Introduction

1 Depuis quelques années déjà, la mobilité durable [1] devient peu à peu un objectif explicite de la planification des transports et de l’élaboration de la politique dans ce domaine, aux niveaux local, national et international. Les stratégies de mobilité durable qui ont été adoptées mettent l’accent sur l’intégration des objectifs environnementaux et sociaux et des objectifs économiques traditionnels et mettent en place une gamme étendue d’instruments politiques (ou au moins en préconisant l’emploi), en vue de contribuer à l’amélioration des systèmes de transport (cemt, 2002 ; May et al., 2000). Mais il va de soi que l’objectif de la mobilité durable n’est ni simple, ni facilement réalisable : croissance persistante de la demande de transport, faible diminution de la part des transports effectués par voie routière, assez lente pénétration des technologies et pratiques avancées, autant de signes généraux qui viennent corroborer cette constatation, sans compter que le secteur des transports est toujours à l’origine de plusieurs types de très graves dégradations de l’environnement, qu’il s’agisse de la modification du climat à l’échelle de la planète ou de la santé humaine à l’échelon local (cemt, 2002 ; cce, 2001 [2]). Les interprétations diffèrent pourtant quelque peu selon les observateurs. Si d’aucuns soulignent les progrès accomplis en raison de l’introduction de préoccupations liées à l’environnement au sein des systèmes ou de la planification des transports et y voient un acheminement couronné de succès vers un avenir plus écologiquement rationnel [3], d’autres n’hésitent pas à qualifier les nouvelles stratégies de mobilité durable d’échec politique majeur (Tengström, 1999) – ou pire encore [4].

2 Cette quête de mobilité durable est-elle un succès ou un échec ? La réponse dépend nettement de ce que l’on entend par mobilité durable, question amplement débattue et difficile à résoudre (voir, par exemple, ocde, 1997a). Si les problèmes d’ordre conceptuel comptent sans doute parmi les défis les moins ardus de la politique des transports, ils entrent effectivement en ligne de compte pour évaluer concrètement s’il y a réussite ou échec. Pour pouvoir mesurer la performance d’un élément, il faut qu’il ait été effectivement mis en place, même s’il s’agit de concepts ayant trait aux transports et à la mobilité. Telle est exactement la démarche suivie dans un large éventail de systèmes et de cadres d’indicateurs introduits depuis peu dans le processus d’élaboration de la politique au sein et en dehors du secteur des transports. À titre d’exemples, citons les systèmes d’indicateurs de l’environnement, du développement durable, des transports et les indicateurs de performance politique. Ces systèmes d’indicateurs ont été adoptés, entre autres, par des gouvernements, des villes et des régions, des transporteurs, des entreprises publiques de transit, des expéditeurs et des organisations internationales telles que l’ocde, l’onu et l’ue. La mobilité durable étant une préoccupation prioritaire, on pourrait s’attendre qu’il en soit dûment tenu compte dans ces systèmes d’indicateurs puisqu’ils sont utilisés pour mesurer le dynamisme du secteur. Ces jeux d’indicateurs contribuent-ils réellement à rendre la notion de mobilité durable utilisable pour l’élaboration de la politique et la prise de décision et, dans l’affirmative, de quelle manière ? Le propos de la recherche dont il est rendu compte ici est de passer au crible un certain nombre de systèmes d’indicateurs actuellement en usage afin de déterminer si ces systèmes et leurs applications dans le domaine de la politique permettent – et par quelles voies – de conceptualiser, d’intégrer et de mettre en pratique la notion de mobilité durable.

3 Le présent article donne tout d’abord une vue d’ensemble et une classification d’une panoplie de systèmes d’indicateurs applicables à la politique des transports, qui sont actuellement en usage ou en cours d’élaboration au sein d’organismes publics dans le monde entier. La section suivante procède à l’évaluation de l’apport d’une petite sélection de systèmes à l’élaboration des politiques de mobilité durable. Cette évaluation part de deux hypothèses ou assertions concernant les éléments à prendre en considération. L’une consiste à affirmer qu’il importe de savoir quelle interprétation de la notion même de durabilité (le cas échéant), chacun des systèmes d’indicateurs symbolise. Il s’agit en l’occurrence de tenir compte de la grande diversité des définitions du développement durable qui sont sujettes à maintes interprétations (légitimes), lesquelles peuvent donner lieu à des besoins d’évaluation fort différents. Il est donc intéressant de voir comment divers concepts de durabilité peuvent, ou non, être étayés par tel ou tel système d’indicateurs. Les concepts de durabilité utilisés ici sont ceux d’« espace environnemental », d’« écoefficience » et d’« intégration environnementale ». La seconde hypothèse met l’accent sur l’importance des activités de suivi dans l’élaboration de la politique. L’idée est que le lien entre l’évaluation (les indicateurs) et la politique (les décisions) est essentiel, eu égard à l’impact possible des différents systèmes d’indicateurs, indépendamment de la notion de durabilité retenue. Aussi parfait soit-il, un système d’indicateurs de la mobilité durable risque de manquer de pertinence s’il n’a aucune influence sur la prise effective des décisions. Dans la quatrième section, l’auteur procède à un examen approfondi des enseignements tirés des exemples cités, et la dernière section dégage des conclusions concernant l’état d’avancement actuel de la question et esquisse des orientations pour la poursuite de l’analyse.

Indicateurs et systèmes d’indicateurs

4 Les indicateurs sont omniprésents, qu’il s’agisse d’analyse économique, de gestion de réseaux, de modélisation de l’évaluation, d’évaluation de la performance, d’information du public ou d’interprétation des faits par les médias. Depuis quelques années, les indicateurs environnementaux occupent une place grandissante dans le débat, et on a même institué des indicateurs propres à mesurer les progrès accomplis dans la voie du développement durable sur un plan général de même qu’au niveau sectoriel (par exemple, dans les transports). Les indicateurs n’ont pas la même signification dans toutes les situations et leur rôle diffère fortement en fonction du contexte. Il importe donc de prendre du temps pour expliquer ce que nous entendons ici par indicateur et le cadre dans lequel nous nous situons.

