Introduction

1Le présent article traite de l’intégration sectorielle dans l’élaboration des politiques ou, pour reprendre le jargon politique à la mode, du gouvernement « coordonné » (joined-up government : jeu de mots intraduisible sur l’écriture « joined up », c’est-à-dire où les lettres ne sont pas détachées) par lequel se définit l’actuel Gouvernement britannique (voir, par exemple, Kavanagh & Richards, 2001). La question de l’intégration des politiques des transports et de l’aménagement du territoire n’a rien de nouveau et remonte sans doute à la constitution de la planification des transports et de l’occupation des sols en tant qu’activités distinctes au début du xx^e siècle (se reporter, par exemple, à Cherry, 1974), même si la question fait sans conteste l’objet d’une plus grande attention ces dernières années. Au niveau européen, plusieurs documents d’orientation récents sur le transport et l’aménagement du territoire analysent la question de l’intégration des politiques et insistent sur la nécessité d’une meilleure intégration pour une action plus efficace. Il en va de même en Angleterre où, depuis un certain temps, les directives en matière de planification reconnaissent que les politiques des transports et d’aménagement du territoire doivent être intégrées en vue notamment de réduire les déplacements et d’améliorer la qualité de l’environnement, la sécurité, l’accessibilité et la qualité de vie. De fait, l’intégration des politiques des transports et de l’aménagement du territoire aux échelons régional, stratégique et local constitue le principal objectif des directives actuelles (et des précédentes) concernant la planification des transports en Angleterre.

2Avant d’aller plus loin, il convient de préciser plusieurs définitions, la documentation sur l’intégration des politiques utilisant un certain nombre de termes distincts tels que « cohérence », « compatibilité », « collaboration », « coopération », « coordination » et « intégration ». Plusieurs auteurs considèrent la coopération et la coordination comme deux notions distinctes et indépendantes, tandis que d’autres assimilent la coordination à un type de coopération (Alter & Hage, 1993). Des auteurs comme Morris (1963) et Davidson (1976) établissent plusieurs distinctions entre la coordination et la coopération. Selon Challis et al. (1988, p. 25), la coordination des politiques est la recherche d’une cohérence, d’une concordance et d’une exhaustivité, afin d’obtenir des résultats harmonieux ou compatibles. Mulford & Rogers (1982, p. 12) définissent la coordination interorganisations comme un processus où deux organisations au moins créent et/ou suivent des procédures de décision préétablies en vue de gérer collectivement le domaine de leurs activités communes. Selon Challis et al. (1988), le concept de coordination des politiques avait un caractère plus spécifique durant les années 1960 et 1970 (la planification rationnelle et synoptique était alors le paradigme dominant). Toutefois, plus récemment, cette précision sur le sens à donner à la coordination ou à l’intégration des politiques a beaucoup perdu de son mordant. De même, Mulford & Rogers (1982, p. 9) signalent que la coordination interorganisations a été étudiée à la fois par les chercheurs et par les professionnels, mais que l’on n’a pas fait grand chose pour définir ce phénomène. Dans le présent article, l’intégration des politiques désigne la gestion de questions intersectorielles ou transversales en matière d’élaboration de politiques lorsque ces questions ne correspondent pas aux domaines d’action traditionnels et ne relèvent pas strictement des responsabilités institutionnelles de telle ou telle administration. Ce point de vue rappelle une définition de l’intégration des politiques donnée par l’ocde, qui la distingue clairement de la coordination des politiques par son plus haut degré de sophistication (ocde, 1996). Le présent article traite principalement de deux aspects de l’intégration des politiques : l’intégration sectorielle horizontale en matière d’élaboration des politiques (entre différentes administrations et/ou activités professionnelles au sein des autorités locales) et l’intégration verticale (entre les différents niveaux de l’administration publique).

Cadre théorique

3Il existe de nombreux travaux théoriques sur l’intégration des politiques (Agranoff, 1986 ; Alter & Hage, 1993 ; Kickert et al., 1997 ; Peters, 1998). Par souci de concision, la présente section offrira un nombre limité d’exemples tirés de cette documentation en vue d’illustrer différents types d’approches théoriques.

4Le premier exemple est extrait d’un article de Halpert (1982), qui résume une littérature abondante sur la science organisationnelle et décrit la coordination entre institutions comme le résultat de deux forces opposées : les stimulants et les inhibiteurs de la coordination, qui sont nombreux à influer sur l’intégration des politiques. Halpert subdivise ces stimulants et ces inhibiteurs en deux types de facteurs : les facteurs interprétatifs et les facteurs contextuels. Les facteurs interprétatifs concernent des personnes (attitudes, valeurs et points de vue, par exemple), alors que les facteurs contextuels renvoient aux conditions internes à l’organisation ou à l’environnement en question (tableau 1).

Tableau 1

Stimulants et inhibiteurs de la coordination entre organisations

Stimulants de la coordination entre organisations Inhibiteurs de la coordination entre organisations Facteurs interprétatifs (attitudes, valeurs et points de vue du personnel) : • Besoin ressenti • Intérêts catégoriels • Attitudes positives • Perception d’une menace/concurrence • Consensus entre les administrateurs et les personnels • Disparités dans la formation des personnels • Valorisation de l’identité de chaque organisation et de sa mission • Sentiment de perte d’identité/de positions stratégiques des organisations et des programmes • Valorisation du prestige, du pouvoir et des attributions de l’organisation – de sa direction – de son personnel • Sentiment de perte de prestige, d’autorité et d’attribution des organisations-directions-personnels • Approche des problèmes centrée sur le groupe • Différences inter- et intra-professionnelles • Similitude des ressources/objectifs/besoins • Absence de langage commun • Engagement commun • Priorités/idéologies/perspectives/objectifs différents • ?Définitions/idéologies/intérêts/approches communes • Socialisation divergente au niveau organisations-directions-professionnels • Tradition de bonnes relations • Tradition de relations médiocres/mauvaise image Facteurs contextuels (conditions internes/liées à l’environnement) : • Besoins/avantages réels • Coûts plus importants que les avantages escomptés • Normalisation • Bureaucratisation • Décentralisation • Centralisation • Professionnalisme • Professionnalisation • Diversité professionnelle • Spécialisation • Contacts/échanges informels d’informations et de ressources • Communications internes et externes rares/inappropriées • Proximité géographique • Dispersion des structures administratives fédérales/de l’État/locales • Recoupement/chevauchement des fonctions • Peu ou pas de recoupement des fonctions • Complémentarité des organisations/personnels • Formation inadaptée des personnels • Similitude des structures/capacités d’offre/besoins/services • Différences structurelles D’après Halpert (1982).

