1L’inégalité durable entre les groupes est chose commune dans les sociétés socialement ou culturellement diversifiées. Pour y remédier, les gouvernements mènent souvent des politiques de redistribution qui visent tel ou tel groupe. Mais les politiques ciblées se heurtent à un paradoxe puisqu’elles renforcent les distinctions de caste, d’ethnie ou de race et, souvent, favorisent les conflits ethniques, font apparaître des parties ayant intérêt à maintenir les distinctions entre les groupes et discréditent la redistribution dans l’opinion.

2Le gouvernement indien s’est heurté à ce « dilemme de la reconnaissance » lorsqu’il a lancé une politique nationale de discrimination positive vers la fin des années 1940. Avec cette politique, il entendait lutter contre l’inégalité entre les castes, mais désigner des castes comme bénéficiaires de cette politique amenait à reconnaître et à accentuer ces distinctions sociales mêmes que l’on considérait généralement comme à l’origine de l’inégalité à combattre. Le dilemme était très marqué (et le reste) en Inde parce que les divisions en castes sont intimement liées à l’inégalité entre les groupes, mais ce n’est pas un phénomène propre à l’Inde. L’inégalité entre des groupes ethniques peut aussi poser le dilemme de la reconnaissance. Les artisans de la Fédération indépendante du Nigéria à la fin des années 1950 s’y sont heurtés. L’intérêt du fédéralisme était de permettre au gouvernement central de partager les droits politiques entre les principaux groupes ethniques. Pour un grand nombre d’observateurs de l’époque, cette redistribution était une nécessité absolue si l’on voulait que le Nigéria puisse survivre en tant qu’État, mais beaucoup faisaient valoir de leur côté qu’une fédération reposant sur une base ethnolinguistique aurait pour effet de multiplier et d’enraciner les divisions ethniques, ainsi que d’aggraver l’inégalité et les conflits ethniques, constituant ainsi une menace encore plus grave pour la nation. Les études sur la politique de redistribution aux États-Unis d’Amérique montrent que le gouvernement se heurte aux mêmes difficultés puisque les conditions de vie de nombreux Noirs ont empiré au cours des dernières décennies, et qu’elles continuent d’empirer. Bien que l’on s’accorde en général à penser qu’il y a là un problème urgent, « depuis plus de 10 ans aucune initiative véritable et de grande ampleur n’a été lancée pour améliorer les perspectives des Noirs les plus démunis » (Sniderman et al., 1996, p. 34). La raison tient à l’impasse politique où se trouvent les partisans et les adversaires de politiques ciblées sur des critères raciaux (Skocpol, 1991) ou, pour reprendre les termes utilisés dans le présent article, au dilemme non résolu de la reconnaissance.

Acceptation, négation et substitution

3Les gouvernements ont le choix entre trois politiques pour résoudre le dilemme de la reconnaissance : l’acceptation, la négation et la substitution. L’acceptation, c’est-à-dire multiculturalisme, consiste à désigner les bénéficiaires des politiques de redistribution en fonction de leur appartenance à des groupes constitués ou considérés comme tels. Les bénéficiaires de la discrimination positive aux États-Unis, par exemple, sont les minorités raciales et ethniques ; leur identité et leurs effectifs sont déterminés dans le cadre du recensement de par l’« auto-identification » des personnes interrogées (qui déclarent leur « identité » en choisissant sur une liste de catégories raciales et ethniques établie par des fonctionnaires conformément à la conception qu’ils se font des groupes constitutifs de la réalité sociale). À titre d’exemple de la méthode d’acceptation, on peut aussi citer la politique des minorités aux Pays-Bas (au moins jusqu’à la fin des années 1990). Les gouvernements néerlandais successifs avaient fait leur la doctrine selon laquelle le meilleur moyen de favoriser l’intégration était d’encourager les immigrés à « maintenir leur propre culture » (Soysal, 1994), et ils ont facilité ce « maintien » par tout un arsenal de politiques de redistribution qui visaient des « minorités culturelles » reconnues.

