Introduction

1Toutes les sociétés partagent plus ou moins leur richesse entre leurs citoyens. Comme on peut s’y attendre, cela se fait en grande partie par des politiques de redistribution interpersonnelle – qui consistent à redistribuer directement entre les particuliers – telles que le système graduel de transfert fiscal, les programmes d’assurance sociale et la prestation de grands services publics comme l’éducation, les soins de santé et l’action sociale. Il ne semble pas que le souci de venir en aide aux plus défavorisés de la société ait diminué, même si la nécessité d’économiser sur les dépenses publiques, conjuguée à une meilleure connaissance de la politique économique, a eu un effet sur la façon de concevoir l’action. On a amélioré la rentabilité des politiques de redistribution en passant de programmes très généraux à des programmes plus sélectifs ou mieux ciblés et en incorporant des éléments comme la redevance pour l’utilisation d’un service ou les impératifs en matière de travail, conçus pour réduire les gaspillages dans les programmes sociaux. Dans de nombreuses fédérations, certains des programmes de redistribution les plus importants sont mis en œuvre par des juridictions de niveau inférieur, que nous appellerons collectivités régionales, soit de façon indépendante, soit conjointement avec des organismes centraux. On citera par exemple les transferts opérés au bénéfice des pauvres par le biais de programmes d’aide sociale, d’éducation et de soins de santé.

2Malgré le vaste réseau de programmes sociaux que les pouvoirs publics mettent en œuvre à tous les niveaux, les gouvernements centraux des fédérations assurent aussi la redistribution de montants importants entre les juridictions régionales. Dans la présente étude, on se demandera pourquoi il doit en être ainsi. Si l’on considère que le souci permanent de redistribuer les biens entre les individus qui constituent une société va de soi, pourquoi ne pas s’en remettre à des mécanismes de redistribution interpersonnels convenablement répartis entre les niveaux d’administration pour réaliser l’objectif de partage propre à la société ? Pourquoi faut-il surajouter à cela une redistribution intergouvernementale ? Il y a longtemps que les ouvrages consacrés au fédéralisme fiscal s’en préoccupent [1]. En termes simples, les transferts redistributifs du gouvernement central vers les régions sont un complément indispensable de la décentralisation des responsabilités fiscales. Plus une fédération est décentralisée, plus les transferts entre le centre et les régions ont un rôle dans la redistribution.

3En même temps, le soutien du public à la redistribution peut lui-même être influencé par le niveau de décentralisation. La décentralisation peut susciter un sentiment renforcé d’appartenance à la localité où l’on se trouve, ce qui accroît le désir de partager avec les personnes appartenant à cette communauté aux dépens de celles qui se trouvent dans d’autres régions du pays. De plus, la décentralisation risque elle-même de rendre plus pesants les coûts de la redistribution tels qu’ils sont perçus, à mesure que la rivalité entre les juridictions entraîne une « course vers le bas ». Cet effet défavorable sur la capacité et le désir de partager la richesse de la nation entre personnes appartenant à des régions différentes peut être considéré comme un coût éventuel de la décentralisation, que l’on opposera à ses nombreux avantages.

4Pour ne pas laisser les problèmes hors de leur contexte, il est utile de commencer par un bref rappel des diverses formes que le partage entre les régions peut prendre dans un système fédéral.

Caractéristiques des régimes de répartition fiscale

5Le partage entre les régions n’est pas propre aux seules fédérations. Dans les États unitaires, il se fait de façon quasi automatique et sans bruit. Les gouvernements des États unitaires conçoivent généralement leur système fiscal sur une base nationale, de façon que les personnes qui sont dans des situations semblables jouissent d’avantages comparables où qu’elles résident. Quant aux services publics, ils sont d’ordinaire proposés à des niveaux uniformes aux particuliers partout dans le pays. En conséquence, il y a une redistribution implicite considérable depuis les régions à revenus élevés jusqu’aux régions à revenus faibles. Pour cette même raison, à l’intérieur des régions, les personnes habitant des localités différentes bénéficient de prestations comparables, ce qui donne à penser qu’il y a peut-être une redistribution intrarégionale implicite importante. Ce qui distingue la fédération, ce n’est pas la redistribution interrégionale en tant que telle, mais le fait qu’elle est explicite. Effectivement, c’est l’analogie du partage interrégional à l’intérieur d’une fédération et du même partage à l’intérieur d’un État unitaire qui explique en partie que les formules financières de l’État unitaire servent ici de point de référence pour évaluer le partage interrégional dans une fédération.