Stimulants et inhibiteurs de la coordination entre organisations

5Un deuxième exemple est extrait de l’étude de Challis et al. (1988), qui examine le degré d’intégration des politiques en termes de conflits et de luttes pour le pouvoir à tous les échelons des pouvoirs publics. Ces conflits et ces luttes déterminent les résultats d’une politique (par opposition au contenu des exposés des objectifs, lesquels ne constituent que des intrants). Challis et al. expriment cette complexité en termes de flux de politiques qui interagissent, rivalisent et s’opposent. Les auteurs estiment que les résultats des politiques (et le degré d’intégration des politiques) résultent de différents flux de politiques interdépendantes [1] :

• Les politiques de services (ou d’intrants) qui définissent les besoins à satisfaire, et le choix des moyens et méthodes d’intervention appropriés ;
• Les politiques de ressources qui déterminent la répartition des dépenses et les méthodes de gestion des ressources (par exemple, l’optimisation de la rentabilité à long terme ou la réduction au minimum des dépenses à court terme) ;
• Les politiques de gouvernance qui définissent la conception générale du rôle de l’État, ainsi que la philosophie qui sous-tend la gestion et la supervision dans l’administration publique (par exemple, la centralisation ou la décentralisation, l’interventionnisme ou le laisser-faire) ;
• Les politiques fiscales qui définissent la conception générale du niveau d’imposition et les modalités de perception de l’impôt (par exemple, la pression fiscale entre les différents groupes sociaux, les types d’avantages et d’allègements fiscaux pratiqués).

6Le Cabinet Office [Secrétariat général du gouvernement britannique] a publié un document moins théorique mais néanmoins utile à l’analyse de l’intégration des politiques (et en particulier des obstacles à cette intégration), qui recense les multiples obstacles à la coordination des activités professionnelles ou des administrations, et qui définit l’intégration des politiques (Cabinet Office, 2000). Cette publication signale que, en dépit de ses avantages, la structure verticale traditionnelle des administrations locales (fondée sur une organisation fonctionnelle des responsabilités) va souvent à l’encontre de la collaboration intersectorielle et de l’intégration des politiques [2]. Par exemple, cette structure traditionnelle risque parfois d’amener les décideurs à avoir une vision étroite des politiques et à se concentrer sur les buts de leur administration plutôt que sur les grands objectifs du système ou sur l’attente des utilisateurs des services concernés. Cette structure traditionnelle n’est guère propice à la coordination des politiques. D’autres obstacles cités sont l’absence de mécanismes de gestion pour l’intégration des politiques et les mentalités professionnelles et/ou institutionnelles (encadré 1).

Cadre d’action

7Au niveau européen, le Livre blanc sur les transports de 2001 (Commission européenne, 2001) souligne la nécessité d’intégrer les facteurs environnementaux dans la politique des transports (entre autres politiques communautaires), même si le document reste imprécis quant aux modalités pratiques de cette intégration. Le document reconnaît également qu’une politique des transports ne peut, à elle seule, résoudre les problèmes actuels en la matière et préconise donc une approche intégrée s’étendant à d’autres domaines où s’élaborent des politiques comme la politique économique, la politique d’aménagement du territoire, la politique sociale et éducative, et la politique de la concurrence (se rapporter également à Stead & Banister, 2001), conformément au « processus de Cardiff [3] ». Plusieurs documents d’orientation de l’Union européenne en matière d’aménagement du territoire, comme le Livre vert sur l’environnement urbain (Commission européenne, 1990) et le rapport de 1996 du Groupe d’experts sur l’environnement urbain (Groupe d’experts sur l’environnement urbain, 1996) mettent également l’accent sur une approche intégrée de l’élaboration de politiques. Selon le rapport du Groupe d’experts sur l’environnement urbain, « l’enjeu fondamental est l’intégration entre les différents niveaux (intégration verticale) et entre les différents acteurs du processus politique (intégration horizontale) ». La communication de la Commission européenne sur la politique urbaine aborde cette question et propose de faire intervenir différents niveaux de prise de décision en vue d’une meilleure intégration des politiques. Le Schéma de développement de l’espace communautaire fait également allusion à l’intégration des politiques en recommandant, par exemple, que la politique d’implantation soit obligatoirement compatible avec la politique des transports (Commission européenne 1999, p. 24).

8En Angleterre, la « Planning Policy Guidance on Transport for England » (ppg13) de 1994 [Directive d’urbanisme sur les transports en Angleterre] a admis qu’en intégrant l’aménagement du territoire et la politique des transports de manière à permettre aux gens de mener leurs activités quotidiennes tout en limitant leurs besoins de déplacement, les autorités locales chargées de l’aménagement peuvent réduire la dépendance à l’égard de la voiture particulière et contribuer puissamment à la réalisation des objectifs environnementaux énoncés dans la « Sustainable Development Strategy » [Stratégie de développement durable] gouvernementale (Ministère de l’environnement et Ministère des transports, 1994, para. 1.3). Les conséquences à long terme que les décisions liées à l’aménagement du territoire peuvent avoir sur la demande de transports y étaient reconnues : « le nombre de nouveaux programmes d’aménagement adoptés chaque année est certes relativement faible mais les modèles d’aménagement que nous définissons aujourd’hui seront encore valables au siècle prochain ». Les directives en matière d’aménagement du territoire prescrivent à l’ensemble des autorités compétentes d’assurer que les plans offrent les moyens : 1) d’étudier les relations entre les transports et l’aménagement du territoire aux différents niveaux (de l’échelon régional à l’échelon local) ; 2) d’encourager leur intégration et leur coordination ; 3) de promouvoir des stratégies visant à réduire les besoins de déplacement. En complément de la version de 1994 de la ppg13, un guide des meilleures pratiques a été publié en 1995 (Ministère de l’environnement et Ministère des transports, 1995). Cela devait être un manuel pratique d’application de la ppg13. Il contient des études de cas effectués au Royaume-Uni et ailleurs, qui montrent les modalités d’application pratique des concepts de la ppg13.

