Introduction

1 La répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales est une démarche qui consiste à déterminer les compétences et responsabilités respectives des acteurs centraux et locaux (Oulasvirta et Turala, 2009). Outre la transparence et la rationalisation de l’action publique, cette répartition présente d’autres avantages. Il s’agit principalement de gagner à faire une identification palpable des compétences et de consacrer aux collectivités territoriales une autonomie financière plus accrue.

2 L’autonomie financière est « une composante essentielle de la démocratie locale » (Bouvier, 2013 : 45). La décentralisation financière suppose la prise en considération des besoins des contribuables locaux. Dans cette optique, toute activité à caractère local doit être réalisée par les collectivités territoriales (Oulasvirta et Turala, 2009 : 342). La décentralisation consiste donc en un transfert définitif de compétences au profit d’institutions décentralisées indépendantes de l’Etat. A cet égard, ce transfert de compétences doit être compensé financièrement par l’Etat.

3 En effet, la problématique de financement des activités publiques constitue l’enjeu majeur de tous les pays (Gilles, 2012: 929). Ainsi, cela est d’autant plus flagrant dans les pays en voie de développement, révélatrice d’une inconsistance (Oulasvirta et Turala, 2009 : 340) tant juridique que structurelle dans leur système financier. En effet, bien que les rapports centralisés entre l’Etat et les pouvoirs locaux s’atténuassent au fil du temps, le faible partage des moyens reste la rigoureuse contrainte (Gateau, 2010), qui impacte la vie locale et entrave la réalisation du développement dans la plupart des pays.

4 Dans ces conditions, la péréquation financière est un mécanisme conçu afin d’égaliser les potentiels financiers des collectivités territoriales. Ce principe, à portée constitutionnelle, repose sur deux mécanismes principaux : la péréquation verticale et la péréquation horizontale.

5 Au Maroc, depuis l’indépendance, la gestion des affaires locales et régionales a été marquée par une hypercentralisation [1] à laquelle les réformes constitutionnelles n’ont pas fourni des réponses suffisantes. Le recours à la décentralisation n’était pas d’une évolution du processus de la décentralisation à l’instar de la plupart des pays décentralisés. La réalité centralisée (Smirs, 2001 : 31) avait comme résultat l’incapacité du pouvoir central d’assurer le développement escompté. Cette situation a nécessité, notamment après l’échec des programmes d’ajustement structurel, la redéfinition du rôle de l’Etat et le renforcement de la démocratie locale (Chikhaoui, 2000 : 9), dans la mesure où le recours aux collectivités locales pour remédier aux échecs de l’Etat est devenu dorénavant une exigence urgente.

6 L’adoption du projet de la régionalisation avancée, en 2015, s’inscrit dans un nouveau modèle de gouvernance et d’intelligence territoriale. L’objectif à n’en pas douter est d’améliorer le rôle des régions en ce qu’elle les rend l’échelon le plus convenable pour réaliser un développement territorial intégré. Pourtant, l’insuffisance des ressources financières par rapport aux compétences transférées aux régions reste la véritable contrainte susceptible de compliquer l’avancement de ce projet.

7 Dans ces conditions, le système de la péréquation financière reflète plusieurs insuffisances. La problématique ne réside pas seulement dans l’insuffisance des ressources financières. Les stratégies adoptées pour surmonter ces problèmes ne sont pas au niveau des attentes. La réussite de la nouvelle réforme de la régionalisation avancée nécessite la rénovation des approches budgétaires régionales, des approches qui devraient se baser sur les résultats et non pas sur les moyens (Bouvier, 2007 : 177).

8 Dans cette perspective, l’objet de notre article est d’analyser l’impact de la péréquation financière sur le développement local du point de vue de deux principes constitutionnels contradictoires : le principe de l’égalité et le principe de l’autonomie financière. Une telle analyse impose, au préalable, de définir les règles qui régissent ce mécanisme et de préciser la méthodologie suivie. Une section sera consacrée à l’analyse des résultats obtenus, afin de relever tant les points forts que les lacunes liées à ce système vis-à-vis du principe de l’autonomie financière et du principe de l’égalité. La dernière section sera dédiée à la discussion de ces résultats à partir de la question des disparités régionales et de la problématique des libertés locales.

