1Depuis que bidonvilles et quartiers précaires existent, les pouvoirs publics cherchent à les faire disparaître et à en arrêter la croissance. Partout, politiques, lois, programmes ou projets ont cherché à rattraper cette urbanisation pour la réduire ou l’intégrer dans la ville légale. Les Nations unies se sont tôt saisies de la question du « logement inadéquat », en 1965 [1], et des « bidonvilles et établissements incontrôlés », en 1970 [2]. Dès la Conférence internationale sur les établissements humains, dite Habitat I, en 1976, elles ont invité les politiques à reconnaître cette urbanisation, à la réhabiliter, la régulariser et l’anticiper. Depuis sa création en 1978, le Programme des Nations unies pour les établissements humains – aujourd’hui ONU-Habitat – finance des programmes en suivant les injonctions formulées à l’échelle internationale, comme les objectifs du millénaire (2000) [3] et de développement durable (2015) [4].

2Mais l’urbanisation précaire est demeurée plus rapide. Des politiques ont eu des effets parfois importants, mais n’ont ni résorbé ces quartiers ni stoppé leur développement. Si, selon l’Organisation des Nations unies (ONU), la proportion des habitants de ces quartiers a diminué de 46 % à 32 % des villes entre 1990 et 2010 – la définition pour le calcul a également changé entretemps –, si des millions d’habitants de ces quartiers ont vu leur situation s’améliorer, leur nombre absolu continue d’augmenter et des bidonvilles réapparaissent dans des régions où ils avaient disparu, comme en France. En outre, dénombrer leurs habitants relève de la gageure, chaque pays ayant sa propre définition des bidonvilles et de l’urbain. On estime toutefois qu’au moins un quart des urbains vivent aujourd’hui dans les quartiers précaires, soit près de 1 milliard de personnes, et, par ailleurs, que la population urbaine des pays en développement devrait doubler d’ici 2030 [5]. Dès lors, les quartiers précaires constituent plus que jamais l’avenir urbain de millions de personnes, et les politiques doivent compter avec cette croissance.

3Pourquoi cinquante années d’interventions nationales et internationales n’ont permis ni d’éradiquer ces quartiers ni d’enrayer cette urbanisation hors normes ? Il faut questionner les postulats d’une telle interrogation. Tout d’abord, l’idée que les quartiers précaires sont le problème. Ils posent certes des problèmes, surtout aux habitants, mais sont aussi reconnus depuis longtemps comme des solutions [6]. Puis, l’idée que les politiques interviennent sur des espaces qui leur préexistent ontologiquement : d’abord il y aurait des quartiers précaires, ensuite des politiques pour les traiter. Or, la relation s’avère plus complexe. Non seulement ces quartiers constituent un revers de l’urbanisme et des politiques foncières, en s’installant sur les espaces de leurs défaillances et de leurs limites [7], mais leur existence même est la conséquence directe de l’histoire des constructions politiques des catégories de la ville précaire.

4Dans une perspective historique critique, cet article [8] propose une réflexion sur ce qu’est un « bidonville », à partir de l’analyse des interactions entre les politiques urbaines et les habitants qui ne se conforment pas à leurs projets et injonctions. La catégorie « bidonville » est produite, régulée et perpétuée par des décisions juridiques, règlementaires et / ou administratives, qui délimitent des espaces à faire disparaître, selon une vision de ce que doit être la ville. En outre, les représentations sur lesquelles se fondent les politiques sont à la racine de leurs limites. En même temps, la variété de ces espaces, qui seraient « insuffisamment urbains » selon la puissance publique, l’engage à les sérier et à leur réserver des sorts différents, et la montée en puissance des organisations d’habitants pousse l’action publique à évoluer. Enfin, une diversité de politiques urbaines redéfinit aujourd’hui de facto la catégorie du « bidonville », invitant à une nouvelle pensée sur la ville informelle, et plus généralement sur l’urbain.

