Déplacement secondaire

16Le déplacement secondaire peut être perçu comme un phénomène ondulatoire : à la périphérie du site du projet, les personnes et les paysages subissent ses répercussions avec retard et de façon atténuée, le risque de déplacement étant inversement proportionnel à l’éloignement dans le temps et dans l’espace. Cependant, cela ne se passe pas toujours ainsi. Aussi définirons-nous le déplacement secondaire comme le produit d’interactions politiques et/ou socionaturelles qui suscitent des phénomènes « path-dependent » (tributaires de la trajectoire suivie), où les directions et l’intensité des perturbations qui causent les déplacements sont rarement prévisibles [4]. Il s’agit d’un processus socionaturel continu qui prend de multiples formes et qui peut se développer tout près ou dans un rayon assez éloigné du site du projet. Étant entouré d’une plus grande incertitude que le déplacement primaire, il est plus difficile à maîtriser.

17Le phénomène désigné sous le nom de « malédiction des ressources naturelles », qui vise les distorsions causées dans les économies nationales par l’essor des industries extractives, est encore amplifié si l’on y ajoute les dommages biogéophysiques causés concrètement par la mise en œuvre des projets. Ainsi, dans la zone de Cotuí, en République dominicaine, l’extraction de l’or a, dans un premier temps, créé des richesses mais, au milieu des années 1990, alors que se sont accumulés les résidus de la mine et que se sont développés les effets toxiques, les petits paysans se sont plaints amèrement de la destruction du sol et de la contamination de l’eau. De même, en Colombie, la ville de Yopal a bénéficié rapidement d’importantes retombées d’un mégaprojet pétrolier. Sa population a triplé en cinq ans et les compagnies pétrolières ont asphalté les routes et installé l’électricité dans toute la zone. Avec le temps, les réseaux locaux de distribution d’eau et d’assainissement sont devenus inadéquats et la zone a connu une montée de la criminalité et une hausse des loyers (ted, 2002). Nous pensons souvent que les mégaprojets profitent aux villes au détriment des campagnes, mais les schémas de déplacement sont plus complexes. S’il est vrai que les projets mis en œuvre dans les zones rurales, tels que les activités extractives, créent de nouveaux paysages urbains et périurbains, les projets d’aménagement de transports urbains, de distribution d’eau et d’assainissement et les complexes immobiliers déplacent également les communautés humaines, les biotes et les caractéristiques géophysiques.

18Des mégaprojets ont également généré des transformations géologiques non prévues qui ont eu des effets en termes de déplacement. On peut prédire que la sédimentation tendra à réduire l’utilité des barrages avec le temps, mais McCully (1996, p. 114) cite 70 cas où des réservoirs hydrauliques ont produit des effets sismiques ; ainsi, ces effets ont joué un rôle dans l’effondrement du barrage de Konya au Maharashtra – un accident qui a fait 180 morts, 1 500 blessés et qui a laissé des milliers de personnes sans abri. Les mutations biophysiques secondaires produisent des déplacements secondaires sur le plan social : lorsque des terres irriguées deviennent incultivables du fait de la salinisation, il en résulte souvent un phénomène de dépeuplement. Les déplacements secondaires se produisent dans des lieux qui peuvent être très éloignés des mégaprojets : c’est le cas par exemple lorsque l’on déplace contre leur gré des populations qui sont réinstallées sur des terres déjà exploitées ou occupées (Qing, 1998).

19Même s’il n’y a pas de transfert physique, un déplacement des moyens d’existence peut se produire pour des communautés tributaires des ressources locales lorsqu’un mégaprojet a pour effet de réduire la biodiversité, par exemple lorsque des forêts sont rasées et remplacées par des monocultures. L’un des derniers projets de l’ancien président Suharto, qui visait à convertir un million d’hectares de marais tourbeux en rizières dans le sud de Kalimantan, en Indonésie, a suscité l’opposition de militants car on ignorait les effets potentiels sur le recyclage des nutriments et la régularisation des crues des tourbières.