5 Un indicateur peut se définir comme une « variable » représentant l’« attribut opérationnel d’un système » (Gallopin, 1997). Cette définition s’appuie sur la mesure technique des propriétés d’un système. Dans la récente stratégie nationale danoise de développement durable, un indicateur désigne en revanche « un paramètre capable d’indiquer le développement dans une situation donnée par rapport à des buts ou initiatives importants » (Gouvernement danois, 2002). Cette définition fait ressortir ce qui rattache les indicateurs à la politique et à la planification. Selon la définition plus générale donnée par l’ocde des indicateurs, ce sont « des paramètres qui fournissent une information sur un phénomène » (ocde, 1993), ce qu’elle complète par l’affirmation d’après laquelle les indicateurs diminuent la complexité des problèmes et les rendent quantifiables et communicables. Ainsi sont mises en exergue les trois principales fonctions des indicateurs : simplifier, quantifier et communiquer. L’organisation complète son analyse en insistant sur le fait que leur rôle va au-delà de leurs strictes propriétés paramétriques, ce qui souligne leur caractère circonstancié et subjectif inévitable dans le cadre des efforts tendant à donner une portée plus étroite à une préoccupation sociale générale.

6 En résumé, les indicateurs sont des variables élaborées et sélectionnées pour décrire de manière significative un élément saillant d’une préoccupation sociale déterminée. Quantitatives ou qualitatives, ces variables peuvent décrire une situation ou une tendance et mesurer les faits réels en valeur absolue ou relative. Chaque type d’indicateur fournit une information spécifique au sujet de l’entité considérée. Ainsi, les indicateurs font généralement partie d’un cadre qui leur confère une portée plus générale. On a mis au point avec soin des cadres au sein desquels des systèmes intégrés d’indicateurs brossent un tableau d’ensemble d’un problème ou d’une entité donnée. Il convient de citer, à cet égard, les systèmes d’indicateurs d’environnement établis par l’ocde, l’Agence des États-Unis pour la protection de l’environnement (epa) et l’Agence européenne pour l’environnement [5] (aee). Le présent article est axé sur les systèmes d’indicateurs utilisés dans le cadre d’activités de planification de la politique et d’information ouvertes et générales, qui sont également applicables en vue de la formulation d’une politique de mobilité durable. L’on s’écarte ici de méthodes d’évaluation plus spécifiques utilisées en général pour l’élaboration et l’évaluation de la politique interne d’une institution (voir notamment Giorgi et Tandon, 2000). Sont également exclus les indicateurs économiques généraux, les systèmes d’indicateurs réservés à la recherche, de même que ceux qui servent dans des domaines d’action très éloignés des transports.

7 Il existe des systèmes d’indicateurs applicables à la « mobilité durable » dans certains types de cadres de planification (figure 1).

Fig. 1

Différents types de cadres d’indicateurs intégrant des indicateurs en rapport avec la mobilité durable

Différents types de cadres d’indicateurs intégrant des indicateurs en rapport avec la mobilité durable

Notes : Les exemples de pays renvoient aux documents suivants : Canada : Transports Canada (2001) ; États-Unis : us dot (2000) ; Suède : sika (2000) ; Finlande : mtc (1999).

8 Aux fins de l’analyse sur laquelle le présent article est fondé, on a rassemblé une vingtaine de systèmes d’indicateurs dont l’évaluation est en cours. Un petit nombre de rapports intéressants d’Europe et d’Amérique du Nord ont retenu notre attention. Parmi eux deux viennent d’Europe, trois d’Amérique du Nord et un de l’ocde :

1. L’environnement au Danemark, 1999. Une sélection d’indicateurs (dk mem, 2000) ;
2. Ministère des transports des États-Unis, plan d’exploitation 1999 (us dot, 2000) ;
3. Mécanisme européen de présentation de rapports sur les transports et l’environnement (aee, 2001) ;
4. Indicateurs de l’ocde pour l’intégration des préoccupations environnementales aux transports (ocde, 1999) ;
5. Indicateurs des transports de l’Agence des États-Unis pour la protection de l’environnement (us epa, 1999) ;
6. Deuxième stratégie de développement durable de Transports Canada (tc, 2001).

Tableau 1

Vue d’ensemble des systèmes d’indicateurs choisis

dk mem us dot aee ocde us epa can tc 2000 2000 2001 1999 1999 2001 Portée géographique nationale nationale internationale internationale nationale nationale Portée thématique Environnement Transport Transport et environnement Transport et environnement Transport et environnement Transport et environnement Type de rapport (figure 1) 7 4 6 6 6 2 Nombre total d’indicateurs ? 88 ? 66 ? 36 ? 34 ? 166 ? 83 Nombre total d’indicateurs de transport/d’environnement ? 14 ? 11 ? 36 ? 34 ? 166 ? 80 Fréquence des rapports annuelle annuelle annuelle irrégulière irrégulière annuelle Note : La colonne relative au « Nombre total d’indicateurs » concerne l’ensemble du rapport. Le nombre d’indicateurs de transport/d’environnement est délibérément prévu pour répondre aux préoccupations fondamentales dans ces domaines, par exemple la section « environnement » d’un document sur la politique des transports ou inversement. Pour les rapports ayant trait aux transports et à l’environnement, la plupart des indicateurs, sinon tous, sont mis dans cette catégorie. Les chiffres sont approximatifs (?) étant donné qu’il n’existe pas de définition normalisée de la quantité de variables qui peuvent entrer dans la composition d’un seul indicateur.

