Notes
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[1]
Ces parties prenantes principales étaient les 500 organisations auxquelles le projet d’ordonnance et la documentation explicative correspondante avaient été adressés. L’ordonnance est une spécification détaillée du système, précisant les montants de la taxe, la zone visée par la taxation, ses limites, les horaires de la taxation et les exonérations et réductions possibles, les amendes, le contrôle des infractions, etc.
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[2]
La Chambre de commerce et d’industrie de Londres (lcci) compte 3 000 membres et est la plus grande organisation de ce genre regroupant les milieux d’affaires au Royaume-Uni. Près de 85 % de ses membres sont des petites et moyennes entreprises (pme). Étant donné l’importance du transport à Londres, la lcci a créé un« forum affaires et transports à Londres » pour formuler ses politiques dans le domaine des transports et animer ses campagnes dans ce domaine.
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[3]
La « City of Westminster » est l’un des 32 « boroughs » (arrondissements) de Londres (city of London non comprise) et se trouve en partie dans la zone où il est proposé d’appliquer la taxe de circulation. Elle s’est toujours opposée à la notion de tarification de l’espace urbain.
Introduction
1Dans sa conception traditionnelle, l’analyse des transports consiste à demander à des spécialistes de formuler et de tester différentes stratégies permettant d’atteindre des objectifs fixés par le pouvoir politique. Le décideur intervient au début du processus, pour fixer ces objectifs, et à la fin, pour prendre la décision. Il s’agit là d’un exemple classique d’approche positiviste de la prise des décisions, faisant appel aux concepts de la rationalité instrumentale et à l’« approche scientifique ». Il n’y a guère de véritable participation du public ou d’intérêts plus ou moins généraux (Banister, 2002a). Mais les processus décisionnels (y compris dans le domaine des transports) sont en train de passer de cette approche fondée essentiellement sur l’empirisme et la modélisation à des schémas participatifs plus souples.
2Dans le présent document nous n’adoptons pas l’approche fondée sur la recherche du consensus, qui s’efforce d’être inclusive et délibérative, même si, comme on le verra, la démocratie représentative a voulu, dans le cas examiné, protéger le pouvoir par des alliances et par la possibilité de faire valoir ses droits devant les tribunaux (l’affaire Westminster dans la section 4). L’approche adoptée se fonde sur un pragmatisme critique où la connaissance et les valeurs progressent ensemble et où la diversité des intérêts est admise. Toutes les décisions recèlent des valeurs et l’important est d’essayer de comprendre comment ces valeurs sont explicitées et présentées. Ainsi, par exemple, on peut s’interroger sur la légitimité de tel ou tel groupe qui est partie prenante à un processus en posant la question de son autorité et de sa responsabilisation (O’Neill, 2001). Les approches axées sur la recherche du consensus, telles que la planification collaborative (Innes, 1999), sont en revanche peu susceptibles de trouver leur place dans la prise de décisions complexes comme celles touchant la taxation de la circulation aux heures de pointe. Encore une fois, il ne s’agit pas de savoir si la participation du public est un élément essentiel de la démocratie représentative, ni de débattre des multiples limitations de toutes les formes de participation et d’habilitation du public.
3La principale question examinée ici est celle de savoir si des mesures d’intervention publique controversées peuvent être appliquées dans leur forme originelle ou si leur application suppose nécessairement que les propositions initiales soient atténuées pour être rendues acceptables. Ce résultat est fonction de l’équilibre qui peut être établi entre les différents intérêts des parties engagées dans le processus. C’est le problème des résultats et de la légitimité qui impose de comprendre comment les réseaux et alliances, tant formels qu’informels, ont « conduit » à l’application de telle ou telle politique (Hillier, 2000).
4À la base de cette approche il y a une volonté de comprendre tant la rationalité normative que le pouvoir – ce que Flyvbjerg appelle phronesis (Flyvbjerg, 2001). Elle s’apparente aussi à la pratique délibérative de Forester (1999), où la théorie de la planification est invoquée pour faire correspondre les facteurs (adéquation empirique), pour agir (pertinence pratique) et pour être équitable (rayonnement éthique). De manière plus générale, il s’agit de ne plus essayer de faire cadrer de force la réalité avec une quelconque théorie globalisante et de s’employer plutôt à mieux comprendre comment des interventions particulièrement difficiles et nouvelles peuvent être mises en œuvre tout en sortant « indemnes » d’un processus continu de débats et de consultations qui en affaiblit souvent la force et la logique originelles.
5Dans le présent article, le système de taxation de la circulation à Londres est vu sous l’angle du pragmatisme critique. Dans une large mesure, le débat londonien n’est pas nouveau et la possibilité de taxer la circulation sous une forme ou une autre est discutée depuis plus de trente ans (Dix, 2002). Plusieurs facteurs importants ont fait que la question de la circulation à Londres constitue désormais un sujet de préoccupation essentiel tant pour le pouvoir politique que pour l’opinion publique.
1. Il est admis qu’il n’y a apparemment aucune stratégie propre à régler le problème de la circulation autrement que par une gestion de la demande où le prix occuperait une place centrale.
2. Les solutions axées sur les transports publics ne suffisent pas à elles seules à régler le problème et l’investissement dans de nouveaux systèmes ne produirait des effets bénéfiques qu’au bout de plusieurs années.