9Une version révisée de la ppg13 a été largement diffusée, à la fin de 1999, et la nouvelle version de la ppg13 a été publiée par le Ministère de l’environnement, des transports et des régions en mars 2001 (detr 2001a). La logique sous-jacente est plus ou moins la même dans cette nouvelle version. On y reconnaît que l’aménagement du territoire a un rôle essentiel à jouer dans la mise en place de la stratégie intégrée des transports du gouvernement (para. 3), et qu’en façonnant le modèle d’aménagement du territoire et en influant sur le lieu d’implantation, l’échelle, la densité, la conception, ainsi que sur la combinaison des différentes occupations des sols, la planification peut contribuer à réduire les besoins de déplacements et leur durée, ainsi qu’à garantir aux personnes un accès plus sûr et plus aisé à leurs lieux de travail, aux commerces, aux installations et services de loisir grâce aux transports en commun, aux déplacements à vélo ou à pied. Comme dans sa version antérieure, l’objectif de la nouvelle ppg13 est d’intégrer l’aménagement du territoire et la politique des transports aux échelons national, régional, stratégique et local dans le souci : 1) de favoriser des solutions de transport plus durables tant pour les personnes que pour les marchandises ; 2) de promouvoir l’accès aux lieux de travail, aux commerces, aux équipements et aux services de loisir par les transports en commun, les déplacements à vélo ou à pied ; 3) de réduire les besoins de déplacement, en particulier en voiture.

10En outre, d’autres directives en matière de planification affirment l’engagement d’intégrer les politiques des transports et celles d’aménagement du territoire. Depuis octobre 2000, la directive en matière d’aménagement régional (ppg11) prescrit l’élaboration d’une stratégie des transports dans le cadre du plan régional (detr, 2000a). La Regional Transport Strategy [Stratégie régionale de transport] définit le cadre stratégique à long terme des politiques et projets de transport à inclure dans le plan d’occupation des sols et le plan des transports locaux. La directive visant les différents plans d’occupation des sols (ppg12) donne des avis pour assurer leur compatibilité avec les plans des transports locaux et contient une rubrique sur l’action conjointe de plusieurs entités (detr, 1999, para. 5.13). De fait, il existe un certain nombre de zones en Angleterre où des dispositions d’action conjointe sont requises pour l’élaboration des plans d’occupation des sols. En zones urbaines par exemple, l’administration des ponts et chaussées doit collaborer avec la Passenger Transport Authority (pta) [Office des transports de passagers] à la formulation d’un plan conjoint des transports locaux. D’autres autorités locales peuvent également opter pour une élaboration conjointe dans ce domaine. La ppg12 offre plusieurs exemples de dispositifs permettant d’assurer une action conjointe (tableau 2).

Tableau 2

Exemples de dispositifs permettant d’assurer une action conjointe

Situation Dans les zones où plusieurs autorités unitaires, élaborant chacune des udp (plans d’occupation des sols des communes) cherchent à mettre au point un plan conjoint de déplacements locaux. Dans les zones où plusieurs autorités unitaires, élaborant un schéma directeur conjoint cherchent à mettre au point un plan conjoint des déplacements locaux. Dans les zones où plusieurs autorités unitaires élaborent un schéma directeur conjoint mais décident de mettre au point des plans séparés des déplacements locaux. Dans une zone où une autorité unitaire élabore un udp et un county travaille sur un schéma directeur, les deux autorités décident de mettre au point un plan conjoint des déplacements locaux. Dans une zone où un schéma directeur conjoint est élaboré par une ou plusieurs autorités unitaires et un county lorsqu’il y a une volonté de mettre au point un plan conjoint des déplacements locaux. Exemple Chaque autorité unitaire présentera sa stratégie pour les transports et l’occupation des sols dans la Partie I de son udp, et les politiques d’aménagement correspondantes dans la partie II. La stratégie de transports et d’occupation des sols est reprise dans le schéma directeur conjoint, et les politiques correspondantes figurent soit dans le schéma directeur, soit dans le plan d’urbanisme local. Les plans séparés des déplacements locaux devront toujours indiquer comment ils s’articulent avec ceux des autorités voisines. Le schéma directeur conjoint devrait indiquer quelle est la stratégie de transports et d’occupation des sols. La stratégie de transports et d’occupation des sols devrait figurer dans la Partie I de l’udp de l’autorité unitaire, ainsi que dans le schéma directeur. La stratégie de transports et d’occupation des sols devrait figurer dans le schéma directeur conjoint. Source : detr (1999).

Exemples de dispositifs permettant d’assurer une action conjointe

11Même si les documents comme les ppg11, ppg12 et ppg13 contiennent des explications détaillées et des conseils techniques sur l’intégration des politiques des transports et d’occupation des sols, aucun ne fait mention des questions administratives ou de gestion concernant l’intégration de ces politiques. Ils ne précisent pas non plus ce qu’on entend exactement par « intégration des politiques » : s’agit-il de relations verticales (par exemple, intergouvernementales, interorganisations), de relations horizontales (intersectorielles, interadministrations, etc.) ou d’autres relations (interterritoriales, intraorganisation, par exemple). Webb (1991, p. 240) remarque que la coordination des politiques et programmes apparaît le plus souvent comme un élément important, sinon essentiel, de l’application des politiques. Toutefois, de manière générale, les initiatives du gouvernement pour promouvoir une coordination plus grande ne vont pas au-delà de l’exhortation. C’est assurément le cas pour l’intégration de l’aménagement du territoire et de la politique des transports. Les directives en matière de planification encouragent vivement la coordination des politiques sans pour autant proposer des solutions quant aux dispositions administratives et de gestion correspondantes.

