Introduction

1Aujourd’hui, l’administration publique est censée continuer à améliorer son service (Holzer et al., 2009 ; Kakouris et Meliou, 2011). Pour relever ce défi, de nouvelles méthodes de gestion sont en cours d’élaboration (Brinkerhoff et Wetterberg, 2013 ; Guenoun et al., 2016). Il s’agit, entre autres, du système de gestion de la qualité basé sur la norme ISO 9001, dont l’application dans l’administration locale – comme le montre cet article – n’a pas été entièrement analysée, même s’il s’agit actuellement de la solution de ce type la plus utilisée par les gouvernements locaux tant en Pologne que dans l’ensemble de l’Union européenne (UE). Nous avons identifié une lacune dans les recherches liées au manque d’études sur la population, ce qui a donné lieu à une description incomplète de l’état actuel des choses. Dans ce contexte, le présent article a pour but d’identifier et d’évaluer l’évolution des applications du système de gestion de la qualité (SGQ) ISO 9001 dans les institutions publiques locales polonaises au cours de la période 1999-2015.

2Nous commençons par présenter le SGQ ISO 9001 et démontrons qu’il s’agit de l’une des solutions les plus couramment utilisées pour améliorer le fonctionnement de l’administration publique locale. Nous identifions également les raisons qui ont motivé l’application de solutions systémiques telles que la norme SGQ ISO 9001 et les propositions connexes, le plus souvent issues d’initiatives nationales. L’importance du SGQ ISO 9001 dans l’administration publique locale est bien illustrée par les résultats de recherches menées en dehors du continent européen (Chu et Wang, 2001 ; Singh et Mansour-Nahra, 2006 ; To et al., 2011). Nous concluons notre analyse de l’expérience mondiale en affirmant que si l’évaluation du SGQ ISO 9001 dans l’administration locale est positive, il n’y a pas eu suffisamment de recherches approfondies sur ce sujet en Europe. Dans la partie principale de l’article, nous examinons l’expérience des institutions publiques locales polonaises dans la mise en œuvre du système de gestion de la qualité ISO 9001 entre 1999 et 2015, soit le « passé » évoqué dans le titre de l’article. Dans la partie suivante, nous décrivons l’état actuel de la mise en œuvre du SGQ ISO 9001 en Pologne. Nous menons notre analyse sur la base d’une enquête par questionnaire réalisée auprès des administrations locales en 2015, à laquelle ont participé 77 % des municipalités (gminy) et 75 % des districts (powiaty). Notre article se termine par une analyse des résultats et par les conclusions de la recherche.

Le SGQ ISO 9001 : la méthode de référence pour améliorer le fonctionnement de l’administration locale

3L’amélioration du fonctionnement de l’administration publique est devenue une attente exprimée dans le paradigme du nouveau management public (NMP). Le NMP met, entre autres, « l’accent sur les modes de gestion du secteur privé » (Hood, 1991 : 5), en insistant sur la réactivité et sur le fait de traiter les citoyens comme des clients (Clarke et al., 2007 ; De Araújo, 2001 ; Vigoda, 2002). Dans ce contexte, la question de la qualité et de sa mesure (Carvalho et al., 2010) et, plus largement, de la gestion de la qualité se pose.

4L’intégration d’un concept dérivé de la gestion de la production dans les services publics est le résultat des réformes menées dans les années 1980 et 1990 (Milakovich, 1991). Saner (2002) relève que plusieurs systèmes d’évaluation de la qualité ont été élaborés, parmi lesquels ISO 9001, EFQM (Fondation européenne pour le management par la qualité), le Cadre d’évaluation commun (CAF) et les modèles d’excellence. Ce groupe comprend également des initiatives nationales basées sur la norme SGQ ISO 9001 ou axées sur la qualité. Cette liste doit être complétée par la méthode de planification du développement institutionnel (PRI), qui a été développée pour l’administration nationale et locale en Pologne et qui a été déployée à partir de 2001 (Żabiński, 2012). La diffusion de la norme SGQ ISO 9001 s’explique par l’influence de l’environnement institutionnel (Iatridis et Kesidou, 2018 : 23).

5Dans ce contexte se pose la question du SGQ ISO 9001 par rapport à l’administration publique, et plus particulièrement par rapport à l’administration publique locale. Les observations faites au Royaume-Uni (Lentell et Morris, 2001), en Australie (Singh et Mansour-Nahra, 2006), à Taïwan (Chu et Wang, 2001) et à Macao (To et al., 2011) font apparaître l’efficacité des applications du SGQ ISO 9001 dans l’administration publique. Les recherches menées auprès de représentants de l’administration locale italienne montrent également l’impact positif du SGQ ISO 9001, bien que pas dans tous les domaines prévus (Chiarini, 2016). Les analyses de l’administration locale espagnole font elles aussi ressortir ses avantages, malgré son expérience relativement courte dans l’application des outils de gestion de la qualité (Montesinos et Brusca, 2009). On estime cependant que les recherches sur les effets de la mise en œuvre des normes ISO dans le domaine des services publics sont rares (Lentell et Morris, 2001 : 426), ce qui est en contradiction avec les conclusions sur les effets positifs ou les avantages du SGQ ISO 9001 (Heras-Saizarbitoria et Boiral, 2012 : 56).