3. La congestion du trafic a de grandes répercussions sur l’activité économique, si bien qu’aux alentours de 1997, les milieux d’affaires ont commencé à privilégier nettement la taxation de la circulation en tant que moyen d’élimination par les prix du trafic non essentiel (Banister, 2002b).
4. L’un des grands sujets de préoccupation du public comme des milieux d’affaires avait trait à l’emploi des recettes produites par la taxation de la circulation. Cette question a été résolue par le trésor public : les recettes en question constitueraient des ressources supplémentaires à investir dans les projets de transport (principalement public) à Londres pour au moins dix ans. L’on éliminait ainsi le risque (du moins à court terme) que la taxe d’embouteillage soit perçue comme un impôt dont le revenu irait dans les caisses de l’État.
5. Le Gouvernement du Royaume-Uni a admis la nécessité de cette taxe et était prêt à élaborer la législation (Loi sur les transports, 2000), qui permettrait aux autorités locales de l’appliquer. Le gouvernement a encore le pouvoir d’intervenir sur des questions telles que le montant maximal des amendes, les exonérations et réductions et la recherche de la rentabilité sur le plan des recettes.
6. Un homme politique (le maire de Londres) était prêt à inscrire la taxation de la circulation en bonne place dans son programme électoral et à tout faire pour la mettre en œuvre dans le cadre d’un cycle électoral relativement court (quatre ans).
7Le processus décisionnel s’est trouvé en un sens devant un fait accompli : la taxation de la circulation était inscrite au programme électoral du maire et toutes les conditions nécessaires (énumérées plus haut) étaient réunies. Il ne restait qu’à mettre en œuvre le système. L’argument du présent article est que le pragmatisme critique dépasse largement la question de la décision (qui avait déjà été prise en principe) pour aborder celle de la mise en œuvre détaillée de la décision. C’est à ce niveau que le présent article s’efforce d’expliciter la vraie nature du pragmatisme.
Le système de taxation de la circulation à Londres
8La taxation de la circulation impose le versement d’un montant fixe pour chaque véhicule qui traverse la ligne de démarcation du centre ville pour se rendre dans celui-ci. L’on estime qu’à l’heure actuelle 15 % environ du million de personnes qui se rendent quotidiennement dans le centre de Londres font le trajet en voiture (40 000 véhicules environ aux heures de pointe) et ces véhicules passent la moitié du temps environ dans des embouteillages (à l’arrêt ou se déplaçant très lentement), à une vitesse moyenne de 15 km à l’heure. Selon le rapport sur les différentes formules possibles de péage urbain à Londres (rocol, 2000), une taxe de 5 livres par voiture se traduirait par une réduction de 10 à 15 % du trafic, augmenterait la vitesse de 3 km à l’heure et rapporterait un montant net annuel de près de 130 millions de livres (tableau 1).
Estimations des impacts sur le trafic et des avantages économiques d’une taxe de 5 livres sur l’accès au centre ville londonien
Estimations des impacts sur le trafic et des avantages économiques d’une taxe de 5 livres sur l’accès au centre ville londonien
9L’argument est ici que les Londoniens acceptent cette taxe pour autant que les recettes qui en résultent sont consacrées à améliorer le système de transport de la capitale. Il y aurait un effet important sur le centre de Londres et un effet certain sur le Londres intra-muros, entre les périphériques nord et sud (carte 1). Les principaux bénéficiaires sont supposés être les voitures particulières et les véhicules commerciaux qui continueraient de venir dans le centre ville, parce que la durée des trajets serait réduite et la fiabilité des délais accrue, encore que cette hypothèse soit aujourd’hui contestée (section 4). Il y aurait également des avantages en temps économisé par les passagers des autobus et en diminution des accidents de la circulation. Les perdants seraient ceux qui abandonneraient la voiture pour les transports publics (mais ceci également est contesté), les autres impacts négatifs étant l’engorgement accru du métro et les coûts du système lui-même (exécution comprise).
Délimitation de la zone de taxation dans le centre ville
Délimitation de la zone de taxation dans le centre ville
10Faire payer la circulation à l’intérieur du périmètre délimité à cet effet constituerait pour le maire de Londres une source importante de financement. C’est même l’une des rares possibilités offertes au maire d’accroître la base de recettes de la municipalité du Grand Londres. L’appui du public semble ne pas faire défaut, pour autant que les recettes sont investies dans l’amélioration des transports publics (67 % des Londoniens, dont 45 % d’automobilistes, approuvaient cette solution en 2000 ; des sondages plus récents (2001), font apparaître 51 % d’opinions favorables et 35 % contre – voir tableau 4). Ces améliorations des transports publics consisteraient notamment à rénover le métro et les services ferroviaires de surface et à améliorer les services d’autobus et à en abaisser les tarifs. Lors de la mise en œuvre du système, en février 2003, il y avait 200 autobus supplémentaires entrant dans la zone délimitée. À l’issue du processus de consultation, le système a fait l’objet de diverses modifications (tableau 2), mais demeurait fondamentalement le même que dans la proposition initiale (ces modifications sont indiquées dans le tableau 6).
Les principales propositions issues des consultations
Les principales propositions issues des consultations
11Ce système poursuivrait deux objectifs principaux – réduire l’utilisation des voitures particulières à l’intérieur de la zone délimitée et disposer de plus de ressources à investir dans les transports publics et d’autres projets de transport. Il se différencie donc de l’expérience norvégienne, dans laquelle les péages servent à collecter des fonds investis dans la construction de nouvelles routes (et, dans une certaine mesure, dans les transports publics), mais sans grand souci de réduire la circulation (Larsen, 2000). Il ne s’agit pas non plus d’un véritable système de tarification de la circulation routière, comme c’est le cas à Singapour, où les taxes sont directement proportionnelles au trafic. Le système londonien est plus « basique » : taxe fixe, horaires fixes et limites territoriales fixes.