4La deuxième ligne d’action envisageable – la négation – consiste à soutenir qu’en dépit de l’inégalité entre les groupes sociaux ou culturels, les politiques de redistribution ne doivent favoriser aucun groupe en particulier. Cette politique est typique de l’État libéral idéal qui privilégie les droits de l’individu et « n’admet l’existence d’aucune structure organique préexistante ou transcendante de la société » (Starr, 1992, p. 171). La philosophie de la citoyenneté républicaine qui inspire officiellement la politique d’intégration en France en offre un bon exemple. Le Gouvernement français ne rassemble pas de données sur la race ou l’appartenance ethnique des citoyens, et l’administration française nie qu’il y ait le moindre rapport entre les interventions publiques et les groupes ou communautés. Selon un rapport du Gouvernement français (Poulter, 1997, p. 53), « la France est un pays sans minorités ». En France, l’intégration est affaire individuelle, et le directeur du Fonds d’action sociale affirme que « le concept de communauté n’a pas de sens dans le système français » (Soysal, 1994, p. 59). Le Haut Conseil à l’intégration, créé par le Président Mitterrand pour conseiller le gouvernement en matière de politique d’intégration, estime que la logique de l’intégration exige « que l’on exclue toute reconnaissance institutionnelle de minorités » (Poulter, 1997, p. 51).

5Ces déclarations témoignent de la tradition civique assimilationniste en matière de nationalité qui domine chez les élites politiques et culturelles françaises (Brubaker, 2000, p. 159 à 164). Il est clair que cette tradition est favorable à la négation comme choix politique, mais elle n’est pas sans susciter de contestation en France. Effectivement, certaines études montrent qu’en réalité ce n’est pas elle qui détermine la politique française. La négation correspond à l’idéal type de l’État libéral, mais en France comme dans la plupart des autres États libéraux, les catégories ethniques et raciales ne sont pas sans peser sur la politique de redistribution (Favell, 1998 ; Soysal, 1994).

6L’une des raisons en est le « pragmatisme administratif ». Les origines de la discrimination positive aux États-Unis sont révélatrices. Il a fallu du temps pour que la politique individualiste et non discriminatoire instituée par la loi de 1964 sur les droits civils aboutisse à une réduction sensible des inégalités raciales (Sabbagh, 2003, p. 30-59 ; Skrentny, 1996, p. 111-145). Les émeutes raciales qui ont éclaté dans de nombreuses villes américaines en 1965-1968 ont contraint les administrations chargées d’appliquer cette loi à obtenir des résultats rapides, et la solution adoptée par pragmatique a consisté à introduire la discrimination positive en acceptant de tenir compte de la race. Comme on l’a répété, cette politique « a été efficace, techniquement nécessaire et a fonctionné » (Skrentny, 1996, p. 111-114). Le pragmatisme administratif « peut supplanter les autres règles culturelles, voire les frontières morales du modèle non discriminatoire », étant donné « qu’il est moins risqué de recommander une discrimination positive que d’être le président d’un organisme dont l’échec est patent » (ibid., p. 112). Le pragmatisme administratif ne débouche toutefois pas nécessairement sur la politique d’acceptation. Il peut aussi imposer la troisième option politique : la substitution.

7La substitution se présente comme un compromis entre la négation et l’acceptation ; un gouvernement procède à une redistribution au profit de castes ou de groupes ethniques ou raciaux, mais selon les catégories sociales qu’il a lui-même construites, qui portent un nom différent et traduisent d’ordinaire davantage une volonté d’insertion que les catégories de population qu’elles remplacent. Il s’agit d’éviter d’avoir à reconnaître officiellement des classifications sociales dont on estime qu’elles sont la cause du problème tout en ayant la possibilité de procéder à une redistribution au profit des groupes défavorisés.

8On en trouve une illustration dans le plaidoyer de William Wilson pour des politiques universelles (et non plus ciblées) censées être le meilleur moyen de venir en aide au « sous prolétariat » des Noirs « véritablement défavorisés » des villes américaines (Wilson, 1987). Selon Wilson, il faut éviter les « politiques ciblées » parce qu’elles jettent le discrédit sur les Noirs, profitent essentiellement aux classes moyennes noires et ne peuvent susciter un soutien politique durable. Pour qu’il y ait redistribution efficace au profit de ceux qui sont « vraiment défavorisés », il faut des politiques universelles au service d’objectifs non dits […] qui consistent à vouloir améliorer les chances […] du quart-monde des ghettos en mettant l’accent sur des initiatives […] qui éveillent un écho positif chez les groupes mieux nantis de toutes les races » (ibid., p. 118-120).

