Introduction
1Dans les années 90, les collectivités locales de nombreux pays européens ont connu bien des vicissitudes. Harcelées par les problèmes financiers, les administrations centrales ont allégé leur fardeau en diminuant leurs subventions, en déléguant parallèlement aux échelons inférieurs des fonctions existantes et nouvelles. Les administrations centrales ont fait savoir aux collectivités locales qu’elles allaient disposer d’une plus grande marge de manœuvre qui s’inscrirait, toutefois, dans un cadre financier nettement plus restreint. Dès lors, décentralisation et rigueur financière allaient marcher de pair.
2Les collectivités locales ont réagi différemment pour relever le défi des stratégies d’austérité mises en place par les pouvoirs publics. Elles ont essayé de rationaliser l’emploi de leurs ressources financières en se montrant plus pragmatiques dans leur gestion au quotidien, par exemple en sous-traitant une partie des tâches qui leur incombaient à des entrepreneurs privés ou en développant la pratique de la comptabilité et de l’émulation internes. Elles ont délégué leurs responsabilités à divers secteurs et sous-niveaux intergouvernementaux, et il leur est même arrivé d’abandonner purement et simplement des options facultatives (« annulation ») ou de les privatiser. La relance du secteur associatif, censé se substituer aux collectivités locales ou compléter leur action, est, elle aussi, devenue un enjeu dans de nombreux pays. Dans les années 90, l’administration urbaine a, dans l’ensemble, évolué vers une fragmentation et des formes de gouvernance plus différenciées : l’administration locale est devenue la gouvernance urbaine. De nouvelles formes de gouvernance urbaine ont aussi été impulsées par des initiatives locales prises à l’échelle mondiale. Ainsi, tant le Sommet Planète Terre, tenu à Rio en 1992, que la Conférence Habitat II, tenue à Istanbul en 1996, ont été l’occasion de réunir, en vue d’une action concertée au service d’un développement durable sur le plan écologique et social, des intervenants représentant non seulement des administrations centrales, mais aussi des collectivités locales et des ong. Sous le vocable de « gouvernance urbaine », on entend tout un ensemble de pratiques, dont bon nombre restent à décrire, analyser et expliquer. Comme l’indiquent les ouvrages consacrés à la gouvernance moderne en général, il est notamment question de bien-être social, de protection de l’environnement, d’éducation et d’aménagement du territoire ; ces pratiques sont novatrices en matière de coréglementation, codirection, coproduction, cogestion et de mise en place de partenariats public/privé aux échelons national, régional et local (Kooiman, 1993). La création de partenariats est devenue monnaie courante dans toute l’Europe. Le partenariat a été défini comme « une coalition d’intérêts issus de plus d’un secteur en vue d’élaborer et de superviser une stratégie concertée de rénovation d’un secteur précis » (Bailey et al., 1995, p. 27). Bien qu’en Grande-Bretagne le gouvernement conservateur ait eu recours à l’approche partenariale pour redéfinir la ligne de démarcation entre secteur public et secteur privé en matière de rénovation urbaine, ce terme a une acception plus vaste et pourrait s’appliquer, comme ce fut déjà le cas, à d’autres domaines d’action. Par exemple, dans le contexte d’Habitat II, il s’agissait d’un partenariat au sens large, d’un terme générique englobant des réseaux d’intervenants aussi divers que les représentants d’entreprises, de fondations, de syndicats, d’instituts de recherche universitaire et d’organisations non gouvernementales. La notion de politique régionale, adoptée par l’Union européenne, représente un autre contexte où le partenariat est explicitement formulé comme la stratégie adaptée. Difficile, toutefois, de ne pas y voir une « solution miracle » préconisée par les pouvoirs publics pour résoudre n’importe quel problème. Qui plus est, il serait salutaire pour l’ensemble des protagonistes concernés.
3Indépendamment de son contenu idéologique, le terme de « partenariat » ressortit à la catégorie plus vaste des notions de réseau, usitées dans les ouvrages universitaires récents consacrés à la direction et à la gestion urbaines. Il arrive, par exemple, qu’un groupe structurel donné de collectivités locales s’associe à d’autres intervenants au sein d’une coalition destinée à élaborer une stratégie pour résoudre un problème particulier. Il peut fort bien s’agir d’un accord spécial conclu en une occasion particulière (« un réseau ponctuel ») ou encore d’un élément d’une stratégie à long terme regroupant un ensemble d’acteurs (« une association permanente ») (Rhodes, 1986). Les mesures prises dans une ville donnée peuvent être perçues comme la résultante d’un régime urbain qui perdure (Stone, 1989), lequel pourrait parfaitement correspondre à un partenariat durable au service de la gouvernance urbaine.
4Le présent article a pour objet d’indiquer une méthodologie permettant d’étudier les partenariats et la gouvernance urbaine dans plusieurs villes et différents pays. Dans le chapitre qui suit l’introduction, la notion de partenariat est examinée à la lumière des éléments nouveaux que contiennent les études consacrées à la vie urbaine, et fait l’objet d’une analyse critique des valeurs positives communément attachées à l’approche partenariale. Se fondant sur des rapports de recherche récemment parus, le deuxième illustre la façon dont sont appliquées en pratique des stratégies de partenariat. Le troisième chapitre esquisse une méthodologie de recherche internationale/interlocale sur le partenariat et la gouvernance, tandis que le chapitre de conclusion propose quelques réflexions sur les implications politiques découlant du rôle des partenariats dans la gouvernance urbaine.
Cadre conceptuel
5Pendant longtemps, le débat théorique portant sur la politique urbaine a été monopolisé par deux camps : les pluralistes et les élitistes. Tous deux s’accordaient à dire que la notion de pouvoir est surtout une question de prédominance et d’encadrement social. Contestant cette opinion, la conception du régime urbain, telle que conçue à l’origine par Stone, insiste sur « la nécessité d’envisager la coopération, ses possibilités et ses limites – non pas la coopération en général, mais une forme de coopération susceptible de réunir des personnes attachées à différents secteurs de la vie institutionnelle d’une collectivité et permettant à une coalition d’acteurs de constituer et d’appuyer un ensemble de coalitions dirigeantes » (Stone, 1989, p. 8).
6L’accent mis sur la coopération et sur la coalition rappelle, à bien des titres, un certain nombre de conceptions utilisant une terminologie issue de la catégorie des notions de réseau politique. On peut avancer que le terme de partenariat ressortit à cette catégorie. Il semble, toutefois, qu’il ait une connotation idéologique plus forte que tout autre terme puisqu’il est le plus souvent désigné comme l’objectif à atteindre par les dirigeants de divers secteurs. En Grande-Bretagne, par exemple, la conception du partenariat a été étroitement associée à la stratégie thatcheriste qui consistait à dépouiller les autorités locales de leurs prérogatives, comme en conclut l’ouvrage de Bailey et al. (1995, p. 8).