Le processus de mise en œuvre
12Le contexte et les intentions sont clairs et assez bien connus, ce qui n’est que le point de départ pour une mise en œuvre effective dont le processus est retracé dans la présente section. Comme on l’a vu dans l’introduction, certaines des conditions nécessaires étaient déjà réunies :
- appui technique sous la forme d’une technologie appropriée, d’une aire de mise en œuvre bien définie et de calendriers réalistes ;
- appui législatif, par la loi sur la municipalité du Grand Londres (1999) et la loi sur les transports (2000) ;
- appui politique, émanant du gouvernement central et d’un maire résolu à appliquer la taxation de la circulation ;
- appui gestionnaire, par une équipe dévouée à cette tâche mise en place au sein du Transport for London (TfL est l’un des quatre organes d’exécution mis en place par la municipalité du Grand Londres et chargé du secteur des transports londoniens) pour organiser le processus de consultation et réaliser le projet ;
- appui du public, par un important travail de consultation et de participation.
13La taxation de la circulation aux heures de pointe constituait un élément important de la stratégie des transports du maire et de son récent plan pour Londres (tableau 3). Le système répond aux objectifs de la stratégie des transports en réduisant les embouteillages dans le centre ville, en améliorant les transports publics, en rendant l’estimation du temps de trajet plus fiable pour les automobilistes et en améliorant également la fiabilité de la livraison des biens et services. Ceci donne à penser qu’outre les cinq conditions nécessaires à une mise en œuvre effective énumérées plus haut, il faut aussi que le système s’insère dans une stratégie cohérente (tableau 3), afin que la taxe soit perçue comme faisant partie intégrante des objectifs plus vastes des pouvoirs publics à Londres.
La taxation de la circulation dans la stratégie des transports et dans le plan pour Londres
La taxation de la circulation dans la stratégie des transports et dans le plan pour Londres
14Au centre de cette stratégie il y a la taxation de la circulation, intervention des pouvoirs publics relativement simple (quoique radicale), mais qui fournit un excellent exemple des nombreux obstacles rencontrés sur le plan de son exécution et de la manière dont ces obstacles ont été surmontés grâce à une vaste consultation sur la stratégie des transports (gla, 2000a, 2001), à un examen minutieux par un comité de surveillance (gla, 2000b), à un important programme de consultation du public et, couronnant le tout, à la publication du Plan pour Londres (2002 et tableau 3).
15Le processus de consultation abordait la notion de tarification de la circulation par le biais des questions de principe. Cette approche faisait partie de la politique des pouvoirs publics (depuis 1998) et de la stratégie de campagne du maire de Londres (2000). Depuis, le système proposé a fait l’objet d’un vaste débat à Londres, portant sur les montants de la taxe, la zone couverte, l’horaire pendant lequel la taxe serait perçue et les améliorations à apporter aux transports publics. Une fois le principe admis, on est passé à l’examen des questions de détail (tableau 4), notamment les exonérations et réductions, la surveillance et les sanctions, les points d’entrée dans la zone de taxation et le calendrier d’exécution. Ces questions sont récapitulées dans le tableau 6.
Le processus de consultation
Le processus de consultation
16Comme il ressort du tableau 4, un processus de consultations vaste et continu a été enclenché immédiatement après l’élection du maire (mai 2000). À l’issue des discussions initiales engagées en juillet 2000 sur le thème « À l’écoute de Londres » (gla, 2000), le maire a apporté des perfectionnements à la formule d’origine. Même à ce premier stade, sur les 400 parties prenantes principales, les partisans du système étaient six fois plus nombreux que les adversaires (Dix, 2002). Dans les réactions plus générales au projet de stratégie des transports, les opinions étaient globalement favorables à la taxation de la circulation aux heures de pointe. Cet appui constituait un enjeu essentiel pour le maire, qui a consacré beaucoup de temps à convertir ses principaux électorats à cette cause.
17La consultation initiale sur l’ordonnance précise de mise en place du système (juillet-septembre 2001) a suscité 2 274 réponses émanant des parties prenantes principales [1], d’autres organisations (entreprises et associations de résidents, par exemple) et de particuliers (tableau 5). Huit questions ont été apparemment recensées comme étant importantes pour ces groupes, au premier rang desquelles figurent l’amélioration des transports publics avant la mise en œuvre du système et le risque d’embouteillages à la périphérie de la zone de taxation. Pour toutes les autres questions, le taux de réponse se situait entre 4 % et 13 %. Les parties prenantes principales se préoccupaient tout particulièrement des réductions et exonérations (question 3) et des horaires et du montant de la taxe (question 5). Pour les autres entreprises, les principaux sujets de préoccupation étaient les réductions et exonérations (question 3) et les effets préjudiciables aux affaires (question 7). Les réponses de particuliers étaient majoritaires, si les vues qui y étaient exprimées correspondaient généralement aux moyennes globales.