Intégration des politiques des transports et de l’aménagement du territoire dans la pratique

12Cette section se penche sur le degré d’intégration des politiques des transports et de l’aménagement du territoire au niveau des administrations locales en Angleterre. Les éléments d’information présentés ici constituent une synthèse des publications disponibles en la matière (par exemple, les rapports de 1994 et 1997 de la Commission royale sur la pollution de l’environnement) et des avis recueillis en 2001 auprès de fonctionnaires travaillant dans les administrations locales chargées de l’aménagement du territoire et des transports. Pour partie, il s’agit donc ici d’expériences personnelles et d’opinions individuelles relatives à la situation « sur le terrain ». Bien entendu, le degré d’intégration des politiques des transports et de l’aménagement du territoire n’est pas le même partout. Il arrive même que, au sein d’une autorité locale donnée, différents fonctionnaires aient des avis divergents sur le degré d’intégration de ces politiques. Il est néanmoins possible de dégager de ces entretiens un certain nombre d’éléments indiquant que l’élaboration des politiques dans ces deux domaines d’action n’est pas systématiquement coordonnée, même s’il y a actuellement de bonnes raisons d’encourager une coopération plus étroite qu’auparavant entre décideurs des politiques des transports et responsables de l’aménagement du territoire. L’analyse du degré d’intégration des politiques des transports et de l’aménagement du territoire dans la pratique commence par l’examen du contexte administratif, aux niveaux national et local, qui pèse sur l’intégration des politiques.

13En juin 1997, les administrations chargées, au niveau national, respectivement de l’aménagement et des transports, jusqu’alors séparées, ont été réunies avec la création du Ministère de l’environnement, des transports et des régions (detr). Selon le Livre blanc sur les transports de 1998, la fusion des anciens Ministères de l’environnement et des transports assure déjà une meilleure intégration de la logique des transports, de l’environnement et de l’aménagement du territoire (detr, 1998, p. 92). Selon le rapport annuel de 2001 du nouveau Ministère, le regroupement des attributions des anciens Ministères des transports et de l’environnement a permis d’articuler des politiques et activités interdépendantes, et de réaliser des synergies entre elles (detr, 2001b, p. 20).

14À peu près à la même époque, des changements similaires sont intervenus dans la structure interne de nombreuses autorités locales. Les services chargés des transports et de l’aménagement, auparavant séparés, ont été réunis pour constituer des services « intégrés » plus vastes. À première vue, les autorités responsables de l’aménagement et des transports sont désormais beaucoup plus intégrées aux niveaux national et local. Toutefois, il ne suffit pas de restructurer et de rebaptiser des services pour en assurer l’intégration. Comme l’a fait remarquer la Commission royale sur la pollution de l’environnement, la restructuration des administrations publiques ne garantit pas automatiquement que des politiques cohérentes seront établies, comme en témoigne l’expérience des années 1970 lorsque le Ministère de l’environnement était chargé des transports (Commission royale sur la pollution de l’environnement 1997, para. 8.7). C’est seulement lorsque les fonctionnaires sont en contact plus étroit et coopèrent que l’intégration a lieu. À la suite de la création du Ministère de l’environnement, des transports et des régions (et de la restructuration similaire de certaines administrations locales), les équipes responsables respectivement de l’aménagement et des transports sont restées séparées, voire installées dans des bâtiments distincts (Gorham, 1998). Même si la situation a fini par évoluer grâce à la réorganisation des locaux et à la mobilité du personnel, les frontières entre les spécialités séparent toujours les compétences et les décisions tant au gouvernement qu’au niveau des autorités locales.

15En juin 2001, peu après les élections législatives, les attributions du Ministère de l’environnement, des transports et des régions (detr) ont été redéfinies et le Ministère rebaptisé Ministère des transports, de l’administration locale et des régions (dtlr). L’aménagement du territoire et la politique des transports relevaient toujours du même ministère mais la protection de l’environnement était confiée au nouveau Ministère de l’environnement, de l’alimentation et des affaires rurales (defra). Ces changements structurels ont été dictés par le fait que le Ministère de l’environnement, des transports et des régions (detr) était devenu pléthorique et difficile à gérer (avec plus de 15 000 personnes et un budget annuel de 13 milliards de livres sterling). Toutefois, cette restructuration a suscité quelques inquiétudes car les questions environnementales risquaient d’être moins prises en considération dans les politiques des transports et de l’aménagement du territoire.

16De nouvelles restructurations ministérielles ont eu lieu à la fin du mois de mai 2002 à la suite de la démission de Stephen Byers, Secrétaire d’État jusqu’alors chargé du ministère des transports, de l’administration locale et des régions (dtlr). Il a alors été décidé de répartir les attributions de ce Ministère entre deux nouvelles entités – le Ministère des transports (dft) et le Cabinet du vice-premier ministre (odpm). La mission du nouveau Ministère des transports concernait les seules politiques liées aux transports, tandis que les domaines de compétence du nouveau Cabinet du vice-premier ministre couvraient l’essentiel des autres anciens domaines d’action du ministère des transports, de l’administration locale et des régions (dtlr) : les pouvoirs publics aux niveaux régional et local (notamment les bureaux régionaux de l’administration centrale), le logement, l’aménagement et la rénovation, en même temps que le service de lutte contre l’exclusion sociale et le programme de rénovation des quartiers. Cette réorganisation visait à répondre au mécontentement grandissant du public face au système des transports et à la pression de plus en plus forte pour que des solutions soient apportées aux problèmes croissants liés aux transports. Paradoxalement, la séparation des responsabilités liées aux transports de celles qui concernent les autres domaines d’action a été justifiée au nom de l’intégration des politiques, parce que le programme intersectoriel pour la rénovation des quartiers et l’intégration sociale, au niveau du gouvernement et des pouvoirs publics régionaux et locaux, devait être mis en œuvre par une seule autorité, à savoir le Cabinet du vice-premier ministre (Cabinet du vice-premier ministre, 2002).