Le système de la péréquation financière à l’aune des dispositifs diversifiés

9 La péréquation est « un mécanisme qui vise à réduire les écarts et les inégalités locales entre les différentes collectivités territoriales » (Barbe, 2010: 3). A ce titre, la péréquation est un mécanisme qui fournit aux collectivités territoriales les ressources financières nécessaires, leur permettant de réaliser leurs propres projets et, par conséquent, de s’administrer librement.

10 C’est un mécanisme qui vise à atténuer les inégalités entre les territoires, afin d’offrir aux populations des services publics et des équipements comparables. Selon les termes de Blochliger et Charbit (2008 : 285) : « le principal objectif de la péréquation financière est l’équité horizontale entre les résidents des différentes collectivités territoriales ».

11 Si l’on revient aux expériences internationales, on peut constater que le système de la péréquation financière reflète une grande diversité des dispositifs. Ce constat a été confirmé par des études réalisées sur certains pays de l’OCDE. Pourtant, il est nécessaire de souligner que la plupart des pays partagent presque les mêmes principes afférents à la péréquation verticale (El-mensi, non daté, P.23).

12 Au premier abord, la péréquation verticale consiste en des transferts effectués par l’Etat au profit des collectivités territoriales, sur la base de leur niveau de pauvreté. Ces dotations, alimentées par les ressources propres de l’État, visent à surmonter tout déficit lié aux compétences propres ou transférées du centre vers les collectivités territoriales.

13 S’agissant de la péréquation horizontale, les transferts sont effectués entre collectivités de même niveau (Mouzet, 2017, P.68). Dans ce cas, la péréquation consiste à fournir une partie des ressources des collectivités les plus riches au profit des collectivités les plus pauvres.

14 De surcroît, on peut regrouper les dispositifs de la péréquation selon deux critères additionnels, qui correspondent à deux niveaux différents : la péréquation des ressources et la péréquation des besoins en dépenses. Pour le premier critère, la péréquation tend à réduire les inégalités du potentiel financier des collectivités, à travers la mobilisation de leur capacité financière en recettes propres. S’agissant du second, la péréquation cherche à limiter l’écart des coûts existants dans la fourniture des services publics, en fonction du nombre des habitants de chaque collectivité.

15 Au Maroc, la création de deux fonds, dans le cadre de la réforme de la régionalisation avancée, s’inscrit dans une volonté de résorber les déficits qui concernent des secteurs bien précis, ayant relation directe avec le développement humain suivant les objectifs du millénaire de développement (OMD), adoptés en 2000 à New York (Gerardin et al, 2016 :.8), auxquels le Maroc a largement souscrit. Ces secteurs entrent profondément dans les domaines de compétence des régions, conformément à une logique de solidarité et d’atténuation des disparités régionales.

16 A ce stade, le fonds de mise à niveau sociale correspond à la péréquation verticale, alors que le fonds de la solidarité interrégionale fait l’objet d’une péréquation horizontale. Concernant la péréquation verticale, les secteurs concernés sont prévus dans le premier alinéa de l’article 229 de la loi organique 111-14 [2] : « Le Fonds de mise à niveau sociale, créé en vertu de l’article 142 de la Constitution, est destiné à la résorption du déficit en matière de développement humain, d’infrastructures et d’équipements, notamment dans les domaines suivants : l’eau potable et l’électricité ; l’habitat insalubre ; la santé ; l’éducation ; le réseau routier et les télécommunications ». Ces secteurs constituent la base des droits fondamentaux tels que mesurés dans le cadre de l’Indice de développement Humain (IDH) (Sen, 2003 : 259), et tels que préconisés afin d’établir la croissance économique et le bien-être social des populations. De la sorte, dans le cadre de la péréquation horizontale, l’article 234 de la loi organique n^o 111-14 a confirmé la mise en place d’un fonds public de solidarité, ayant comme objectif principal la correction des disparités régionales.

17 La question de la péréquation financière consiste à se demander son impact sur le développement régional et/ou local. A ce titre, on va essayer de répondre légalement aux questions suivantes, tout en prenant le cas du Maroc comme objet de notre étude : Quels sont les aspects contradictoires de la péréquation financière vis-à-vis du principe de l’autonomie financière et du principe de l’égalité ? Dans quelle mesure la péréquation contribue-t-elle à la réduction des disparités régionales ? Est-ce que ce mécanisme a des effets décourageants sur certaines régions par rapport à d’autres ? Qu’en est-il des régions bénéficiaires ? À quel point ce système peut-il les conduire vers un piège de développement ?