Vue d’ensemble des systèmes d’indicateurs choisis

9 La section suivante met en place le cadre d’évaluation des systèmes d’indicateurs.

Prendre en compte la durabilité

10 Procéder à la « mesure » de la mobilité durable n’est pas une tâche aisée étant donné que le sens de l’expression n’est pas clair.

11 Même si l’on s’en tient aux aspects environnementaux de la durabilité, il est difficile d’éviter le contexte socio-économique dans lequel s’inscrit l’élaboration de la politique des transports.

12 L’opacité du concept de mobilité durable est peut-être due aux problèmes suivants (voir également Gudmundsson et Höjer, 1996 ; Vleugel, 1995) :

• un problème de viabilité écologique, dû à la difficulté de parvenir à un accord sur la définition du seuil critique de l’utilisation durable de l’environnement en général (concepts « faibles » contre concepts « forts » de la durabilité) (Turner, 1993 ; Moldan et Billharz, 1997) ;
• un problème économique de répartition de la charge, du fait qu’il est difficile de définir la contribution optimale de chaque secteur d’activité (comme les transports) à la solution de chaque problème de viabilité ;
• un problème social d’interrelation, la mobilité étant une possibilité de déplacement qui permet de relier les activités de transport à d’autres activités, aux lieux choisis et aux modes de vie ; « la viabilité de la mobilité » ne peut donc être pleinement évaluée en faisant abstraction du reste de la société moderne.

13 Le mode d’approche en l’occurrence est légèrement différent. L’idée ici consiste à ne pas élaborer une définition « universelle », mais plutôt à identifier une série de conceptualisations « différentes » de la durabilité qui prédominent dans le débat, puis de les utiliser pour opérer des recoupements entre les « appuis à la durabilité » des systèmes d’indicateurs. Chacune des conceptualisations sélectionnées suggère le besoin de types particuliers d’indicateurs, que l’évaluation fera apparaître si ce besoin est pourvu. Les trois conceptualisations choisies renvoient aux principaux « concepts de travail » qui ressortent dans le débat sur la question de savoir comment parvenir à un développement durable opérationnel :

• le concept (d’utilisation) d’espace environnemental ;
• le concept d’écoefficience ;
• le concept d’intégration environnementale dans les secteurs.

Examen des systèmes

22 L’analyse ci-après s’inspire de la brève description des différents systèmes figurant en annexe.

23 Le tableau 2 récapitule les principales conclusions.

Tableau 2

Évaluation qualitative des différents systèmes d’indicateurs en fonction de leur pertinence pour l’élaboration de rapports relatifs à une mobilité écologiquement viable

Thème dk mem 2000 us dot 2000 aee 2001 ocde 1999 us epa 1999 can tc 2001 1 Caractère explicite de la durabilité mentionné mentionné explicite objectif mentionné mentionné non explicite objectif 2 Étendue de la couverture environnementale faible faible à moyenne moyenne faible à moyenne élevée faible 2-a Énergie * * * * * 2-b Climat * * * * * (*) 2-c Qualité de l’air/émissions * * * * * (*) 2-d Terre/nature * * (*) * 2-e Eau/mer/sols * * (*) * (*) 2-f Bruit * * (*) * 2-g Accidents/risques * * * * * 2-h Matériaux dangereux * (*) * 2-i Déchets/recyclage * (*) * 2-j Apport de matières 2-k Impact visuel 2-l Dont nombre d’indicateurs de transport/d’environnement ? 14 ? ? 36 ? 34 ? 166 ? 80 2-m Dont nombre d’indicateurs vides/anecdotiques fin 2001 0 0 ? 6 ? 20 0 ? 80 3 Intégration de forces motrices et d’indicateurs d’environnement faible faible moyenne faible aucune faible 4 Lien avec les objectifs quantitatifs de durabilité aucun aucun aucun aucun aucun aucun 5 Lien avec les objectifs politiques faible très élevé très faible très faible très faible très élevé quantitatifs (2) (11) (0) (0) (0) 110 5 Lien avec les objectifs politiques qualitatifs (Ql) ou quantitatifs (Qt) faible Ql implicite Qt : 2/14 très élevé Ql : explicite Qt : 11/11 faible Ql : explicite Qt : 0/36 très faible Ql : implicite Qt : 0/34 très faible Ql : implicite Qt : 0/166 très élevé Ql : explicite Qt (80/80) Note : * signifie que le thème est représenté par au moins un indicateur. (*) signifie que l’indicateur est vide de données.

Évaluation qualitative des différents systèmes d’indicateurs en fonction de leur pertinence pour l’élaboration de rapports relatifs à une mobilité écologiquement viable