17La récente réorganisation des administrations locales a également eu des conséquences pour l’intégration des politiques. Entre 1992 et 1995, la Local Government Commission (Commission sur les administrations locales) a étudié la possibilité de substituer à la structure à deux niveaux des conseils de county et de district dans les Shire Counties (zones principalement rurales) d’Angleterre une structure caractérisée par des administrations unitaires (à un seul niveau) qui seraient chargées de toutes les fonctions au niveau local. Cette étude a entraîné la création d’un certain nombre de nouvelles administrations unitaires (à un seul niveau), ainsi que la suppression de plusieurs conseils de county, même si le système à deux niveaux a été maintenu dans certaines zones. La création de ces administrations unitaires signifiait que les responsabilités en matière d’aménagement du territoire et de transport incombaient à une seule et même autorité : les responsabilités n’étaient plus réparties entre deux niveaux administratifs [4]. En avril 1996, cette structure unitaire a remplacé le système à deux niveaux au sein de l’administration locale de l’Avon, du Cleveland et du Humberside [5]).

18Avec une administration à un niveau au lieu de deux, les décisions, semble-t-il, pourraient désormais être plus intégrées. En effet, la prise de décision est naturellement mieux coordonnée si le nombre de niveaux est réduit. Toutefois, la nouvelle structure administrative soulève des problèmes d’intégration spatiale et de coordination entre administrations voisines. La planification stratégique de l’occupation des sols et des transports pose davantage de problèmes lorsqu’il n’y a pas de coordination au niveau du county. Auparavant, la prise de décision au niveau du county était justifiée car les itinéraires de déplacement (et ceux des transports publics) s’étendent souvent bien au-delà des limites territoriales des nouvelles administrations unitaires. Pour prendre des décisions stratégiques applicables à plusieurs territoires, les nouvelles administrations unitaires de l’Avon, du Cleveland et du Humberside doivent désormais recourir à des dispositifs d’action conjointe cadre législatif [6]. Le résultat est souvent un manque de décision stratégique à la jonction de ces territoires administratifs.

19En 1997, la Commission royale sur la pollution de l’environnement a reconnu le problème et déclaré que, dans certains cas, la zone relevant d’une administration unitaire ne correspondait pas aux itinéraires courants des usagers pour constituer un ensemble adapté à la formulation et à l’application de plans de transport intégrés (Commission royale sur la pollution de l’environnement, 1997, para. 7.28). En outre, le partage des responsabilités entre plusieurs administrations unitaires, sans vision stratégique d’ensemble, peut entraîner une évolution produisant des effets secondaires ou des réactions en chaîne (voulus ou non) sur le territoire des administrations voisines du fait de l’approche et de la portée géographique trop étroites du plan d’aménagement. Au surplus, les évaluations en matière de transports [7], désormais obligatoires au titre de la nouvelle ppg13, ne mettront pas toujours en évidence ces effets secondaires ou ces réactions en chaîne. Il semble donc, du moins à certains égards, que la mise en place d’administrations unitaires ait pu conduire à une réflexion moins concertée et à une coordination moins efficace dans la prise de décision, en particulier sur le plan stratégique. Certaines personnes interrogées travaillant dans les nouvelles administrations unitaires ont fait valoir que la zone relevant de l’ancien county est à présent essentiellement urbaine sans qu’aucune institution adaptée à la nouvelle situation n’ait toutefois été prévue. Les décisions stratégiques relatives à l’aménagement du territoire et aux transports sont prises dans le cadre de dispositions d’action conjointe hors cadre législatif et en l’absence d’un office de transport des passagers pouvant servir d’organe directeur pour l’ensemble des services concernés. La Commission royale sur la pollution de l’environnement a constaté ce problème dans son rapport de 1994 et a recommandé la création d’autres offices de transport de passagers en vue d’assurer la mise en place d’un dispositif coordonné et efficace de transports publics (Commission royale sur la pollution de l’environnement, 1994, para. 14.53). Cette recommandation a été reprise dans le rapport de 1997 de la Commission royale qui préconisait d’envisager la possibilité de créer de nouveaux offices de transport de passagers (Commission royale sur la pollution de l’environnement, 1997, para. 7.39). En réponse à ce dernier rapport, le gouvernement a déclaré que le rôle et les compétences des offices de transport de passagers faisaient l’objet d’une attention particulière dans l’élaboration du Livre blanc des transports en concluant toutefois qu’aucune modification majeure de leurs attributions n’était nécessaire (detr 1998b). Il a fait valoir que le transfert des responsabilités en matière de voirie des conseils de districts métropolitains (administrations de la voirie et de l’aménagement du territoire) au profit des offices de transport de passagers affaiblirait le lien entre la politique des transports et l’aménagement du territoire, et compromettrait alors la mission première des offices de transport des passagers, à savoir la promotion de services de transports publics efficaces (ibid.). Le gouvernement a estimé que, en dehors des grandes agglomérations, les counties et les administrations unitaires sont largement habilitées à coopérer sur les questions de transport et d’aménagement du territoire et qu’ils peuvent donc mettre en place des plans de transport intégrés au niveau local sans qu’il y ait besoin de créer de nouveaux offices de transport de passagers. Aussi n’existe-t-il aucun projet en ce sens.

20Après avoir analysé plusieurs des aspects institutionnels de l’intégration entre la politique des transports et l’aménagement du territoire, il est temps d’aborder les aspects économiques, notamment les mécanismes de financement. Jusqu’à la mise en place récente du nouveau système de Local Transport Plan – lpt – [Plan de déplacements locaux], les autorités locales étaient tenues, chaque année, de soumettre une demande de budget auprès du gouvernement [8]. Dans le cadre de l’ancien système tpp (politiques et programme des transports) d’appels de fonds, les autorités locales sollicitaient le financement de chaque programme. Le gouvernement devait prendre des décisions au cas par cas, parfois sur de très petits projets, qui ne représentaient souvent que quelques milliers de livres sterling. En présentant ses arguments à l’appui du nouveau système ltp, le gouvernement a reconnu que l’ancien système tpp était une perte de temps et de ressources, que les décisions étaient prises au cas par cas, souvent sur la base de critères exclusivement financiers, et non dans le cadre d’une stratégie plus globale (detr, 2000b, p. 9). Le système ltp, articulé autour de stratégies de transport intégrées élaborées sur cinq ans et non sur un cycle annuel de demande de fonds, a été conçu de manière à donner aux autorités locales la possibilité de proposer des stratégies de transport détaillées et intégrées couvrant tous les modes de transports terrestres, une plus grande autonomie dans leurs dépenses et une meilleure visibilité des niveaux de financement à venir. Les principales différences entre l’ancien système tpp et le nouveau système ltp sont résumées au tableau 3.