Le cadre méthodologique

18 Afin de répondre aux différentes questions soulevées, notre démarche consiste à appréhender les mécanismes et les règles de la péréquation financière et d’en apprécier l’efficacité. Pour ce faire, cela nécessite la délimitation de l’objet de notre étude à un seul Etat : le Maroc. Ce choix présente l’avantage d’un modèle de péréquation financière qui s’appuie généralement sur des réformes s’inspirant des expériences d’autres pays, notamment la France.

19 Notre méthode de recherche se base d’abord sur l’approche juridique, c’est-à-dire sur l’analyse des dispositifs juridiques et organiques. Néanmoins, l’insuffisance de ces dispositifs pour analyser l’efficacité de ce système nécessitera l’adoption d’une approche plus globale. En effet, la question de la péréquation financière se situe au croisement de plusieurs autres disciplines. Les aspects financiers de ce système imposent l’adoption d’une vision plus technique qui se base sur l’évaluation de l’efficacité de ce mécanisme, partant des résultats obtenus dans la réalité.

20 Ainsi, l’évolution peu riche des règles de la péréquation au Maroc impose l’adoption d’une méthode comparative qui se base sur des études internationales. L’objectif ainsi recherché est de vérifier la cohérence des mécanismes de la péréquation, afin de mieux soulever les carences ainsi que les éléments qui font la spécificité de ce mécanisme tant au Maroc qu’au niveau de certains pays de l’OCDE. Dans cette orientation nous confirmons l’idée introduite par W. Riggs (2010 : 786): « l’analyse des systèmes administratifs étrangers et différents a renforcé notre conscience de la relativité de nos propres normes culturelles et, partant, de la pertinence limitée de nos valeurs administratives les plus prisées ».

21 Pour comparer entre les mécanismes utilisés dans certains pays, on va s’appuyer sur plusieurs sources d’informations. En plus des statistiques publiées par le haut-commissariat au plan au Maroc, on va également utiliser les résultats des études réalisées par certaines institutions internationales, notamment l’OCDE et la banque mondiale. Cette démarche permettra d’expliquer les différences dans les logiques adoptées, sur la base de l’expérience et des résultats obtenus.

22 Pourtant, ce travail a certaines limites. L’approche adoptée reste largement normative et se base sur l’analyse explicative de certaines données générales. De facto, la notion elle-même de la péréquation évoque des limites, car elle est souvent combinée avec d’autres notions financières comme « les transferts financiers » et « les concours de fonds » etc. Dans ce contexte, Blöchliger et Charbit (2008 : 289) confirment dans leur étude publiée dans la revue économique de l’OCDE que « les statistiques quantitatives et qualitatives peuvent être légèrement faussées du fait que certains pays distinguent clairement la péréquation des autres transferts tandis que d’autres utilisent des dispositifs « mixtes » dans le cadre desquels le financement et la péréquation sont combinés ». Or la question de la péréquation est un sujet d’étude qui nécessite la disposition de données plus détaillées.

Les divergences de la péréquation vis-à-vis des principes de l’égalité et de l’autonomie financière

23 Le 2^e Rapport mondial de Cités et Gouvernements Locaux, unis sur la Décentralisation et la Démocratie locale (Gateau, 2010), confirme que le renforcement du système financier local nécessite un partage plus équilibré des responsabilités, des pouvoirs et des ressources financières. C’est ainsi que la Secrétaire générale adjointe de l’OCDE Kiviniemi (OCDE, 2016) a énoncé en présentant le rapport à la 118^e session plénière du Comité européen des régions que : « Le fait de comprendre les inégalités régionales qui se cachent derrière les moyennes nationales peut nous aider à améliorer le bien-être et la prospérité au niveau national et mondial, conformément aux Objectifs de développement durable ».