9En France, les politiques d’immigration ont des arrière-pensées similaires. Selon Favell (1998), le discours dominant sur la citoyenneté républicaine et la politique d’assimilation que ce discours officialise recouvre une façon de procéder plus pragmatique. La politique d’immigration repose sur l’insertion socioéconomique, « vague conglomérat de pratiques étroitement ciblées » (ibid., p. 47) qui cherchent à agir sur les facteurs socioéconomiques et non pas sur la culture ou l’ethnicité pour éviter de se trouver placé devant des dilemmes politiques symboliques graves tels que le choix entre citoyenneté républicaine et multiculturalisme. Les politiques d’insertion socioéconomique sont toutefois appliquées là où sont concentrés les nouveaux immigrés (ibid., p. 46-47).

10Daniel Sabbagh (2002) étudie le fonctionnement de la politique d’insertion appliquée à Sciences-po dans une volonté de discrimination positive qui prévoit des examens d’entrée plus faciles pour les élèves de vingt-trois lycées situés dans des zones économiquement défavorisées (Zones d’éducation prioritaire – zep). Officiellement, ce programme de discrimination positive est fondé sur des considérations de classe et de zone et est donc conforme au discours républicain de non-prise en compte des différences raciales. Mais il n’est pas sans arrière-pensées puisque les vingt-trois lycées en question sont situés dans des zones où le pourcentage d’immigrés est élevé dans la population ; aussi ce programme vise-t-il effectivement des groupes ethniques ou raciaux, même si c’est de façon indirecte (ibid., p. 56).

11À la suite de Jon Elster (1992), Sabbagh parle dans ce cas de « stratégie de substitution ». Elle permet à Sciences-po de procéder à un recrutement tenant compte des inégalités raciales sans pour autant contredire ouvertement le discours républicain. Favell, qui veut déboulonner ce discours et en révéler les « arrière-pensées », y voit une « stratégie ouvertement palliative adoptée par l’État pour faire face à un problème social dont il craint qu’il ne devienne explosif » (1998 : 47). J’y vois un compromis entre l’acceptation et la négation, conçu pour résoudre le dilemme de la reconnaissance. Peu d’études ont été faites sur son effet réel.

Mise en place des politiques de substitution en Inde et au Nigéria

22Le Gouvernement indien a défini les classes sous-développées socialement et sur le plan de l’éducation et les a admises au bénéfice de la discrimination positive. Aujourd’hui, plus de 40 % de la population indienne relève de cette catégorie. Les autorités centrales réservent 27 % des postes de l’administration publique et des places dans les établissements d’enseignement supérieur exclusivement à ces personnes. La plupart des gouvernements des États font de même ; certains ont fixé des quotas encore plus élevés. D’autres catégories peuvent également bénéficier d’un traitement préférentiel – par exemple, les « castes et tribus répertoriées » – mais les classes sous-développées (Backward Classes) constituent un cas à part. En Inde, la formule « castes et tribus répertoriées » (Scheduled Castes and Tribes) n’est qu’une étiquette administrative appliquée à des groupes bien définis et établis ; en revanche, les classes sous-développées constituent une catégorie de substitution. La Constitution garantit la discrimination positive au profit des classes sous-développées mais elle n’énumère pas les groupes qui peuvent en bénéficier. En fait, lorsque la Constitution a été élaborée, personne ne savait qui étaient ces classes sous-développées. C’était une catégorie purement administrative conçue pour résoudre le dilemme de la reconnaissance.

23Les auteurs de la Constitution indienne voulaient réduire l’inégalité entre les castes et se sont gardés de reconnaître dans la Constitution les castes et les distinctions entre castes. La Constitution insiste sur l’égalité des individus comme principe fondamental et envisage, dans son préambule, une « société sans castes ». De plus, plusieurs de ses articles interdisent la discrimination fondée sur la caste. Pour éviter de rétablir les distinctions de castes avec la discrimination positive, les auteurs de la Constitution ont conçu une catégorie de substitution : « les classes sous-développées socialement et sur le plan de l’éducation » (Galanter, 1984, p. 208).