20Les déplacements secondaires peuvent également avoir un effet d’appauvrissement sur les travailleurs engagés dans les projets. La demande de main-d’œuvre diminue lorsque les projets sont achevés. La plupart des ingénieurs et des cadres s’en vont à la fin des travaux de construction. Le fonctionnement des mines, des plantations et des ports traditionnels demande souvent beaucoup de main-d’œuvre, mais les centrales hydroélectriques, les pipelines ou les ports à conteneurs requièrent moins de travailleurs. Lorsqu’ils cessent leur activité, certains travailleurs sont engagés par les entreprises pour de nouveaux projets, d’autres restent sur le site dans l’espoir de créer de nouvelles communautés et de trouver de nouveaux emplois. Ainsi, les ouvriers qui ont participé à la construction de Brasilia se sont installés dans des villes satellites, ce qui a rendu plus difficile une urbanisation rationnelle (Holston, 1989).

21En bref, même s’il est possible de mesurer l’ampleur et le rythme de certaines formes de déplacement liées à des mégaprojets, les conséquences socio-économiques au sens large des mégaprojets ne peuvent être évaluées objectivement car il n’est pas possible d’estimer dans sa totalité l’impact de la détérioration de l’environnement ni de prédire les transformations du paysage et des crises écologiques. Dans ce contexte, les définitions de déplacement deviennent des instruments de lutte politique.

Idéologies de la modernisation et déplacement

23Si le substrat matériel des mégaprojets peut être la modification des relations de propriété ou la « commodification » de manière générale, certains projets sont sous-tendus par des idéologies de la modernisation. Trois composantes des idéologies de la modernisation communes aux États coloniaux, socialistes et capitalistes favorisent directement le déplacement. La première est l’idée selon laquelle les individus doivent se sacrifier à l’intérêt général, qui est fondé sur la notion économique d’utilité individuelle moyenne. Cernea (2000) reconnaît que les mégaprojets induisent nécessairement des déplacements et soutient qu’ils ne sont pas justifiables s’ils ne contribuent pas sensiblement à l’élimination de la pauvreté. Cependant, il s’appuie sur la notion d’intérêt général pour affirmer que certains grands projets valent la peine d’être entrepris et se dit d’avis que leurs effets négatifs peuvent être minimisés grâce à des mesures correctives adéquates.

24La seconde composante renvoie à la définition du progrès comme une « évolution vers l’urbanisation ». Le déplacement induit par le développement qui crée des migrations des zones rurales vers les zones urbaines et « libère » les travailleurs de la terre est considéré comme souhaitable car il encourage les individus à participer plus largement à l’économie nationale ou mondiale (voir par exemple Goldman, 2001). La troisième composante est liée à l’idée de la maîtrise rationnelle de la nature combinée à l’hypothèse selon laquelle la technologie peut atténuer sinon annuler les pires effets du déplacement, qu’ils soient d’ordre social ou naturel. Considérés globalement, ces différents éléments de l’idéologie des mégaprojets interprètent la séparation réelle et ontologique de l’« homme » et de la « nature » comme une évolution progressive.

25Des formes criantes ou subtiles de discrimination raciale et autre viennent brouiller les idéologies de la modernisation : les populations autochtones, leurs moyens de subsistance et leurs valeurs à l’égard des paysages sont systématiquement dépréciés, au mépris des idéaux d’équité et de participation. Ainsi, les idées modernisatrices d’égalité et de progrès poussaient à libérer les paysans des chaînes de la servitude afin qu’ils aillent travailler dans la construction et l’industrie. Par ailleurs, on a pu voir un État s’appuyer sur une idéologie de type racial pour empêcher des travailleurs, par des mesures coercitives, de quitter des sites de projets (Clark, 1998). Des contradictions analogues entre progrès et égalité, d’une part, supériorité raciale (et urbaine), d’autre part, subsistent dans le traitement accordé aux travailleurs migrants (Carstens, 2001) et aux populations touchées par la construction de barrages (Goldman, 2001).