24 Néanmoins, la grande confusion règne encore sur les politiques et les stratégies adoptées, notamment avec la persistance des difficultés structurelles, liées principalement à l’insuffisance des ressources financières et à la présence des disparités notables entre les territoires. Eu égard aux insuffisances actuelles pesant sur les ressources propres des collectivités territoriales, il apparaît toute la difficulté de couvrir les charges découlant de leurs compétences. Ainsi, bien que ces insuffisances soient compensées par des transferts budgétaires, ces derniers présentent l’inconvénient de produire des disparités flagrantes entre les collectivités, en raison des différences existantes dans leur potentiel fiscal.

25 Dans ces conditions, la péréquation financière est un mécanisme adopté dans l’objectif de réduire les inégalités entre les collectivités territoriales. C’est justement la quête de réaménager le territoire d’une manière plus homogène et juste qui explique le retour à ce mécanisme, afin d’effectuer une redistribution plus équitable des recettes financières (Lafargue, 2014 : 25). Comme le soulignent Fleurbaey et Trannoy (1998: 91) : « la péréquation ne peut être défendue qu’en faisant appel à une théorie de l’équité ».

26 Pourtant, on pourrait mentionner que le système de la péréquation financière présente certaines contradictions à plusieurs titres. En effet, bien que la redistribution des richesses à travers ce mécanisme favorise l’équité et la solidarité entre les territoires, elle présente dans l’optique de l’autonomie financière deux aspects contradictoires. Au demeurant, la péréquation financière garantit l’autonomie financière des collectivités territoriales bénéficiaires, ce qui leur permet de s’administrer librement. À l’opposé, ce dispositif va « à l’encontre même du principe d’autonomie financière » (Lafargue, 2014 :26), du fait qu’il limite la libre administration des collectivités donatrices et les contraint à fournir une portion de leur effort fiscal à d’autres collectivités du même niveau.

27 C’est sur le plan de la péréquation horizontale que ce mécanisme pèse lourdement sur la liberté d’action des entités locales donatrices, puisqu’elle contraint les régions riches à attribuer une partie de leurs ressources aux régions pauvres. La pratique montre que ce système apporte des effets désastreux tant sur les collectivités donatrices que sur les collectivités bénéficiaires.

28 Dans cette optique, l’OCDE (2003 : 185) considère: « lorsqu’aucune condition n’est posée à l’affectation des ressources, on parle de dotations non spécifiques, non finalisées ou globales, et les préférences locales peuvent être respectées ». Evidemment, les dotations générales sont assimilables à des « ressources quasi-propres » (Guengant, 2004 :665) et se situent à mi-chemin entre les recettes fiscales propres et les subventions spécifiques (Oulasvirta et Turala, 2009 :346), en raison du caractère indépendant et de la marge de manœuvre importante mise en faveur des collectivités en matière de gestion de leurs dépenses.

29 Dans le même sens, l’article 9, paragraphe 7, de la Charte européenne de l’autonomie locale stipule que : « Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. L’octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence » (Conseil de l’Europe, 2010 :17). En effet, les dotations générales constituent une garantie de l’autonomie financière, tandis que les subventions spécifiques délimitent les libertés financières locales (Conseil de l’Europe, 2009 : 346).

30 En France, afin de concilier les principes de l’autonomie financière avec ceux de la péréquation financière, le rôle du conseil constitutionnel français est prépondérant sur ce plan pour élaborer une jurisprudence protectrice du principe constitutionnel de la libre administration. Selon le juge constitutionnel :

31

« si il est loisible au législateur de mettre en œuvre une péréquation financière dès lors qu’elle repose sur des critères objectifs et rationnels, les règles fixées par la loi sur le fondement de l’article 72-2 alinéa 5 ne doivent pas restreindre les ressources des collectivités territoriales au point de dénaturer le principe de libre administration de ces collectivités, tel qu’il est défini par l’article 72 de la Constitution [3].

32 Dans la même perspective, suite aux insuffisances enregistrées au niveau de ce système, certains pays ont repensé les mécanismes de la péréquation financière. Au Canada, en Finlande, en Islande et en Suède, les dotations spécifiques ont été remplacées par des dotations globales. Au Japon, l’Etat a réduit le taux des dotations proportionnelles. En Australie, au Brésil, au Canada et au Royaume-Uni, ces Etats ont adopté des formules péréquatives qui donnent lieu aux résultats. Dans les pays nordiques, la péréquation adoptée est devenue partielle. En Espagne, l’Etat est en cours de réduire progressivement le système de péréquation. En Italie, l’Etat a diminué les dotations de la péréquation et a mis en place un système qui encourage les collectivités pauvres à activer leur effort fiscal et mobiliser leurs ressources propres (OCDE, 2003, 185 et s).