6L’analyse des résultats de recherche sur l’application du SGQ ISO 9001 dans l’administration locale révèle une image fragmentée entre certains pays, ce qui suggère la nécessité de faire des recherches sur d’autres pays. En parallèle, l’état actuel des recherches confirme la conclusion tirée il y a un quart de siècle concernant l’application de la gestion de la qualité au sein des autorités locales britanniques, à savoir que les mesures visant à développer cette approche en sont encore à la phase préliminaire (Freeman-Bell et Grover, 1994 : 566). Les raisons potentielles de l’absence d’application plus large du SGQ ISO 9001 comprennent l’absence d’utilisation obligatoire de systèmes de gestion de la qualité normalisés et certifiés et le coût de leur mise en œuvre (le coût lié à la préparation des organisations à la mise en œuvre, le coût de la certification, etc.), mais aussi l’utilisation de différentes solutions axées sur la qualité dans certains pays, comme mentionné précédemment (Matei et Lazăr, 2011), et la popularisation des méthodes d’auto-évaluation, par exemple le CAF, qui peut être considéré comme l’expression de la maturité d’une organisation et de son désir de s’améliorer par l’apprentissage organisationnel.

7Une analyse de la littérature suggère que la mise en œuvre du SGQ ISO 9001 a eu un impact positif sur le fonctionnement de l’administration publique (cf. Caddy et Vintar, 2002). En parallèle, une analyse des résultats de recherche disponibles nous permet d’identifier une lacune dans l’analyse quantitative de la mise en œuvre du SGQ ISO 9001 en Europe centrale et orientale.

La mise en œuvre du SGQ ISO 9001 en Pologne, 1999-2015

8Dans cette partie de l’article, nous expliquons les évolutions survenues dans le fonctionnement des institutions publiques locales en Pologne ainsi que dans la réflexion sur la manière de les gérer. Nous essayons également de répondre aux questions suivantes :

• Quelle a été la dynamique de la mise en œuvre du SGQ ISO 9001 dans les institutions publiques locales en Pologne de 1999 à 2015 à la lumière des connaissances actuelles ?
• Quelle tendance peut-on identifier au cours de cette période et comment l’expliquer ?

9Depuis la chute du communisme en Pologne au début des années 1990, les questions relatives aux collectivités locales, à leur rôle et à leur mode de fonctionnement sont un sujet récurrent. Au cours de cette période, les questions les plus importantes étaient d’ordre juridique et systémique, allant de la mise en place du gouvernement local en 1990, en passant par les réformes de 1997-2001, jusqu’à la refonte du système d’administration en 1998, qui a consisté en l’introduction de deux nouveaux niveaux d’administration publique : les districts (powiaty, le gouvernement à l’échelon local) et les provinces (województwa, le gouvernement au niveau régional).

10À la suite de ces réformes, la Pologne applique actuellement un système d’institutions publiques locales à trois niveaux (Regulski, 2003). Selon les données de l’Office central des statistiques, au 1^er janvier 2017, le système comprenait 2478 municipalités (gminy), 314 districts (powiaty), 66 villes avec des droits de district (miasta na prawach powiatu) et 16 provinces (województwa – correspondant au niveau 2 de NUTS (nomenclature commune des unités territoriales statistiques)).

11Dans le système polonais de gouvernement local, les municipalités et les districts constituent le système d’administration locale, dont les activités sont tournées vers la fourniture de services publics aux résidents. C’est la raison pour laquelle le processus de développement des mécanismes de gestion à ces deux niveaux d’administration locale est particulièrement important.

12La solution la plus reconnaissable et la plus courante dans cette tendance, et qui a été de facto la première à être introduite, est la série de normes ISO 9000. L’apparition de la norme SGQ ISO 9001 dans les administrations locales a coïncidé avec le début de la transition de l’administration bureaucratique à l’ancienne vers une rationalisation du travail des administrations locales, et vers une réflexion fondée sur les processus et la qualité des services fournis (Swianiewicz, 2003 : 283-307).