Les « communautés épistémiques » et la mise en œuvre des projets

26Les groupes d’acteurs – à géométrie variable – qui conçoivent et dirigent des mégaprojets dans des secteurs donnés – et même ceux qui s’y opposent – constituent des « communautés épistémiques » (Haas, 1989). Ces communautés partagent à l’égard de ces projets une culture définie par les éléments idéologiques décrits ci-dessus : notion d’intérêt général, progrès, rationalité et préjugés raciaux. La culture de la communauté épistémique façonne les valeurs de ses membres et détermine dans une large mesure ce qu’elle percevra et ne percevra pas dans le paysage socionaturel.

27Les principaux membres de la communauté épistémique sont les bailleurs de fonds – multilatéraux, publics et privés ; le secteur des travaux publics ; les consultants et, au tout premier chef, ceux qui produisent les études d’impact sur l’environnement (eie) ; les bureaucraties d’État et, à la marge, les ong et autres acteurs de la société civile. L’organisme de financement sans doute le plus visible qui soit engagé dans la mise en œuvre des mégaprojets est la Banque mondiale. Cependant, alors même que cette dernière adopte une position plus prudente à l’égard des investissements dans les mégaprojets, d’autres bailleurs de fonds publics et privés prennent le relais (Palmieri, 1998). Une deuxième série d’acteurs, moins en évidence, est constituée par les entreprises de travaux publics. Les sociétés multinationales sont d’importants « agents de pénétration du tiers monde », dont la réussite est liée au financement du développement international (Linder, 1994). Elles jouent un rôle essentiel dans la mesure où elles procèdent au transfert de technologies à forte intensité de capital vers les pays en développement, influencent les politiques des États, favorisent les migrations de main-d’œuvre et définissent les orientations du développement économique dans les pays où elles opèrent.

28Les États et leurs institutions constituent la troisième composante des communautés épistémiques. Aux niveaux national et infranational, les sociétés multinationales participant à la mise en œuvre de mégaprojets ont eu un grand impact sur la gouvernance. Au niveau interne, les divers acteurs étatiques ont des intérêts et des attentes spécifiques à l’égard des mégaprojets et leur poids varie très sensiblement. Tous ne sont pas engagés dans la mise en œuvre des projets, mais les ministères s’occupant des travaux publics, des finances et des ressources naturelles ont été très puissants dans les pays en développement, et les grands projets sont souvent délégués à des organismes spéciaux qui sont à l’abri de l’autorité de tutelle ou du contrôle législatif. Avec la multiplication des prêts au titre de l’ajustement structurel et la privatisation croissante des secteurs de l’énergie et des infrastructures, les États jouent de plus en plus un rôle de facilitateur plutôt qu’un rôle directif dans la mise en œuvre des mégaprojets. C’est ainsi que, pour la mise en valeur hydroélectrique du Mékong et la construction d’un complexe portuaire et pétrochimique dans le Gujarat, le Gouvernement laotien et le Gouvernement indien ont créé des conditions politiques et financières favorables à l’investissement étranger.

29Les communautés épistémiques sont souvent propres à certains secteurs et sont fréquemment dominées par des experts provenant d’universités, d’organismes de développement, de cabinets de consultants et de sociétés d’ingénierie du Nord, qui opèrent dans l’ensemble du globe. Ils établissent des relations de contrepartie avec les bureaucrates, les ingénieurs et les scientifiques du pays hôte, qui ont été le plus souvent formés dans les mêmes universités du Nord. Ces experts conseillent les représentants d’organismes d’assistance bilatérale, de fondations, de la Banque mondiale et d’organismes publics nationaux qui font également partie de la communauté épistémique. Certains membres ont mis leurs compétences au service des communautés locales ou de groupes écologiques, qui ont davantage de chances d’être associés aux discussions relatives aux projets s’ils ont pu établir leur crédibilité scientifique.