7Le spectaculaire transfert de pouvoir vers Whitehall signifie que les collectivités locales recherchaient de nouveaux accords institutionnels à l’échelon local afin de maximiser tant leur influence que l’exploitation qu’elles pensaient faire de leurs ressources (terrains, par exemple), à partir de moyens limités. Les partenariats se sont avérés être l’un des moyens de réaliser en partie ces deux objectifs.
8Ces dernières années, l’Union européenne a appuyé le développement économique régional par le biais de partenariats locaux associant des protagonistes majeurs dans les domaines pouvant prétendre à une assistance au titre des fonds structurels, et c’est dans ce contexte que se dessine le profil type d’un modèle de partenariat européen (Geddes, 1997).
9À la fin de l’année 1997, la Banque mondiale a lancé le Partenariat urbain qui a pour objet de mettre à la disposition des responsables municipaux et nationaux « les ressources et les talents d’organismes bilatéraux, d’ong, d’universitaires, d’entreprises, de fondations et de personnes privées. L’auteur part du principe que l’analyse d’une ville prospère ne devrait pas être unidimensionnelle, mais tenir compte à la fois de la qualité de la vie, de la productivité, de la compétitivité et de la gouvernance. […] Grâce au Partenariat urbain, les maires et leurs communes auront accès à des équipes de spécialistes minutieusement choisis qui les aideront à élaborer des cadres stratégiques et à définir le cycle d’une croissance à long terme » (Urban Age 1998 : jaquette du livre).
10Dans le contexte d’Habitat II, le partenariat est d’une très grande envergure, englobant un programme d’appui international ainsi que des programmes de renforcement des capacités aux niveaux national et infranational. Il suppose « la décentralisation des responsabilités, de la gestion politique, de l’autorité décisionnelle, ainsi qu’une allocation suffisante de ressources… aux collectivités locales, qui sont les plus proches et les plus représentatives de leur électorat, de même que le recours à la coopération internationale et aux partenariats. […] Une stratégie de base, associée au renforcement des capacités et au développement des institutions, devrait viser l’autonomisation de toutes les parties intéressées, en particulier les collectivités locales, le secteur privé, le secteur coopératif, les syndicats, les organisations non gouvernementales et les associations, pour leur permettre de jouer un rôle efficace dans la planification et la gestion des logements et des établissements humains. […] Tout État devrait garantir à ses concitoyens le droit de prendre une part active aux affaires de la collectivité dans laquelle ils vivent et encourager leur participation au processus décisionnel à tous les échelons » (cnueh, 1996).
11La raison d’être des accords de partenariat peut être examinée en se référant soit à des arguments explicites, soit à des motivations implicites, reconstituées par l’observateur. On peut aussi les déduire des cadres conceptuels relativement indépendants des arguments explicites avancés par les acteurs/partenaires. Dans les ouvrages pertinents, on retrouve couramment trois séries d’arguments en faveur du partenariat : synergie, transformation et accroissement budgétaire (Mackintosh, 1992 ; Bailey et al., 1995, p. 32-37 ; Hastings, 1995).
12D’après Mackintosh (1992 : 213), la synergie est la valeur ajoutée obtenue lorsque deux partenaires ou plus œuvrent de concert au service d’un objectif commun (ou prétendument commun). L’exemple type est la coentreprise créée entre une société à vocation commerciale et une organisation à but non lucratif (par exemple, une collectivité locale ou un organisme caritatif). Une coentreprise a pour objet essentiel de générer un surcroît de profit en associant des compétences et des prérogatives de nature différente et en négociant de façon concertée la distribution de ce profit qui doit en partie accroître la part dévolue aux actionnaires privés, et en partie servir des objectifs sociaux. Par conséquent, l’effet de synergie d’un partenariat ne se réduit pas à une simple addition, mais doit représenter un saut quantitatif : « deux et deux font plus de quatre ». Comme l’a fait observer Hastings (1995, p. 259), « en conjuguant différentes perspectives, on obtient le potentiel nécessaire non seulement pour réaliser davantage de profit ou de valeur ajoutée, mais aussi pour constituer un ensemble novateur d’orientations ou de solutions ».
13L’argument de la transformation renvoie aux efforts déployés par un partenaire pour changer la philosophie, le comportement et les priorités de l’autre. Un établissement public ou à but non lucratif peut ainsi essayer de convaincre son partenaire du secteur privé d’adopter une démarche plus « sociale », tandis qu’une société privée peut inciter son partenaire du secteur public à tenir davantage compte des lois du marché. Selon ce modèle, le partenariat « devient une lutte mutuelle au service d’une transformation, la coentreprise étant l’instrument de la lutte à laquelle se livrent les deux parties. […] Le secteur privé s’efforce de faire valoir ses objectifs auprès du secteur public, de le dynamiser, de le mettre en phase avec les impératifs du marché, de le rendre plus performant à ses propres yeux. Pour ce faire, il invoque l’intérêt public à long terme. À l’inverse, le secteur public s’emploie à canaliser le secteur privé vers des objectifs à plus long terme, ayant une composante plus “sociale”, précisément au nom des mêmes objectifs » (Mackintosh, 1992, p. 215-216).
14Au fond, l’argument relatif à l’accroissement du budget relève de la volonté de gagner plus d’argent en regroupant les ressources et, partant, d’essayer d’obtenir le soutien complémentaire d’un tiers. De tels accords sont aujourd’hui monnaie courante tant dans le contexte national qu’européen. En manifestant la volonté de coopérer, deux partenaires ou plus peuvent ainsi obtenir un supplément d’aide de la part de l’administration centrale ou de l’Union européenne, accroissant ainsi leur budget, au lieu d’agir isolément chacun de leur côté (Mackintosh, 1992, p. 217-218).
15Il est, toutefois, possible d’aborder la raison d’être du partenariat sous un angle qui soit moins tributaire des motivations explicites, formulées par les partenaires eux-mêmes. Jewson et Mac-Gregor (1997, p. 9) avancent que le partenariat est un concept attrayant pour les pouvoirs publics car il « atomise la responsabilité du succès ou de l’échec et permet d’utiliser relativement peu de fonds publics pour mobiliser de gros investissements privés ». Des partenariats à vocation sociale plus nettement marquée peuvent s’inscrire dans des stratégies visant à créer « un environnement stable, propice à l’activité économique ». Jewson et MacGregor ont également appelé l’attention sur le fait que « le débat et les conflits éventuels sur les moyens et les finalités, lesquels sont normalement associés à ces programmes, sont en grande partie transférés vers les activités qui composent le partenariat, ce qui le met relativement à l’abri d’un débat public plus vaste » (voir Bailey et al., 1995, p. 39). De ce fait, on doit se demander si l’approche partenariale « peut offrir le sens des responsabilités tout en pondérant efficacité et équité », et si elle est compatible avec les principes démocratiques. Un partenariat risque « de devenir un système de cooptation d’institutions dans un système élargi de contrôle répressif ». Il convient, par conséquent, de poser plusieurs questions cruciales en matière de recherche : « Quels intérêts seront pris en compte dans les partenariats, quels acteurs y sont incorporés et quels sont ceux qui resteront hors jeu ? Qui seront les meneurs au sein du partenariat ? Quelles priorités l’emporteront, des uns ou des autres ? » (Jewson et MacGregor, 1997, p. 9).