24Dans les débats du début des années 1950 autour de la Constitution, nombre de parlementaires ont posé des questions sur l’identité des classes sous-développées. Mais ces questions n’ont pas pu recevoir de réponse ; il appartenait à des commissions spéciales d’en définir ultérieurement l’identité. Cela ne signifie pas que les participants aux débats n’avaient aucune idée de ce que regroupaient les classes sous-développées : le ministre de la Justice, B.R. Ambedkar, lui-même un des principaux rédacteurs de la Constitution, a déclaré que « ce que l’on appelle “classes sous-développées” ne sont rien d’autre que le rassemblement de certaines castes » (d’après Galanter, 1984, p. 166). D’autres partageaient probablement cette idée mais la plupart, à commencer par le Premier Ministre Nehru en personne, se gardaient bien d’en parler. Nehru décrivait ces classes comme « des groupes, classes, individus, communautés, etc., qui sont sous-développés » (ibid.). D’autres orateurs peinaient pour trouver des descriptions tout aussi vagues et éviter toute référence à la caste. Ainsi, les « classes sous-développées socialement et sur le plan de l’éducation » allaient permettre au gouvernement de répartir les quotas entre les groupes sans avoir à reconnaître les castes.

25Une tentative comparable pour résoudre le dilemme de la reconnaissance au moyen de catégories de substitution a été faite au Nigéria lorsque le gouvernement, encore dépendant de la Couronne britannique, a mis sur pied un État fédéral. La fédération peut être considérée comme l’équivalent fonctionnel de la discrimination positive puisqu’elle peut encourager la redistribution des chances politiques, éducatives et économiques au profit de catégories sociales désignées par le gouvernement (Hechter, 2000, p. 139-152). La question qui se posait à ce Nigéria fédéral était de savoir s’il fallait prendre en considération les revendications ethniques lors de la création des États. Le Nigéria compte une multitude de groupes ethniques (ou de tribus) et de nombreux dirigeants ou représentants de ces groupes mettaient la fédération à profit pour revendiquer un État qui leur soit propre. Craignant d’aggraver les clivages ethniques et d’amener les revendications à proliférer, le gouvernement a décidé de ne pas opter pour une politique d’acceptation. Quand la Fédération du Nigéria a été créée en 1951, elle reconnaissait trois gouvernements régionaux : le Nord, l’Ouest et l’Est. La Constitution révisée de 1954 a restreint les pouvoirs de l’État central et les trois régions sont devenues quasiment autonomes. Cette structure fédérale à trois États, fondée sur des critères géographiques plus qu’ethniques, a été reprise dans la Constitution de l’indépendance de 1960, pour répondre « à des besoins administratifs plus qu’ethniques » (Akinyele, 1996, p. 73 ; cf. Horowitz, 1985, p. 656).

26Toutefois, les nécessités ethniques n’ont pas été entièrement négligées. Certains groupes avaient trouvé leur place dans la structure à trois États. Par exemple, il y avait dans chaque État une majorité ethnique : 55% de Haoussas-Fulani dans le Nord, 64 % d’Ibos dans l’Est et 76 % de Yoroubas à l’Ouest. Mais ces groupes ne représentaient qu’une petite partie des demandeurs. Les trois régions comptaient des minorités nombreuses qui craignaient que la structure à trois États les exclue des postes de pouvoir et qui se sont donc organisées pour revendiquer leur propre État (Akinyele, p. 75-76 ; Suberu, 2001, p. 82-85). Nombre de responsables politiques de l’époque voulaient que la Constitution repose sur une base beaucoup plus ouverte aux différents regroupements. Pour Azikewe et Awolowo, par exemple, l’organisation territoriale du Nigéria devait être déterminée par « le facteur culturel » (Coleman, 1958, p. 388). Comme Awolowo l’écrivait en 1947, « notre objectif ultime est une véritable constitution fédérale qui réserve à chaque groupe, si réduit soit-il, le même traitement qu’à n’importe quel autre groupe, si important soit-il. […] Chaque groupe doit être autonome en ce qui concerne ses affaires internes. Chacun doit avoir sa propre assemblée régionale » (cité in Coleman, 1958, p. 388 ; voir également Awolowo, 1966).

27Lors de la Conférence constitutionnelle nigériane qui s’est tenue à Londres en 1957, quinze propositions de formation d’États distincts ont été soumises. Pour y répondre, le Gouvernement britannique a créé la Commission Willink, chargée d’examiner le bien-fondé des craintes des minorités et, si nécessaire, de proposer des mesures pour les apaiser. Toutefois, dans le rapport qu’elle publia l’année suivante, la Commission a défendu le statu quo d’une fédération de trois États. Selon elle, la création de nouveaux États n’aurait pour effet que de susciter de nouvelles minorités et « d’accentuer et de souligner des divisions tribales qu’il serait plus sage de réduire petit à petit » (Akinyele, 1996, p. 79). Le gouvernement a poursuivi sa politique de substitution avec une structure géographique fondée sur trois États.