Du bidonville aux quartiers précaires

5Définir le bidonville est une gageure. Mocambos, slums, favelas, colonias, bidonvilles, kyu kyaw, mukhālafāt, bastis, etc. : de l’habitat insalubre aux quartiers non désirés, les définitions officielles de ce qui, à l’échelle des institutions et de la recherche internationales, est désigné par les catégories génériques de quartiers informels, irréguliers, non règlementaires, sous-intégrés, slums, bidonvilles [9], voire subaltern urbanism [10], metropolis nonformal [11] ou quartiers précaires [12], sont toujours locales, et le développement de ces quartiers est le fruit d’une histoire urbaine située. Des habitants, comme Maly à Phnom Penh, disent avec justesse habiter un quartier « pas très normal » [13]. En effet, partout, l’on peut définir ces quartiers comme hors les normes institutionnelles locales (lois, Code de la propriété, règles d’urbanisme, plans, etc.). ONU-Habitat les définit également par rapport aux standards urbains – l’insuffisance de la qualité des logements et des services – et à leur marginalisation par la puissance publique [14].

6Désigner de façon générique les quartiers précaires [15] n’en fait pas une catégorie uniforme, car ils recouvrent une large gamme de situations légales, sociales, immobilières, morphologiques, foncières, d’équipement ou de sécurité : du mendiant hébergé au fonctionnaire bailleur, de l’abri végétal à l’immeuble, du tissu de ruelles densément entrelacées à la grille viaire régulière, du squat de terrain public à la propriété foncière agricole, de l’absence à la présence d’infrastructures, de la menace d’éviction immédiate à la sécurité foncière provisoire, de la situation d’exceptionnalité à l’extension généralisée – plus de 90 % des urbains au Soudan ou en République centrafricaine [16]. La catégorie est donc relative, construite par rapport à un contexte. La distinction avec le reste de l’agglomération est floue, car les dynamiques foncières et immobilières formelles et informelles s’articulent [17]. Cette urbanisation autonome [18] est incrémentale, c’est-à-dire que la construction y est progressive et qu’elle suit la séquence inverse de la ville planifiée – occupation, construction, équipement, titres, parcellisation, plan urbain –, mais nombre d’habitants n’ont pas participé à ce processus, et ont simplement acheté un logement à la hauteur de leurs revenus. Stigmatisée comme la face sombre, pauvre et insalubre de la ville, elle est largement documentée depuis cinquante ans comme dynamique, mixte, hétérogène, évolutive, dense et diverse, voire potentiellement durable et adaptable au changement climatique [19].

L’urbanisme et les politiques foncières à l’origine de la catégorie

7Les quartiers précaires trouvent leur origine dans l’action publique qui construit la catégorie. Si la planification urbaine existait déjà à l’âge du bronze [20], l’urbanisme se développe au XIX^e siècle comme lutte contre l’insalubrité urbaine et organisation spatiale ordonnée des faubourgs [21]. Dès lors, la diffusion des théories hygiénistes et fonctionnalistes de l’urbanisme progressiste [22] mettent les constructions insalubres et délabrées dans le rang des habitations à éradiquer, au Sud comme au Nord. Des quartiers et constructions précaires sont désignés comme catégories urbaines à supprimer ou à transformer. Sous l’influence d’une élite préoccupée par la modernité, la ville de Recife organise ainsi en 1938 la première grande campagne brésilienne d’éradication des mocambos, maisonnettes végétales autoconstruites, rustiques et traditionnelles jusqu’alors considérées comme normales dans le paysage urbain, et désormais associées au sous-développement, à la maladie et à des taux élevés de mortalité [23]. Par les règles imposées, la planification et les politiques (lois, normes, règlements, plans, programmes, projets) ont défini les contours de la ville qui ne s’y conformait pas, pour une mise à la norme urbaine, sociale et spatiale. À mesure que des projets progressistes ont planifié les espaces accueillant la forte croissance urbaine du XX^e siècle, ils ont stigmatisé et précarisé des pans entiers de villes.