16Nous reviendrons ultérieurement sur ces points dans la dernière partie de l’article mais, pour l’instant, nous mettrons l’accent sur le choix de variables déterminantes pour étudier de façon plus approfondie les accords de partenariat. Lorsqu’il s’agit de rendre opérationnelle la notion de partenariat, un minimum de trois dimensions essentielles s’imposent : le processus de mobilisation, l’étendue et l’équilibre des pouvoirs entre les parties prenantes, ainsi que la nature et la portée du thème choisi comme projet commun (voir Bailey et al., 1995, p. 27-37).
17Le processus de mobilisation autour d’un partenariat peut débuter soit par une initiative publique verticale (du sommet vers la base), soit par l’intervention d’agents extérieurs au service public et plus ou moins indépendants de la ligne officielle. Au Royaume-Uni, la plupart des organismes de développement local et les partenariats constitués grâce aux Fonds structurels de l’Union européenne illustrent le premier cas, même si l’on trouve occasionnellement des initiatives impulsées par la base, par exemple dans le contexte des programmes locaux découlant d’Action 21. Bien des partenariats se présentent comme un panachage des deux conceptions. Si les partenariats sont souvent décrits comme des accords constitués par des partenaires de valeur et de force égale, dans la pratique, ils reflètent des positions sociales variées et mettent en jeu des palettes de ressources différentes. Par conséquent, l’analyse de tout partenariat passe par l’évaluation des prérogatives respectives de chacun et de leur pondération. D’où la nécessité de procéder à une analyse systématique des prérogatives. On pourrait avancer que les partenariats ne sont pas essentiellement constitués comme une fin en soi, mais pour servir des buts précis. Par conséquent, il faut analyser la nature et la portée du thème choisi comme projet commun sous l’angle des besoins, demandes et priorités des divers partenaires. Il s’agit en quelque sorte de cerner « les enjeux » propres à chacun des partenaires associés à un projet commun.
18Il va sans dire que les variables que nous venons de mentionner ne sont pas les seules pertinentes. Il faut notamment être très attentif à la dichotomie existant entre la formulation et la mise en œuvre. Des partenariats qui se présentent sous un jour « constructif » dans la phase de formulation peuvent fort bien provoquer conflits et controverses lors de la mise en œuvre. En d’autres termes, on ne fait pas toujours ce que l’on dit. Le problème pourrait aussi être évoqué sous l’angle de la dichotomie entre la rhétorique et la pratique. C’est pourquoi en examinant la mise en œuvre des initiatives de partenariat prises par une administration centrale – l’Union européenne ou les Nations unies – il faut veiller à ne pas trop se fonder sur les intentions explicites lorsqu’il s’agit d’évaluation stratégique. Les mots peuvent parfois servir à déclencher une action efficace, mais aussi masquer des politiques défaillantes, c’est-à-dire « servir le verbe au détriment de l’action » (Edelman, 1977).
Les partenariats dans la pratique : quelques illustrations empiriques
19Longtemps, les recherches sur le partenariat ont principalement porté sur la Grande-Bretagne et concerné la rénovation urbaine et les projets de développement. Leurs conclusions ne doivent pas être généralisées à d’autres contextes, bien qu’elles donnent une idée des questions à poser pour étudier les Fonds structurels de l’Union européenne, les partenariats découlant d’Action 21 et d’Habitat II, ou d’autres types de partenariats. On trouvera dans le présent chapitre quelques observations liminaires sur des partenariats existants, formulées d’après des recherches empiriques récentes.
Les partenariats et la rénovation urbaine en Grande-Bretagne
20L’une des conclusions que l’on peut tirer des études britanniques est que le terme « partenariat » ne devrait pas être appliqué a priori et sans discernement. En réalité, il semble recouvrir des pratiques très diverses qu’il convient d’examiner individuellement dans le cadre d’études en profondeur. De plus, l’expression « rénovation urbaine » qui est couramment utilisée est très ambiguë. Il faut donc se montrer prudent lorsqu’on essaie de tirer des conclusions définitives en ce qui concerne les effets des politiques de rénovation urbaine mises en œuvre dans le cadre de partenariats. Ces politiques ont souvent pour objectifs la diminution du chômage, l’amélioration des conditions de logement et la mise en place d’équipements collectifs, mais leurs effets sont notoirement difficiles à évaluer (en raison notamment des conditions de leur mise en œuvre) : « De nombreux partenariats ne fixent pas d’objectifs mesurables, les organismes publics locaux ne conservent pas toujours de données budgétaires précises par secteurs et il est difficile de distinguer les dépenses supplémentaires de celles qui auraient été faites normalement » (Bailey et al., 1995, p. 221).
21Les actions en matière de politique urbaine semblent n’avoir eu qu’une incidence négligeable sur le niveau global de l’activité économique ou sur le revenu des ménages à l’échelon national, mais elles paraissent avoir eu pour effet de déplacer des emplois d’un groupe d’habitants relativement défavorisés vers un autre. Des avantages non quantifiables peuvent résulter de l’amélioration des conditions de logement, de la fourniture d’équipements sociaux et de l’amélioration de l’environnement, mais là encore, ils peuvent être redistribués entre différentes zones, si bien que certains en bénéficient au détriment d’autres lorsque le montant total des ressources disponibles n’augmente pas (Bailey et al., 1995, p. 229).
22L’approche partenariale appliquée à la politique urbaine britannique semble en revanche avoir eu un impact symbolique non négligeable. Les principaux partis politiques s’accordent apparemment tous à reconnaître qu’« une association plus étroite des secteurs public et privé, ainsi que la participation directe des collectivités locales et la capacité de dépasser des frontières traditionnelles entre secteurs de politique publique, constituent des éléments essentiels d’une stratégie efficace de rénovation urbaine » (Bailey et al., 1995, p. 226). Étant donné les relations antagonistes existant entre les administrations centrales et locales en Grande-Bretagne, l’approche partenariale témoigne donc paradoxalement d’un souci de coordination et de consensus entre ces deux niveaux d’administration et le secteur privé. Cette approche « concertée », encouragée par le gouvernement conservateur, est d’autant plus étonnante qu’elle est en contradiction avec la rhétorique habituelle anticoncertation des conservateurs. En outre, les partenariats mis sur pied dans le domaine de la rénovation urbaine « représentent des institutions relativement fermées par le biais desquelles des partenaires dominants collaborent pour atteindre des objectifs partiels de l’intérêt public. Ceux-ci sont essentiellement définis au moyen de processus technocratiques plutôt que démocratiques dans lesquels les intérêts dominants (qui, dans certains cas, peuvent inclure l’administration locale et certains éléments de la population locale) délimitent à leur profit les frontières du débat… les partenariats peuvent être perçus à la fois comme relativement fermés à une influence politique extérieure et peu perméables aux demandes des citoyens » (Bailey et al., 1995, p. 220).