La prolifération des catégories

28Les catégories de substitution sur lesquelles l’Inde a fondé sa politique de discrimination positive et le Nigéria son État fédéral sont toujours en vigueur mais elles n’ont pas rempli leur mission. Les gouvernements n’ont pas pu maintenir les limites qu’ils avaient fixées en créant ces catégories. Les classes sous-développées indiennes, inventées pour remplacer les castes, se sont transformées en une liste de plus en plus longue de castes distinctes, et la structure à trois États fondée sur les régions au Nigéria – conçue pour remplacer les revendications ethniques – est devenue de nos jours une structure de 36 États à base plus ou moins ethnique, sans pour autant que cessent les demandes de création de nouveaux États. Quelle est l’origine de ce dérapage ?

Mise en œuvre de la politique de substitution

41On explique généralement la prolifération des catégories décrites ci-dessus par le fait que les catégories de substitution servent à des fins symboliques, en ce sens que les pouvoirs publics n’ont jamais véritablement eu l’intention d’y donner suite. Mais, en fait, les pouvoirs publics et les tribunaux des deux pays ont maintes fois essayé de faire reconnaître le bien-fondé du principe selon lequel les catégories bénéficiaires doivent être définies selon des critères extérieurs à la caste et au groupe ethnique (voir par exemple Akinyele, 1996, p. 85-87 ; Dhavan, 1997, p. 272, 311 ; Galanter, 1984, p. 167-179, p. 542-544 ; Government of India, 1956 ; Lincoln, 2000, p. 137). Aujourd’hui encore, l’Inde a toujours pour doctrine officielle qu’il n’y a pas de discrimination positive en faveur des castes, et le Nigéria ne reconnaît pas les critères ethniques comme justification officielle pour constituer un État. Ces gouvernements ont voulu, mais n’ont pas pu, s’en tenir aux catégories de substitution. Le réalisme politique les a amenés à apaiser les manifestations violentes des castes en Inde et « l’agitation en faveur de la création d’États » au Nigéria en accordant de nouveaux droits à des groupes sans toucher aux droits acquis. Les catégories de substitution n’ont pas empêché l’apparition de nombreuses revendications énergiquement mises en avant par des groupes ethniques et des castes bien organisés. Au contraire, elles les ont favorisées. Les catégories de substitution exigent des définitions floues – elles font allusion à des différences entre des groupes, mais sont incapables de nommer ces groupes. Les inégalités entre les castes sont noyées dans les indicateurs sociaux, éducatifs et économiques, et les divisions ethniques dans les critères géographiques, démographiques et développementaux. Les catégories de substitution permettent donc à toutes sortes de gens de revendiquer des avantages pour des raisons économiques, démographiques ou développementales et d’utiliser la perspective d’une victoire à venir pour mobiliser des partisans. De plus, les administrateurs sont mal armés face aux catégories de substitution : le flou qui entoure la définition des objectifs rend les intervenants plus tributaires de l’apport « de la base » dans la mise en œuvre des politiques. Les commissions et administrateurs doivent étendre leur rayon d’action pour que leur système de catégories soit en prise avec la vie sociale, mais les collectivités qui sont sorties de ce processus sont précisément celles que l’on voulait remplacer. « Nous n’avons pas cherché la caste, c’est la caste qui nous a poursuivis », pour reprendre encore une fois la formule judicieuse du Secrétaire de la deuxième Commission indienne sur les classes sous-développées.

42Ce dernier point tranche avec les autres recherches sur les relations entre les catégorisations officielles et la constitution de groupes. Selon Anthony Marx (1995), par exemple, ce sont les catégories officielles utilisées du temps de l’apartheid et de la législation raciste aux États-Unis qui ont conduit les groupes qui se sont mobilisés contre ces systèmes à s’identifier à elles. C’est pour élaborer et appliquer des lois qui faisaient de certaines catégories de population des citoyens de seconde zone que le Gouvernement sud-africain et les autorités des États du sud des États-Unis ont dû donner des définitions des catégories concernées. Ils ont défini des catégories raciales bien précises qui figurent dans des textes juridiques et des documents politiques et, avec le temps, ces catégories ont constitué le fondement d’identités subalternes qui se sont mobilisées pour lutter contre ces gouvernements (Marx, 1995 : 159-165). Paradoxalement, « l’exclusion catégorielle désavantage à court terme les exclus mais, à long terme, leur fournit les éléments essentiels d’une mobilisation visant à changer les choses » (ibid., p. 165).