24 Deux des rapports visent expressément à mesurer la durabilité des systèmes ou politiques de transport (aee, 2001 et tc, 2001) ; trois autres y font brièvement allusion, alors que l’un d’entre eux (us epa, 1999) ne mentionne même pas la durabilité (thème 1). En ce qui concerne le thème 2, tous les rapports cités traitent de toute une série d’impacts des transports sur l’environnement. Paradoxalement, le rapport us epa, qui est de loin le plus complet, ne parle pas de durabilité. Il contient sans conteste le plus grand nombre d’indicateurs (fondés sur des données réelles) et analyse l’éventail le plus étendu de sources et d’impacts des pressions sur l’environnement provenant de la totalité des grands modes de transport et éléments systémiques des États-Unis. Trois autres rapports (de l’aee, de l’ocde et du Ministère des transports des États-Unis) procèdent aussi, selon les données figurant dans le tableau 2, à une analyse très complète des questions liées à l’environnement, mais il convient d’apporter ici quelques nuances. Le rapport de l’aee donne effectivement plusieurs indicateurs pour la série des problèmes d’environnement, mais il est peu étoffé dans des secteurs tels que les effets des transports sur la nature et la biodiversité. Le rapport us dot ne présente qu’un indicateur pour la plupart de ses onze thèmes ; par exemple, l’impact sur la nature n’est mesuré qu’en fonction de l’aménagement de nouvelles terres humides pour compenser les dommages provoqués par la construction de routes. Il ne donne donc pas une description très complète de la situation sur le plan de l’environnement (en tout cas si on le compare à celui de l’Agence des États-Unis pour la protection de l’environnement). Quant au rapport de l’ocde, il est en réalité « vide de données » sur la plupart des questions, en dehors de l’énergie, des émissions et du bruit, et manque par conséquent d’utilité pratique. Le tableau 2 indique un faible niveau de couverture des thèmes d’environnement pour deux rapports (dk mem, 2000 et tc, 2001) et ce pour différentes raisons. Le rapport danois traite assez longuement des questions relatives à l’environnement, mais n’accorde qu’une modeste place aux effets dus aux transports dans l’analyse générale de l’état de l’environnement. Le rapport canadien fournit de nombreux indicateurs relatifs au transport et à l’environnement, mais la plupart portent plus sur les résultats de la politique interne que sur l’état proprement dit de l’environnement. Il décrit longuement les mesures adoptées, sans pour autant étudier leurs effets sur l’environnement. Dans l’ensemble, les sujets les mieux traités sont les thèmes relativement « faciles » et bien réglementés, tels que les émissions et l’énergie, et l’analyse laisse à désirer en ce qui concerne leurs effets réels sur les écosystèmes et la santé humaine. Aucun des rapports ne contient d’indicateur des apports de matières au système de transport (sans parler des « poches » de pressions sur l’environnement évoquées plus haut). Par ailleurs, ils diffèrent sensiblement pour ce qui est de l’exhaustivité de leur analyse environnementale et ce, dans une large mesure, en raison des finalités différentes des divers systèmes d’indicateurs. Les systèmes « scientifiques », tels que ceux de l’us epa, visent délibérément à accumuler toutes les données pertinentes, tandis que les systèmes plus orientés vers l’action doivent faire en sorte de maintenir le niveau d’information à la portée des groupes bénéficiaires. Peut-être serait-il injuste, par conséquent, de mesurer leur degré d’exhaustivité à la même aune. Pourtant, dans le domaine qui nous occupe, il est normal de s’inquiéter de savoir si les problèmes relatifs à l’environnement sont bien représentés. En résumé, même les rapports les plus complets présentent beaucoup de failles en raison, en partie, de lacunes constatées dans les données opérationnelles disponibles qui viennent les étayer. Par ailleurs, il est difficile aussi parfois de concilier le souci d’exhaustivité et la pertinence de l’action.

25 Le thème 3 étudie les liens plus ou moins forts qui existent entre les indicateurs relatifs aux problèmes purement environnementaux (évoqués ci-dessus) et les causes techniques et socio-économiques sous-jacentes. L’intégration des deux types d’indicateurs devrait permettre de tenir compte plus aisément des forces motrices sous-jacentes et d’éventuels leviers de la politique, en vue de promouvoir une mobilité durable. Il devrait également être possible ainsi d’évaluer si – et le cas échéant pourquoi – les besoins de mobilité de la société sont assurés à l’aide de transports plus ou moins physiques ou si la mobilité est liée à une écoefficience croissante ou décroissante. Il convient de remarquer que la plupart des rapports donnent quelques mesures, soit des éléments moteurs (essor des transports, évolution des modes de transport, prix) soit de l’efficience technologique (par exemple, l’efficience du carburant des véhicules à moteur), mais peu d’entre eux font une étude très poussée des liens existants entre les tendances comportementales, technologiques et environnementales. C’est le rapport européen term (aee, 2001) qui va le plus loin dans cette direction, en présentant un certain nombre d’indicateurs pour illustrer les raisons complexes d’une évolution des transports non viable. Citons des exemples d’indicateurs portant sur l’utilisation des sols, la finalité des voyages et la longueur des trajets, l’accessibilité des transports publics, etc. Des indicateurs sont également axés sur l’éventuel « découplage » de la croissance économique et du transport physique ainsi que du transport physique et de l’augmentation des émissions. Toutefois, les mesures de l’efficience/du découplage sont encore limitées aux domaines des transports/énergie/émissions et le rapport ne fournit qu’une information restreinte, par exemple, sur le point de savoir si la mobilité urbaine est assurée en ayant relativement moins d’incidence sur la santé humaine [8] ou si la mobilité rurale est assurée en ayant relativement moins d’effets sur la nature. Il n’en faut pas moins saluer les efforts déployés, étant donné qu’il a fallu procéder à la collecte et à l’agrégation de données relatives à plus de quinze pays européens. Dans les autres rapports, le degré d’intégration est inférieur et il existe une différence sensible entre le rapport danois et les deux rapports américains. Le premier présente un ensemble d’éléments caractéristiques de la physionomie actuelle des transports, expliquant les pressions exercées sur l’environnement comme faisant partie intégrante de l’évaluation environnementale, probablement dans le souci de placer ces facteurs inhérents aux transports au sein même des questions relatives à la politique de l’environnement (soit une « environnementalisation » des objectifs traditionnels de la politique des transports), tandis que les deux rapports des États-Unis excluent ces facteurs de leur évaluation de l’environnement. Le rapport us epa (qui utilise de très nombreux indicateurs d’environnement) justifie sa démarche au motif que les indicateurs sous-jacents de « l’évolution des transports » ne sont que de pauvres succédanés de la véritable préoccupation, à savoir les retombées sur l’environnement (l’impact) (us epa, 1999, p. 22 et suivantes). En d’autres termes, les indicateurs proposés dans ce rapport ne sont pas censés servir à orienter la politique des transports. En revanche, les indicateurs de performance de l’us dot y visent expressément, mais même dans ce cas il n’y a aucune intégration entre les parties du rapport relatives aux services de transport et celles ayant trait à l’environnement. Ce dernier rapport repose sur l’hypothèse que les problèmes d’environnement doivent être résolus à l’aide des instruments (conventionnels) de la politique en matière d’environnement tels que les mesures et réglementations techniques, et non au moyen d’un réexamen des politiques des transports en tant que telles. Les différences analysées ici donnent à penser que les questions relatives à la durabilité n’ont pas pris, dans l’évaluation de la politique des transports des États-Unis, une place aussi importante que cela a pu être le cas en Europe. En l’occurrence, l’écoefficience « à l’américaine » vise davantage à une meilleure utilisation des technologies et moins aux changements structurels et à l’intégration qu’en Europe.