23Ainsi, les cas de rénovation urbaine qui sont analysés par Bailey et ses collaborateurs révèlent une participation et une influence tout à fait faibles des intérêts politiques locaux. Les citoyens ordinaires semblent être totalement absents de ces projets. Se pose alors la question de savoir comment les organismes de rénovation urbaine peuvent à la fois être démocratiquement contrôlés et politiquement responsables. Si l’approche partenariale contribue à éloigner les citoyens de l’arène politique, elle entraîne un accroissement du déficit démocratique et cette question mérite beaucoup plus d’attention de la part des responsables de la politique et de la recherche urbaines. Évoquant la rénovation urbaine de Liverpool, Robert Moore (1997, p. 170) note avec justesse ce paradoxe du partenariat dans le contexte britannique : « Ainsi, ayant créé des organismes pour contourner les assemblées locales élues, le gouvernement a dû mettre en place des moyens de réintégrer les intérêts locaux dans l’élaboration et la mise en œuvre de la politique urbaine. “Partenariat” est alors devenu le mot clé ».
Les partenariats et l’Union européenne
24Au cours des années 90, un certain nombre d’initiatives en matière de partenariat ont été prises au niveau de l’Union européenne, en dépit du fait que la politique régionale ne relevait pas, à l’origine, du Traité de Rome. Le troisième programme de lutte contre la pauvreté ainsi que les programmes leader et urban concernant la rénovation rurale et urbaine sont des exemples de programmes de l’Union européenne pour lesquels une approche partenariale a été adoptée.
25Ces programmes, et d’autres qui leur sont similaires, doivent être envisagés dans le cadre élargi du processus d’intégration économique européenne. L’histoire du capitalisme montre que le développement économique s’accompagne toujours de restructurations sociales et de nouvelles structures de chômage, de pauvreté et d’exclusion sociale aux niveaux local, régional et national. Pour des pays comme l’Espagne, le Portugal et la Grèce, l’accès aux fonds régionaux a probablement été déterminant dans leur volonté d’adhérer à l’Union européenne (Fothergill, 1997).
26L’enthousiasme actuel dont font l’objet les partenariats dans le cadre des politiques régionales de l’Union européenne doit être considéré par rapport au fait que le chômage, la pauvreté et l’exclusion sociale ne sont pas des phénomènes uniformément répartis, mais se concentrent dans des régions, des communautés et des quartiers particuliers. Une approche sélective de ces problèmes permet d’impliquer un éventail d’acteurs différents, dont l’Union européenne, les administrations nationales, régionales et locales, les organisations non gouvernementales, les collectivités locales et des groupes d’exclus tels que les immigrants, les chômeurs et les handicapés. Bien que l’approche partenariale soit de toute évidence plus souple, en n’étant pas circonscrite à des secteurs distincts, et plus favorable à la formation de coalitions que les modèles de politiques traditionnelles (Geddes, 1997), elle a également, dans le contexte européen, une forte dimension verticale. Comme le souligne Bruce Millan, ancien responsable de la dg xvi : « Elle suppose l’association étroite des institutions régionales et locales avec la Commission et les autorités nationales dans le cadre de la planification et de la mise en œuvre des mesures de développement » (Bruce Millan, citation extraite de Olsson et Jakobsson, 1997, p. 29).
27La gamme des programmes mis en œuvre en partenariat par l’Union européenne s’est élargie et est devenue multidimensionnelle. Les programmes ont en effet désormais pour thèmes le développement économique et la création d’emplois, la formation et l’enseignement, la rénovation de logements, les politiques environnementales, l’aide aux services publics, la sécurité publique et la prévention de la délinquance, la santé et le développement local. Cette amplitude se reflète dans une approche partenariale élargie autorisant une grande liberté dans la sélection des principaux acteurs de projets spécifiques. Cela étant, une hiérarchie des pouvoirs très nette caractérise les partenariats régionaux de l’Union européenne. Ainsi, il ne fait aucun doute que la Commission européenne, en tant qu’organe administratif supranational, détient en fait le pouvoir de décision : « De fait, c’est la Commission qui, au moyen de décisions, définit et contrôle le caractère des interventions structurelles de la Communauté et qui, en consultation avec les autorités nationales et régionales, identifie les priorités concrètes et les objectifs liés à l’utilisation des fonds. La réglementation et les décisions adoptées par le Conseil fournissent un cadre de référence à cet égard, mais celui-ci ressemble à une grande maison pratiquement vide qui doit être meublée par la Commission. Le rôle central de la Commission soulève des questions essentielles en ce qui concerne l’accessibilité du droit communautaire » (Joanne Scott, 1995, citation extraite de Olsson et Jakobsson, 1997, p. 66).
28Par ailleurs, une fois défini le cadre juridique, politique et financier des projets, leur mise en œuvre relève de partenariats à la définition imprécise, formés de groupes d’acteurs divers. À partir d’études concernant 86 partenariats locaux dans les 15 États membres de l’Union européenne, Geddes (1997) a identifié quatre types principaux de partenariats : 1) les partenariats larges regroupant plusieurs partenaires, y compris des représentants des secteurs public et privé, du secteur associatif et de la collectivité ; 2) les partenariats dans lesquels les principaux partenaires sont les secteurs public et associatif et la collectivité ; 3) les partenariats intégrant essentiellement ou très largement des administrations et des organismes publics ; et 4) les partenariats dans lesquels les principaux partenaires sont des organismes sociaux et publics. Ces conclusions, parmi d’autres, confirment l’interprétation avancée par certains auteurs selon laquelle l’approche partenariale risque de contribuer à l’érosion de la souveraineté de l’État-nation et à la fragmentation de la politique sociale et de la gouvernance en Europe (Leibfried et Person, 1995).
29Ainsi, de nombreux partenariats mis en œuvre par l’Union européenne se révèlent efficaces en termes de synergie politique et financière, mais leurs effets du point de vue de l’équilibre des forces et de la démocratie sont plus douteux. En effet, des groupes d’acteurs sont constitués sur une base plus ou moins pragmatique afin de mettre en œuvre des politiques formulées par la Commission européenne. Or, ces politiques ne sont pas nécessairement coordonnées avec les priorités nationales et leur viabilité à long terme est précaire. Le principe d’additionnalité (cofinancement à parts égales) peut parfois avoir des effets négatifs en termes de redistribution interne des priorités au sein des budgets des administrations locales. En outre, les partenariats chargés de la mise en œuvre des projets sont souvent dominés par des intérêts économiques solidement établis et une bureaucratie influente, alors que les élus et les groupes marginalisés y ont une position beaucoup plus faible, voire en sont tenus à l’écart. Les décisions relatives à des questions fondamentales concernant la direction, la structure des programmes et le découpage régional ont été prises par les ministres et les hauts fonctionnaires des États membres et de la Commission européenne. De plus, au cours du processus de planification et de mise en œuvre de projets concernant des politiques régionales, des experts, des bureaucrates et, dans une certaine mesure, les élites économiques et politiques locales ont joué un rôle prépondérant, ce qui a laissé peu de place à la réflexion, au débat et à l’influence d’un public plus large. En réalité, les expériences de partenariat menées jusqu’à présent par l’Union européenne amènent à s’interroger sérieusement sur la question du contrôle démocratique (Olsson et Jakobson, 1997, p. 65-97).