43À la différence des castes et groupes ethniques qui ont fait échec aux catégories imposées par le gouvernement en Inde et au Nigéria, les identités raciales mises en avant dans les mouvements d’opposition à l’apartheid et en faveur des droits civils avaient en fait été mises en place par les gouvernements même auxquels elles se sont opposées. Comment expliquer cette différence ? On relèvera que les catégories officielles élaborées dans l’apartheid et la législation raciste étaient conçues dans un but d’exclusion, pour empêcher ces catégories d’accéder à une citoyenneté pleine et entière alors que les catégories de substitution en Inde et au Nigéria tendaient à l’insertion de personnes qui étaient déjà des citoyens à part entière. Marx gomme cette distinction quand il écrit par exemple que « les États fabriquent souvent des identités […] par des politiques explicites d’exclusion mais aussi d’insertion et, ce faisant, établissent le périmètre de l’action collective et incitent à celle-ci » (1995, p. 183). Les exemples de l’Inde et du Nigéria confirment effectivement que l’existence de « catégories constituées dans un but d’insertion » pousse à l’action collective, mais ils donnent également à penser que cette catégorisation est beaucoup moins efficace que celle visant à l’exclusion en matière « d’établissement des limites de catégorie ».

44Il faut constituer un front uni pour vaincre un gouvernement qui refuse à une partie de la population le droit d’être des citoyens à part entière, ce qui aide à comprendre pourquoi les catégories raciales officielles sont devenues des identités réelles et cohérentes dans les mouvements d’opposition à l’apartheid et en faveur des droits civils. Toutefois, si un front uni remporte la victoire et finit par pouvoir bénéficier de mesures de redistribution, la logique de situation qui s’instaure est différente : ceux qui peuvent bénéficier des systèmes de redistribution ont tendance à définir qui est qui avec plus de précision que ne le prévoient les catégories officielles, en particulier les catégories de substitution (voir de Zwart, 2000, p. 242-244). En Afrique du Sud, ce processus vient de se mettre en marche. Effectivement, Marx écrit (dans un autre passage) que les hommes politiques dans l’Afrique du Sud actuelle s’appuient de plus en plus sur les identités ethniques pour mobiliser l’opinion (1995, p. 169).

45Le Gouvernement indien a lancé une politique de discrimination positive (dans les provinces du sud du temps des Britanniques dans les années 1920, et à l’échelle nationale après l’indépendance) pour désamorcer le mouvement des Non-Brahmanes. Ce mouvement social, qui bénéficiait de l’aide d’une aile politique du Parti de la justice (Justice Party), réussit à unir un grand nombre de castes contre la quasi-monopolisation des postes administratifs par les brahmanes (Irshick, 1969). Les Britanniques avaient laissé ce monopole se mettre en place mais dans les années 1920 le mouvement des Non-Brahmanes les obligea à mettre en œuvre une politique de discrimination positive pour tous à l’exception des brahmanes, compensant ainsi la politique d’exclusion précédente. Ce même problème – à savoir le monopole des brahmanes sur les postes administratifs – est à l’origine des pressions qui furent exercées sur le Gouvernement de l’Inde indépendante pour que d’autres groupes sociaux intègrent la fonction publique et il est à la base de la catégorie institutionnelle des « classes sous-développées » (de Zwart, 2000, p. 240). Le fractionnement en castes et sous-castes commença lorsque l’exclusion catégorielle fut abolie et que l’adoption d’une politique de discrimination positive favorisa l’insertion des Non-Brahmanes et des classes sous-développées dans l’administration. Cela tient au fait que l’inégalité entre les groupes est souvent perçue comme un problème de caste auquel les catégories de substitution telles que Non-Brahmanes ou classes sous-développées ont du mal à remédier.