Questions soulevées au cours de la consultation, en juillet 2001
Questions soulevées au cours de la consultation, en juillet 2001
18Ces résultats donnent certes à penser qu’il y avait manifestement un élément d’intérêt bien compris dans les réponses à la consultation mais la réaction globale a été favorable. Alors même que la consultation avait fait l’objet d’une vaste publicité dans la presse, dans les autres médias, dans les expositions, dans les manifestations publiques, par un numéro d’appel téléphonique et par des possibilités de communication en ligne, le taux global de réponse est relativement faible pour une modification de cette importance. L’on peut en conclure soit que la population londonienne est favorable à ces propositions soit qu’elle ne se sent pas concernée, considérant que son opinion ne changerait rien à la décision qui serait prise. Ces deux conclusions ne sont toutefois pas représentatives et accordent probablement un poids excessif aux opinions tranchées, pour ou contre le projet.
19À l’issue de l’analyse des réactions à la consultation, certaines modifications ont été apportées à l’ordonnance, essentiellement sur des points de détail (tableau 6). Ces modifications portaient notamment sur de légers déplacements de la frontière de la zone de taxation, sur les horaires d’application du système et sur les délais de paiement (notamment l’heure d’entrée en vigueur de la surtaxe, actuellement 20 heures, et le délai d’achat anticipé des licences, actuellement 65 jours), et il a été décidé que les réductions accordées aux résidents ne valent que pour un véhicule à la fois. Quelques modifications touchaient également les réductions et exonérations (tableau 6), et une réduction accordée aux exploitants de parcs de véhicules a été également introduite. Ces derniers peuvent préenregistrer au moins 25 camionnettes, véhicules de livraison et autres véhicules (pour 10 livres par an et par véhicule) et verser une taxe légèrement supérieure (5,75 livres, soit l’équivalent de 115 % de la taxe). Ils déclarent ensuite quels véhicules se trouvaient dans la zone de taxation à la fin de la période pour laquelle ils se sont enregistrés, ce qui leur permet de disposer d’une plus grande marge de manœuvre.
Récapitulation des modifications introduites à la suite de la consultation
Récapitulation des modifications introduites à la suite de la consultation
20Il convient de relever le très faible nombre d’observations qui portaient sur le principe de la taxation ou sur les solutions de substitution à cette taxation. Le principe a fait l’objet de débats dans le cadre de la stratégie sur les transports, entre janvier et juillet 2001, et non à propos de l’ordonnance de mise en œuvre, entre juillet et septembre 2001. Une nouvelle consultation, de moindre ampleur, a été organisée à propos de l’ordonnance modifiée (tableau 4), entre décembre 2001 et janvier 2002, qui a suscité 533 réponses réparties de manière assez différente par rapport à la consultation principale (parties prenantes principales, 16 % ; autres entreprises, 18 % ; et public, 66 % ; tableau 4). Il semble que dans la seconde série de consultations, les taux de deuxième réponse étaient les plus élevés chez les parties prenantes principales (56 %), et assez bons dans le groupe des autres entreprises (42 %). Le taux de réponse du grand public était nettement plus faible que la première fois, et ne représentait que 19 % du nombre des réponses à la consultation précédente. Les modifications étaient de deux ordres. Certains se sont arrêtés sur le principe de la taxation de la circulation aux heures de pointe, parfois davantage même qu’au cours de la première consultation, tandis que d’autres réagissaient dans le détail aux modifications proposées (tableau 7).
Résultats de la seconde consultation portant sur l’ordonnance modifiée
Résultats de la seconde consultation portant sur l’ordonnance modifiée
Vues des milieux d’affaires et de la City of Westminster
21La majeure partie des éléments cités jusqu’ici provenaient de la municipalité du Grand Londres et de Transport for London et peuvent donc être considérés comme une analyse des écrits officiels. Deux autres perspectives sont présentées ci-après qui reflètent les vues des milieux d’affaires (Chambre de commerce de Londres) et d’une des principales autorités locales dont le territoire fait partie de la zone de taxation (City of Westminster).
La Chambre de commerce de Londres [2]
22Cette organisation approuve le principe de la taxation de la circulation dans le centre de Londres parce qu’elle y voit un moyen de rendre la circulation plus fluide et le trafic essentiel plus rapide et plus fiable. Cela étant, la Chambre de commerce et d’industrie a fait état de plusieurs préoccupations qui peuvent se résumer comme suit :
- il faut qu’il y ait suffisamment de transports publics pour absorber les 15 % d’automobilistes qui renonceraient éventuellement à prendre leur véhicule. L’augmentation proposée du nombre d’autobus risque de ne pas suffire ;
- les fonds recueillis doivent être strictement réservés aux nouvelles solutions de transport et ce, pour plus longtemps que les dix années sur lesquelles le trésor public s’est engagé jusqu’ici ;
- aucun système de taxation ne doit entraîner un surcroît de formalités bureaucratiques pour les entreprises ;
- la taxation de la circulation doit apporter de nouvelles recettes au système de transports londonien et non servir d’excuse au gouvernement pour réduire le budget des transports de la ville.
23Les intérêts des petites entreprises avaient été pris en compte par le maire, et la Chambre de commerce de Londres a été l’une des principales parties prenantes consultées au tout premier stade du processus et à chaque stade ultérieur. Bon nombre de ses préoccupations ont été prises en compte dans les modifications apportées par la suite à l’ordonnance de mise en œuvre du système. L’appui d’organisations d’entreprises telles que la Chambre de commerce de Londres a été capital pour la mise en place du système de taxation de la circulation, en ce sens que toute contestation juridique par les entreprises aurait gravement limité ou retardé la bonne exécution du système. Le maire a consacré beaucoup de temps et d’énergie à solliciter les avis de ces entreprises et à obtenir leur soutien.