13La période 1999-2000 a été un moment décisif dans la diffusion des normes ISO dans les institutions publiques locales polonaises. À l’époque, le 14 janvier 2000, la mairie de Dzierżoniów (qui emploie 116 personnes) a obtenu un certificat ISO 9002 :1996, un an après la mise en œuvre de la norme ISO 9001 :2000 (Batko, 2009 : 93 ; Wiśniewska et Szczepańska, 2014). Dans le cas des districts, en 2000, le premier à obtenir une certification de la qualité en Pologne selon la norme ISO 9002 a été le bureau de district de Racibórz (139 employés).

14Les premiers cas de mise en œuvre du SGQ ISO 9001 dans les institutions publiques locales étaient associés à des projets qui bénéficiaient d’un soutien financier du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) ou étaient financés par les gouvernements locaux sur leurs propres fonds. Après l’adhésion de la Pologne à l’UE en 2004, la principale source de financement externe au cours de la période 2007-2015 était constituée des programmes financés par le Fonds social européen (FSE). Les coûts de mise en œuvre du SGQ ISO 9001, de formation du personnel et d’obtention de la certification constituent un frein majeur à la diffusion du SGQ dans les institutions publiques locales polonaises. La mise en œuvre dans le cadre d’un projet réduit cet obstacle et, dans le cas de certains projets, l’élimine complètement. On peut donc dire que l’adhésion de la Pologne à l’UE a contribué de manière significative à la promotion des normes ISO dans les institutions publiques locales.

15Il existe très peu d’études qui révèlent l’ampleur de la mise en œuvre des SGQ basés sur la norme ISO 9000 en Pologne. Ni l’Office central des statistiques, ni les agences gouvernementales et les ministères, ni même les associations de collectivités locales ne tiennent de bases de données statistiques qui permettraient d’avoir une vue d’ensemble de la réforme de la gestion dans les municipalités et les districts.

16Un problème de recherche important est la nature diffuse des données quantitatives disponibles sur la mise en œuvre du SGQ ISO 9001 dans les institutions publiques locales en 2009-2010. Les résultats de la recherche commandée par le ministère polonais de l’Intérieur et de l’administration (MIA) en sont la preuve : les données sont fragmentaires et basées sur de petits échantillons d’entités (seulement 5 à 8 % de la population) (Kołodziejczyk-Olczak et Wiktorowicz, 2009). Toutefois, les données font bel et bien apparaître une différenciation en fonction de la taille de la municipalité et de son caractère (urbain ou rural). D’où la nécessité de procéder à une présentation complète de l’échelle de mise en œuvre du SGQ ISO 9001 au sein des institutions publiques locales. Une étude réalisée en 2015 auprès des institutions publiques locales polonaises, présentée dans la partie suivante de cet article, a tenté de combler cette lacune.

Méthode et matériel de recherche

17Afin d’analyser l’utilisation actuelle et future du SGQ ISO 9001, nous avons utilisé les données recueillies dans le cadre d’une enquête par questionnaire sur l’application de solutions d’amélioration de la gestion dans les institutions publiques locales en Pologne. Des solutions telles que CAF, ISO, PRI et TQM (Total Quality Management) ont été évaluées, ainsi que d’autres solutions que les répondants ont indiqué comme étant utilisées dans leur institution. Une invitation à participer à l’enquête a été envoyée aux secrétaires de toutes les municipalités et districts de Pologne (2792 entités – en 2015). Les personnes interrogées étaient les secrétaires des institutions publiques locales. Ces personnes ont été choisies parce que – dans l’administration locale polonaise – elles sont les employés non élus les plus importants et sont souvent chargées de superviser la mise en œuvre du SGQ. L’outil utilisé pour collecter les données était un questionnaire électronique (voy. annexe 1), complété par une assistance téléphonique. Un total de 2150 entités, dont 1914 municipalités et 236 districts, ont répondu à l’enquête. Par conséquent, 77 % de l’ensemble des institutions publiques locales polonaises ont participé, ce qui signifie qu’il s’agit de la plus grande enquête à ce jour. L’enquête a été réalisée au quatrième trimestre 2015 dans le cadre d’un projet intitulé « Soutien systémique aux processus de gestion dans les institutions publiques locales », mis en œuvre par un partenariat composé du ministère de l’administration et de la numérisation (chef de file), de l’université de Łódź, de l’université de Varmie et Mazurie et de l’université d’économie de Cracovie, représentée par l’école d’administration publique Małopolska.

Résultats de la recherche

Passé

18Dans cette partie, sur la base des données obtenues, nous analysons 16 années d’expérience des institutions publiques locales polonaises dans la mise en œuvre du SGQ ISO 9001. L’inclusion dans l’étude de l’année de mise en œuvre du SGQ ISO 9001 nous a permis d’identifier, de manière relativement précise, les changements qui ont eu lieu dans le domaine étudié. Aux fins de l’analyse, nous avons distingué trois périodes de mise en œuvre : 1999-2005, 2006-2010 et 2011-2015 (voy. Figure 1). En ce qui concerne la mise en œuvre de cette solution, l’analyse n’a pas révélé une augmentation systématique du nombre de certificats obtenus par les institutions publiques locales polonaises. Toutefois, dans le cas des municipalités et des districts, certaines années (2005, 2006, 2009 et 2010), on a constaté une augmentation significative du nombre de cas de mise en œuvre du SGQ ISO 9001, qui peut être associée à des périodes de programmation et donc à l’accès à l’aide financière de l’UE.