Tableau 3

Principales différences entre l’ancien système tpp et le nouveau système ltp

Politiques et programme des transports (tpp) Élaborés tous les ans Essentiellement un dossier d’appel d’offres pour obtenir des fonds du gouvernement central Programme de dépenses d’équipement Ressources strictement réservées à des domaines de dépenses spécifiques Apport limité de la part des transporteurs et autres partenaires locaux Objectifs larges (sauf dans le cas de l’approche globale) L’accent était traditionnellement mis sur les programmes routiers, mais, depuis quelques années, des mesures avaient été prises pour encourager d’autres modes de transport Plans de déplacements locaux (ltp) Plans sur cinq ans ; meilleure visibilité des niveaux de financement à venir pour les autorités Un dossier d’appel d’offres, mais également un document stratégique d’aménagement du territoire à l’attention des intéressés au niveau local Examen des dépenses et des recettes d’équipement Plus grande autonomie à l’échelon local en matière de répartition des ressources Approche intégrée faisant participer les transporteurs, avec une implication plus grande des usagers et des entreprises locales L’accent est mis davantage sur les objectifs à atteindre, les indicateurs de performance et le suivi dans des domaines qui n’étaient pas couverts par des approches globales L’accent est mis sur des solutions de transport intégrées pour favoriser les transports publics, le vélo et la marche à pied Source : detr (2000b).

Principales différences entre l’ancien système tpp et le nouveau système ltp

21En 2000, le gouvernement a présenté sa vision à long terme de la politique des transports au niveau national dans le plan décennal (detr 2000c), en réponse aux vœux de la Commission royale sur la pollution de l’environnement dans son rapport de 1997 (Commission royale sur la pollution de l’environnement, 1997, para. 8.44). Le plan décennal a été élaboré en vue d’instaurer un environnement plus stable pour les investissements dans les transports publics privés, eu égard aux horizons d’investissement habituellement requis pour planifier et mettre en œuvre des améliorations dans les transports. En ce qui concerne les transports ferroviaires, il est indiqué dans le plan décennal que les concessions de courte durée entravent la planification et l’investissement à long terme, et qu’il est essentiel de les remplacer si l’on veut améliorer le système ferroviaire (detr, 2000c, p. 43). Toutefois, les décisions prises par le gouvernement ne reflètent pas toute approche à long terme. En juillet 2001, par exemple, le Ministre des transports de l’époque a demandé à la Strategic Rail Authority (Autorité ferroviaire stratégique) de concentrer ses efforts sur les prolongations à court terme des contrats passés avec les sociétés ferroviaires, et non de renégocier de nouveaux contrats à long terme, afin d’accélérer les améliorations dans le transport des passagers (dtlr, 2001).

22De manière générale toutefois, plusieurs indices montrent que la politique des transports s’inscrit désormais à plus long terme, évolution indispensable à l’intégration des politiques des transports et de l’aménagement du territoire, même si le secteur ferroviaire suscite de vives inquiétudes. À l’évidence, les décisions à long terme relatives à l’aménagement du territoire ne peuvent être prises sans que soit adoptée une politique des transports (nationaux et locaux) définie sur une même durée. Néanmoins, il existe toujours un certain nombre de cas où le financement et le fonctionnement des transports locaux sont décidés à court terme, rendant ainsi problématiques les décisions à long terme concernant l’aménagement du territoire. Un exemple de financements à relativement court terme pour les transports est l’aide apportée à un nouvel axe de transport public du fait de la participation obligatoire à la politique d’urbanisme (ou « accord au titre de la section 106 [9] »). L’aide est en général accordée pendant 2 ou 3 ans, délai nécessaire à la constitution d’une clientèle suffisante permettant à l’activité de transport public en question de s’autofinancer. Un autre exemple est le financement de nouveaux services ferroviaires au titre du programme Rail Passenger Partnership (rpp [10]), en général disponible pendant une période de 3 à 5 ans, après quoi le programme doit s’autofinancer. Dans ces deux exemples, l’horizon temporel, relativement court, relatif au financement des transports et aux activités de transport public, n’est guère propice aux décisions d’aménagement du territoire à long terme. Ce calendrier risque en effet d’être trop court pour permettre aux transports publics d’atteindre une clientèle suffisante lorsque, par exemple, l’aménagement du territoire s’échelonne sur plusieurs années.

23Au niveau local, l’approche à plus long terme n’est pas encore évidente pour ce qui concerne tous les aspects de la prise de décisions en matière d’aménagement du territoire et de transport. Les responsables politiques, à tous les niveaux, privilégient les politiques qui auront des effets à brève échéance. Ainsi les décisions sont-elles prises (implicitement ou explicitement) sur la base de considérations à court terme. Bayliss et al. (1996) estiment que les planificateurs des transports ont souvent échoué par le passé à convaincre les décideurs d’adopter une vision à plus long terme, ou bien qu’ils ont eu une approche trop étroite de ces questions. Localement, la prise de décisions au niveau politique se heurte souvent à des réflexes timorés ou à l’esprit de clocher (« pas de ça chez moi ») préjudiciables à des décisions concertées et stratégiques. Selon Gorham (1998), l’esprit de clocher peut être utile lorsqu’il s’agit d’entraver, ou même de bloquer des projets contestés au niveau local, mais il peut également constituer un obstacle considérable à des réformes d’aménagement du territoire favorables aux transports. Du point de vue de la planification des transports publics, les doutes sur la capacité du secteur privé à entretenir et à développer les infrastructures pèsent sur les décisions à long terme relatives à l’aménagement du territoire.