Un partenariat universel : Action 21 et Habitat II
30L’esprit du Sommet Planète Terre de Rio en 1992 est, dans une large mesure, un esprit de partenariat mondial : « Les menaces qui pèsent sur le monde – essentiellement l’épuisement des ressources, la dégradation de l’environnement et le changement climatique – appellent un partenariat mondial. Celui-ci revêt désormais une importance capitale dans l’optique de la paix mondiale. Une politique mondiale en matière d’environnement et de développement constitue la politique de paix du futur. De même que le processus d’Helsinki a préparé la fin de la guerre froide entre l’Est et l’Ouest, le processus de Rio doit encourager les partenariats dans le domaine de l’environnement et du développement et contribuer ainsi à prévenir une nouvelle guerre froide entre le Nord et le Sud. Il faut attribuer à Action 21, l’acte final de la Conférence de Rio, la même importance qu’à l’Acte final d’Helsinki » (Töpfer, l997, p. 238).
31Ce partenariat aux fins du développement durable et de la paix à l’échelon mondial n’inclut pas seulement les États-nations en tant que membres, mais aussi les administrations et les organisations non gouvernementales au niveau local. Chip Lindner, qui fut directeur exécutif du Centre pour notre avenir commun, coordonnateur international, en 1992, du Forum mondial organisé à Rio de Janeiro lors du Sommet Planète Terre et secrétaire de la Commission Brundtland, a déclaré : « Une nouvelle forme de gouvernance est en train d’apparaître – celle des “partenaires”. Au sein de communautés, ces partenaires, qu’il s’agisse d’entreprises ou d’administrations locales, d’organisations non gouvernementales ou d’organisations locales, de groupes de femmes ou d’associations de quartier, établissent des liens entre eux. Ceux pour lesquels des “enjeux” identifiables sont liés à l’avenir de la communauté mettent en place ces liens afin d’élaborer une vision de l’avenir reposant sur un ensemble de critères valables et d’indicateurs quantifiables » (Lindner, 1997, p. 13).
32L’approche centrée sur le partenariat local a été valorisée lors de la Conférence Habitat II, tenue à Istanbul en 1996. Celle-ci a marqué la reconnaissance historique et officielle de l’importance des administrations locales dans un monde de plus en plus urbanisé. Cette emprise du niveau local a été observée dans un certain nombre de manifestations, que ce soit au cours des réunions parallèles de l’Assemblée mondiale des villes et autorités locales, de débats de spécialistes sur les tendances actuelles de la gouvernance locale ou de la série de « Dialogues » organisés par différents organismes et programmes des Nations Unies dans le cadre desquels a été soulignée l’importance des initiatives locales.
33Ainsi, le Sommet Planète Terre et la Conférence Habitat II contribuent tous deux activement à la diffusion d’une approche partenariale élargie dans le but de répondre aux défis posés par un engagement mondial en faveur d’un développement durable. En bref, le message de la Conférence d’Istanbul est le suivant : tout le monde a quelque chose à gagner (moyennant un effet de synergie) et personne n’a rien à perdre de l’adoption d’une approche partenariale élargie. Un concept aussi vaste, auquel adhère en principe un ensemble hétérogène d’acteurs et d’intérêts, conduit à poser la question de son application dans divers contextes.
Définition d’un programme de recherche
34Passant en revue un certain nombre d’utilisations actuelles de ce concept, Rhodes (1997, p. 53) parvient à une définition d’après laquelle « la gouvernance fait référence à des réseaux interorganisationnels qui s’auto-organisent » ; ceux-ci présentent les quatre caractéristiques suivantes :
- Interdépendance des organisations, la gouvernance étant un concept plus large que celui de gouvernement et englobant des acteurs autres que l’État ; du fait de l’évolution des frontières de l’État, les frontières entre les secteurs public, privé et associatif sont devenues mouvantes et moins distinctes ;
- Interactions permanentes des membres du réseau, dues à la nécessité d’échanger des ressources et de négocier des objectifs communs ;
- Interactions fondées sur la confiance et obéissant à des règles du jeu négociées et acceptées par les membres du réseau ;
- Forte autonomie des réseaux par rapport à l’État, auquel ils n’ont pas l’obligation de rendre des comptes, puisqu’ils s’auto-organisent. Bien que l’État n’occupe pas une position souveraine, il peut indirectement et imparfaitement piloter les réseaux.
35De nouvelles formes de gouvernance résultent d’un certain nombre de tendances qui caractérisent l’évolution des relations entre les pouvoirs publics et la société :
- Les structures de pouvoir, ainsi que les méthodes et les instruments actuels et traditionnels ont échoué ou se sont usés ;
- Il existe de nouveaux domaines d’activités socio-politiques dans lesquels les formes d’organisation et les modes de médiation entre les divers intérêts ne sont pas (encore) solidement établis ;
- Il existe des enjeux très importants pour les acteurs (publics et privés) concernés ;
- Il existe une convergence des objectifs et des intérêts qui doit permettre de faire jouer des effets de synergie ou de parvenir à des résultats favorables à tous les participants (Kooiman, 1993, p. 251).
36Les quatre premiers arguments sont souvent explicitement avancés par les membres de partenariats, alors que les deux derniers sont des interprétations reposant sur une évaluation plus générale et contextualisée. Ces deux interprétations soulèvent également la question des rapports entre gouvernance et démocratie. Alors que la gouvernance traditionnelle suppose, du moins en théorie, une chaîne de responsabilités qui débouchent finalement sur un organe élu tel qu’un parlement ou un conseil municipal, les dispositifs partenariaux laissent la question de la responsabilité sans réponse. Par exemple, dans les contextes partenariaux évoqués dans la présente étude, un parlement ou une assemblée sont, au mieux, deux des « partenaires » impliqués dans un arrangement. Les partenariats britanniques constitués à des fins de rénovation urbaine, les partenariats régionaux de l’Union européenne et les partenariats préconisés par le programme Action 21 élaboré par la Conférence de Rio sont tous des contextes dans lesquels les partenaires élus démocratiquement ne jouent pas nécessairement le rôle principal. Il arrive même qu’ils n’aient pas du tout de rôle à jouer, comme cela semble se produire au sein des partenariats mis sur pied par l’Union européenne dans le cadre de politiques régionales. On est ainsi amené à se demander où et comment peut s’exercer un contrôle démocratique. C’est d’ailleurs précisément sur cette question que s’achève l’étude de Bailey et de ses collaborateurs sur les organismes chargés, dans le cadre de partenariats, de la politique urbaine britannique : « Le défi, pour l’avenir, n’est peut-être pas tant d’accepter que les organismes de rénovation urbaine facilitent, permettent, et mettent en œuvre de telles politiques mais de définir des moyens de soumettre ces organismes à un contrôle démocratique et de les rendre politiquement responsables » (Bailey et al., 1995, p. 231).