City of Westminster [3]
24La seule contestation juridique sérieuse émanait de la City of Westminster et se fondait sur quatre motifs liés. Cette institution a demandé à la justice de se prononcer sur le système de taxation de la circulation, qu’elle jugeait illégal pour les raisons suivantes :
- l’information nécessaire faisait défaut ;
- une étude d’impact sur l’environnement aurait dû être faite avant la mise en place du système ;
- une enquête publique aurait dû être organisée ;
- au regard de la loi de 1998 sur les droits de l’homme, les droits des personnes lésées par le système n’avaient pas été sauvegardés.
- TfL était habilité à conclure que la taxation de la circulation aux heures de pointe n’aurait pas d’effets notables sur les problèmes de qualité de l’air ;
- le maire et TfL avaient procédé à des consultations exhaustives et effectives avant que le maire ne confirme sa décision ;
- il n’y avait pas eu carence en ce qui concerne l’information fournie au maire à propos de la qualité de l’air ou d’autres questions et les responsables de la mairie étaient fondés à porter des appréciations ;
- ni le droit anglais ni le droit européen n’imposait une étude d’impact sur l’environnement en bonne et due et forme concernant le système ;
- le fait que le maire n’avait pas décidé de procéder à une enquête publique n’était aucunement « irrationnel sinon illégal » ;
- la Cour n’était pas en mesure de formuler des conclusions précises quant à la question controversée de l’impact de la taxe de circulation sur la valeur des biens immobiliers mais les « avis alarmistes sur la valeur des biens » pouvaient susciter un « profond scepticisme ».
- les éléments de preuve avancés à l’appui de l’accusation de violation de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme (prévoyant le droit au respect du domicile des citoyens) étaient « extrêmement minces » et loin d’être « raisonnables et convaincants ».
25Cet arrêt important marqua la levée du dernier obstacle à la mise en œuvre du système. L’enseignement plus général que l’on peut en tirer est qu’il est extrêmement difficile de mettre en œuvre des politiques nouvelles et radicales à l’horizon des quatre années du cycle électoral des autorités locales au Royaume-Uni, même lorsque cette politique constitue un enjeu essentiel du programme électoral et de la stratégie des transports du maire. La voie du processus de mise en œuvre est parsemée de multiples embûches, dont chacune pouvait être un facteur de retard. Même après le jugement, il subsistait des obstacles moins importants (notamment la technologie, qui fait l’objet d’essais, le processus de préenregistrement et le détail des exonérations), mais le principe avait été clairement admis et le processus de consultation avait été négocié avec succès.
Interprétation
26La taxation de la circulation aux heures de pointe dans le centre de Londres est l’intervention publique la plus radicale en matière de politique des transports qui ait été proposée au cours des vingt dernières années, et elle représente un tournant dans l’histoire des interventions des pouvoirs publics. Cette idée est dans l’air depuis plusieurs années mais aucun homme politique au Royaume-Uni ne s’est employé avec conviction à lui donner corps. Même en présence d’un nouveau maire résolument décidé à l’appliquer, il a fallu lutter pour venir à bout, dans un laps de temps aussi court, des nombreux obstacles juridiques, organisationnels et politiques. Le commentaire assez long qui suit vise à replacer le cas londonien dans le débat plus vaste sur la gestion de la demande et la tarification de l’espace routier. Ce système, et les incidences qu’on lui prête, sont récapitulés dans le tableau 8.
Effets escomptés du système de taxation de la circulation à Londres
Effets escomptés du système de taxation de la circulation à Londres
27Il y aura certes une réduction du nombre de trajets effectués en voiture particulière (aux alentours de 20 % : TfL 2002a), mais il y a aussi de nombreuses exonérations et réductions (tableau 8). Moins de la moitié (45 %) des véhicules paieront effectivement la taxe au taux plein, 29 % bénéficiant de divers types de réductions et le reste des véhicules, soit 26 % du total, en étant exonérés. Pour atteindre l’objectif général de mise en œuvre effective du système, il a fallu engager bien des négociations avec les parties prenantes principales afin de recueillir leur soutien. Le coût de ce soutien s’exprime dans le grand nombre d’exonérations et de réductions. Le problème réside dans le fait qu’il est souvent difficile de revenir sur ses concessions par la suite.
28Selon les estimations de TfL (2002a), le coût total actualisé (à 6 %) du système sur les dix premières années (jusqu’à 2013) s’établirait à 720 millions de livres et le montant actualisé des recettes à 1 500 millions de livres. Les recettes annuelles seraient de 230 millions de livres (tableau 8), compte non tenu du surplus de recettes produit par les pénalités (estimé à 30 millions de livres par an), ce qui représenterait un montant annuel net de recettes de 130 millions de livres environ. La municipalité du Grand Londres disposerait de ces fonds pour financer des projets de transport dans la ville conformément aux propositions figurant dans la Stratégie des transports (gla, 2001) et le Plan pour Londres (gla, 2002).