Figure 1

Mise en œuvre du SGQ ISO 9001 dans les institutions publiques locales en Pologne, 1999–2015

Mise en œuvre du SGQ ISO 9001 dans les institutions publiques locales en Pologne, 1999–2015

19Dans ce contexte, il est intéressant de présenter les résultats obtenus dans les différentes provinces. Au cours de la période 1999-2005, les institutions des provinces Silésie, de Poméranie et de Basse-Silésie présentaient la plus grande part de cas de mise en œuvre du SGQ ISO 9001. Les pionniers dans la mise en œuvre du SGQ ISO 9001 ont été Dzierżoniów (province Basse-Silésie) et Racibórz (province Silésie). L’expérience de ces institutions publiques locales a peut-être eu un impact sur la popularité du SGQ ISO 9001 dans ces provinces, en particulier au cours de la première période. Cela peut être le signe d’un isomorphisme institutionnel (Di Maggio et Powell, 1983). Ces dernières années (2011-2015), le SGQ ISO 9001 a principalement gagné en popularité dans les provinces de Sainte-Croix et de Poméranie occidentale.

20Les données montrent que dans la majorité des provinces, après une période de popularité accrue dans les années 2006-2010, l’intérêt pour le SGQ ISO 9001 a diminué dans les années suivantes (sauf dans les provinces de Lubelsz, Poméranie occidentale et Sainte-Croix). Cette tendance peut être associée à l’émergence sur le marché polonais d’un modèle d’amélioration de la qualité par l’auto-évaluation basé sur les principes de la TQM, à savoir le CAF. À partir de 2006, cette solution a commencé à être mise en œuvre dans l’administration gouvernementale polonaise (notamment dans les ministères, les chambres des douanes et les bureaux des impôts). Toutefois, grâce au financement du programme opérationnel « Capital humain » du FSE (PO FSE – CH), dans les années 2007-2011, plusieurs mesures ont été prises pour promouvoir les modèles de gestion de la qualité dans l’administration publique, y compris le CAF. À cet égard, un rôle particulier a été joué par un projet intitulé « Préparation des institutions des gouvernements locaux à l’utilisation du cadre d’évaluation commun (CAF) dans le processus de mesure du potentiel et des réalisations par la formation des employés et l’assistance-conseil », réalisé en 2009-2011, dans le cadre duquel le modèle CAF a été mis en œuvre dans 303 institutions publiques locales.

21On peut clairement voir que la mise en œuvre du SGQ ISO 9001 est liée à l’accès aux fonds de l’UE. Cette solution a suscité un intérêt croissant en 2005-2006, puis de nouveau en 2009-2011. Dans les années qui ont suivi, cependant, on constate clairement une baisse de l’intérêt pour la mise en œuvre du SGQ ISO 9001. Cela s’explique par plusieurs raisons. La première concerne les coûts de maintien d’un système certifié. Pour de nombreuses institutions publiques locales, dont le budget est limité par rapport aux besoins, un système certifié peut être considéré comme superflu, d’autant plus que les avantages d’un tel système ne sont pas immédiatement visibles pour le public.

22La deuxième raison est l’émergence de solutions alternatives consacrées aux institutions publiques locales (comme le CAF et la PRI) et l’obligation de contrôle de la gestion, introduite en 2010 par la loi de finances publiques du 27 août 2009, qui met l’accent sur l’amélioration du système de gestion (OECD, 2011). Le contrôle de gestion doit être mis en œuvre par chaque institution publique locale conformément à la loi et il est possible que l’introduction de ce mécanisme ait également contribué à la baisse d’intérêt pour le SGQ ISO 9001.

23La troisième raison de la diminution du nombre de cas de mise en œuvre du SGQ ISO 9001 est liée à la saturation et au développement progressifs de ces systèmes dans les institutions publiques locales, comme le montrent les cas de Dzierżoniów et Racibórz. Dans ces services, l’évolution des systèmes de gestion de la qualité a conduit à l’intégration de sous-systèmes fonctionnant séparément concernant la qualité et l’environnement (ISO 14000) et la santé et la sécurité au travail (ISO 18001), comme ce fut le cas à Dzierżoniów en 2006, et concernant la qualité et la prévention de la corruption, comme ce fut le cas à Racibórz en 2012.