26 Le thème 4 n’appelle pas de longs développements étant donné qu’aucun des objectifs de durabilité sur lesquels il porte, qu’ils soient scientifiques ou d’une autre nature, n’est étudié, voire même mentionné expressément dans ces rapports. La plupart des rapports analysent en revanche certains objectifs relatifs à la qualité de l’environnement (qualité de l’air, bruit), ces préoccupations étant d’ores et déjà une priorité pour la génération actuelle, sinon pour les générations futures. Compte tenu des remarques d’Opschoor et Reijnders citées plus haut, l’omission des objectifs de durabilité dans les systèmes d’indicateurs est une lacune importante. En l’absence de critères, comment saurions-nous si ces systèmes sont viables ou non ? Une explication de cette mise en garde a déjà été proposée : il peut se révéler impossible de définir la durabilité au niveau du secteur (des transports) de façon rigoureuse. Une autre raison plus évidente tient au fait qu’il peut se révéler politiquement problématique de mettre l’accent sur de sérieux « déficits de durabilité » dans le secteur des transports (et d’en attribuer ainsi implicitement la responsabilité aux autorités politiques). Mais si un système d’indicateurs a pour finalité d’« envoyer des signaux » de (non) durabilité plutôt que de fournir des preuves définitives, il est souhaitable de faire mention de valeurs de référence générales de la durabilité (aee, 2002) [9].

27 Le thème 5 concerne les objectifs et cibles de la politique. Les cibles peuvent servir à mettre les responsables dans l’obligation de répondre de leurs promesses et de leurs engagements (ocde, 1998) et étayer par conséquent des politiques en faveur de la mobilité durable, même s’ils ne sont pas eux-mêmes fondés sur l’une des valeurs de référence de la durabilité évoquées ci-dessus. Il convient ici de distinguer entre objectifs qualitatifs et cibles quantifiées (Bina et Vingoe, 2000). Tout système d’indicateurs comprend généralement certains objectifs qualitatifs, qui bien souvent ne se prêtent pas aisément à une évaluation rigoureuse. En revanche, l’adoption d’objectifs quantitatifs au niveau politique s’accompagne sans doute d’une exigence redditionnelle accrue, mais ce genre de situation est moins fréquent. Nous partirons de l’hypothèse simplifiée selon laquelle les systèmes d’indicateurs établis sur la base d’objectifs qualitatifs et de cibles quantitatives sont plus aptes à étayer la mise en œuvre des politiques que ceux qui en sont dépourvus (Jiminez-Beltrán, 2001 ; ocde, 2000). L’examen des six systèmes d’indicateurs qui font l’objet du tableau 2 fait ressortir des différences marquées à cet égard, notre échelle d’intégration des objectifs et des cibles allant de « faible » à « très élevé ». Là encore, cela s’explique dans une large mesure par la finalité et le contexte particulier des différents systèmes. Certains visent uniquement à donner une information sur l’état de l’environnement du secteur des transports (comme ceux sur lesquels portent les rapports dk mem et us epa) et par conséquent, peut-être à juste titre, ne font guère référence, sinon aucune, aux objectifs de la politique. D’autres sont précisément destinés à établir des rapports sur les progrès annuels accomplis sur le plan de la mise en œuvre de la politique et des résultats obtenus (tels que les systèmes étudiés dans les rapports us dot et Transports Canada) et sont donc directement fondés sur les objectifs et cibles de la politique. Le rapport term de l’aee, minutieusement conçu pour rendre compte des objectifs de la politique des États-Unis en faveur d’une mobilité durable, se situe entre ces deux extrêmes, encore qu’à ce stade un très petit nombre d’objectifs quantitatifs soient définis au niveau des États-Unis (ce que constate à regret l’étude aee, 2001, p. 52). Les deux rapports sur la performance de la politique nord-américaine établissent un lien beaucoup plus étroit que les autres entre les indicateurs et la prise de décision, parce qu’ils se rattachent directement à un processus politique (à savoir l’allocation budgétaire nationale annuelle). Le degré de réalisation des objectifs (la performance) sera donc pris en considération pour déterminer les programmes à renforcer et ceux dont le financement devrait être réduit (omb, 2000 ; tbs, 1999). Par contre, les autres rapports ne se rattachent pas officiellement à un processus politique institutionnalisé, en dehors de la démarche d’information proprement dite. L’influence exercée par ces systèmes d’indicateurs sur la mise en œuvre des politiques de mobilité durable s’en trouve naturellement moins déterminante. Par ailleurs, on ne saurait en induire que les procédures d’évaluation de la performance mises en œuvre par les États-Unis et le Canada seront elles-mêmes un moyen d’infléchir la politique dans le sens d’une mobilité plus durable. Cela dépendra du contenu des objectifs qualitatifs et de la rigueur des cibles. Le rapport du Ministère des transports des États-Unis cite effectivement un certain nombre des objectifs annuels de résultats concernant les aspects physiques de l’environnement, tels que la réduction des émissions atmosphériques, des déchets de matériaux dangereux, de la perte de terres humides et du bruit dans les aéroports (us dot, 2000, p. 99 et suivantes). Toutefois, la plupart de ces objectifs ont été édictés en vertu d’autres dispositions législatives et il n’est pas certain, au stade actuel, que la planification de la performance améliore réellement les processus de mise en œuvre déjà en place (Gudmundsson, 2001). De plus, aucun dispositif n’a été clairement conçu pour intégrer les objectifs d’environnement et les objectifs de mobilité, de croissance économique ou autres – ni pour régler d’éventuels conflits entre ces objectifs [10]. Il est donc peu probable que les indicateurs actuels de performance utilisés par le Ministère des transports des États-Unis pourront tenir dûment compte des causes de la non-viabilité des transports. Le rapport canadien utilise des indicateurs correspondant à la série d’engagements pris par le Ministère pour mener des actions précisément axées sur la promotion du transport durable. La prise de conscience des problèmes liés à la durabilité y est manifestement beaucoup plus marquée que dans le rapport américain. Pourtant, jusqu’à présent, aucun objectif quantitatif n’a en fait été fixé pour vérifier si les efforts déployés auront des répercussions sur le déroulement effectif des transports ou leurs conséquences sur l’environnement [11]. Là encore, le rapport s’en trouve affaibli en tant qu’instrument de suivi des progrès accomplis dans la voie de la mobilité durable. En résumé, les systèmes nord-américains offrent la possibilité non négligeable d’introduire l’établissement de rapports fondés sur des indicateurs dans certains processus politiques clés, mais sans aucune garantie que cela aura véritablement pour effet d’encourager une évolution dans le sens d’une mobilité plus durable.