33 Par là même, du point de vue du principe de l’égalité, la péréquation financière incarne deux aspects contradictoires. Quoiqu’elle établisse une conscience d’égalité afin de faciliter l’accès, de tous les citoyens, à leurs besoins en services locaux elle présente, en revanche, un effet amortissant pour les collectivités riches, qui se trouvent contraintes d’attribuer une partie de leurs ressources aux collectivités pauvres.

34 D’une manière générale, les dotations et les subventions n’incitent pas les collectivités à améliorer leur effort fiscal, ni à développer leurs politiques locales pour confronter la rareté des ressources, surtout que c’est l’Etat qui détermine les objectifs et met en place les mécanismes et les règles de réalisation (OCDE, 2003 :185).

35 Au vu de ces insuffisances, certaines études réalisées en Allemagne ont confirmé le caractère désincitatif de la péréquation sur les régions donatrices. Du fait que les dotations accordées aux collectivités bénéficiaires leur assurent le moindre en ressources, cela ne les incite pas à mener des stratégies locales sérieuses de développement.

36 D’autres résultats présentés par une étude de l’OCDE (2003) qui concerne plusieurs pays, montrent que les différents types de dotations ont des effets inhibiteurs sur le système financier local. En Allemagne, la Suisse et le Royaume-Uni, les dotations ont entrainé « un coût d’administration élevé ». Ainsi, bien que les dotations conditionnelles engendrent « un faible rapport coût-efficacité dans la prestation des services », les dotations proportionnelles sont souvent susceptibles d’avoir des « effets de débordement » (la Corée et les Etats-Unis). Quant aux dotations forfaitaires, elles incarnent un aspect de gaspillage et encouragent les autorités territoriales « à trop dépenser ».

La péréquation, l’autonomie financière et la question des disparités régionales : cas du Maroc

37 La croissance économique régionale au Maroc révèle une hétérogénéité remarquable dans le développement des différentes régions, notamment en matière d’accès aux services de base et de développement humain. Comme le soulignent Bourdeau-Lepage et Huriot (2009 : 277) : « L’analyse des différences régionales renvoie pratiquement toujours à des questions urbaines ».

38 Le nombre des régions marocaines est passé du nombre 16 au nombre 12, après l’adoption du projet de la régionalisation avancée. Cela a été justifié par plusieurs considérations politiques et économiques (Lokrifa et Moisseron, 2014 : 112). En effet, sur la base d’une démarche pragmatique, la réduction du nombre des régions trouve sa justification dans la nécessité de l’établissement d’un découpage plus efficient. Ce dernier principe concerne deux axes principaux : la question de la taille (superficie, population) et le nombre de régions à mettre en place. C’est ainsi que les nouvelles régions présentent l’avantage de réunir sur des territoires plus étendus une population plus forte et de regrouper des circonscriptions administratives plus nombreuses. L’objectif ainsi recherché est de

39

« renforcer la participation démocratique à l’action du développement économique intégré, à améliorer le fonctionnement de l’Etat et à ériger la région en un échelon d’intermédiation entre ce dernier et les collectivités territoriales, il a paru évident de s’orienter vers un nombre plus limité de régions. Chacune de celles-ci doit avoir une taille suffisante pour pouvoir recevoir une prééminence par rapport aux autres collectivités locales, en termes de compétences de planification, de coordination et d’animation à l’échelle régionale ».

40 Suite à une note d’information relative aux comptes régionaux de l’année 2015 réalisée par le Haut-commissariat au Plan (HCP), les résultats montrent que les inégalités régionales persistent encore, et les disparités du PIB entre les régions se sont accentuées (HCP, 2015). (cf. Figure 1).