24Les questions d’ordre économique constituent une autre pierre d’achoppement pour l’intégration des politiques des transports et de l’aménagement du territoire car les décisions relatives à l’aménagement sont très influencées par les arguments économiques. Les décisions sont souvent prises avant tout en fonction des emplois créés et des nouvelles activités économiques induites et non de critères d’implantation à proprement parler. À l’évidence, les politiques d’aménagement du territoire et des transports, même les mieux formulées, échoueront si elles ne sont pas correctement appliquées. Souvent, les autorités locales craignent trop de perdre des occasions de développement (et de création d’emplois) pour subordonner l’aménagement du territoire à un trop grand nombre de conditions (au respect des critères d’implantation, par exemple), notamment dans le cas des grands programmes immobiliers de prestige (voir également le rapport de la Commission royale sur la pollution de l’environnement, 1997, para. 7.26). Les plans d’aménagement prévoyant toujours des mesures de développement économique, les possibilités de développement dans un lieu donné ne sauraient apparaître comme contraire à la politique d’aménagement du territoire. Nombreuses sont les administrations locales où les pressions politiques sont grandes en faveur d’un développement à tout prix (ou presque), en particulier dans les zones les moins prospères. À ce sujet, Pickvance (1982, p. 80) fait valoir que les forces du marché sont déterminantes dans le développement urbain, tandis que celles de l’aménagement du territoire sont limitées par nature et faibles dans leur application [11].

Conclusion

25Dans le présent article, j’ai essayé de montrer que la nécessaire intégration des politiques de l’aménagement du territoire et des transports fait l’objet d’un large consensus en Angleterre depuis plusieurs années. L’analyse des politiques et des pratiques révèle que, si des progrès sont indéniables dans le rapprochement de l’aménagement du territoire de la politique du transport, ces deux domaines d’action ne sont toujours pas « coordonnés » à proprement parler. Les exemples d’intégration et de manque d’intégration entre l’aménagement du territoire et la politique des transports sont résumés dans le tableau 4.

Tableau 4

Exemples d’intégration et de manque d’intégration entre l’aménagement du territoire et la politique des transports

Intégration • Création du ministère de l’environnement, des transports et des régions en 1997, qui a réuni les services ministériels chargés de l’aménagement du territoire et de la politique des transports. • La restructuration des administrations locales à deux niveaux vers la création d’entités unitaires (à un seul niveau) a réuni dans une même entité l’élaboration des politiques d’aménagement du territoire et des transports. • Le nouveau système ltp (plans de déplacements locaux) est établi dans le cadre de stratégies de transport intégrées définies sur une période de 5 ans et non plus sur un cycle annuel d’appel de fonds au titre de l’ancien système tpp (politiques et programme des transports). Le plan décennal a été élaboré en 2000 dans l’intention d’offrir un environnement plus stable aux investissements dans les transports privés et publics, eu égard aux horizons d’investissement habituellement requis pour planifier et mettre en œuvre des améliorations dans les transports. • Les évaluations en matière de transports requises au titre de la ppg13 pour résumer les incidences sur les transports d’une mesure d’aménagement du territoire. • La directive sur le rôle de l’urbanisme dans les transports (ppg13) donne des avis pour intégrer l’aménagement du territoire et l’élaboration de la politique des transports. • La directive en matière d’aménagement du territoire au niveau régional (ppg11) exige l’élaboration d’une Stratégie régionale des transports qui fixe un cadre stratégique à long terme pour les politiques et projets relatifs au transport à intégrer dans le plan d’occupation des sols et le ltp (plan de déplacements locaux). • La directive en matière de plans d’occupation des sols (ppg12) donne des avis sur le maintien d’une compatibilité entre les ltp (plans de déplacements locaux) et les plans d’occupation des sols, y compris une section sur l’action conjointe entre administrations. Manque d’intégration • Création du ministère des transports (DfT) et du Cabinet du vice-premier ministre (odpm) en 2002, qui dissociait une nouvelle fois les responsabilités en matière de transports et d’aménagement du territoire. • Problèmes de coordination et d’intégration spatiale de l’ensemble des nouvelles autorités unitaires : souvent, la zone relevant d’une autorité unitaire ne correspond pas aux itinéraires couramment empruntés pour constituer un ensemble adapté à la formulation et à l’application de plans de transport intégrés. • Les actions conjointes sur des questions stratégiques d’aménagement du territoire ne sont pas régies par des textes réglementaires. • Les responsables politiques à tous les niveaux privilégient les politiques qui auront un effet à court terme. • La prise de décision politique au niveau local se heurte souvent à l’esprit de clocher préjudiciable à la prise de décision concertée et stratégique. • Doutes sur la capacité du secteur privé à entretenir ou à développer les infrastructures (voies ferrées, par exemple). • Les évaluations en matière de transports (et les plans d’occupation des sols des communes udp) n’identifient ni les effets cumulatifs sur le système de transport national ni les répercussions sur les autorités voisines. • Les décisions d’aménagement du territoire sont très influencées par des considérations économiques, ce qui conduit souvent à des décisions fondées en priorité sur la création d’emplois et de nouvelles entreprises, et non sur des critères d’implantation à proprement parler. • Souvent, la politique des transports ne fait que s’adapter aux décisions liées à l’aménagement du territoire. Elle s’efforce d’en gérer les conséquences sans vraiment chercher à anticiper. • Il existe désormais une approche séquentielle du développement immobilier et commercial, mais elle ne s’applique pas aux centres commerciaux11. • Absence de véritable équipe interdisciplinaire travaillant entre les administrations responsables de l’aménagement du territoire et de la politique des transports : en général, une administration prend l’initiative en matière d’élaboration des politiques tandis que l’autre joue plutôt un rôle secondaire et s’adapte.