8Localement, le contour de ces quartiers peut changer avec l’évolution des définitions officielles, faisant entrer ou sortir des quartiers de l’illégalité. Ainsi, en Syrie, de la définition des bâtiments « en infraction » (mukhālafāt). La loi 44 de 1960, qui impose la destruction des bâtiments quand ils sont construits en dehors des limites du schéma directeur d’urbanisme, sur les terrains de l’État ou lorsqu’ils « dégradent le paysage » ou risquent l’effondrement – caractéristiques évaluées par une commission technique –, a été modifiée par les lois de 2003 puis de 2008. Celles-ci ont ajouté la contravention au schéma directeur d’urbanisme et la construction dans les zones expropriées et inconstructibles – le critère de la laideur disparaît en 2008. De même, au Cambodge, en l’absence de règlement d’urbanisme, c’est la redistribution de la terre en propriété privée entre 1989 et 2001, à la suite des périodes de collectivisation khmère rouge (1975-1979) puis d’occupation socialiste vietnamienne (1979-1989), qui a fait réapparaître les quartiers informels là où les derniers arrivés se sont installés sur des terrains déclarés légalement inappropriables (bords de route, de rivières, foncier public). La catégorisation peut également dépendre d’une simple décision politique appuyée sur des compétences techniques, comme celle du gouvernement régional de Yangon, en 2017, de recenser tous les ménages des kyu kyaw et de les identifier au moyen d’une smart card munie d’un code QR, et qui a chargé les autorités locales déconcentrées et les sections locales du parti de choisir les habitations où distribuer les formulaires.

9Paradoxalement, ces définitions légales ne sont pas toujours adaptées aux politiques urbaines qui les requièrent. En Syrie, l’infraction liée au permis de construire ou à l’absence de celui-ci est définie pour les bâtiments. Pour les programmes d’équipement des quartiers précaires des années 1980-1990, l’administration utilise la définition non officielle de zones d’infractions collectives (manāteq al-mukhālafāt al-jāmia), voire de zones anarchiques (’ashwâ’iyyât), qui regroupe les constructions sans permis – hors villas aisées. Des politiques inadaptées voire contre-productives, fondées sur des arrangements et des stratégies foncières politiques, territoriales ou économiques contribuent à perpétuer et multiplier les quartiers qu’elles interdisent, produisant ce que Gautam Bhan appelle une illégalité planifiée, qui « n’est donc pas en dehors de la planification, [mais] est part de ses logiques, de ses conceptions et de ses pratiques » [24].

D’une précarité à l’autre, une évolution des politiques ?

10Dès lors, les politiques interviennent sur des zones qu’elles ont largement contribué à développer. Elles y traitent les précarités qu’elles ont surimposées en les circonscrivant dans une catégorie – insécurité foncière et manque d’équipements. Précarité, d’une part, et précarité produite par la catégorisation publique, d’autre part, sont rarement explicitement distinguées dans les documents politiques, qui préconisent souvent simplement les mêmes processus excluants, avec de nouvelles dates butoirs. La loi syrienne de 2008 a ainsi permis la régularisation jusqu’à cette date, mais reconduit les mêmes interdictions, en y ajoutant des peines de prison, y compris pour les agents administratifs responsables de ne pas détruire les bâtiments en infraction. C’est le paradoxe de l’urbanisme qui cherche à traiter avec la même boîte à outils la ville qui par définition lui échappe. Aujourd’hui, des politiques contournent ce paradoxe par un retour sur les normes à l’origine des dysfonctionnements, par une distinction entre les précarités – ville qui échappe à la planification versus espaces insalubres ou dangereux – et surtout, au-delà de l’injonction récurrente à la participation, par l’inscription dans les dynamiques impulsées par les habitants.

11Faire disparaître les espaces précaires ou faire disparaître la précarité des espaces ? Deux types de politiques s’opposent : déplacer les habitants pour construire des quartiers neufs, ou les maintenir sur place en améliorant l’existant. Les représentations orientent les choix, au premier rang desquels la façon de considérer la valeur, d’usage ou financière, du foncier [25]. La globalisation et la financiarisation de l’immobilier ont accentué la concurrence pour le foncier central et agissent en faveur des évictions [26], de même que la construction de grandes infrastructures. Les catastrophes naturelles (Porto Rico) et les guerres (Syrie) sont des arguments pour ne pas reconstruire ces quartiers détruits. Les évictions forcées ont toujours cours, dénoncées par les plates-formes et organisations internationales de défense des droits de l’homme [27], mais les millions de déguerpissements d’habitants n’ont provoqué que leur réinstallation ailleurs, appauvris.