Présent

24Le SGQ ISO 9001 a été l’une des premières solutions d’amélioration de la qualité à être mise en œuvre dans les institutions publiques locales. Parmi les autres solutions disponibles, on peut citer le CAF, la PRI et la TQM. Néanmoins, plus de la moitié des entités interrogées ont déclaré qu’elles n’utilisaient aucun SGQ (66 %), 26,5 % utilisent ou ont utilisé un SGQ dans le passé, tandis que 5 % ont de l’expérience dans l’utilisation de deux solutions de ce type. Le SGQ ISO 9001 est la solution la plus fréquemment utilisée dans les institutions publiques locales polonaises – 442 ont indiqué qu’elles utilisent le SGQ ISO 9001 ou l’ont fait dans le passé, ce qui représente 53,9 % de tous les cas de mise en œuvre de systèmes de gestion de la qualité dans les institutions publiques locales interrogées. La deuxième solution la plus fréquemment mise en œuvre est le CAF (37,8 %), suivi de la PRI (7,7 %). Pour 331 institutions publiques locales (15,4 % des institutions interrogées), le SGQ ISO 9001 était ou est la seule solution à appliquer dans le domaine de la gestion de la qualité. Parmi les districts ayant participé à l’étude, près de la moitié ont une expérience de l’utilisation du SGQ ISO 9001 (41 %), tandis que parmi les municipalités, ce chiffre est de 18 %. Il convient de noter que l’analyse n’a pas considéré le contrôle de la gestion comme un système mis en œuvre en raison du caractère obligatoire de cette solution.

25Les résultats de l’étude ne font pas apparaître de dépendance géographique évidente liée à la mise en œuvre du SGQ ISO 9001. Ainsi, les données collectées ne permettent pas de déterminer une relation entre la popularité de la solution et les caractéristiques des régions où le pourcentage de mise en œuvre est plus élevé.

26La Figure 2 illustre la structure des cas de mise en œuvre du SGQ ISO 9001 par rapport au nombre d’entités interrogées dans une province donnée. Les nuances sur la carte indiquent les pourcentages d’entités utilisant le SGQ ISO 9001 par rapport à l’ensemble des institutions publiques locales étudiées dans une province donnée. Le plus grand nombre de cas de mise en œuvre du SGQ ISO 9001 (par rapport au nombre d’institutions publiques locales étudiées) a été enregistré dans les provinces de Basse-Silésie (34 %), des Basses-Carpates (33,5 %) et de Varmie-Mazurie (29,3 %), et le plus petit nombre dans les provinces de Łódz (8,8 %) et de Lubusz (12,2 %). Dans chaque province, les districts utilisent plus souvent le SMQ ISO 9001 que les municipalités.

Figure 2

Structure des cas de mise en œuvre du SGQ ISO 9001 dans les institutions publiques locales en Pologne, par province (NUTS 2)

Structure des cas de mise en œuvre du SGQ ISO 9001 dans les institutions publiques locales en Pologne, par province (NUTS 2)

27Nous avons cherché à savoir si d’autres caractéristiques des institutions publiques locales étudiées influençaient le choix de la solution. Toutefois, l’analyse n’a fait apparaître aucune relation statistiquement significative entre la mise en œuvre du SGQ ISO 9001 et des caractéristiques telles que la part des dépenses d’investissement dans les dépenses totales ou le nombre de personnes employées dans un service donné à des postes de direction. Nous avons cependant observé une relation statistiquement significative entre la mise en œuvre du SGQ ISO 9001 et la taille des effectifs, ainsi que le nombre d’employés titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur dans un service donné (voy. Tableau 1).

Tableau 1

Relation entre certaines caractéristiques des institutions publiques locales et la mise en œuvre du SGQ ISO 9001

Caractéristique	Khi carré	df	p
taille des effectifs	343,819	4	0,000
nombre de personnes ayant un diplôme de l’enseignement supérieur	87,759	3	0,000
nombre de personnes occupant un poste de direction	3,264	3	0,354
part des dépenses d’investissement	0,334	3	0,953

Relation entre certaines caractéristiques des institutions publiques locales et la mise en œuvre du SGQ ISO 9001

28La structure détaillée des réponses concernant la relation entre la taille des effectifs et la mise en œuvre de la solution analysée est présentée à la Figure 3.

Figure 3

Part en pourcentage des cas de mise en œuvre du SGQ ISO 9001 et de l’emploi dans les institutions publiques locales

Part en pourcentage des cas de mise en œuvre du SGQ ISO 9001 et de l’emploi dans les institutions publiques locales

29Sur la base des résultats, on peut avancer deux explications possibles aux raisons de la mise en œuvre du SGQ ISO 9001 dans les institutions publiques locales polonaises :

1. La volonté de mettre en œuvre le SGQ ISO 9001 dépend du nombre de membres du personnel. Plus l’institution publique locale dispose de ressources humaines, plus il est facile de mettre en œuvre une nouvelle solution.
2. La nécessité d’utiliser un SGQ dépend de la taille du service exprimée en nombre d’employés. La volonté d’améliorer les processus de gestion est liée à leur complexité – des processus plus complexes nécessitent un plus grand nombre de personnes pour les gérer.