37Cependant, le partenariat est un exemple parmi d’autres des nouvelles façons de gouverner à l’interface du gouvernement et de la société et, d’un point de vue analytique, on se doit de rechercher des concepts et des contextes qui pourraient permettre de replacer l’approche partenariale dans une perspective théorique plus large. Élaboré dans un cadre américain, mais de plus en plus discuté et appliqué dans un environnement européen, le concept de régime urbain offre, semble-t-il, une telle possibilité. Clarence N. Stone commence le premier chapitre de son célèbre ouvrage Regime Politics : Governing Atlanta 1946-1988 par la phrase suivante : « Ce qui rend efficace la gouvernance à Atlanta n’est pas le système de gouvernement formel, mais plutôt le partenariat informel entre la municipalité et l’élite économique du centre-ville. Ce partenariat informel et son mode de fonctionnement constituent un régime urbain ; c’est dans ce cadre que sont prises les principales décisions en matière de politiques publiques » (Stone, 1989, p. 3).
38Comme d’autres modes d’action reposant sur des réseaux, le régime urbain souligne l’interdépendance des forces gouvernementales et non gouvernementales dans la recherche de réponses aux défis économiques et sociaux. Les processus de coopération et de coordination entre les acteurs impliqués dans ce type de réseau créent donc de tels régimes dans lesquels s’expriment des intérêts divers. L’analyse des stratégies de ces régimes et de leurs résultats fournit une base à partir de laquelle évaluer l’impact des politiques menées dans leur cadre. Cependant, pour être en mesure d’identifier des régimes urbains, on doit étudier une ville, une commune ou une localité sur une longue période et par rapport à différents secteurs, comme Stone l’a fait dans son étude sur Atlanta. Cette étude porte sur plus de quarante ans, elle se fonde sur une grande quantité de données empiriques et témoigne d’une profondeur d’analyse considérable. Essayer, par conséquent, d’appliquer la même démarche dans d’autres contextes représenterait une tâche de grande ampleur et de longue haleine, difficilement réalisable, compte tenu des priorités et des moyens généralement mis à la disposition des projets de recherche en sciences sociales. Cela étant, faute de pouvoir observer de tels régimes, on peut tout au moins se pencher sur des coalitions ou des partenariats sectoriels temporaires. En d’autres termes, le modèle du régime urbain pourrait être utilisé comme cadre pour l’étude des réseaux intervenant dans la politique urbaine en général.
39À n’en pas douter, Lyon, Hambourg, Dakar, Séoul et Kyoto sont des villes évoluant dans un contexte national radicalement différent de celui d’Atlanta. Néanmoins, il serait intéressant de tester l’approche mise au point et utilisée par Stone et d’autres lorsqu’on étudie la politique urbaine de tout pays, et notamment pour évaluer les multiples partenariats qui ont été créés dans les villes européennes. Il n’est pas interdit de penser que le modèle du régime urbain pourrait être à la base d’un programme de recherche susceptible de compléter, voire de dépasser et de synthétiser les approches antérieures des politiques urbaines et d’ouvrir la voie à des études comparatives à une échelle nationale aussi bien qu’internationale.
40Un certain nombre d’études s’appuyant sur le régime urbain ont été récemment publiées. Di Gaetano et Klemanski (1993), par exemple, identifient cinq types de régimes définis par leur orientation politique à l’égard des problèmes de développement économique : 1) les régimes favorables à la croissance et régis par le marché ; 2) les régimes favorables à la croissance et régis par les pouvoirs publics ; 3) les régimes de gestion de la croissance ; 4) les régimes de réforme sociale ; et 5) les régimes de transition. Ces différents régimes ne s’excluent pas mutuellement « car les régimes incorporent souvent des éléments relevant au minimum de deux approches pour réaliser les objectifs du développement économique » (Di Gaetano et Klemanski, 1993, p. 59). Stoker et Mossberger (1994) proposent une autre typologie comprenant trois sortes de régimes, à savoir organique, instrumental et symbolique, définis à l’aide des cinq grandes caractéristiques suivantes : l’objectif poursuivi, la motivation principale des participants, la capacité de poursuivre un objectif commun, la qualité de la coalition et les rapports avec l’environnement (local ou non). Alors que la typologie proposée par Di Gaetano et Klemanski est centrée sur le contenu de la politique urbaine, c’est-à-dire l’action des pouvoirs publics, la typologie de Stoker et Mossberger concerne le style et la forme de cette politique. Ces deux approches peuvent donc être considérées comme complémentaires, et mériteraient d’être exploitées à ce titre dans des recherches futures.
41Cependant, comme le dit Bassett (1996, p. 550), les régimes sont des conceptions idéales, « dans la pratique, un système politique urbain donné tend à présenter des caractéristiques relevant de plusieurs types de régimes, s’imbriquant et réagissant entre elles de manière complexe ». Il considère également que les systèmes politiques « peuvent parfaitement être soumis à des tendances conflictuelles, voire contradictoires, dans différents secteurs », et il rejette donc la théorie du régime urbain au profit d’une analyse en termes de réseaux de politiques publiques. Ma propre conclusion – pour banale qu’elle puisse paraître – est que seule une démarche empirique permettra de savoir si un secteur de politique publique particulier est caractérisé par une élaboration fragmentée des politiques, l’existence de coalitions particulières ou une gouvernance sous forme de régime urbain. Par conséquent, des approches telles que la théorie du régime urbain et le cadre d’analyse défini par Rhodes ne s’excluent pas mutuellement, mais devraient être considérées comme complémentaires.
Questions de recherche
42Un certain nombre de questions fondamentales pourraient orienter la recherche empirique s’inspirant de la théorie du régime urbain :
- Quels sont les acteurs impliqués dans la recherche de solutions aux problèmes particuliers d’une ville (retard en matière de développement économique, ségrégation sociale ou pollution de l’environnement) ?
- Quels sont les intérêts représentés par ces acteurs ?
- Quels types de coalitions ou de partenariats forment-ils ?
- Quels sont les conflits visibles, entre quels acteurs et quels intérêts ?
- Quels sont les rapports de force en ce qui concerne des enjeux particuliers et quelle est l’incidence sur ces rapports des nouvelles pratiques de gouvernance urbaine, en d’autres termes, qui sont les gagnants et qui sont les perdants ?
- Dans quelle mesure les citoyens, en général, et les groupes régulièrement exclus en particulier, participent-ils à la gouvernance urbaine et influent-ils sur elle ?
- Comment caractériser les partenariats en termes de synergies, de transformations et d’accroissement budgétaire ?
- Quels sont les arguments avancés pour étayer la formation d’un partenariat particulier ?
- Le partenariat inclut-il des mécanismes de contrôle démocratique ?