12Des terrains peu équipés sont parfois mis à disposition, mais la précarité y dure souvent une génération. Des programmes de trames d’accueil équipées, financés par les institutions internationales dès les années 1970 (Afrique, Inde), ont été difficiles à répliquer [28]. Les villes nouvelles créées autour de Yangon pour accueillir 500 000 habitants évincés des bidonvilles (années 1990) et des sites de relocalisation à Phnom Penh (années 2000), situés sur des terrains agricoles généralement inondables, non équipés et éloignés des lieux d’emplois et de sociabilité, sont aujourd’hui rattrapés par l’urbanisation, mais ont souvent été initialement abandonnés pour un retour au centre. Dans un objectif « ville sans bidonville », le programme marocain éponyme a fourni des logements en banlieue à 250 000 ménages (2004-2015), avec un tiers associé constructeur [29]. À Bangkok et Phnom Penh, les valeurs foncières ont incité à un « partage de terrain » (land sharing) entre habitants et promoteurs s’engageant à construire des immeubles dont la vente permet le relogement gratuit des habitants sur place. Depuis 2015, le programme indien PMAY (Pradhan Mantri Awas Yojana) prévoit cette formule à grande échelle, malgré les limites en matière d’inclusion sociale [30]. Enfin, de larges opérations de logements à bas prix, en lointaine périphérie ou subventionnées par la mise à disposition de foncier public, présentent une offre alternative privée : 3 millions de logements au Brésil (Programme Minha Casa, Minha Vida, 2008-2014), 20 millions de logements prévus en Inde (PMAY Housing for All, 2015-2022). Mais souvent sans services, commerces ou transports publics, des lotissements géants sont abandonnés, comme au Mexique. S’ils offrent une sécurité et des constructions améliorées, tous ces programmes tentent de régler une question urbaine par des solutions de logement et omettent souvent l’importance de la mixité des usages ou du rôle que tient l’usage domestique ou professionnel de l’espace public dans les quartiers remplacés.

13Les politiques d’amélioration prennent, au contraire, acte de cette urbanisation et de son tissu urbain et social. Sécurisation foncière, équipement en eau, drainage, assainissement, électricité, éclairage, revêtement des rues, les projets sont foison depuis les années 1970, mobilisant organisations non gouvernementales et institutions internationales. Ils présentent également des limites : complexité, distorsions créées dans le marché immobilier local, lenteurs entravant leur généralisation. Les grandes réalisations ont nécessité une action politique dans la durée, comme pour le Kampung Improvement Project en Indonésie – équipement des quartiers de 5 millions de personnes à partir de 1969 –, la succession quasi ininterrompue depuis la fin des années 1970 des programmes nationaux de réhabilitation des quartiers populaires de Tunisie – dont 600 000 habitants depuis 2012 – ou les politiques d’équipement des slums indiens entre la fin des années 1980 et 2011 [31]. La régularisation, malgré de grands programmes comme au Pérou (1,6 million de titres distribués entre 1996 et 2006), est généralement longue, coûteuse et induit gentrification et évictions par le marché [32]. La propriété collective limite ces effets, comme à Quito, où 72 % des quartiers informels ont été « formalisés », entre 1978 et 2016, par l’enregistrement des terrains au nom des associations de quartiers. Ces projets requièrent une participation des habitants, un cofinancement et une implication des autorités, comme l’a conceptualisé le « Programme participatif d’amélioration des bidonvilles » d’ONU-Habitat, qui annonce avoir contribué depuis 2008 à l’amélioration de l’habitat de 22 millions de personnes en Afrique et dans le Pacifique [33].