30Il convient d’ajouter ici que les institutions publiques locales qui n’ont pas décidé de mettre en œuvre un SGQ ont mentionné le manque de temps (et le manque de personnel disponible) comme un facteur important ou très important à l’origine de leur décision (dans ce contexte, le seul obstacle à être plus souvent indiqué comme important ou très important était le manque de ressources financières).

31Une autre question importante si l’on veut dresser un tableau complet du SGQ ISO 9001 dans les institutions publiques locales polonaises est celle des raisons qui ont motivé la décision de mettre en œuvre ce système. Les institutions publiques locales qui ont mis en œuvre le SGQ ISO 9001 ont le plus souvent déclaré que l’un des principaux facteurs à l’origine de leur décision était le désir d’améliorer la gestion de l’institution publique locale. Ce facteur a été indiqué par plus de 90 % des répondants comme étant important ou très important. Le niveau acceptable des dépenses financières et du temps nécessaire à la mise en œuvre du SGQ ISO 9001 n’était pas sans importance – 68,8 % des répondants ont déclaré que c’était une raison importante ou très importante de leur décision de choisir cette solution. Un autre facteur important était lié aux expériences positives d’autres institutions publiques locales en matière d’utilisation de la solution analysée (64,7 % des répondants ont estimé que c’était important ou très important). Parmi les facteurs évalués, les répondants ont considéré comme moins importante la possibilité de tirer parti de l’aide extérieure pendant la mise en œuvre (26,2 % des répondants ont estimé qu’elle était sans importance ou pas très importante). Il convient toutefois de noter que l’analyse a révélé une relation statistiquement significative entre la taille de l’institution publique locale (mesurée par le nombre de personnes) et la possibilité de bénéficier d’une aide extérieure comme facteur à l’origine du choix de la solution analysée (khi carré = 56,4391, df = 15, p = 0,000001). Ce groupe a également apporté le pourcentage le plus élevé de réponses indiquant que ce facteur était « important » (34,48 % de l’ensemble des réponses). En revanche, ce facteur était le plus souvent (39,73 %) considéré comme « peu important » par les grandes institutions publiques locales (employant entre 69 et 121 personnes). De ce point de vue, il semble que pour les plus petits services notamment, la possibilité de bénéficier d’un soutien externe réduise l’obstacle financier lié à la mise en œuvre du SGQ.

32Il convient de souligner que les entités qui décident de mettre en œuvre un SGQ peuvent bénéficier de différents types d’assistance. Les répondants qui ont une expérience dans l’utilisation du SGQ ISO 9001 ont le plus souvent déclaré avoir bénéficié de l’assistance d’experts (72,9 % des réponses) et d’un soutien en matière d’information (68,6 % des réponses). Même si les obstacles financiers ont été indiqués comme l’une des principales raisons de l’abandon du système ou de la décision de ne pas le mettre en œuvre, seuls 30,3 % des répondants ont déclaré avoir bénéficié d’un soutien financier externe lors de la mise en œuvre du SGQ ISO 9001. Par conséquent, même si, dans de nombreux cas, les institutions publiques locales ont effectué des mises en œuvre au moyen de ressources financières du FSE, les réponses des répondants indiquent que la disponibilité du financement n’a pas été un facteur important dans le choix du SGQ.

33L’un des objectifs de l’analyse était de connaître les opinions et les expériences des institutions publiques locales qui utilisent ou ont utilisé le SGQ ISO 9001. La grande majorité des répondants se sont montrés sceptiques quant aux effets de la mise en œuvre du SGQ ISO 9001, les décrivant comme modérés, insignifiants ou visibles dans très peu de domaines. Seuls 20,6 % ont déclaré que la solution avait engendré des effets significatifs pour leur institution. De ce point de vue, il n’est pas surprenant que 40 % des institutions publiques locales qui utilisent actuellement le SGQ ISO 9001 ne prévoient pas d’utiliser ce système à l’avenir.

34Il est intéressant de comparer les résultats décrits plus haut avec la différenciation géographique des cas de mise en œuvre du SGQ ISO 9001. Comme indiqué plus haut, une raison importante pour laquelle les répondants ont choisi cette solution concernait l’expérience positive d’autres institutions publiques locales. Les expériences positives dans une province donnée pourraient se traduire par une volonté de la part d’autres, par exemple les services des provinces voisines, de mettre en œuvre le SGQ ISO 9001 (isomorphisme institutionnel). Dans le cas présent, nous avons affaire à la situation inverse : l’appréciation critique des expériences des administrations locales qui utilisent ou ont utilisé la solution peut être une réponse à la faible intensité des cas de mise en œuvre dans certaines régions de Pologne.