6Les modalités de la répartition fiscale interrégionale prennent des formes différentes d’une fédération à l’autre, en particulier selon la nature et l’étendue des responsabilités fiscales qu’assument les régions. Dans certaines fédérations, les régions exercent d’importantes responsabilités en matière de dépenses mais dépendent financièrement du gouvernement central. Leur financement peut reposer sur une formule ou comporter d’importants éléments discrétionnaires. Le financement assujetti à une formule peut prévoir des dispositions en matière de partage des recettes aux termes desquelles le montant total mis à la disposition des régions représente une part des recettes prélevées à partir d’assiettes fiscales données. Il se peut aussi que le volume des subventions régionales soit déterminé indépendamment des recettes centrales, sous la forme de crédits annuels du gouvernement central ou en fonction d’une indexation sur un indicateur global tel que le pnb, la population ou le montant total des dépenses régionales. L’affectation du montant total entre les régions peut tenir compte des niveaux différents de besoins en fonction des types exacts de responsabilités en matière de dépenses confiées aux régions. L’indicateur du besoin peut être tout simplement la population, ou prendre en compte des facteurs plus précis comme la répartition de la population par classes d’âge, les caractéristiques géographiques de la région, la situation sanitaire ou le chômage.

7Les subventions aux régions peuvent aussi avoir un caractère plus discrétionnaire et être déterminées chaque année par des administrations centrales qui se prononcent sur le montant des subventions et peut-être aussi sur l’utilisation qui doit en être faite. Tant les subventions fondées sur une formule que les subventions discrétionnaires peuvent comporter des éléments de partage interrégional et, en règle générale, l’ampleur du partage interrégional est fonction de la nature des responsabilités en matière de dépenses confiées aux régions. Plus les responsabilités régionales en matière de redistribution sont importantes, plus il est probable que des éléments des besoins régionaux seront pris en compte dans le système de subventions.

8Quand d’importantes responsabilités en matière de prélèvement fiscal sont confiées aux régions, c’est un nouvel aspect du partage qui devient significatif. De manière générale, des régions différentes auront des capacités de prélèvement fiscal différentes, et ces capacités servent souvent à déterminer le montant des subventions versées aux régions. Pour mesurer la capacité contributive, on peut utiliser des indicateurs relativement élaborés comme les assiettes régionales, ou des macro-indicateurs plus approximatifs tels que le produit régional brut. Les arguments en faveur du recours à la capacité contributive et aux besoins pour fixer les subventions régionales sont examinés ci-après. Dans un cas comme dans l’autre, le gouvernement central doit garder à l’esprit les mesures d’incitation susceptibles d’être adoptées pour modifier le comportement des régions en vue de tirer profit de la formule de transfert.

9Les transferts peuvent également varier selon la latitude laissée aux régions pour l’utilisation des fonds. À une extrémité, on trouve des transferts inconditionnels que les régions sont libres d’utiliser comme elles le veulent. Mais si l’intérêt national semble être en jeu à certains niveaux ou avec certaines structures de dépenses régionales (par exemple en matière d’éducation, de santé ou d’aide sociale), le gouvernement central peut imposer aux régions divers degrés d’exigences et recourir à la carotte ou au bâton. Il peut imposer aux régions certains types de dépenses. À l’inverse, l’utilisation de fonds par les régions peut être assortie de conditions, le versement de l’intégralité des fonds étant subordonné au respect de ces conditions. Il peut aussi utiliser des combinaisons de formules pour amener les régions à consacrer suffisamment de fonds à des programmes censés avoir de l’importance en dehors de la région.

La justification économique de la répartition fiscale intergouvernementale

10Pour un économiste, les buts d’une politique économique se ramènent à deux : son efficacité et son équité, convenablement tempérées par sa faisabilité et par son acceptation politique. Selon le premier objectif, les ressources doivent être réparties de telle façon qu’aucune autre politique réalisable ne soit de nature à rendre l’ensemble de la population plus aisée, c’est-à-dire que tous les profits de la production et des échanges doivent être exploités. Les considérations d’équité préconisent de faire en sorte que, parmi toutes ces affectations efficaces, ce soient les plus justes que l’on choisisse. Les objectifs d’efficacité comme les objectifs d’équité amènent à poser des jugements de valeur. Dans le cas de l’efficacité, les économistes acceptent en général le double principe de préoccupation sociale et d’individualisme. Ils disent d’abord que les politiques doivent être jugées à la façon dont elles assurent le bien-être économique des particuliers et, deuxièmement, que ce sont les individus qui sont les meilleurs juges de leur propre bien-être. Il y a évidemment des domaines de l’action publique où ces principes ne suffisent pas et où il faut recourir à des objectifs plus généraux tels que liberté, justice, non-discrimination, etc. [2]. Cependant, aux fins du présent débat, nous nous en tiendrons à la littérature économique et nous adopterons la perspective « sociale ».