14Cependant, bien qu’ils reconnaissent la ville autonome, ces programmes en perpétuent la fabrique en entretenant le processus « installation irrégulière puis régularisation ». Ainsi, au Mexique, étape de la régularisation initiée en 1974 (distribution de 2,5 millions de titres fonciers en trente ans), la loi sur les terres communales ejidales de 1992 a permis la certification des quartiers en propriété collective, mais n’a pas entraîné de dynamique d’installation directement légale [34]. Les habitants anticipent d’ailleurs en construisant une forme urbaine régularisable. Par ailleurs, le passé irrégulier reste un marqueur – ainsi existe-t-il une catégorie de quartier précaire appelée regularised-unauhtorised colony à Delhi. Enfin, la sécurité foncière reste tributaire des objectifs mouvants des gouvernements. À Rio de Janeiro, la politique de réhabilitation « Favela-Bairro » (1995-2005) a fait place à un retour à l’éviction pour l’accueil de la Coupe du monde de football 2014 et des Jeux olympiques 2016 – 80 000 personnes évincées en 2015 [35].

Des catégories urbaines en redéfinition

15Les villes non planifiées ont toujours existé aux côtés des villes planifiées et n’ont pas produit que de la précarité. Mais en moins d’un siècle, la ville incrémentale a eu de moins en moins d’espace légal pour s’étendre, rendue illégale au nom de la lutte contre la précarité et d’une nécessaire organisation publique de l’urbanisation rapide et en raison de la dimension intrinsèquement politique des options urbanistiques. Les mouvements sociaux et la littérature scientifique critique appellent à déconstruire ces évidences. La néolibéralisation de la ville a fait réapparaître les thèses marxistes [36] et la notion de droit à la ville [37], diffusées tant à l’échelle internationale dans le Nouveau programme pour les villes [38] qu’au sein d’associations locales – par exemple à Yangon. Pour une légitimation de la ville incrémentale, certains requièrent non plus des « villes sans bidonville », mais des « villes avec bidonvilles » (Cities with « slums » [39]), considérés comme des espaces alternatifs de contre-culture, de rébellion et d’innovation nécessaires à l’urbanité [40], et dont l’informalité est vue comme autant de ressources urbaines [41]. Des pistes sont explorées pour repenser les normes, comme l’idée de planifier l’informel [42] ou celle de repenser la propriété par les communs fonciers urbains pour l’habitat [43].

16Enfin, des autorités saisissent l’opportunité de la montée en puissance de collectifs d’habitants proactifs pour s’articuler aux dynamiques existantes. Des réseaux internationaux de bidonvillois, organisés en milliers de groupes d’épargne communautaire, produisent aujourd’hui des connaissances sur leurs quartiers (cartographie, auto-enquêtes et comptages) et financent des projets d’amélioration, comme Shack / Slum Dwellers International (SDI, 14 millions de membres dans 488 villes et 33 pays) et Asian Coalition for Housing Rights (ACHR, 1,5 million de membres) avec le Community Architects Network (CAN). Ils travaillent avec les autorités locales, comme dans le programme national thaïlandais Baan Mankong, qui a permis l’amélioration de deux tiers des quartiers précaires du pays [44].

17À côté d’une réflexion sur les contours de cette catégorie dans la recherche ou le discours populaire [45], l’analyse par les politiques interroge enfin la pertinence des motifs d’une séparation sémantique spatialisée du reste de la ville. Alors que l’urbanisme cherche encore généralement à résoudre des questions sociales par des solutions spatiales, si on décale le regard des mégapoles, dont ces quartiers sont un marqueur, vers des petites villes incrémentales indiennes, où leur présence est également ancienne, on constate que les autorités locales remettent de facto en cause le slum comme catégorie spatiale : ils utilisent la catégorie officielle nationale du slum pour isoler et reconstruire les habitations précaires de ménages sous le seuil de pauvreté, indépendamment de la localisation ou non dans les espaces désignés. En Inde, comme au Myanmar, les outils numériques permettent aujourd’hui aux politiques visant les zones d’habitat précaire de commencer à s’affranchir d’une identification des ménages par leur localisation, contribuant à remettre en cause les contours spatiaux de la catégorie.