Discussion

28 Il n’y a pas lieu ici d’essayer de déterminer dans lequel des six systèmes d’indicateur la notion de mobilité durable est utilisée le plus efficacement. Premièrement, tous les systèmes sont conçus à des fins différentes dans des contextes différents, sans aucun engagement commun en vue d’un objectif particulier. Deuxièmement, comme nous l’avons déjà souligné, la notion de mobilité durable est ambiguë. Au lieu de comparer les systèmes, nous nous en servirons ici pour examiner les points forts et les insuffisances des différents modes d’utilisation des indicateurs.

29 Il convient avant tout de préciser les critères régissant la mise au point d’un système d’indicateurs « idéal » pour assurer le suivi de la mobilité durable, envisagé dans l’analyse ci-dessus. Ce système doit permettre :

1. de dresser un tableau d’ensemble des pressions et des impacts actuels sur l’environnement dus à la mobilité, de même que leur évolution au cours d’une période donnée ;
2. d’identifier les facteurs de causalité (technologique, socio-économique, etc.) sous-jacents à cette évolution et de décrire la part relative qui leur revient dans les changements survenus dans chacun des impacts sur l’environnement ;
3. de relier les indicateurs de pression sur l’environnement aux valeurs de référence et objectifs de durabilité pertinents, en vue d’indiquer les lacunes et d’évaluer les progrès accomplis ;
4. de mesurer la réalisation des engagements et des objectifs de la politique au service de la mobilité durable ;
5. de réintroduire l’information dégagée à l’issue de l’exécution des quatre premières tâches ci-dessus dans les processus de formulation et de mise en œuvre de politiques axées sur la mobilité, de manière structurée et propre à renforcer l’obligation redditionnelle.

30 a) Brosser un tableau complet des pressions sur l’environnement liées au transport est une tâche ardue, en ce sens qu’elle suppose l’accès à un volume important de données qui ne sont pas toujours disponibles. Il suffit de constater les lacunes et les insuffisances de plusieurs des systèmes d’indicateurs en vigueur par rapport à l’éventail complet des impacts sur l’environnement en rapport avec les transports. Nous avons vu que la plupart des systèmes d’indicateurs sont en général très étoffés dans les domaines des émissions atmosphériques et de l’utilisation de l’énergie pour lesquels les dispositions réglementaires en vigueur ont permis, dans la durée, de produire des données. Afin de définir des indicateurs utilisables pour toute la gamme des impacts – y compris, par exemple, la consommation de matières et les poches de pressions des systèmes de transport – il faudrait disposer de beaucoup de temps pour mettre au point de nouvelles méthodologies et pratiques de collecte des données. Mais il est difficile de recenser de manière exhaustive l’ensemble des impacts sur l’environnement dus à la mobilité sans risquer de perdre la pertinence, la vision d’ensemble et l’intérêt de la politique. L’accès à d’importants volumes de données, comme dans le cas du rapport us epa, risque en fait d’entraîner en retour des difficultés touchant à la nécessité de condenser et de sélectionner l’information pour la rendre compréhensible, de même que pour la tenir à jour. Ce rapport us epa n’est donc pas un système d’indicateur proprement dit, destiné à être périodiquement actualisé, mais plutôt une tentative pour dresser le tableau des données existantes à un moment donné (Gudmundsson, 2001). Le problème qui se pose est de définir comment concevoir un système d’indicateurs assez « exhaustif » qui tienne compte à la fois de l’apport nécessaire de données et des résultats de la politique.

31 b) L’identification des facteurs de causalité et la description de leur influence relative par rapport aux pressions sur l’environnement est un effort d’analyse peut-être plus ardu encore. Plusieurs rapports indiquent l’évolution des transports, du trafic et du parc automobile et/ou des indicateurs d’écoefficience qui en découlent pour l’énergie et les émissions, mais cet examen porte très rarement sur les forces sous-jacentes et les autres types d’impacts. Cela provient en partie du fait que les mécanismes de causalité sur lesquels repose l’évolution des transports sont assez complexes et mal connus (Groupe d’experts mixte sur les transports et l’environnement, 2000), et aussi peut-être du faible niveau d’intégration entre les politiques en matière de transport et d’environnement. On trouve des efforts en ce sens dans les rapports du Danemark, de l’ocde, et en particulier de l’aee, mais il n’en va pas de même pour les rapports des États-Unis. Il faudrait s’attacher à donner une description systématique convaincante des interrelations entre la situation des transports et les impacts sur l’environnement. Il serait ainsi plus facile d’identifier les facteurs de causalité les plus importants ainsi que les ratios d’efficience les plus préoccupants [12]. Là encore, il serait nécessaire de disposer d’un volume important de données et d’analyses, mais l’ossature est déjà en place, par exemple dans le cadre dpsir de l’aee.