11L’équité est plus problématique dans la mesure où elle exige que l’on porte des jugements sur ce qui est juste. Traditionnellement, on distingue équité horizontale et équité verticale. La première dispose simplement que « les égaux doivent être traités de façon égale ». On est là au cœur même de la justification des systèmes de répartition fiscale. La conception de base, c’est que tous les citoyens d’une juridiction doivent avoir un « poids » égal. En tant que tel, on pourrait y voir une affirmation économique des implications de la citoyenneté. Traduire dans les faits le principe d’équité horizontale, ce n’est pas seulement accepter ce principe mais c’est aussi se montrer capable de juger à partir de quand deux personnes sont aussi aisées l’une que l’autre, ce qui n’est pas une mince affaire quand ces personnes ont des possibilités, des goûts et des besoins différents. L’équité verticale a trait à la façon appropriée de traiter les personnes à des niveaux d’aisance différents. Il s’agit de savoir quel montant des ressources limitées de la société doit être ôté aux plus riches pour être transféré aux moins riches. Cela suppose évidemment un jugement de valeur fondamental quant à la mesure dans laquelle une société doit en principe procéder à une redistribution, ainsi qu’un jugement économique sur les coûts de la redistribution.

12La question de savoir comment une société prononce collectivement ces jugements reste à trancher, mais elle n’est pas propre au seul fédéralisme fiscal. Les systèmes de répartition fiscale intergouvernementale complètent essentiellement les politiques mises en œuvre aux divers niveaux d’administration et s’appliquent tels quels, indépendamment de l’ampleur de la redistribution verticale à laquelle procèdent les pouvoirs publics. On peut y voir des politiques conçues pour faciliter la décentralisation des responsabilités fiscales en veillant à ce qu’elle produise ses avantages sans compromettre les objectifs nationaux d’efficacité et d’équité.

Problèmes de conception des régimes de répartition fiscale

26Les paramètres qui conviennent à un système de répartition fiscale sont tributaires de plusieurs facteurs, notamment du degré de décentralisation fiscale de la fédération, des instruments transférés au niveau régional et, surtout, de l’engagement politique en faveur de l’équité fiscale. Si l’on veut mettre en lumière la place de ces facteurs dans la conception du système, il n’est pas inutile de se référer à l’État unitaire. Dans un État unitaire, c’est un gouvernement unique qui promulgue toutes les politiques qui touchent les régions. En règle générale, l’affiliation régionale ne joue en soi qu’un rôle réduit dans la fixation des impôts à payer ou des prestations de services publics, puisque c’est un système fiscal unique qui est applicable et que des services publics relativement uniformes sont offerts sur l’ensemble du territoire. La question se posera bien sûr de savoir combien est partagé entre les particuliers, mais des personnes d’un degré donné d’aisance bénéficieront de prestations comparables où qu’elles résident.

27C’est la décentralisation des responsabilités fiscales au profit des collectivités régionales qui entraîne la nécessité de transferts fiscaux. Cette nécessité sera d’autant plus forte que les écarts entre les avantages fiscaux nets créés par la décentralisation seront plus importants. Si les régions devaient financer l’ensemble de leurs services publics selon le principe du bénéfice – les taxes ou prix d’utilisation versés par chaque résident à la collectivité régionale correspondant seulement au bénéfice tiré –, la décentralisation n’entraînerait pas d’avantages fiscaux nets et il n’y aurait pas besoin de subventions correctives. Toute la redistribution pourrait se faire par le biais du système central de taxes et de dépenses interpersonnelles. Mais les collectivités régionales ne fonctionnent pas sur la base du principe du bénéfice. Leurs services publics, dont tous les résidents profitent plus ou moins, sont financés par le versement de taxes indexées sur le revenu. Par conséquent, les régions à haut revenu pourront offrir des services publics de meilleure qualité à des taux d’imposition donnés que les régions à faible revenu ; d’où la nécessité d’une répartition fiscale. En conclusion, nous appellerons l’attention du lecteur sur plusieurs facteurs qui ont une incidence sur la conception de ces systèmes.