35En outre, les répondants qui prévoient d’abandonner ou qui ont déjà abandonné le système de gestion de la qualité ISO 9001 ont été invités à motiver leur décision. La raison la plus fréquemment mentionnée était l’insuffisance des ressources financières. Les personnes interrogées ont également indiqué que les coûts de la certification n’étaient pas proportionnels aux effets ou aux avantages obtenus. En outre, selon certains répondants, l’obligation de mettre en œuvre un contrôle de la gestion signifiait que d’autres solutions, telles que le SGQ ISO 9001, étaient considérées comme inutiles, car cela ne ferait que conduire à une duplication des tâches.

36Certaines personnes interrogées ont abandonné ou avaient l’intention d’abandonner le SGQ ISO 9001 en raison du niveau élevé de complexité de la solution. Ces opinions ont notamment été exprimées dans des situations où les répondants ont également déclaré qu’il n’y avait pas suffisamment de personnel pouvant se consacrer à la mise en œuvre du SGQ. Les personnes interrogées ont déclaré qu’elles avaient été contraintes de créer des documents inutiles en raison de l’introduction du SGQ ISO 9001. Cela a conduit à une augmentation injustifiée du travail administratif et constituait également une charge pour le personnel en raison du temps qu’il devait consacrer à la rédaction de la documentation.

37Étant donné que près de la moitié des institutions publiques locales qui ont de l’expérience dans l’utilisation du SGQ ISO 9001 sont prêtes à l’abandonner, il semble nécessaire de poursuivre les recherches et les analyses approfondies sur la durabilité de la solution. Il serait intéressant de mener une recherche qualitative (entretiens approfondis) auprès de représentants d’institutions qui se déclarent prêtes à abandonner le SGQ ISO 9001. Leur objectif serait de comprendre les motifs de ces décisions et d’indiquer les raisons de la non-acceptation du SGQ. Les résultats pourraient contribuer aux analyses liées à la durabilité de la solution et permettraient d’identifier les principaux obstacles.

Conclusions et analyse des résultats

40Notre analyse a montré que la diffusion du SGQ ISO 9001 peut se diviser en trois phases, que nous avons attribuées à trois périodes de programmation correspondantes (la période de préadhésion jusqu’en 2003, 2004-2006 et 2007-2013). Nous avons vu que les cas de mise en œuvre du SGQ ISO 9001 étaient concentrés géographiquement et dépendaient de la taille des institutions publiques locales. Ces résultats confirment les observations de l’étude d’évaluation de 2010 sur le soutien apporté à l’administration des collectivités locales, où c’étaient principalement les grandes institutions publiques locales et les municipalités urbaines-rurales plutôt que des municipalités rurales qui déclaraient utiliser un SGQ.

41Une analyse plus poussée des résultats obtenus nécessite de mener une recherche approfondie qui nous permettrait d’expliquer la dynamique de mise en œuvre et de comprendre les expériences des différentes institutions publiques locales et les raisons pour lesquelles elles ont choisi le SGQ ISO 9001. Il convient également de noter les corrélations non confirmées statistiquement, c’est-à-dire celles qui ne présentent pas suffisamment de motifs pour établir une relation entre les caractéristiques des administrations locales, telles que le montant des ressources financières ou la part des dépenses d’investissement dans les dépenses totales.

42Dans nos recherches sur l’état actuel de la mise en œuvre du SGQ ISO 9001, nous avons constaté que cette solution est utilisée, en moyenne, par 18 % des municipalités et 41 % des districts. Ces chiffres indiquent donc un intérêt modéré seulement pour le SGQ ISO 9001 au sein des collectivités locales polonaises. Pourtant, c’est précisément ce SGQ qui est le plus répandu – un fait qu’il convient de souligner. Toutefois, selon les résultats de notre analyse, on constate une baisse de l’intérêt tant pour la mise en œuvre de ce système que pour le maintien de la certification ISO 9001 dans les institutions où ces systèmes ont été mis en œuvre.

43Les représentants des institutions publiques locales polonaises ont indiqué que leur décision de choisir le SMQ ISO 9001 était principalement dictée par le désir d’améliorer le fonctionnement de leur institution, et ils voyaient cela comme une manifestation de l’application de solutions modernes. Il est également possible de conclure, sur la base des réponses au questionnaire d’enquête, que l’expérience des autres institutions publiques locales était elle aussi importante, ce qui est peut-être le signe que les répondants essayaient d’obtenir un effet supplémentaire, à savoir, accroître le prestige et améliorer l’image de leur institution en montrant qu’elle était gérée de façon moderne et en se tenant au courant des nouvelles solutions dans le domaine de la gestion.