Figure 1

Contribution des régions à la croissance du PIB national en 2015 (PIB en %)

Contribution des régions à la croissance du PIB national en 2015 (PIB en %)

41 Les indicateurs reflètent la concentration de la richesse nationale sur les deux régions Casablanca-Settat et Rabat-Salé-Kénitra qui ont généré près de la moitié de la richesse nationale (48,2% du PIB en valeur), avec 32,2% et 16% respectivement. Les régions de Tanger-Tétouan-Al Hoceima, Fès-Meknès, Marrakech-Safi, Souss-Massa, Béni Mellal-Khénifra ont créé 40,4% du PIB, avec 10,1%, 9%, 8,9%, 6,5% et 5,8%, respectivement pour ces cinq régions. Les régions de l’oriental, de Drâa-Tafilalet et les trois régions du sud n’ont contribué qu’à hauteur de 11,3% à la création de PIB en valeur, avec 4,8%, 2,6% et 3,9%, respectivement.

42 Le principe de solidarité est un mécanisme qui cherche la réduction des écarts entre les régions, liés à la concentration des richesses dans certaines régions au détriment des autres. Dans cette perspective, la péréquation détient une portée qui favorise largement le principe d’égalité (Lafargue, 2014, p. 26). Toutes sortes de dotations qu’elles soient dans le cadre de la péréquation verticale ou la péréquation horizontale, ou qu’il s’agisse de subventions générales ou subventions spécifiques, elles établissent des modalités homogènes d’égalisation financière et d’aménagement des collectivités territoriales. De la sorte, les dotations de la péréquation prônent également le principe de l’allocation à travers la satisfaction des besoins des citoyens en services locaux (Oulasvirta et Turala, 2009 : 346).

43 Dans le cadre de la péréquation verticale, l’article premier du décret n^o 2-17-598 a mentionné les critères retenus pour que les régions puissent bénéficier des ressources du fonds de mise à niveau sociale. Il s’agit de cinq critères qui sont :

• Le produit intérieur brut par habitant,
• Le nombre d’habitants dans le monde rural,
• Le volume des investissements de l’État et des établissements publics réalisés au niveau de la région,
• Le pourcentage de la vulnérabilité dans la région,
• La nature des projets que la région veut financer.

44 Du point de vue du principe de l’égalité, les critères de redistribution des recettes de ce fonds présentent plusieurs avantages. Ils prennent en compte les spécificités de chaque région et les modalités de versement ne sont pas identiques et diffèrent suivant le degré de pauvreté des collectivités, ce qui favorise largement le principe de l’égalité. Ils permettent subséquemment d’établir un dispositif favorable qui prend en considération deux dimensions principales : le niveau de la pauvreté et le niveau de la vulnérabilité.

45 A l’instar de ce fonds, celui de la solidarité interrégionale créé pour corriger les disparités régionales, présente presque les mêmes critères de redistribution, sauf que dans ce dernier le législateur a ajouté un sixième critère : le nombre de chômeurs. De plus, à la place du critère de « la vulnérabilité des régions », on trouve un critère voisin : « Le nombre des habitants des banlieues urbaines [4].

46 Néanmoins, la redistribution des richesses sur la base du principe de l’égalité met l’accent sur un ensemble d’insuffisances. Les différents types de dotations font l’objet de certaines pratiques qui nuisent à la gestion financière régionale. A l’issue de cette situation, il est important de tenir compte des différents dysfonctionnements ayant auparavant marqué l’ancien dispositif, puis revoir les mécanismes de la péréquation afin d’arriver à un système de péréquation financière plus juste et plus efficace.

47 A l’aune du principe de l’autonomie financière, l’accroissement des ressources financières constitue une démarche séduisante de manière assez forte à garantir une autonomie financière plus vaste en faveur des régions. L’autonomie financière qui constitue un fondement juridique essentiel du principe constitutionnel de la libre administration, a été clairement consacrée par l’article 136 de la constitution. Ce dernier prévoit que « l’organisation régionale et territoriale repose sur les principes de libre administration, de coopération et de solidarité ».

48 Comme déjà souligner, la péréquation financière présente, en matière d’autonomie financière, un aspect contradictoire vis-à-vis des collectivités bénéficiaires et celles donatrices. Bien que ce mécanisme permette aux collectivités bénéficiaires de s’administrer librement puisqu’il leur fournit les ressources nécessaires, il limite l’autonomie financière des collectivités donatrices qui se trouvent dans l’obligation d’aider ces collectivités bénéficiaires.