Exemples d’intégration et de manque d’intégration entre l’aménagement du territoire et la politique des transports

26Les directives actuelles en matière de planification dans les transports reconnaissent que l’intégration de l’aménagement du territoire et des transports est essentielle pour l’application de la stratégie intégrée des transports élaborée par l’État, la réduction des déplacements et l’amélioration de la qualité de l’environnement, de la sécurité, de l’accessibilité et de la qualité de la vie. Ces directives définissent de nombreuses complémentarités entre les politiques de l’aménagement du territoire et celles des transports.

27Les pouvoirs publics chargés de l’aménagement du territoire et des transports sont devenus plus intégrés aux niveaux national et local dans la mesure où ils relèvent désormais d’une seule et même entité. Depuis 1997, le detr regroupe en effet deux services ministériels, auparavant séparés, chargés respectivement de l’aménagement du territoire et de la politique des transports. Bien entendu, restructurer et rebaptiser des ministères n’est pas en soi un gage d’intégration : il faut que les fonctionnaires travaillent ensemble et coopèrent vraiment pour que l’intégration devienne réalité. Ces derniers temps, toutefois, de nouvelles restructurations au sein du gouvernement se sont traduites par une nouvelle séparation des attributions ministérielles en matière de politiques des transports, de l’aménagement et de l’environnement.

28Dans les administrations locales, la structure à deux niveaux a fait place à des entités à un seul niveau dans certaines régions, changement qui devrait davantage favoriser une prise de décision intégrée dans les domaines de l’aménagement du territoire et des transports. Toutefois, cette nouvelle structure des pouvoirs publics soulève des problèmes d’intégration spatiale et de coordination entre administrations. Souvent, la zone relevant d’autorités unitaires ne couvre pas suffisamment les itinéraires courants des usagers pour constituer un ensemble adapté à la formulation et à l’application de plans de transport intégrés. En outre, le partage des responsabilités entre plusieurs administrations unitaires, sans vision stratégique d’ensemble, peut entraîner une évolution produisant des effets secondaires ou des réactions en chaîne (voulus ou non) sur le territoire des administrations voisines du fait de l’approche et de la portée géographique trop étroites du plan d’aménagement. Il semble donc, du moins à certains égards, que les structures unitaires aient pu conduire à une réflexion moins concertée et à une coordination moins efficace dans la prise de décision, en particulier sur le plan stratégique. Il a été suggéré de créer de nouveaux offices de transport de passagers en vue d’assurer la mise en place d’un dispositif coordonné et efficace de transports publics dans ces zones, mais le gouvernement y est opposé car il estime que la création de ces entités affaiblirait le lien entre la politique des transports et celle de l’aménagement du territoire.

29Le nouveau système ltp (plan de déplacements locaux) et le plan décennal pour les transports au niveau national témoignent d’une approche à plus long terme de la politique des transports, indispensable à une prise de décisions intégrée en matière de transport et d’aménagement du territoire. Toutefois, de vives inquiétudes subsistent en ce qui concerne le processus décisionnel à long terme dans le secteur ferroviaire. La politique des transports à long terme (à l’échelon national et local), sans laquelle les décisions de long terme relatives à l’aménagement du territoire ne peuvent être prises, n’est toujours pas clairement arrêtée, notamment au niveau local où la dynamique politique et l’esprit de clocher sont très présents. Du point de vue de la planification des transports publics, les doutes sur la capacité du secteur privé à entretenir et à développer les infrastructures (les voies ferrées, par exemple) pèsent sur les décisions d’aménagement à long terme relatives à l’aménagement du territoire.

30Le poids des facteurs économiques, lorsque l’on envisage l’intégration de l’aménagement du territoire et de la politique des transports, ne doit pas être sous-estimé. Les arguments économiques pèsent en effet lourdement sur les décisions relatives à l’aménagement du territoire, qui sont souvent prises avant tout en fonction des emplois créés et des nouvelles activités induites, et non de critères d’implantation à proprement parler. À l’évidence, les politiques d’aménagement du territoire et des transports, même les mieux formulées, échoueront si elles ne sont pas correctement appliquées. Souvent, les autorités locales craignent trop de perdre des occasions de développement (et de création d’emplois) pour subordonner l’aménagement du territoire à un trop grand nombre de conditions (au respect des critères d’implantation, par exemple), notamment dans le cas des grands programmes immobiliers de prestige.

31Deux autres questions ont également des incidences sur l’intégration de l’aménagement du territoire et des transports. D’abord, un certain nombre de professionnels décrivent une situation dans laquelle la politique des transports n’est pas intégrée à l’aménagement du territoire et doit s’y adapter : elle s’efforce de gérer les effets de décisions antérieures, en matière d’aménagement, prises sans prévoir et prendre en compte mes problèmes de transports. Deuxièmement, un véritable travail d’équipe interdisciplinaire travaillant entre les administrations responsables de l’aménagement du territoire et de la politique des transports fait toujours défaut. Très souvent, l’une des deux administrations prend l’initiative en matière d’élaboration des politiques et l’autre joue plutôt un rôle secondaire et s’adapte. Cette situation cadre avec les observations de Bayliss et al. (1996) qui constatent que les professionnels de la planification des transports ont tardé à s’attaquer aux questions qui ne relèvent pas du champ traditionnel de leur spécialité.

32La réussite de l’intégration des politiques d’aménagement du territoire et des transports dépend ainsi de la capacité à surmonter les obstacles à la coordination des spécialités et des administrations en place. Cette capacité passe par une dynamique et des procédures institutionnelles efficaces et judicieuses, car de nombreux obstacles à l’intégration des politiques d’aménagement du territoire et des transports sont souvent imputables aux insuffisances institutionnelles. Quant aux solutions, une grande variété de dispositions institutionnelles sont envisageables même si, comme l’indique la cemt-ocde (2000), il n’existe pas de modèle idéal unique pour une coordination ou une intégration efficace. Toutefois, la coordination réussie des politiques ne tient pas uniquement aux dispositifs organisationnels : la coordination dépend beaucoup également des compétences intersectorielles et des aptitudes interpersonnelles des différents professionnels concernés.

33Traduit de l’anglais