44Les données recueillies font également apparaître des situations où certains services cessent d’utiliser le SGQ ISO 9001. Alors que certains services ont amélioré leur système de gestion en passant à un système de gestion intégré, d’autres ont souligné les résultats modestes obtenus. Cette situation, conjuguée à la popularisation des solutions alternatives d’amélioration de la gestion (CAF et PRI) et à l’introduction en 2009 de l’obligation d’effectuer un contrôle de la gestion, a eu pour effet de diminuer l’intérêt pour la mise en œuvre du SGQ ISO 9001 et pour l’obtention de la certification. L’étude a également montré que relativement peu d’institutions publiques locales (37,9 %) avaient l’intention de continuer à utiliser le SGQ ISO 9001. Cela veut dire que dans les années à venir, on peut s’attendre à une nouvelle diminution des cas de mise en œuvre du SGQ ISO 9001 au sein des gouvernements locaux polonais.

45La raison la plus fréquemment invoquée pour justifier l’abandon du système est le « manque de ressources financières ». Nous expliquons ce constat par la situation financière difficile des institutions publiques locales. Du point de vue des citoyens, les institutions publiques locales ont des tâches plus importantes auxquelles consacrer ces ressources limitées. Cela signifie aussi que le SGQ ISO 9001 a eu un faible impact sur les performances des institutions publiques locales, ce qui n’a pas été relevé par nos répondants.

46Nous expliquons le pourcentage élevé d’indications de satisfaction faible ou modérée quant à l’utilisation du SGQ ISO 9001 dans le cas des institutions publiques locales polonaises par la spécificité de l’environnement administratif. Depuis le début de son existence, l’autonomie gouvernementale polonaise n’a cessé d’évoluer. L’un des problèmes majeurs que nous percevons est le manque de préparation et de formation des employés, des formations qui permettraient de sensibiliser le personnel à l’objectif de l’application du SGQ ISO 9001 et de souligner ses avantages à long terme dans une plus large mesure au-delà des seuls aspects techniques. En outre, le SGQ ISO 9001 a été mis en œuvre avec le soutien de sociétés de conseil privées et financé dans le cadre d’activités de projets de l’UE. Les collectivités locales ont été invitées à en profiter pour moderniser leur organisation et leur gestion sans devoir en supporter les coûts. Toutefois, leurs décisions n’ont pas été harmonisées au niveau administratif supérieur, ce qui tient, en partie du moins, à l’absence de politiques publiques dans ce domaine au niveau de l’État.

47La recherche sur la population menée avait une couverture de plus de 70 %, ce qui signifie que toutes les institutions publiques locales n’ont pas participé à l’étude. Nous pouvons formuler des orientations pour les recherches futures sur la mise en œuvre d’autres solutions d’amélioration de la qualité, c’est-à-dire le CAF et, dans le cas de la Pologne, la PRI.

48Il convient de souligner que les données collectées ne font que mettre en évidence une certaine tendance dans la mise en œuvre du SGQ ISO 9001 et ne concernent pas la durabilité de cette solution dans les institutions publiques locales. Compte tenu du pourcentage élevé d’entités dans l’étude analysée qui ont déclaré vouloir abandonner le SGQ ISO 9001, les facteurs et les raisons qui sous-tendent une telle décision justifient, à notre avis, une recherche et une analyse approfondies dans ce domaine.

49La faiblesse de la recherche que nous avons menée est que l’ampleur de la mise en œuvre du SGQ ISO 9001 dans les autres pays de l’UE n’a pas été examinée. Il serait intéressant de voir si les programmes de l’UE ont été un facteur de mise en œuvre du SGQ ISO 9001 dans d’autres pays européens.

50Comme indiqué plus haut, les personnes interrogées étaient uniquement des responsables d’institutions publiques locales. Il est possible que leur point de vue interne influence leurs réponses. Les responsables sont souvent les personnes qui ont supervisé la mise en œuvre du SGQ. Il serait intéressant de mener une recherche dans laquelle les répondants ne seraient pas seulement des responsables, mais aussi des employés à différents niveaux.

51En résumé, il convient de préciser que la mise en œuvre du SGQ ISO 9001 dans les institutions publiques locales polonaises dépendait du soutien financier des programmes de l’UE et d’effectifs plus nombreux au sein de l’institution concernée. La tendance à la mise en œuvre du SGQ ISO 9001 est en déclin progressif, ce que nous expliquons par la popularisation des autres solutions d’amélioration de la gestion, qu’elles soient de nature obligatoire (contrôle de la gestion) ou facultative (CAF et PRI), ainsi que par l’absence de bénéfices mesurables du SGQ ISO 9001 observés par les institutions publiques locales.