29D’autres effets intéressants sont également à prévoir, par exemple une augmentation des recettes des transports publics imputable au fait que des automobilistes renonceraient à leur véhicule pour prendre l’autobus (environ 10 millions de livres par an), le métro (environ 5 millions de livres par an) et les chemins de fer (environ 7 millions de livres par an). L’État perdrait des recettes fiscales sur le combustible se montant à près de 15 millions de livres par an, parce que moins de véhicules circuleraient dans le centre de Londres, et les autorités locales et les exploitants de parkings perdraient des recettes estimées entre 25 et 45 millions de livres par an par suite de la diminution de la demande de places de stationnement. Mais le coût du contrôle du respect des règles de stationnement diminuerait aussi. D’un point de vue budgétaire, les recettes de la mairie et des exploitants de moyens de transport publics augmenteraient tandis que celles du trésor, des autorités locales et de certains exploitants de parkings pourraient diminuer.
Équité et répartition
30L’impact de la taxation de la circulation sur l’ensemble des voyageurs est généralement jugé globalement positif, mais l’impact sur les automobilistes à revenu modeste est négatif (Banister, 1994). Bon nombre d’analyses classiques du péage routier omettent les effets de répartition en s’en tenant aux gains moyens en termes de bien être. L’on s’attend à ce que le paiement d’une taxe quotidienne de 5 livres pour entrer dans le centre de Londres se traduise par une réduction de 10 à 15 % de la demande aux heures de pointe. Mais cette taxe aurait un effet non négligeable sur les budgets des ménages (près de 1 000 livres par an) pour tout l’éventail des revenus. L’on aurait pu faire valoir qu’il fallait prendre des mesures compensatoires pour faire en sorte que l’effet net de la taxe soit fiscalement neutre, mais de telles mesures auraient alors réduit l’efficacité du système. Ce serait également aller à l’encontre de l’objectif d’accroissement des recettes. Pour apaiser les craintes concernant l’équité du système, il faudrait que les recettes soient réinvesties dans des projets dont tous les Londoniens pourraient profiter, en particulier les automobilistes à revenu modeste.
31Ceux qui paient la taxe seront également perdants en termes nets, dans la mesure où le coût financier (5 livres) ne sera probablement pas compensé par les gains en termes de rapidité et de fiabilité des déplacements. Les recettes escomptées de la part des automobilistes payant la taxe au taux normal sont estimées à 110 millions de livres par an (tableau 8), leur gain en temps de déplacement étant équivalant à 75 millions de livres, complétés par d’autres gains de fiabilité (35 millions de livres) et des économies de coûts d’exploitation des véhicules (8 millions de livres). Mais ces derniers chiffres portent sur tous les automobilistes et les estimations relatives à la fiabilité et aux coûts d’exploitation portent sur tous les usagers de la route (TfL, 2002a).
32L’amélioration de la vitesse et de la fiabilité des services d’autobus signifie que le péage sera bénéfique pour les usagers actuels de ce mode de transport (personnes à revenu modeste) même si les autobus sont encore plus bondés aujourd’hui. Cette question a beaucoup retenu l’attention au cours du processus de consultation et plus de 200 nouveaux autobus sont disponibles sur les itinéraires entrant dans le centre ville depuis que le système est entré en vigueur en février 2003. Ces nouveaux autobus profiteront aussi bien aux usagers actuels qu’aux automobilistes qui auront renoncé à prendre leur véhicule. Ces derniers peuvent donc profiter de l’amélioration de la qualité des transports publics mais comme ils emprunteront un mode de transport qui n’est pas celui qu’ils préfèrent, on peut aussi les classer parmi les perdants.
33Les vrais gagnants sont ceux qui bénéficieront des réductions et exonérations, en particulier les exploitants d’autobus et d’autocars, ainsi que les taxis et les voitures de location. Ils devraient profiter de la diminution des embouteillages, qui rend les déplacements plus rapides et plus fiables, sans pour autant payer davantage. L’une des inconnues a trait à la demande latente et au risque que l’usage de la route devienne encore plus exclusif parce que les automobilistes à revenu élevé utiliseraient davantage leur véhicule compte tenu de la capacité libérée. Les subventions que les entreprises pourraient accorder à leurs employés automobilistes accroîtraient certainement ce risque. Des taxes plus lourdes pourraient avoir pour effet une pression à la hausse des salaires, mais cette probabilité est faible compte tenu des taux de taxation proposés et du problème de l’acceptabilité politique de taux plus élevés.
Acceptabilité
34Il est apparu très clairement que la taxation de la circulation ne pouvait être acceptable que si les recettes qu’elle produit sont réinvesties dans le réseau de transport et que ces recettes viennent en supplément de celles qui existent déjà. Les embouteillages sont perçus comme un problème majeur dans les villes, où ils réduisent la qualité de la vie et l’intérêt même de vivre en ville. Les deux facteurs sont importants pour le développement urbain durable. La solution du problème est recherchée du côté de l’investissement dans les transports publics, la réduction des tarifs et certaines améliorations apportées au réseau routier, la taxation de la circulation ne faisant guère partie des priorités des résidents. Même si tel était le cas, il demeure que les améliorations des transports publics doivent précéder la tarification de l’utilisation des routes. Il y a en outre le dilemme de l’homme politique qui se demande pourquoi il faudrait s’engager dans la voie impopulaire de la taxation alors qu’il existe un réseau de transports publics de qualité. À Londres, ce dilemme a été reconnu et de nombreux mécanismes de gestion du trafic sont considérés comme faisant partie intégrante du système de taxation proposé, de même que l’investissement dans des autobus supplémentaires et les régimes prioritaires qui leur sont accordés.
