Russie, avec la Chine ou encore avec la Turquie. Alors que l’État turc, malgré son appartenance au Conseil de l’Europe, montre peu d’inclination à respecter ses engagements, l’Union européenne évite de trop critiquer Ankara [12].

19De toute façon, la question reste peu abordée. Dans toute la littérature que déchaîne le référendum sur Maastricht en France, les droits de l’homme sont très rarement évoqués. Pas un mot sur eux dans tous les essais des opposants au traité, très rarement dans les essais des défenseurs. Ce n’est pas là-dessus que portent les débats et affrontements. Les droits de l’homme ne sont pas un enjeu. Du moins dans la bataille du moment.

20À Amsterdam, en 1997, quelques dispositions nouvelles sur les droits de l’homme sont intégrées au traité. Deux points ressortent plus particulièrement. Le premier porte sur les garanties que tout État membre actuel ou futur est appelé à assurer en matière de liberté, de démocratie et de respect des droits de l’homme et de libertés fondamentales. L’article 7 du traité est libellé ainsi : « Le Conseil, réuni au niveau des chefs d’État ou de gouvernement et statuant à l’unanimité sur proposition d’un tiers des États membres ou de la Commission et après avis du Parlement européen, peut constater l’existence d’une violation grave et persistante par un État membre de principes énoncés à l’article 6, § 1, après avoir invité le gouvernement de cet État membre à présenter toute observation en la matière. » Le second introduit des modalités qui visent à renforcer la base de l’action de l’Union dans le domaine des droits de l’homme, en particulier dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune [13].

21À Cologne, le 4 juin 1999, le Conseil européen décide de « réunir les droits fondamentaux en vigueur au niveau de l’Union dans une charte, de manière à leur donner une plus grande visibilité ». Les termes sont bien pesés. Il n’est pas question de leur conférer une plus grande autorité. Ce n’est pas le but qui est visé. Ce qui importe, c’est de rehausser la légitimité politique de l’Union européenne. Comment procéder ? Hors de question de réunir une conférence intergouvernementale. Il n’est pas prévu dans l’immédiat d’élaborer un nouveau traité. C’est une formule originale qui est retenue, à savoir celle d’une « enceinte » convoquée spécialement, composée de représentants des chefs d’État ou de gouvernement, de la Commission, ainsi que des membres du Parlement européen et des parlements nationaux. C’est lors du Conseil européen de Tampere, en Finlande, les 15 et 16 octobre 1999, que « la composition, la méthode de travail et les modalités pratiques » de l’enceinte sont définies [14].

22À Helsinki, en décembre 1999, le Conseil européen répète son attachement aux droits de l’homme à l’occasion du cinquantième anniversaire de l’adoption de la Déclaration universelle des droits de l’homme. Il invite aussi à combattre « toutes les formes de racisme, de xénophobie et d’antisémitisme à la fois au sein de l’Union européenne et dans les pays tiers » [15].

23Présidée par Roman Herzog, l’ancien président de la République fédérale d’Allemagne, l’ « enceinte » – qui se donne le nom de convention – mène ses travaux de décembre 1999 à octobre 2000 en toute transparence. Le résultat ? Un texte de 54 articles qui est présenté au Conseil européen de Biarritz les 13 et 14 octobre 2000.

24Les questions pourtant ne manquent pas. Et la première d’entre elles qui concerne la coexistence éventuelle de deux systèmes parallèles de protection des droits de l’homme en Europe. Est-ce souhaitable ? Dans un rapport adressé à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme « attire l’attention sur le risque d’avoir deux séries de droits fondamentaux ce qui pourrait affaiblir la Cour européenne des droits de l’homme » [16]. Et d’inviter l’Union européenne à incorporer les droits garantis par la Convention européenne des droits de l’homme et ses protocoles dans la Charte, à tout mettre en œuvre pour préserver la cohérence de la protection des droits de l’homme en Europe et à adhérer à la Convention européenne des droits de l’homme [17].

25À Nice, le débat est ouvert : intégrer ou non le pacte au traité. Les positions sont connues. Elles sont inébranlables. D’un côté, le Royaume-Uni, l’Irlande, les Pays-Bas et les Nordiques qui combattent toute force obligatoire du texte, de l’autre, l’Allemagne, la France, la Belgique, l’Autriche et quelques autres pays, qui sont en faveur d’une charte dotée d’une force contraignante.

26Au bout du compte, c’est la formule minimale qui est retenue. Celle d’un texte qui n’a pas de valeur juridique. « Le Parlement européen, le Conseil et la Commission proclament solennellement en tant que Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne le texte repris ci-après – Nice – le 7 décembre 2000. » Les mêmes trois institutions qu’en 1977. Et la même absence de portée juridique, malgré une vague référence à un examen ultérieur de la question. Une nouvelle fois, le choix délicat entre l’intégration des droits de l’homme à l’ordre juridique européen et la reconnaissance par l’Union européenne de la Convention de 1950 et de la suprématie de la Cour de Strasbourg en matière de droits de l’homme. Mais le Conseil européen ne ferme pas la porte à une reprise des discussions sur « le statut de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne » en prévoyant la convocation d’une nouvelle conférence intergouvernementale en 2004.

27C’est dans le cadre des négociations sur le traité constitutionnel européen que la question des droits de l’homme réapparaît au premier plan. Faut-il l’intégrer ou non dans le corps du traité ? Malgré les réserves britanniques, elle fait son entrée en force dans le traité. Repris tel quel, le pacte des droits fondamentaux en constitue la deuxième partie. De fait, c’est une avancée considérable. Mais la suite est connue. Le traité constitutionnel échoue devant les électeurs français et néerlandais au printemps 2005.

28L’institutionnalisation des droits de l’homme dans le cadre de l’Union européenne poursuit son chemin malgré la non-intégration de la charte dans les traités. En décembre 2003, le Conseil européen décide d’élargir le mandat de l’Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes installé à Vienne en le transformant en une agence des droits fondamentaux. L’initiative est confrontée à d’énormes débats à propos des compétences de l’Agence. Plus étendues ? Moins étendues ? Le miracle n’a pas lieu. Le moins l’emporte sur le plus. Le but fixé à l’Agence est limité. Il consiste dans la récolte d’informations sur les atteintes aux droits de l’homme dans l’Union et dans la présentation de recommandations aux instances communautaires en vue d’y remédier. Ce n’est pas la mer à boire. L’Agence est presque condamnée à l’impuissance. Et c’est ce que lui reprochent les observateurs les plus critiques [18]. C’est aussi le double emploi avec le Conseil de l’Europe qui est dénoncé. Le champ d’action est cantonné aux États membres de l’Union européenne et aux États demandeurs d’adhésion. Le 1^er mars 2007, la nouvelle Agence est inaugurée à Vienne.

29Le respect des droits de l’homme fait partie de l’idée européenne. Sans lui manque une dimension identitaire essentielle de l’Union. L’être humain est au centre de tout. Voilà le principe. Comment alors assurer la défense des droits de l’homme, alors que les accommodements avec le Seigneur dictent souvent des lignes de conduite différentes ? La lente progression de la construction des droits fondamentaux montre combien d’obstacles continuent de mettre en cause une application plus stricte des principes. En politique, le réalisme continue de faire mauvais ménage avec le respect strict des valeurs.

30Mis en chantier après le sommet de Varsovie en mai 2005, le mémorandum d’accord entre l’Union européenne et le Conseil de l’Europe est signé à Strasbourg le 11 mai 2007.