46Il en va de même pour le Nigéria, avec ses centaines de divisions tribales. Les critères régionaux et démographiques sur lesquels se fondent les catégories de substitution sont trop flous pour répondre au sentiment d’inégalité entre les groupes et au besoin de redistribution que ressent la population ; ces critères sont donc difficiles à appliquer. Le Gouvernement colonial du Nigéria se heurta à ce problème dès qu’il chercha à mettre en place des divisions administratives. Entre 1900 et 1954, les communautés tribales, appliquant une politique d’agitation, de pétitions et de boycotts, ont exigé du Gouvernement britannique que les circonscriptions administratives soient redessinées conformément à « l’intérêt des communautés ». Elles considéraient l’impôt comme une sorte de tribut et donc comme un signe extérieur de subordination politique. La question était particulièrement délicate quand le siège administratif où le versement devait s’effectuer était situé en dehors du territoire tribal. Dans une note de 1935, le résident d’Ilorin dit : « L’Olobo avait refusé d’autoriser les percepteurs d’Ilorin à entrer dans son village pour percevoir l’impôt annuel et avait déclaré qu’en aucun cas il ne paierait d’impôt à l’émir d’Ilorin » (Akinyele, 1993, p. 6).

47Une fois les politiques d’insertion mises en place, les catégories sociales classiques comme la caste et le groupe ethnique sont le critère le plus efficace pour se mobiliser et revendiquer. Ces catégories n’ont pas à être conçues, popularisées, maintenues ou imposées parce que ce sont déjà des catégories qui, dans l’esprit des gens, sont synonymes d’inégalité entre les groupes et de redistribution par groupe. Cela ne signifie pas que les catégories traditionnelles ne peuvent être en soi des constructions sociales ; cela veut dire que ce sont des constructions réussies que les politiciens peuvent utiliser pour mobiliser des partisans et rejeter les politiques de substitution.

Conclusion : acceptation, négation ou substitution ?

48Les politiques de redistribution en Inde et au Nigéria posent deux problèmes graves. D’abord, elles créent des inégalités nouvelles et ont donc tendance à se perpétuer naturellement : les groupes qui ont la meilleure capacité de mobilisation sont les premiers à pouvoir bénéficier d’avantages. De nouvelles inégalités apparaissent, qui poussent d’autres groupes à s’organiser pour revendiquer leur part des avantages. Deuxièmement, les catégories sociales qui apparaissent sont exactement celles que la politique de substitution vise à supprimer. Cela se passe non pas « malgré » le recours à des catégories de substitution mais en raison de ce recours. Les catégories de substitution sont nécessairement définies de manière floue – les catégories sociales concernées ne sont pas nommées et les entités administratives visées peu claires. Le contrôle de la mise en œuvre des politiques est ainsi entravé et les politiciens y trouvent donc plus qu’il ne leur en faut pour mobiliser les collectivités et pousser le gouvernement à faire droit à leurs revendications. En fait, la politique de substitution abandonne le système des catégories utilisé aux fins de la politique de redistribution aux mains des dirigeants des castes, des groupes ethniques, etc., qui mettent en place une diversité plus complexe que celle que le gouvernement le plus multiculturel qui soit pourrait concevoir. Ils mobilisent les populations sur la base des limites sociales classiques et non pas en fonction des schémas des pouvoirs publics, redonnant ainsi vie à ce que l’on entendait remplacer.

49On entend souvent dire que les catégories sociales officielles simplifient la vie sociale réelle et fige une situation propre à un moment donné en un système rigide et formel (Scott, 1998). De plus, les politiques d’acceptation favorisent la formation de groupes en fonction de critères culturels et, de la sorte, fondent ce qu’elles affirment refléter. Il va de même de la substitution, qui laisse encore plus de possibilités aux chefs de castes et de groupes ethniques d’influencer le système de catégories officiel. Comme ce dernier incite les groupes à se mobiliser en fonction de limites tacites qui ont un sens aux yeux des populations, on voit apparaître un système de catégories moins simple et foisonnant.

50La substitution n’est pas une solution viable au dilemme de la reconnaissance dans des sociétés socialement ou culturellement diversifiées. L’acceptation ne règle pas le problème, mais la substitution l’aggrave. La négation est la meilleure solution mais, s’il n’est pas possible d’opter pour elle, mieux vaut l’acceptation qui délimite plus strictement les groupes que la substitution.

51Les travaux de recherche en vue de la présente étude ont été financés en partie par une bourse de l’Institut international d’études asiatiques de Leyde et Amsterdam. Je tiens à remercier David Lowery, Rosanne Rutten et Charles Tilly pour les observations très utiles qu’ils ont faites sur les premières versions de ce travail. Je remercie particulièrement Rod Aya et Odile Verhaar pour leur soutien constant et leurs critiques constructives.

52Traduit de l’anglais