35Ce débat renvoie au fond à la question des rapports que l’individu entretient avec son véhicule (statut, vie privée, indépendance, etc.) et à la place que la voiture occupe dans les modes de vie actuels. L’automobiliste a peut-être déjà intériorisé les coûts représentés par les embouteillages et les retards, et il rechigne donc à payer quelque chose qu’il a déjà accepté d’assumer en décidant de circuler en automobile. L’efficacité de la taxation de la circulation est donc le véritable arbitre de l’opposition entre élasticité de la demande et avantages intrinsèques supposés de l’automobile – entre réalité économique et impératif psychologique.
Effets frontières
36Ces effets peuvent être importants pour la viabilité du centre ville, dans la mesure où le développement urbain tend à se déplacer vers les zones non taxées. Le flou des frontières est possible dans un système de tarification intégrale de l’utilisation de la route mais pas avec un système de taxation de la circulation aux heures de pointe dans une zone délimitée. Des entreprises peuvent décider de quitter la ville pour des sites où elles paieront moins cher l’utilisation de leurs véhicules. La valeur des terrains et le niveau des loyers peuvent baisser, ce qui peut accélérer la dispersion de l’activité hors de la ville et, partant, accroître également le coût environnemental total des transports. Mais cet argument peut être inversé en une chaîne de causalités aboutissant à plus de centralisation. Les décisions prises dans un secteur doivent être replacées dans l’ensemble du processus de développement de la ville et les mutations urbaines peuvent rendre la tarification de l’utilisation des routes moins nécessaire (Banister, 2002c).
37Outre ces questions d’ordre structurel, il y a les incidences plus basiques sur le plan des transports qui découlent de la forte demande de places de stationnement à la périphérie de la zone de taxation. Des systèmes associant le stationnement et les transports en commun ou les taxis peuvent donc se révéler nécessaires. Par ailleurs, la circulation qui ne traverse plus le centre ville peut contourner celui-ci et créer éventuellement des embouteillages et une diminution de la qualité de l’environnement dans ces zones périphériques. Ces effets ont été modélisés et leur impact éventuel pris en compte, mais d’autres modifications pourraient se révéler nécessaires lorsque les effets réels seront connus.
Impacts sur l’environnement
38Cet aspect n’est pas clair, en ce sens que la diminution du nombre des véhicules en circulation peut être contrebalancée par l’augmentation de la vitesse de circulation des véhicules à l’intérieur de la zone taxée et par l’utilisation à d’autres fins des véhicules « libérés » par la taxation. Certains automobilistes peuvent changer de destination et faire des trajets encore plus longs ou alors une deuxième personne utilise le véhicule auquel une première a renoncé. L’effet net n’est donc pas facile à déterminer. À Londres, on estime qu’il n’y aurait pas d’effet notable sur la qualité de l’air à l’intérieur de la zone de taxation, conclusion que la Haute Cour a reprise à son compte lorsqu’elle a statué sur les motifs environnementaux du recours dont elle était saisie. Le nombre des véhicules serait moindre mais les diesels « moins propres » seraient toujours là (essentiellement les autobus et les véhicules commerciaux). Réaffecter des tronçons de route aux piétons améliorerait les agréments et l’environnement urbains mais réduirait les avantages sur le plan de la durée des déplacements et de la fiabilité des délais. Il pourrait donc y avoir une modeste amélioration de l’environnement à l’intérieur de la zone de taxation mais qui serait plus que contrebalancée par une détérioration à l’extérieur de cette zone, en particulier dans la ceinture intérieure de la ville.
39L’instauration d’une taxe sur la circulation aux heures de pointe est un événement important mais il subsiste bien des questions auxquelles seule une mise en œuvre réussie pourra apporter des réponses. Les routes sont considérées comme un bien public et un outil essentiel à l’activité de tout un chacun. L’accès à ce bien est actuellement rationné par la durée et les embouteillages et non par la tarification et la volonté de payer. Il ne s’agit pas seulement d’économie, même si la tarification de l’utilisation de la route est un facteur d’efficacité et d’équité (ce qui n’est pas prouvé), mais aussi de l’effet psychologique de l’obligation de payer quelque chose qui était auparavant considéré comme « gratuit » : le payeur ne voit en fait pas clairement ce qu’il est en train de payer dans un système de taxation de la circulation.
Rétrospective et prospective
40Nous avons tenté dans le présent article de présenter un tableau détaillé du système de taxation de la circulation à Londres, dans ses formes tant initiale que « définitive », ainsi qu’un cadre théorique et analytique dans lequel ce système peut être replacé. Ce faisant, nous avons fourni de nombreux éléments de compréhension et d’explication, ainsi qu’un bon exemple de ce que Flyvbjerg (2001, 140) appelle une « interprétation à orientation pragmatique du processus étudié », aidant ainsi la société « à voir et réfléchir, et la transparence est un préalable essentiel à cet effet ainsi qu’à des fins de responsabilisation démocratique » (ibid., 158). Cela étant, l’exemple londonien est différent de la situation d’Aalborg étudiée par Flyvbjerg, dans laquelle une partie prenante non démocratique (la Chambre de commerce et d’industrie) semble avoir exercé un pouvoir et une influence excessifs. Le maire de Londres a été en mesure de faire place, dans son programme et dans ses objectifs, à de multiples représentations et intérêts, maintenant ainsi la primauté de la rationalité normative sur celle des différents « pouvoirs » de pression.