32 c) Comme nous l’avons vu, aucun des rapports ne fait mention d’objectifs de durabilité ni de valeurs de référence, pas même ceux (aee, 2001 ; tc, 2001) qui visent expressément à suivre la durabilité. Devraient-ils le faire ? On peut répondre par l’affirmative si les utilisateurs et les partenaires d’un système d’indicateurs donné peuvent parvenir à un consensus sur le point de savoir quel est l’objectif adéquat et à quel niveau quantitatif il devrait être établi. En ce cas, l’indicateur assorti d’un objectif préciserait expressément jusqu’où il convient d’aller et l’ampleur des changements qu’il y aurait lieu d’envisager à longue échéance. Il faudrait également prévoir dans ce processus une évaluation de la littérature et des bases de données scientifiques. Mais il y aurait aussi lieu de déterminer qui sont les « utilisateurs et les partenaires » appropriés qui doivent être inclus dans ce processus (on trouve un examen de ce point dans Cash et Clark, 2001). D’un côté, étendre exagérément l’éventail des parties prenantes risquerait de politiser le processus, par exemple en minimisant le caractère défavorable de l’information scientifique, tandis que, de l’autre, resserrer cet éventail pourrait avoir pour effet d’entraîner un moindre engagement au service des objectifs et des indicateurs. Autrement dit, pour être efficaces, les objectifs de durabilité doivent être définis dans le cadre d’un processus soigneusement élaboré [13].

33 d) Nul doute que des objectifs politiques peuvent donner davantage de « mordant » à des indicateurs que des objectifs de durabilité, étant donné qu’on est en droit de supposer que les premiers s’appuient sur un système et une administration politiques tandis que les seconds ne peuvent bénéficier que de l’appui de quelques membres de milieux intellectuels ou d’ong soucieux de respecter l’environnement. Par conséquent, la non-exécution des objectifs politiques pose problème pour la classe politique, et pas seulement pour un groupe de « défenseurs » de la durabilité animés des mêmes intentions. Devons-nous alors laisser de côté les objectifs de durabilité (à moins qu’ils ne deviennent des objectifs politiques : ce qui semble assez utopique) et nous occuper uniquement des indicateurs de performance politique ? Cela soulèverait d’autres problèmes, dont trois seront examinés ici. Le premier réside dans le fait que la formulation des objectifs politiques peut être dissociée de la conception des systèmes d’indicateurs. C’est ainsi qu’en Europe l’établissement d’objectifs politiquement contraignants au niveau sectoriel se heurte à de solides obstacles institutionnels et on ne trouve d’ailleurs guère d’exemples de ce type d’objectifs à l’heure actuelle dans le domaine des transports [14]. C’est pourquoi le système européen term a choisi de s’en tenir le plus souvent à des directives politiques imprécises comme tiendra à « optimiser l’utilisation de l’infrastructure de transport existante » et à « mettre en œuvre des technologies améliorées » (aee, 2001, p. 10). Aussi pertinents que soient ces objectifs, une autre solution, en l’occurrence, serait de s’attacher davantage à utiliser des valeurs de référence de la durabilité indépendante de la politique (voir le paragraphe précédent). Même si, pour les décideurs, une telle approche pourrait se révéler moins appropriée et aussi moins contraignante, elle constituerait certainement un apport supplémentaire intéressant au débat sur les politiques en matière de transports durables en Europe, en l’absence d’objectifs politiques [15]. En revanche, les indicateurs de performance définis dans le rapport us dot se rattachent de façon explicite à un cadre politique fondé sur l’établissement et le suivi d’objectifs politiques, ce qui est un moyen d’éviter la solution de continuité évoquée plus haut. Mais se pose alors le deuxième problème, à savoir que les objectifs politiques risquent de se révéler peu appropriés au suivi de la mobilité durable ou si faibles que leur réalisation serait peu propice à l’instauration d’une situation durable. Ce n’est pas le lieu ici d’examiner si les objectifs de performance énoncés dans l’us dot constituent ou non une étape dans la voie de l’établissement d’un système de transports durables, mais remarquons du moins que le processus de planification de la performance contenu dans ce rapport ne vise pas à définir les objectifs annuels de performance en matière d’environnement sous la forme d’une progression par étapes dans la voie de la réalisation d’objectifs de durabilité à long terme (Gudmundsson, 2001). Ce qui, là encore, laisse entendre que le suivi de la réalisation des objectifs politiques devrait peut-être être complété par un examen plus indépendant fondé, par exemple, sur des valeurs de référence de la durabilité. Le troisième problème qu’il nous faut aborder est celui des changements qui interviennent dans les gouvernements et les politiques. Les objectifs politiques peuvent rapidement devenir obsolètes et un système d’indicateurs d’objectifs politiques devient alors caduque [16]. Une fois de plus, il semblerait que des systèmes d’indicateurs destinés à assurer le suivi des mesures prises pour répondre à des préoccupations à long terme, comme la mobilité durable, devraient être assez solides pour pouvoir résister à des fluctuations politiques temporaires. Ce qu’il convient de retenir ici est seulement que la disponibilité des objectifs est une préoccupation très justifiée dans l’élaboration de systèmes d’indicateurs. Ces derniers doivent comporter un dispositif permettant de faire face à différents types d’objectifs et un mécanisme flexible de réexamen.