43Sur le plan de la méthodologie, une stratégie de recherche s’appuyant sur la théorie du régime urbain n’a pas à être particulièrement novatrice. Comme le dit Harding (1996, p. 652), les approches classiques appliquées dans les études sur le pouvoir local – analyses réputationnelles, positionnelles et décisionnelles – pourraient être réutilisées et tirer profit des moyens informatiques. Étant donné que ces recherches portent essentiellement sur les processus de mise en œuvre des politiques, il convient de sélectionner des cas dans des contextes urbains différents en recourant à la fois à l’analyse de documents, à des entretiens approfondis avec des acteurs clés, à la participation à des réunions formelles et informelles et aux reportages des médias.
44Lorsqu’on souhaite déterminer les causes et les mécanismes à l’origine de résultats particuliers en matière de politique urbaine, il serait peut-être bon de garder à l’esprit l’observation suivante de Stone : « Les événements ont de multiples causes, que nous ne pourrons, pour la plupart, jamais identifier ou dont nous ne serons même jamais conscients. Mais, en suivant la séquence de ces événements, nous pouvons parvenir à une certaine compréhension de ce qui reste constant, de ce qui change, et de ce qui est associé à ces deux états. […] Une fois admis la diversité des causes et le caractère séquentiel des événements, on ne trouve cependant pas de lien clair entre la description et la théorie qui permette de rendre compte de l’émergence, de la modification et du déclin de formes de régime » (Stone, 1989, p. 257).
45Cette dernière phrase peut apparaître comme un obstacle à une approche de la politique urbaine, mais je l’interprète personnellement comme une exigence de rigueur systématique dans l’analyse de cas particuliers, incitant à distinguer différents niveaux de description et d’explication et à identifier systématiquement les acteurs participants, les intérêts qu’ils représentent et leurs stratégies. Il faut aussi tenir compte du contexte constitué par le cadre législatif national, les politiques en vigueur et les ressources financières disponibles, qui favorisent des possibilités d’action ou y font obstacle. Il convient enfin de considérer les relations de propriété locales ainsi que les traditions politiques et gouvernementales locales, en fonction desquelles différents acteurs représentant des intérêts divers s’unissent ou s’opposent. Pour comprendre davantage encore les processus et les résultats d’une politique ou d’un projet particulier, il faut examiner les stratégies et les actions de chaque acteur, ou du moins de ceux qui apparaissent comme fondamentaux. Les réseaux ou les « partenariats » (qu’il s’agisse de réseaux de politiques publiques, de coalitions ou de régimes) qui peuvent être identifiés dans le cadre d’études de cas spécifiques se situent à un niveau intermédiaire d’analyse mais peuvent aussi, grâce à une analyse plus poussée, être reliés à un cadre structurel plus large ainsi qu’au niveau plus détaillé des acteurs. Dans le premier cas, on pourra observer une relation évidente avec la théorie de la régulation (Lauria, 1997) et, dans le second, un rapport avec la théorie de la planification participative (Lauria et Whelan, 1995).
Implications politiques
46L’observation des politiques conduites dans les villes européennes révèle la coexistence de stratégies plus ou moins contradictoires qui semblent indiquer la présence de partenariats, de coalitions ou de régimes en concurrence. Étant donné que les objectifs de croissance économique, d’équilibre écologique et de justice sociale se trouvent parfois en conflit dans ces villes, l’une des tâches majeures de la recherche devrait être d’identifier les différents réseaux susceptibles de se mobiliser pour ou contre les différents enjeux correspondants. Sommes-nous confrontés, à une situation dans laquelle la gouvernance urbaine est de plus en plus fragmentée et dispersée, soit en une myriade de partenariats plus ou moins dictés par les circonstances, soit sous la forme de coalitions de croissance, de coalitions écologistes ou de coalitions de justice sociale se faisant mutuellement concurrence ? Pouvons-nous trouver des exemples de politiques parvenant à concilier l’efficience économique, la durabilité écologique et la justice sociale de manière à obtenir une ville « exemplaire »?
47Bien évidemment, ces questions s’inscrivent dans des dimensions normatives, descriptives et prescriptives. La démarche normative servira à définir les critères d’une ville « juste », tandis qu’une recherche empirique interpays sur les tendances actuelles de la politique urbaine est absolument nécessaire, si nous avons l’ambition de proposer des modes d’action dont le bien-fondé s’impose sur le plan à la fois normatif et empirique. Le présent article a eu pour thème l’approche partenariale, en mettant en évidence sa relation à l’efficience et à la démocratie. À ce jour, les proclamations de partenariats sont légion, tandis que la recherche empirique d’inspiration conceptuelle demeure fragmentaire. Dans la plupart des études, l’analyse porte davantage sur l’efficience que sur la démocratie. Toutefois, sans entrer dans les détails, il est possible d’identifier quelques interprétations types du phénomène de partenariat et de son rapport à la démocratie.
Quatre interprétations
48Selon l’une de ces interprétations, les partenariats favorisent généralement le capital privé qui, dans le cadre de tels arrangements, trouve un accès privilégié au processus des politiques urbaines. La participation à ces partenariats des travailleurs et d’autres groupes n’appartenant pas à une élite demeure une exception, ce qui conforte leur image de camp retranché à l’intérieur duquel la position de force qu’occupe déjà le capital privé dans la société se trouve consolidé (Pierre, 1998, p. 88). Cette interprétation discutable s’apparente de toute évidence au vieux débat sur le corporatisme.
49D’après une autre interprétation, le partenariat représente un moyen pour les pouvoirs publics de conserver une certaine influence dans des domaines qui, sinon, leur seraient soustraits au profit du capital privé. Dans cette perspective, le partenariat devient un instrument des politiques de l’État plutôt que l’expression de la coopération recherchée entre différents acteurs et intérêts (Peters, 1998, p. 23).
50Une troisième interprétation fait des arrangements de partenariat un dispositif important par lequel différents groupes de citoyens peuvent influer sur l’élaboration des politiques. Le développement ultérieur de tels arrangements à plusieurs niveaux et dans plusieurs secteurs pourrait déboucher sur une société caractérisée par le pluralisme et l’autorégulation. Le rôle de l’intérêt public et de l’État devient secondaire dans cette perspective, qui est calquée sur le modèle américain et considère l’hyperpluralisme comme un idéal absolu (voir l’article de Savitch dans le présent volume).
51Enfin, l’approche partenariale peut aussi être interprétée dans le cadre du modèle cosmopolite de démocratie défini par des auteurs tels que Richard Falk, David Held et Danièle Archibugi (voir, par exemple, Archibugi, 1998). Dans cette optique, l’esprit de partenariat tel qu’il a été défini dans la Déclaration de Rio, dans le programme Action 21 et lors de la Conférence Habitat II peut être considéré comme une expression de cette notion de démocratie, que l’on appelle aussi parfois le partenariat global. Au cœur même de la démocratie cosmopolite on trouve l’idée selon laquelle la citoyenneté politique ne doit pas se limiter à la nation. Ainsi, en tant que citoyen du monde, nous avons une responsabilité non seulement vis-à-vis du territoire auquel nous appartenons, mais aussi de la population et des ressources naturelles de l’ensemble de la planète, ainsi que vis-à-vis des générations futures. Les partenariats définis dans le cadre d’Action 21, qui distingue neuf catégories de « parties prenantes » (les femmes, les enfants et les jeunes, les populations autochtones, les associations bénévoles, les collectivités locales, les syndicats, le secteur économique, la communauté scientifique et les agriculteurs), ont pour tâche de mettre en œuvre les lignes directrices adoptées à Rio en 1992 et à Istanbul en 1996 pour une société écologiquement, socialement et économiquement viable. Dans le cadre du modèle cosmopolite de démocratie, le partenariat global est considéré non pas comme une restriction, mais comme un complément et un élargissement de la démocratie représentative libérale.