49 Dès lors, dans une volonté de ne pas concevoir le système de mise à niveau sociale comme un programme d’assistanat péjoratif (Commission Consultative de la Régionalisation, 2011 : 138), d’une part, et afin de ne pas garder les régions dans une situation de dépendance sociale, d’autre part, ce fond va permettre aux régions bénéficiaires un système de résolution de leurs insuffisances à terme, dans l’horizon de deux mandatures (12 ans). L’article 19 de la loi de finance n^o 70-15 [5] prévoit dans son premier alinéa :

50

« A compter du 1^er janvier 2016, le compte d’affectation spéciale intitulé « Fonds de mise à niveau sociale » prévu par l’article 142 de la Constitution, dont l’ordonnateur est le Chef du gouvernement, comptabilisera, pour une durée de douze (12) ans, les opérations afférentes à la résorption des déficits en matière de développement humain, d’infrastructures de base et d’équipements ».

51 Bel et bien, la dimension du temps permet une programmation pluriannuelle, et fait l’objet d’un suivi et d’une évaluation adéquate.

52 De ce fait, du point de vue de l’autonomie financière, ce délai présente deux avantages. D’abord, la vie de ce fonds est délimitée dans une durée qui n’est pas trop courte, ce qu’elle permettra de limiter la lourde pression qui pèse sur les ressources de l’Etat et aidera chaque région à construire ses propres capacités d’implication et d’accompagnement. En outre, cette durée n’est pas trop longue, ce qui permettra aux régions de réaliser leurs projets dans une période à moyen terme.

53 La détermination d’un délai présente un autre avantage qui réside dans l’identification des régions actives par rapport à celles qui ne contribuent pas avec rigueur à l’amélioration de leurs territoires et ce, à travers la comparaison de la situation de départ aux réalisations effectuées, notamment dans les domaines économiques et sociaux.

54 Pourtant, ce système présente plusieurs insuffisances vis-à-vis du principe de l’autonomie financière. En effet, dans le cadre de la péréquation verticale, l’article 230 de loi organique 111-14 prévoit :

55

« Le Chef du gouvernement est l’ordonnateur des recettes et des dépenses du Fonds de mise à niveau sociale. Le Chef du gouvernement peut désigner les walis des régions sous-ordonnateurs des recettes et des dépenses du Fonds de mise à niveau sociale, selon les procédures prévues par les textes règlementaires en matière de comptabilité publique ».

56 Il s’avère de cet article que les mécanismes de la péréquation verticale sont totalement maîtrisés par les autorités gouvernementales, ce qui ne confie aux régions qu’une marge de manœuvre secondaire.

57 L’article 4 du décret 2-17-598 [6] prévoit que : « une commission technique, créée en vertu de la loi organique relative aux régions, se chargera de fixer les mécanismes de diagnostic prévus dans le cadre de ce fonds (…) ». L’article 5 du même décret dispose que : « les différents programmes seront suivis et évalués par le wali de la région (…). Sont soumis au ministre de l’Intérieur et aux différents ministres concernés par les projets des rapports d’évaluation, afin de trouver les solutions nécessaires aux contraintes détectées ».

58 Les deux articles montrent bien que les mécanismes de création de la commission technique chargée de fixer les programmes annuels et sectoriels de ce fonds, d’une part, et les procédures de suivis et d’évaluation des rapports établis, de l’autre, sont tous fixés suivant des dispositions législatives imposées par l’Etat. Ce qui révèle clairement que les mécanismes d’élaboration de la politique de la péréquation verticale sont centralisés et impliquent timidement les régions dans le processus. A travers ces mesures, les régions seront placées dans une situation d’attente, et ne pourront disposer que d’une marge de manœuvre limitée avec des libertés financières incomplètes.

59 Quant à la péréquation horizontale, l’article 235 de la loi organique 111-14 prévoit : « Le ministre de l’intérieur est l’ordonnateur des recettes et des dépenses du Fonds de solidarité interrégionale ». Par là même, l’article 236 de la même loi organique dispose que : « Les critères de répartition des recettes de ce fonds entre les régions concernées, sont fixés par décret, pris sur proposition de l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur, après consultation des présidents des conseils des régions ». Les deux articles reflètent l’aspect interventionniste flagrant des mécanismes de la péréquation horizontale, qui reposent largement sur des critères dictés par les autorités centrales.