34 Les programmes d’indicateurs peuvent être rattachés au processus d’élaboration des politiques et de prise de décision selon des modalités différentes, parfois de façon souple et indirecte, ou de façon plus institutionnalisée et rigoureuse. Ce lien est important, non pas seulement pour assurer le suivi de l’évolution, mais pour la mise en œuvre proprement dite des politiques (Neumann et Pickrell, 2000). Ce lien peut être considéré comme indirect lorsque les indicateurs ne fournissent qu’une information générale, sans prescrire la conduite d’une action. En ce cas, la question reste ouverte de savoir si les activités de suivi et de mesure auront une influence quelconque sur la prise de décision. Nous l’avons vu, cette interrogation demeure pour la plupart des systèmes d’indicateurs, à l’exception de ceux qui sont utilisés dans les rapports us dot et Transports Canada. En revanche, ces systèmes établissent des liens formels entre les indicateurs de performance et certaines décisions politiques, parce que les performances se répercutent systématiquement sur la préparation du budget et les processus de négociation. En théorie, ce lien peut constituer un mécanisme solide d’intégration des critères de rationalité écologique dans la prise de décision en matière de transport (comme nous l’avons déjà noté, à condition que ces critères bénéficient d’un appui politique suffisant pour être incorporés aux engagements et aux objectifs de la politique). On pourrait même envisager des mécanismes plus dynamiques si, par exemple, les performances révélées par les indicateurs déclenchaient des actions politiques prédéfinies, telles que des « récompenses » ou « sanctions » économiques destinées aux entités responsables [17]. Encore une fois, le problème du lien politique soulève des questions dont seules quelques-unes peuvent être traitées ici. Tout d’abord, on pourrait attendre d’indicateurs plus puissants une qualité et une exactitude supérieures. Cette démarche pourrait en réalité aller à l’encontre des efforts déployés pour parvenir à une couverture plus complète des problèmes d’environnement ou introduire des notions floues comme des objectifs de durabilité dans un système d’indicateurs. La liste des problèmes liés à l’environnement qui figurent dans le rapport us dot est beaucoup plus restreinte que celle, par exemple, donnée dans le rapport us epa ou ceux de l’aee, lesquels n’ont aucune incidence politique directe. Viser à l’exhaustivité se fait d’emblée au détriment de l’établissement de liens plus étroits avec la politique. De plus, un processus plus officiel peut aussi contribuer à renforcer les structures et les institutions formelles existantes. Par exemple, si les indicateurs de performance sont définis par les différents organismes gouvernementaux qui les utilisent à l’appui de leurs propres programmes et lignes budgétaires, comme aux États-Unis, ils risquent en réalité de faire obstacle à la poursuite d’objectifs politiques transversaux [18]. Problème politique transversal par excellence, la question des transports durables pourrait pâtir de la « sectorisation » si aucune structure institutionnelle transversale n’est mise en place pour l’étayer. Enfin et surtout, quelques signes semblent montrer, au stade actuel, que l’utilisation plus formelle d’indicateurs de performance dans la politique américaine des transports a en fait fortement influé sur les décisions politiques (voir les références données dans Gudmundsson, 2001). Il semble que cela soit en partie dû à la longueur du délai nécessaire pour la mise en œuvre effective de cadres de planification axés sur la performance, mais il faudrait par ailleurs entamer de nouvelles recherches pour déterminer quel type d’impact sur les décisions politiques peut être induit de différentes catégories de cadres de planification fondés sur des indicateurs. Pour résumer, nous avons clairement conscience de la nécessité de relier les activités de mesure et de suivi à la prise de décision pour que les résultats aient un impact, mais il convient aussi d’explorer les moyens d’y parvenir ainsi que les pièges et les risques qui nous guettent. Une législation régissant officiellement la planification de la performance pourrait fort bien ne pas être le seul moyen (ni nécessairement le meilleur) de réussir dans cette démarche.

Conclusion

35 Ces dernières années ont été marquées par l’apparition de nombreux systèmes d’indicateurs dont beaucoup répondent aux inquiétudes nées des pressions exercées sur l’environnement et d’une mobilité croissante. Le concept de mobilité durable en tant que tel n’est pourtant pas très présent dans les systèmes d’indicateurs que nous avons décrits. Dans la mesure où les transports durables sont une préoccupation majeure des pays et des organisations qui adoptent des programmes d’indicateurs, il n’est que juste d’espérer que ces systèmes d’indicateurs répondent davantage à cette inquiétude. Il ressort de l’analyse qui fait l’objet du présent article que, dans cette perspective, les grandes questions à examiner sont les suivantes : comment répondre à l’ensemble de la problématique environnementale, comment introduire les facteurs de causalité, comment intégrer les objectifs de durabilité et les objectifs politiques et comment relier les systèmes d’indicateurs à la prise de décision. De nouvelles recherches pourraient porter sur le point de savoir comment les systèmes d’indicateurs peuvent contribuer à faire en sorte que la responsabilité des préoccupations en matière de mobilité durable soient prises en compte dans les politiques de transports. À cette fin, il conviendrait de faire porter les recherches, non seulement sur les concepts de durabilité et la manière dont ils peuvent être rendus opérationnels, comme nous l’avons vu plus haut, mais également sur le domaine plus général de l’élaboration et de l’utilisation de systèmes d’indicateurs. Citons parmi les thèmes de ces recherches : comment les systèmes d’indicateurs existants ont-ils été établis et quelles forces les ont façonnés ? Comment sont-ils utilisés et par qui ? Dans quelle mesure ces systèmes ont-ils influé sur l’élaboration de la politique et dans quelles circonstances institutionnelles cela s’est-il produit ? Si nous parvenons à mieux cerner ces questions, les indicateurs pourront devenir, à la fois, de meilleurs moyens de mesurer la mobilité durable en tant que telle, et peut-être aussi d’œuvrer davantage au service d’un changement social dans la voie de l’instauration d’une authentique mobilité durable.

36 Traduit de l’anglais