Conclusions normatives
52La fragmentation des politiques représente un enjeu pour la démocratie. Le retour au « bon vieux temps », quand la politique suivait plus ou moins le modèle britannique idéalisé, c’est-à-dire que l’on avait un gouvernement plutôt qu’une gouvernance, ne semble pas une perspective viable, même si le gouvernement pourrait peut-être recouvrer partiellement la responsabilité des politiques dont il avait perdu le contrôle au cours des années 90. Certains problèmes d’importance cruciale débordent le cadre d’une nation, d’une région ou d’une municipalité. Les grands thèmes qui concernent la paix, la guerre et le désarmement sont traités, avec plus ou moins de succès, dans le cadre des Nations unies. Dans le domaine de l’économie et de l’écologie, le pouvoir est essentiellement aux mains des multinationales, c’est-à-dire qu’il échappe au contrôle démocratique. Les responsabilités en matière de droits de l’homme, de propagation des maladies infectieuses et d’extension du crime organisé revêtent un caractère de plus en plus complexe en raison du développement du multiculturalisme et de la mobilité ethnique. Quelles sont donc les instances politiques qui seraient en mesure de traiter ces questions de façon à la fois efficiente et démocratique ?
53À une époque où de nombreux problèmes majeurs manquent d’une assise territoriale bien délimitée et où de nombreux domaines de responsabilité empiètent les uns sur les autres, le partenariat et toute autre forme de réseau peuvent constituer un moyen de combler une lacune et de créer un terrain favorable à un mécanisme de responsabilité, même partiellement assumée. Si un partenariat parvient à regrouper les acteurs voulus pour résoudre un problème donné et si ces acteurs interviennent sur un pied d’égalité, on pourrait alors considérer qu’il s’agit là d’un exemple de démocratie délibérative ou discursive telle qu’elle a été préconisée par des universitaires comme John Dryzek (1990), Amy Gutmann (1996) et Jon Elster (1998). D’autre part, il est rare que cet idéal de démocratie délibérative/discursive se concrétise dans la vie réelle. L’expérience nous enseigne que les partenariats se retranchent souvent derrière des barrières qui les isolent de tous ceux qui n’appartiennent pas à l’élite de la société.
54L’approche partenariale dans les politiques urbaines possède une force rhétorique et un attrait mythique. Les partenariats « s’inscrivent dans une perspective nouvelle qui s’efforce de cerner les malaises des zones urbaines et d’y trouver des remèdes appropriés » (Clarke, 1998, p. 36). Effectivement, l’expérience semble démontrer que nombreux sont les partenariats ayant une véritable efficacité, du moins pour ce qui est des buts et aspirations des partenaires dominants. Les partenariats peuvent ainsi apporter leur aval à des politiques qui privilégient les acteurs et les intérêts déjà considérés comme des « gagnants » au sein de la société. En tout état de cause, la relation entre partenariat et démocratie est une question délicate, qui jusqu’à maintenant n’a pas suscité l’intérêt qu’elle mérite dans le débat public et parmi les chercheurs. Toutefois, si l’on considère que les accords de partenariat et les résultats obtenus varient considérablement en fonction du contexte et de la composition spécifique de tel ou tel partenariat et bien qu’on ne dispose, à ce jour, que de connaissances fragmentaires à leur sujet, il demeure cependant possible de formuler certaines conclusions normatives/prescriptives.
55Tout d’abord, il faut se rappeler que les partenariats, comme tout autre mode de gouvernance, ne sauraient remplacer le gouvernement. En fait, « ils devraient être incorporés dans la politique démocratique représentative » (Kazancigil, 1997, p. 10). Dans le meilleur des cas, ils sont partiellement responsables devant certains groupes d’acteurs et d’intérêts, tandis que le Parlement et le Conseil municipal doivent rendre des comptes à tous les citoyens. Les organes représentatifs doivent veiller à ce que les partenariats ne se développent pas au point de supplanter les grandes institutions responsables des politiques nationales et locales. En outre, à l’ère de la gouvernance, il importe tout particulièrement de disposer d’un pouvoir politique qui ait à répondre de ses actions devant tous les citoyens admis à voter dans le cadre d’élections libres. Si les citoyens n’ont pas la possibilité d’analyser et de comprendre le processus politique, si ce dernier se dissimule derrière des partenariats plus ou moins faciles d’accès, la légitimité démocratique se trouve alors en péril. En bref, la gouvernance peut se révéler nécessaire sur le plan de l’efficacité, mais elle ne doit pas se traduire par un recul du gouvernement et de la démocratie.
56En second lieu, il importe au plus haut point que les partenariats ne se retranchent pas derrière des remparts qui en empêcheraient l’accès aux groupes déjà marginalisés. Tout gouvernement populaire – qu’il se compose de représentants élus, de planificateurs ou d’autres administrateurs – a le devoir d’accorder sa protection aux groupes vulnérables, soit dans le cadre de programmes traditionnels, soit par une planification et des politiques en leur faveur, ou encore en les encourageant à s’auto-organiser.
57Enfin, les partenariats locaux relevant du programme Action 21 et de Habitat II peuvent être considérés comme le point de départ d’une forme plus large et plus ouverte de partenariat. Il est évident que, face à la multitude de problèmes concernant, par exemple, l’économie, l’écologie, la guerre et la paix, les droits de l’homme, le crime organisé, les maladies infectieuses, etc., les gouvernements et les institutions supranationales ne suffisent pas à la tâche. La mise en place de partenariats transnationaux à tous les niveaux constitue le complément indispensable des structures politiques traditionnelles. Il n’est certes pas aisé de définir les tâches et les responsabilités respectives dans ce dédale de réseaux et d’institutions. En fait, c’est bien là l’enjeu majeur que devront affronter les décideurs et les chercheurs à 1’avenir.
58Traduit de l’anglais
Remerciements
La version originale du présent document a été rédigée en 1997 dans le cadre d’un projet de recherche soutenu par le programme européen Leader. Ce projet, dirigé par Erik Westholm du Conseil de recherche Dalarna, a été financé par le Conseil suédois de recherche en construction et l’Association suédoise des collectivités locales. S’inspirant de Elander et Blanc (2001), la dernière partie de l’article (« Implications politiques ») a été considérablement remaniée pour le présent volume et, par conséquent, comprend aussi quelques références postérieures à 1997.Références
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