60 Compte tenu de ces dispositions, l’absence d’un horizon chronologique au niveau de ce fonds, privera les responsables régionaux des mécanismes qui leur permettent de mesurer l’évolution des réalisations économiques et sociales par rapport à la situation financière de départ (évolution du nombre d’entreprises et de projets financés sur le territoire de la région, évolution de l’indice de développement humain et du produit intérieur brut par habitant etc.). Une telle situation est susceptible de garder les régions dans une position de dépendance aux directives des autorités centrales.

61 A l’issue de ces constatations, on peut confirmer que l’efficacité du système de la péréquation nécessite une compréhension fine des raisons des inégalités pour agir sur les causes et non pas sur les symptômes. La mise en place d’un système financier central en parfaite synergie avec le système financier local est le gage d’une action publique plus efficace (Le Galès, 1995, p. 58). Il convient tout d’abord de responsabiliser les régions et les différents niveaux de collectivités territoriales et leur doter de plus d’autonomie financière, afin d’empêcher leur emprisonnement dans un programme d’assistanat péjoratif (Bouvier, 2007, p. 176). Faudrait-il en ce sens, leur redonner le pouvoir de gérer les dotations suivant des modalités adéquates et adaptées efficacement à leur territoire.

62 En somme, la péréquation escomptée nécessite la mise en place d’une gouvernance financière régionale efficace. L’interventionnisme (Fisette et Raffinot, 2010 :1), la complexité du système financier national/local (Elghali, 2005 : 221) et la multiplicité des acteurs constituent généralement, au Maroc, les principaux défis d’une telle réforme réussie. De ce fait, l’enjeu est d’instaurer de nouvelles relations financières entre l’Etat et les régions, reposant sur un équilibre dynamique et sur un système de contractualisation et de partenariat (El Hilali 2014 : 6), capable de favoriser la responsabilisation des acteurs régionaux et leur donner la capacité à se développer.

Conclusion

63 Certes, le système de la péréquation financière est un mécanisme qui aide les régions et les collectivités les plus faibles à accomplir les missions qui leur incombent. Pourtant, ce système peut porter des effets amortissants sur les régions actives et amener les régions bénéficiaires vers un piège de développement.

64 Une stratégie de développement suppose une évaluation minutieuse des potentialités et des carences. A ce titre, pour concilier la péréquation financière avec la libre administration, il convient de contrôler l’évolution du processus. Evaluer et repenser régulièrement les mécanismes de la péréquation financière, s’inscrivent dans une logique qui cherche l’établissement des mesures adéquates et fait l’objet d’une gestion financière plus efficace. L’évaluation des règles de la péréquation met en exergue les bonnes et les mauvaises pratiques, dans l’objectif de corriger les effets de désincitation et les différentes disparités provenant de ce système.

65 L’objectif recherché n’est autre que de responsabiliser les différents niveaux de collectivités territoriales, afin de leur habiliter de maîtriser efficacement le développement local. Le système de la péréquation doit en l’occurrence leur permettre la mobilisation de leur capacité financière. Elles doivent, à ce titre, prendre en charge la responsabilité d’améliorer leurs ressources propres et de développer leurs stratégies de développement.

66 Dans cette orientation, la création des richesses est étroitement liée au développement économique national et régional. Pour réussir la péréquation financière, il est nécessaire de combiner les subventions de la péréquation avec les mécanismes encourageant l’investissement, afin de mobiliser leurs recettes propres. En effet, la réalisation du développement régional est largement liée à la croissance économique qui nécessite l’attribution de plus d’autonomie aux régions.

67 Dans le cadre d’une vision prospective, on peut finalement confirmer, eu égard à la problématique de l’insuffisance des ressources financières, que l’adoption d’une gouvernance financière efficace représente un levier de grande importance pour la réussite du développement régional et/ou local escompté. En effet, la rareté des ressources financières est une raison de plus pour opter pour des investissements plus efficaces. La qualité des investissements vaut mieux que la quantité. L’adoption d’une telle démarche est stratégique, afin d’éviter de subir à long terme des conséquences désastreuses sur les équipements publics.