30Les communautés épistémiques sont rarement égalitaires. S’agissant par exemple des projets d’irrigation, les ingénieurs du génie civil jouissent d’un plus grand prestige que les ingénieurs agronomes et les hommes ont davantage de poids que les femmes (Lynch, 1993). Les spécialistes des sciences sociales et des sciences de l’environnement sont généralement moins considérés que les ingénieurs et les économistes, mais l’inverse peut être vrai. Les ong locales et les groupes communautaires sont généralement exclus.

31L’influence des différents membres de la communauté épistémique dans les décisions concernant les projets dépend du moment auquel ils interviennent dans le processus lui-même. Ceux qui sont introduits à un stade précoce du projet sont mieux placés pour soulever des questions sur la valeur d’un projet ; cependant, la phase de gestation est dominée par un personnel technique convaincu, dont la plupart sont des ingénieurs. Les économistes sont quant à eux chargés d’effectuer des analyses coûts-avantages qui pourraient servir à classer des projets concurrents, quoique comparables, mais qui sont le plus souvent utilisées pour justifier un projet. Ce n’est que lorsqu’un soutien politique et financier est garanti que l’on fait intervenir les spécialistes des sciences sociales et naturelles, afin de procéder à des évaluations d’impact social et environnemental. Lorsque les ong et les groupes communautaires sont associés en qualité de « parties prenantes », ils le sont généralement à un stade avancé du projet et dans une position relativement faible. Cependant, comme suite à l’action de militants réclamant une plus grande participation au processus de décision et une meilleure prise en considération de l’impact environnemental et social, les bailleurs de fonds ont commencé à solliciter les avis des ong et des responsables communautaires dans des phases plus précoces du processus [5].

Risque, incertitude et ignorance des obstacles

32L’influence relative et les intérêts respectifs des acteurs d’une communauté épistémique peuvent varier avec le temps mais, abstraction faite de leurs orientations idéologiques, nous trouvons certaines constantes dans leur culture, à savoir des hypothèses sur leur rôle qui privilégient l’action, même au risque de susciter certains déplacements. En premier lieu, dans un secteur donné à un moment donné, les membres de la communauté ont tendance à penser que ce sont eux qui connaissent la meilleure façon de mener à bien des projets et à supposer que, une fois conçu, un mégaprojet est inévitable étant donné que « si nous ne le faisons pas, quelqu’un d’autre le fera » (Gray, 1998). En d’autres termes, en allant de l’avant, les experts de la communauté épistémique se perçoivent comme étant les mieux placés pour réduire au minimum les risques.

33Le second aspect est ce que l’économiste Albert O. Hirschman (1967) a appelé le principe de « la main qui cache ». Selon lui, si les responsables d’un projet pouvaient prévoir à l’avance toutes les difficultés qu’ils rencontreront pour le mener à bien, le principe de précaution les empêcherait d’entreprendre le projet. Hirschman estimait que l’ignorance des obstacles était un facteur de progrès. Malheureusement, l’ignorance peut non seulement susciter un optimisme indu quant à la faisabilité d’un projet, mais elle peut également contribuer à masquer des risques pourtant prévisibles sur le déplacement et amener des ingénieurs à passer outre au principe de précaution face aux incertitudes sur les phénomènes qui induisent les déplacements.

Big is beautiful

34La foi dans la technologie et le credo de la maîtrise de la nature qui sont au cœur de l’idéologie de la modernisation amènent les organismes internationaux de financement, les entreprises de travaux publics et les États interventionnistes à nourrir un préjugé favorable aux projets à grande échelle. Le matériel lourd, que Linder (1994) appelle « les équipements fixes mobiles », permet de déplacer rapidement d’immenses volumes de terre, ce qui accroît d’autant la gravité potentielle des déplacements secondaires. Ainsi, les nouvelles papeteries à forte capacité, dont le coût avoisine un milliard de dollars, ont provoqué des coupes claires dans d’immenses étendues de forêts en Asie du Sud-Est, d’où certains groupes de population tiraient leur subsistance (voir Sonnenfeld, 2000).