41Deux difficultés majeures restent à résoudre à Londres. La première a trait aux moyens de récupérer ultérieurement les concessions accordées (essentiellement les réductions et exonérations). Pour obtenir le résultat souhaité, il a fallu atténuer l’opposition initialement forte à ces concessions. À l’heure actuelle, moins de la moitié des véhicules franchissant la ligne de démarcation de la zone paieront effectivement la taxe au taux plein. On peut voir dans ce fait une faiblesse et une entorse au principe de justice. Certaines des représentations formulées au cours du processus de consultation proposaient qu’il n’y ait aucune réduction ni exonération.
42Le second problème renvoie au débat (décrit dans la section 5) sur la question de savoir qui bénéficiera effectivement du système. Ceux qui paieront la taxe au taux plein ne gagneront pas suffisamment en durée et en fiabilité des déplacements pour récupérer les 5 livres de la taxe. Ceux qui bénéficieront d’exonérations et de réductions devraient être gagnants, de même que les usagers actuels des autobus. Ceux qui adopteront l’autobus ne seront pas gagnants parce qu’ils auront cessé d’utiliser leur mode de transport préféré. Ceux qui changeront de destination n’auront fait que choisir un moindre mal et ceux qui contourneront la zone de taxation effectueront des trajets plus longs. Les principaux bénéficiaires seront ceux qui pourront profiter du fait que les recettes du système seront consacrées à abaisser les tarifs des autobus, à mettre en circulation de nouveaux autobus et, éventuellement, à procéder à d’autres investissements dans les transports. Ces principaux bénéficiaires peuvent être des personnes qui se déplacent à l’intérieur de la zone de taxation mais il peut aussi s’agir de personnes se déplaçant ailleurs à Londres, en fonction du lieu où l’investissement est effectué.
43Ces deux questions ne sont certes toujours pas résolues mais le cas londonien montre que la rationalité normative et le pouvoir peuvent être associés pour parvenir à une mise en œuvre réussie. Outre ces deux éléments, qui sont au centre de la thèse de la phronesis de Flyvbjerg (2001), il y a la question de l’équité posée par Forester (1999). Cet aspect a été partiellement pris en compte mais les répercussions sur les différentes parties prenantes n’ont pas encore été totalement vérifiées. Un quatrième élément doit être ajouté aux trois précédents dans la situation londonienne, à savoir la détermination dont le maire (avec d’autres) a fait preuve tout au long du processus. Si cette détermination avait, à un moment quelconque, fléchi, la taxation de la circulation n’aurait jamais vu le jour. La volonté résolue du maire était inscrite dans l’ensemble initial de facteurs (section 1), mais elle relève aussi d’une convergence de la réflexion sur la gravité du problème (embouteillages), d’un accord sur la seule vraie solution (la taxation), de l’acceptation par le gouvernement (législation propice), de l’issue du conflit avec le trésor (sur l’emploi des recettes), du soutien des milieux d’affaires et d’autres parties prenantes essentielles (par la consultation), et des caractéristiques concrètes du système (dans l’ordonnance initiale et l’ordonnance modifiée). À tout moment au cours de la discussion, le système aurait pu être abandonné si l’un quelconque de ces facteurs s’était transformé en un obstacle instrumental insurmontable. Cela étant, même si cette détermination ne s’est pas démentie tout au long du processus, jusqu’à la mise en œuvre intégrale, le succès de la taxation de la circulation à Londres n’est nullement garanti, pas plus que l’avenir politique du maire.
44Traduit de l’anglais
Références
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- Banister, D. 2002a. Transport Planning, 2e édition, Londres, Spon, deuxième édition.
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- Banister, D. 2002c. « The integration of road pricing with land use planning », Exposé présenté à un atelier du Réseau thématique imprint, Bruxelles, 14th/15th 14-15 mai 2002, www.imprint-eu.org.
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- Greater London Authority. 2002. The London Plan – Consultation Draft, Londres, Greater London Authority, june.
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- TfL (Transport for London). 2002a. The Greater London (Central Zone) Congestion Charging Order 2001, Report to the Mayor, Londres, february.
- TfL (Transport for London). (2002b). Statement by the Mayor Cconcerning his Decision to Confirm the Central London Congestion Charging Scheme Order with Modifications, Londres, february.
Notes
-
[1]
Ces parties prenantes principales étaient les 500 organisations auxquelles le projet d’ordonnance et la documentation explicative correspondante avaient été adressés. L’ordonnance est une spécification détaillée du système, précisant les montants de la taxe, la zone visée par la taxation, ses limites, les horaires de la taxation et les exonérations et réductions possibles, les amendes, le contrôle des infractions, etc.
-
[2]
La Chambre de commerce et d’industrie de Londres (lcci) compte 3 000 membres et est la plus grande organisation de ce genre regroupant les milieux d’affaires au Royaume-Uni. Près de 85 % de ses membres sont des petites et moyennes entreprises (pme). Étant donné l’importance du transport à Londres, la lcci a créé un« forum affaires et transports à Londres » pour formuler ses politiques dans le domaine des transports et animer ses campagnes dans ce domaine.
-
[3]
La « City of Westminster » est l’un des 32 « boroughs » (arrondissements) de Londres (city of London non comprise) et se trouve en partie dans la zone où il est proposé d’appliquer la taxe de circulation. Elle s’est toujours opposée à la notion de tarification de l’espace urbain.