35Les préjugés favorables aux projets à grande échelle forment un cercle vicieux. En premier lieu, l’accumulation du capital et la logique institutionnelle des organismes internationaux de financement tendent à favoriser les prêts importants, même au regard des préoccupations exprimées quant à l’environnement, aux déplacements, aux droits de l’homme, voire à l’utilité même d’un projet. En second lieu, les organismes internationaux de financement n’appuient que les projets susceptibles de faire l’objet d’appels d’offres internationaux, de sorte que les projets doivent être suffisamment importants pour intéresser les sociétés multinationales de travaux publics. Vu la longueur du processus de gestation d’un projet, les coûts de transaction liés à l’identification du projet, aux études de faisabilité ainsi qu’aux études techniques et économiques, et les coûts associés à la préparation et à l’adoption des textes législatifs d’habilitation n’ont que peu de rapport avec la taille du projet [6]. Ces pressions tendant à la mobilisation de montants importants alimentent la croissance des grandes entreprises, lesquelles à leur tour sollicitent les investissements gouvernementaux et internationaux de façon à pouvoir utiliser constamment leur stock de matériel lourd hautement spécialisé en le déplaçant d’un site à l’autre.

36Certains émettent des doutes quant à l’avenir des mégaprojets ; la baisse de leur nombre, qu’elle soit due à l’accent mis sur la flexibilité de la production, dans le cadre de la mondialisation, aux mouvements de contestation sociale ou à l’épuisement des sites potentiels, semble en effet indiquer que la préférence pour le gigantisme appartient au passé. Cependant, malgré les obstacles et les retards, les travaux de construction des barrages de la Narmada (en Inde), des Trois Gorges (en Chine) et de Bakun (en Malaisie) se poursuivent et la taille des ports à conteneurs, des installations pétrochimiques et des projets d’urbanisation ne cesse d’augmenter. L’excavation des reliefs montagneux dans les Appalaches, aux fins d’extraction minière, et les plans d’aménagement d’un « canal sec » et d’exportation d’énergie en Amérique centrale tendent à montrer que les grands projets continueront d’être privilégiés à l’avenir. Cette préférence devrait également prévaloir dans le secteur financier : dès lors que les prêts privés deviennent des sources de plus en plus importantes de financement des mégaprojets (Palmieri, 1998), le rendement rapide des investissements devient un facteur primordial. Cette tendance favorise les investissements dans le matériel lourd de construction qui permet d’accélérer la mise en œuvre des projets.

37Des mouvements et associations ont préconisé la mise en place de projets plus modestes, dont les effets de déplacement seraient plus faciles à maîtriser ou à corriger. Cependant, lorsque la réduction d’échelle n’est pas possible et que les déplacements secondaires sont inévitables, la démocratisation de la communauté épistémique pourrait être de nature à donner à ceux qui risquent le plus d’être touchés par les déplacements induits par des mégaprojets un plus grand poids sur le contour des différentes options qui s’ouvrent à eux.

38En résumé, les idéologies de la modernisation qui influent sur la politique des projets justifient le déplacement en tant qu’il constitue un « progrès », dissocient les individus de la nature et excluent le paysage du processus de planification. Ces idéologies façonnent la culture des communautés épistémiques rattachées à certains secteurs, lesquelles orientent le processus des projets sous des formes qui occultent et rationalisent les déplacements. Ces communautés hiérarchiques partagent un certain optimisme face au risque, de sorte que les projets ont de fortes chances d’être mis en œuvre même si des effets de déplacement sont à prévoir. Elles ont également en commun un préjugé favorable aux projets à grande échelle, qui trouve sa source dans la technologie et les pratiques des institutions financières internationales. Cette préférence aboutit à des transformations rapides et profondes du paysage, qui se traduisent par des déplacements multiples.